Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика лесного законодательства Республики Башкортостан и состояние его разработанности в современных условиях 17
1. Возникновение и развитие лесного законодательства Республики Башкортостан 17
2. Состояние разработанности в лесном законодательстве Республики Башкортостан юридических механизмов охраны лесов 34
Глава 2. Соотношение лесного законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан 51
1. Общая характеристика соотношения действующего федерального и республиканского лесных законодательств 51
2. Правовые основы дальнейшего согласованного развития лесною законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан 64
Глава 3. Проблемы дальнейшего совершенствования лесного законодательства Республики Башкортостан 91
1. Объективные и субъективные факторы совершенствования лесного законодательства Республики Башкортостан законодательстве Республики Башкортостан 110
3. Проблема законодательного согласования деятельности органа государственного управления лесным хозяйством с функциями других природоохранных государственных органов Республики Башкортостан 126
Список использованных источников и литературы
- Возникновение и развитие лесного законодательства Республики Башкортостан
- Состояние разработанности в лесном законодательстве Республики Башкортостан юридических механизмов охраны лесов
- Общая характеристика соотношения действующего федерального и республиканского лесных законодательств
- Объективные и субъективные факторы совершенствования лесного законодательства Республики Башкортостан законодательстве Республики Башкортостан
Введение к работе
В условиях формирования подлинных федеративных отношений в Российской Федерации приобретает большое значение научное осмысление роли законодательства ее субъектов. Так, Республика Башкортостан на сегодня имеет собственное лесное законодательство во главе с новым Лесным кодексом, принятым 26 февраля 1997 года.
Формирование собственного лесного законодательства Республики Башкортостан объясняется многими причинами.
Во-первых, Республика Башкортостан является богатым лесным регионом: более 38% ее земельной территорий сегодня покрыта лесами. Леса здесь выполняют различные функции, начиная от чисто экологических (несколько крупных рек берут свое начало на территории Республики Башкортостан, где горные леса выполняют разностороннюю влагообеепечительную функцию), кончая потребительских (в Башкортостане продолжают оставаться распространенными разнообразные лесные промыслы).
Учитывая большую роль лесов в организации общественной жизни Республики Башкортостан, регулированию лесных отношений здесь уделялось большое внимание и раньше. Еще в 1923 году был принят собственный Лесной кодекс Республики Башкортостан. Хотя реальное его действие на лесные отношения продолжалось недолго, но о нем в Республике не забыли и до сих пор, на него ссылаются как на пример организации автономного правового регулирования общественных отношений на заре становления государственности башкир1.
Сегодня, когда государственность Республики Башкортостан получила еще большую возможность для дальнейшего развития, в числе
1 См.: Башкирская АССР : государственно-правовое устройство, У фа,1988,стр. 144.
первых законов здесь был принят Лесной кодекс (от 18 июня (991 года).
Ныне действующий Лесной кодекс Республики Башкортостан от 26 февраля 1997г. представляет собой дополненный, измененный вариант Лесного кодекса 1991 года.
Во-вторых, принятие собственного Лесного кодекса Республики Башкортостан 1991 года было в немалой степени обусловлено тем, что к лому времени в стране законы прежнего Союза ССР в определенной мере перестали действовать, в стране наблюдался правовой хаос. В этих условиях на местах активизировалась тенденция сепаратизма, начался парад суверенитетов, и субъекты Российской Федерации, и в особенности республики, стали принимать многочисленные законодательные акты, чтобы закрепить свою государственность. Поэтому можно с полным основанием сказать, что принятие Лесного кодекса Республики Башкортостан 1991 года в немалой мере объяснялось и соображениями политического характера.
В-третьих, принятие Лесного кодекса в Республике Башкортостан объяснялось и тем, что после распада СССР и декларированием перевода экономики страны на рыночные условия, надо было все законодательство, в том числе и лесное законодательство, перевести в соответствие с изменившимися условиями. Исключительная собственность государства на леса была отменена, сама государственная собственность разделялась по вертикали на федеральную и на собственность субъектов Российской Федерации.
Изменились и некоторые другие основополагающие принципы организации правовой охраны лесов, а централизованное лесное законодательство запаздывало, не успевало за быстро изменяющимися обстоятельствами. В этих условиях необходимо было не только закрепить новые отношения права собственности на леса, но и отрегулировать
4 ряд других важнейших отношений. Некоторые субъекты Российской
Федерации быстрее отреагировали на эти изменившиеся условия собственными законодательными актами в области регулирования лесных отношений.
Сегодня двухуровневое (федеральное и уровень субъектов Российской Федерации) лесное законодательство в Российской Федерации - объективная реальность. К тому же сама Конституция Российской Федерации позволяет иметь такое двухуровневое законодательст-во(см.:ст.о.71,72,76 Конституции Российской Федерации), а Лесной кодекс Российской Федерации прямо предусматривает, что «лесное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (ст. 1). Ст.47 Лесного кодекса Российской Федерации прямо предусматривает полномочия субъектов Российской Федерации в области использования охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В этих условиях возникает объективная потребность в научном исследовании параметров не только лесного законодательства федерального уровня, но и лесного законодательства субъектов Российской Федерации.
Прежде всего необходимо исследовать проблемы соотношения федерального лесного законодательства и лесного законодательства субъектов Российской Федерации в условиях совместного ведения в этой области. При огромности территории Российской Федерации и разнообразии лесных ресурсов и богатств роль и значение лесного законодательства / суоьектов Российской Федерации, безусловно, возрастает. Возникает необходимость научно-правового исследования проблем оптимального подключения возможностей субъектов Российской Федерации в правовую охрану лесов Российской Федерации в целом. Причем такая проблема
5 представляет собой не только новую, но и довольно актуальную проблему
в условиях совершенствования федеративных отношений в России. Во времена централизованной административно-командной системы управления общественными процессами как раз регионам не хватало самостоятельности1, в том числе и в организации охраны лесных богатств. Сегодня регионы (субъекты Российской Федерации) получают возможность участия в правовой охране лесов РФ и такая возможность должна быть реализована на основе рекомендации всесторонних научных исследований. Поэтому, в современных условиях проблема оптимизации, параметров собственного правового регулирования лесных отношений законодательством субъектов Российской Федерации получает самостоятельное научно-правовое значение. Это вытекает из необходимости правильной реализации положений ст.76 Конституции Российской Федерации. Ведь некоторые субъекты Российской Федерации, в том числе и Республика Башкортостан, приняв собственные лесные законы, по нашему мнению, излишне расширили свои полномочия в области регулирования лесных отношений. Так, действующий Лесной кодекс Республики Башкортостан в ст.2 устанавливает, что "лесные отношения в Республике Башкортостан регулируются Конституцией Республики Башкортостан, настоящим кодексом и принимаемыми в соответствии с ними иными правовыми актами Республики Башкортостан.
-Отдельные полномочия по изданию актов лесного законодательства Республика Башкортостан может передавать Российской Федерации по Договору между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан». По существу данная статья Лесного кодекса Республики Башкортостан устанавливает верховенство лесного законодательства Республики но отношению к лесному законодательству Российской Федерации. Более того, если сравнивать действующий Лесной кодекс
1 Подробнее см.: Право и власть., М., «Прогресс»,1990,стр.23-30.
Российской Федерации и Республики Башкортостан, то можно предположить, что Лесной кодекс Республики Башкортостан - это не закон субьекта Российской Федерации, а совершенно независимого государств;».
Однако такое положение не может продолжаться до бесконечности. Уже сегодня эти противоречия мешают нормальному правоприменению на территории Республики Башкортостан.
В то же время и разрешение этого противоречия не так просто, как может показаться на первый взгляд. Сама процедура разрешения подобного рода противоречий еще законодательством Российской Федерации не предусмотрена. На практике используются различного рода договора, соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по разграничению полномочий в области регулирования лесных отношений1. Однако и такая практика еще достаточно не подвергалась научно-правовому осмыслению. Отсюда возникает необходимость в научном осмыслении всевозможных путей разрешения таких противоречий.
Лесное законодательство как Российской Федерации, так и лесное законодательство субъектов Российской Федерации в современных условиях нуждаются в совершенствовании и применительно к условиям перехода экономики страны на рыночнне. механизмы. Изменения в стране режима собственности на леса, переход на платное лесопользование, подключение гражданско-правовых механизмов к лесным отношениям - проблемы новые и актуальные с точки зрения научных изы-
' См., например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами на территории Сахалинской обл. от 29 мая 1996г. (См.; Федерализм власти и власть федерализма.М.,1997,стр.737).
7 еканий.
В то же время эффективность лесного законодательства Республики Башкортостан в современных условиях в значительной мере зависит и от того, насколько его содержание адекватно отражает действительные общественные потребности в области охраны и защиты лесных богатств. Российская Федерация в целом и Республика Баш коргостан, как ее субъект, сегодня находятся на переходном этапе от одного социально-экономического строя к другому. В этих условиях научно обоснованному совершенствованию нуждается все законодательство Российской Федерации и лесное законодательство в том числе
В целом, актуальность проблемы правовой охраны лесов законодательством Республики Башкортостан сегодня объясняется, во-первых, тем, что с каждым годом все больше обостряется сама проблема защиты лесов, с учетом региональных и местных антропогенных условий, во-вторых, тем, что в практической организации правовой охраны и защиты лесов, в условиях формирования федеративного правового государства (ст. I Конституции Российской Федерации), значительно возросла роль законодательства субъектов Российской Федерации. В данном конкретном случае речь идет о всестороннем осмыслении места и роли лесного законодательства Республики Башкортостан.
В-третьих, актуальность научного исследования проблем правовой охраны лесов законодательством Республики Башкортостан объясняется необходимостью ее совершенствования применительно к существенно изменяющимся социально-экономическим условиям общественной жизни Российской Федерации последних лет.
Разработанность темы исследования. Проблема организации правовой охраны лесов в Республике Башкортостан собственным ее законодательством на сегодняшний день ос-
8 іасіся практически не исследовании. Дело іл іим, чю до принятия пы-
не действующей Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации правом правотворчества не наделялись. Такое право Республика Башкортостан наряду с другими субъектами Российской Федерации, получила в условиях формирования подлинного федеративного государства, закрепленного в Конституции Российской Федерации 199? года. Поэтому и полноправное лесное законодательство Республики Башкортостан сложилось лишь в последние годы.
Цели и задачи исследования.
Целью данного диссертационного исследования являются:
исследование проблем организации правовой охраны лесов в Республике Башкортостан ее собственным законодательством;
определение роли и места республиканского лесного законодательства в системе законодательства Российской Федерации;
проведение сравнительного анализа законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан для разработки мер по совершенствованию правовой охраны лесов в Республике Башкортостан;
исходя из влияния лесного законодательства Республики Башкортостан на лесное законодательство Российской Федерации выработка предложений по совершенствованию лесного законодательства Российской Федерации в целом.
Для достижения поставленной цели, диссертант ставит перед собой следующие задачи:
провести комплексный анализ республиканского лесного законодательства для определения параметров его развития в современных условиях;
провести сравнительный анализ республиканского законодательства с лесным законодательством Российской Федерации для выявления по-
9 ложительных л отрицательных сторон в этих законодательствах и выявления противоречий, имеющихся на сегодня;
определить перспективу соотношения между двумя уровнями лесного законодательства и выработать пути согласованного их дальнейшего развития;
выявить объективные и субъективные предпосылки дальнейшего совершенствования лесного законодательства Республики Башкортостан;
- сформулировать и обосновать конкретные предложения и рекомен
дации, направленные на совершенствование лесного законодательства
как Республики Башкортостан, так и Российской Федерации в целом.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные представления о государстве и праве, о путях формирования системы законодательства в демократическом федеративном государстве, новые данные о лесных принципах, разработанных на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 году. В диссертации использованы такие методы исследования, как сравнительный анализ, системный подход, исторический, логический и некоторые другие методы.
Информационной базой исследования явились накопленные знания об организации правовой охраны лесов; о современном соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов федерации; об особенностях правовой охраны природных объектов в регионах.
В диссертации использованы научные труды по теории государст
ва и права, по правовой охране природы и, в частности, работы
Ф.Х.Адиханова, В.Бжезинского, С.А.Боголюбова, А.И.Бобылева,
М.М.Бринчука, Р.Х.Габитова Р.К.Гусева, В.Ф.Горбового, Д.Н.Исупова,
О.С'.Колбасова, О.М.Козырь, О.И.Крассова, Н. И. Краснова,
10 Ь.Д Клюкина, Ь.Н.Немировского, И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова,
М.С.Сахипова, П.Стайнова, Ю.С.Шемшученко, Р.Хайитова, В.Н. Яковлева и других.
Были изучены нормативно-правовые акты по лесному праву России как до советского, советского, так и постсоветского периода, а также Республиканская комплексная программа "Экологическая безопасность Республики Башкортостан" на период 1997-2000годы, Федеральная целевая программа "Леса России" на 1997-2000 годы и т.д.
Диссертантом были изучены также многочисленные предложения, поступившие в Государственное Собрание Республики Башкортостан, в период подготовки Лесного кодекса Республики Башкортостан, материалы обсуждения отдельных положений проекта Лесного Кодекса Республики Башкортостан, материалы обсуждения отдельных положений проекта Лесного кодекса Республики Башкортостан в периодической печати.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Рос-си йской Федерации и Республики Башкортостан, законы Российской Федерации и Республики Башкортостан, Постановления Правительства Российской Федерации и Республики Башкортостан, а также ведомственные акты по лесному праву.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что правовая охрана лесов законодательством Республики Башкортостан, как субъектом Российской Федерации, до сих пор еще научному осмыслению не подвергалась. Настоящее диссертационное исследование является первой попыткой объяснить природу складывающейся системы лесного законодательства Республики Башкортостан в системе лесного законодательства Российской Федерации. В ней также
впервые сделана попытка определить пути дальнейшего совершенствования лесного законодательства Республики Башкортостан применительно к условиям федеративного государства и новым социально-экономическим реалиям Российской Федерации.
В диссертации выявляются имеющиеся противоречия между лесным законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан, объясняются причины появления этих противоречий и определяются возможные пути их устранения.
Большое место в диссертации уделяется определению региональных особенностей в области организации правовой охраны лесов и дальнейшему совершенствованию лесного законодательства Республики Башкортостан с учетом этих особенностей.
На защиту выносятся следующие положения, выводы и рекомендации:
1. Положение о том, что лесное законодательство Республики Башкортостан, как субъекта Российской Федерации, представляет собой объективную реальность, с которой нельзя не считаться при формирований лесного права Российской Федерации. Несмотря на то, что действующее лесное законодательство Республики Башкортостан не во всем соответствует положениям лесного законодательства Российской Федерации - оно объективная реальность и вызывает потребность в со-отпетствующем согласовании с лесным законодательством Российской Федерации. Поскольку лесное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и полномочия между Федеральными органами государственной власти и органами власти Республики Башкортостан в этой области четко не определены, то соотношение лесного законодательства Российской Феде-
12 рации и Республики Башкортостан должно быть определено по согласованию между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан. Разрешение проблемы по формуле «законодательство субъекта Российской Федерации должно соответствовать федеральному законодательству» не подходит ,для регулирования лесных отношений, являющихся объектом совместного регулирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Положение о том, что лесное законодательство Республики Башкортостан должно стать составной частью федерального законодательства, призванное регулировать лесные отношения с учетом региональных и местных особенностей. Собственное правовое регулирование Республики Башкортостан, как субъекта Российской Федерации, предусмотрено ст.76 Конституции Российской Федерации. Это право Республика Башкортостан (также как и любой другой субъект Российской Федерации) наиболее оптимально может использовать для регулирования лесных отношений с учетом региональных и местных особенностей. Складывающееся таким образом лесное законодательство Республики Башкортостан должно стать составной частью лесного законодательства Российской Федерации.
3. Положение об объективной необходимости и путях согласовании федерального лесного законодательства и лесного законодательства Республики Башкортостан. Наличие противоречий между лесным законодательством Республики Башкортостан и федеральным лесным законодательством затрудняет деятельность правоохранительных органов. Поэтому приведение в соответствие друг с другом федерального лесного законодательства и лесного законодательства Республики Башкортостан - объективная потребность. В диссертации обосновываются
13 возможные пути согласования двух уровней лесного законодательства.
4.Вывод об исторически объективном характере формирования лесного законодательства Республики Башкортостан. Республика Башкортостан испокон веков является богатым на леса регионом. Поэтому попытки урегулирования лесных отношений собственным законодательством предпринимались здесь и раньше. Так, в 1923 году был принят Лесной кодекс Башкирской АССР. Попытка обособленного правового регулирования лесных отношений в Республике Башкортостан имеет свое историческое прошлое, и наличие в такой потребности сегодня также объясняется существующими региональными и национально-культурными особенностями лесопользования на территории Республики Башкортостан.
5. Вывод о том, что лесное законодательство Республики Башкортостан должно основываться на общемировые лесные принципы, на общефедеральные принципы, а также на принципы, обусловленные особенностями правовой охраны лесов в субъектах Российской Федерации. Какими бы особенностями лесное законодательство Республики Башкортостан не выделялось, в то же время оно в современных условиях не может быть не интегрированным в принципы правовой охраны лесов общемирового и федерального уровней. Это объясняется положением ст. 15 Конституции Российской Федерации, где закреплено, что общепризнанные- принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
6. Вывод о наличии особенностей в охране лесов регионального и национально-культурного характера, подлежащих регулированию в лесном законодательстве субъектов Российской Федерации. В диссер-
14 тации выделяются особенности лесопользования регионального и национально-культурного характера, которые должны быть учтены в лесном законодательстве Республики Башкортостан. Действующий Лесной кодекс Республики Башкортостан этих особенностей не предусматривает.
7. Положение о соотношении лесного законодательства Республи
ки Башкортостан с гражданским законодательством как специальное
законодательство с общим. Гражданский кодекс Российской Федерации
содержит нормы общего характера по поводу оборота имущества. Лес,
поскольку в определенной мере также относится к имуществу, подпа
дает под регулирующее воздействие гражданского законодательства.
Однако лес,- это не обычное, а особенное имущество, и эти особенно
сти как раз опосредуются в специальном лесном законодательстве. По
этому лесные отношения регулируются и гражданским, и лесным зако
нодательством, где лесное законодательство по отношению к граждан
скому законодательству играет роль специального (специфического)
законодательства.
8. Положение о критериях разграничения лесного законодательст
ва Республики Башкортостан от смежных отраслей законодательства
(гражданского, земельного законодательства и законодательства о жи
вотном мире). Лесное законодательство Республики Башкортостан
должно быть согласовано не только с лесным законодательством Рос
сийской Федерации в целом,, но и гражданским, земельным законода
тельством, законодательством о животном мире как Российской Феде
рации, так и Республики Башкортостан. В диссертации определены
конкретные критерии, по которым лесное законодательство Республики
Башкортостан должно разграничиваться от смежных отраслей законо-
15 датольства.
9. Конкретные рекомендации о дальнейшем совершенствовании лесного законодательства Республики Башкортостан. Опираясь на достижения представителей науки лесного права, а также на собственные изыскания, диссертант сформулировал конкретные предложения по совершенствованию Лесного кодекса Республики Башкортостан, которые касаются вопросов: права собственности на леса; управления лесными богатствами; оборотоспособности лесов; учета региональных и национально-культурных особенностей в регулировании лесных отношений и некоторые другие.
В диссертации сформулированы также многочисленные рекомендации о более правильном употреблении в Лесном кодексе Республики Башкортостан общепринятых терминов и категории науки лесного права. Вольное обращение со многими терминами, выработанными представителями науки лесного права затрудняет правильное применение многих положений Лесного кодекса Республики Башкортостан.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были доложены на всероссийских (г. Уфа - 1996г., 1998г.; г. Екатеринбург - 1998г.; г. Оренбург - 1997г.) и республиканских научно-практических конференциях, а также на ежегодных научных конференциях, организуемых при Башкирском государственном университете.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования, содержащихся в нем теоретических положений в последующей научной разработке проблем правовой охраны лесов как на уровне Республики Башкортостан , так и на
уровне Российской Федерации в целом.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы правотворческими органами в процессе дальнейшего совершенствования лесного законодательства как Республики Башкортостан, так и Российской Федерации.
Диссертационные данные могут быть использованы в учебном процессе но дисциплине "Экологическое право Российской Федерации".
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на семь параграфов, а также списка использованных источников и литературы.
Возникновение и развитие лесного законодательства Республики Башкортостан
Республика Башкортостан испокон веков относится к лесообее-печенному региону. До середины прошлого века леса на территории нынешнего Башкортостана занимали свыше 70% от всей площади земель. Причем, в составе лесов преобладали хвойные породы. Сосновые и лиственные леса покрывали обширные площади, спускаясь с гор на территорию лесостепных районов. Однако на протяжение последнего столетия именно хвойным породам леса и был нанесен основной ущерб. Сегодня их на территории Башкортостана осталось очень мало. Остатки коренных хвойных лесов сохранились на территории Дюртю-линского, Калтасинского, Краснокамского и Янаульского районов. Ныне в лесах Республики Башкортостан произрастают свыше 20 пород, из которых преобладают мягколиственные1.
На сегодняшний день леса республики занимают 6,3 млн.га или 38% от всей территории. Общий запас лесов республики оценивается, но данным учета- 1997года, в 708,4 млн.куб.м. К возможным для эксплуатации лесам отнесено 3784 тыс.га. или 77%, покрытых лесом земель республики. Запасы спелых и перестойных лесонасаждений оценивается в 292 млн.куб.м, из них более 40%-перестойные. Республика может быть отнесена к регионам со средним уровнем лесообеспеченно-сти. преимущественно по
Основными лесообразующими породами являются (по покрытой лесом площади): береза (27,6%), липа (21,9%), осина (16,5%), сосна (15.3%), дуб низкоствольный (6,5%), ель (5,3%), клен (3,7%), пихта (1,8%), прочие породы (1,4%).
Использование расчетной лесосеки в республике на протяжении почти 40 лет (до 1992 г.) составляло 40-45%, а в 1995г. снизилось до 32%. Расчетная лесосека осваивается только в доступных местах и преимущественно в хвойном хозяйстве, поэтому повсеместно происходит накопление перестойных мягколиственных древостоев, загрязняющих лес.
Объем заготовок (отпуска леса) и вывозки древесины за десять лет (1985-1995гг) приводятся в табл.2. Их соотношение свидетельствует, что при снизившихся объемах отпуска в эти годы на 2,7 млн.куб.м, объемы вывозки снизились на 3,7 млн.куб.м, т.е. не включенная в вывозку часть ресурсов возросла с 1,5 до 2,5 млн.куб.м.
В соотношении объемов заготовок и вывозки древесины в Республике Башкиргостаи проявились те же тенденции, что и в целом по стране. В условиях централизованного планирования показатель вывозки являлся планируемым показателем. В вывозку включался практически весь объем заготовок по главному пользованию и частично ресурсы о і нромежуїочного пользования. Ситуация начала меняться после 1988г. К 1993г. в целом по стране объем вывозки стал равен объему главного пользования, а с1994г. отпуск по главному использованию превысил объем вывозки. Не включаемая в вывозку постоянно возрастающая часть ресурсов главного пользования, в зависимости от региональных условий либо поставляется на экспорт, либо используется в регионе.
В Республике Башкортостан в 1989 г. объем вывозки составлял 5,4( млн.куб.м., рубка по главному пользованию -5,42млн.куб.м, общий объем рубки - 6,98млн.куб.м, часть ресурсов, не включаемая в вывозку сосгавляла 1,52млн.куб.м (6,98 -5,46): в1990г. в вывозку не было включено уже 2,06млн.куб.м. (6,86-4,80), а в 1995г.-2,47млн.куб.м (4,25-1,78). В 1994-1995гг как в республике, так и в большей части ре гноиов России, отмечалось дальнейшее снижение объемов вывозки при росте объемов главного пользования.
Приведенные данные свидетельствуют о наметившихся тенденциях последних лет: с одной стороны, уменьшаются объемы лесозаготовок и их вывоз (вследствие экономического кризиса), с другой сторо - заготовка древесины перемещается в экономически выгодные лесные участки, порождая в одних случаях, переборы лесорубок, а в других случаях - оставление спелых деревьев и засорения лесных участков. В области ведения лесного хозяйства теряются экологические интересы в угоду экономическим, нарушается плановость ведения лесного хозяйства, бюджетная обеспечиваемость лесовосстановительных и лесозащитных работ.
В целом Республика Башкортостан в области ведения лесного хозяйства представляет собой многолесной район с разносторонним использованием лесных ресурсов. Поэтому в отличие от многих других субъектов Российской Федерации в Республике Башкортостан функционирует самостоятельное Министерство лесного хозяйства. В настоящее время в Республике Башкортостан имеются 230 лесничеств, а каждый лесничий - это государственный инспектор по лесной охране.
Республика Башкортостан как крупный лесной и лесохозяйствен-ный регион сегодня пытается уделить большое внимание развитию собственного лесного законодательства, отвечающего современным требованиям. К тому же следует заметить, что такая попытка в истории Республики Башкортостан уже не первая.
Если взглянуть на историю становления и развития лесного законодательства Республики Башкортостан, то следует отметить, что правовая охрана лесов на территории Башкирии уходит в глубину веков, и впервые государственные акты об охране лесов в России были приняты еще в петровские времена. В дальнейшем правовая охрана приобретает осошаниый характер, прежде всего, своей направленностью: главным образом они были направлены на охрану лесов от излишней рубки. Среди таких актов прежде всего можно назвать Сенатский Указ от 17мая 1735г. "О проведении инвентаризации лесных массивов Южного Уппла", где наряду с основными мерами по охране лесов предусматривалась необходимость искусственного создания лесов1. В этом же ряду можно привести и Указ Императрицы Екатерины II "Об использовании лесных массивов" от 22 июня 1798г.2 в соответствии с которым ограничивалась рубка лесов.
Для охраны лесов еще 200 лет тому назад в России был создан Лесной департамент3. В последующем Указами Сената (1798,1799гг) была запрещена самовольная порубка леса, в лесном законодательстве начали выделяться такие понятия, как "ценные породы деревьев" и даже "бортевые деревья", что было очень важно для охраны лесов па территории Башкирии, где издревле развивалось бортевое пчеловодство.
Состояние разработанности в лесном законодательстве Республики Башкортостан юридических механизмов охраны лесов
Сегодня лесное законодательство Республики Башкортостан состоит из Лесного кодекса Республики Башкортостан, вступившего в силу 26 февраля 1997 года и многочисленных нормативно-правовых актов, принятых в порядке дополнения и конкретизации положений Лесного кодекса. Действующий Лесной кодекс Республики Башкортостан не голько обобщил многочисленные нормативные правовые акты в области регулирования лесных отношений, но и существенно развил Лесной кодекс Республики Башкортостан от 18 июня 1991 года применительно к современным условиям.
Принятие Лесного кодекса Республики Башкортостан в новой редакции (в первой редакции Лесной кодекс РБ был принят в 1991г.) стало необходимым для развития отрасли в новых экономических условиях, закрепления принципов управления лесами и лесопользованием, а также в связи с необходимостью приведения Лесного кодекса Республики Башкортостан в соответствии с Договором Российской Федерацій! и Республики Башкортостан от 3 августа J994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан"1, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом об особо охраняемых природных территориях, другими законодательными актами, принятыми после введения в действие прежнего Лесного кодекса.
Лесной кодекс Республики Башкортостан регулирует лесные отношения, возникающие в связи с пользованием лесами и деятельностью по их сохранению и воспроизводству, определяет правовые и экономические механизмы обеспечения комплексного и рационального использования лесных ресурсов, а также охраны и воспроизводства лесов с учетом экологического значения.
Лесной кодекс состоит из нескольких разделов. Раздел 1 - Общие положения - включает основополагающие нормы для всех разделов, а также для других законодательных актов по лесному хозяйству и иных правовых актов, в том числе ведомственных, которые содержат нормы лесного законодательства. Дается определение понятия лесного фонда Республики Башкортостан, взаимосвязь с другими отраслями права, определены компетенции органов представительной и исполнительной власти Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации.
В разделе 11 отражены основные требования по ведению лесного хозяйства. В разделе III установлены виды пользования лесным фондом, порядок предоставления в аренду лесного фонда по всем видам пользования. Новым в предоставлении в пользование является то, что такое предоставление будет осуществляться на основании прямых переговоров и лесных і оргов. Основные требования по воспроизводству и повышению продуктивности отражены в разделе IV. Предусмотрено возмещение потерь при переводе лесных земель в нелесные и убытков владельцев лесного фонда. Раздел V - установлена платность за все виды лесных пользова-н и и. Расходы на ведение лесного хозяйства финансируются за счет средств бюджета. Предусмотрено, что лесные подати не взимаются за древесину, заготовляемую владельцами лесного фонда при проведении рубок промежуточного пользования и других лесохозяйственных работ.
В разделе VI включены статьи о проведении лесоустройства, о государственном лесном кадастре, государственном учете лесного фонда и мониторинге лесов.
В целом, Лесной кодекс Республики Башкортостан в новой редакции существенно развивает прежний кодекс в сторону приближения его к требованиям современного состояния экономики, экологии, а также, политической ситуации, сложившейся в Российской Федерации к середине 90-х годов двадцатого столетия.
В то же время внимательный анализ содержания и нового Лесного кодекса Республики Башкортостан показывает, что он разработан и принят без достаточного учета достижений юридической науки относительно использования апробированных конструкций правовой охраны природных объектов, а в данном случае о правовой охране лесов - специфического природного объекта. Эти наши претензии могут быть распространены многим положениям Лесного кодекса Республики Башкортостан (о чем , по существу, и будет идти речь в настоящей диссертации). Здесь остановимся на наиболее существенных, на наш взгляд, упущениях и допущенных противоречиях как с действующими законодательными актами Республики Башкортостан, так и законодательными актами Российской Федерации.
Представляется, что в данном случае понятие леса определено не в качестве объекта регулирования лесного права, а в качестве экологической системы, объединяющей различные природные компоненты -земли, животных и т.д.
Здесь явно не учитывается, что лес и лесная экосистема - это не одно и то же. Отождествление их приведет к ошибкам в процессе организации правового регулирования лесных и экологических отношений.
Между прочим о несовпадении биологического, экологического и юридическою понятия природных объектов и, в частности, леса писали в юридической литературе еще давно. Так, Н.И. Краснов писал, что "биологические, экологические и другие естественнонаучные характеристики природных объектов и соответствующие им понятия не могут быть автоматически восприняты юриспруденцией для применения в законодательстве"1. Далее Н.И. Краснов писал, что право не является простым слепком с экологии, оно формирует понятие и природных объектов исходя из своих критериев, и понятия эти могут совпадать, но могут и не совпадать с естественнонаучными2.
Общая характеристика соотношения действующего федерального и республиканского лесных законодательств
Если сравнивать Лесной кодекс Российской Федерации и Лесной кодекс Республики Башкортостан, то, на первый взгляд, они как будто относятся к чаконам разных, равноправных, независимых государств. В большей мере такое впечатление вызывает Лесной кодекс Республики Башкортостан. В нем ссылки на федеральное лесное законодательство почти отсутствуют. Лишь в ст.2 сказано, что "отдельные полномочия по изданию актов лесного законодательства Республика Башкортостан может передавать Российской Федерации но Договору между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Акты лесного законодательства Российской Федерации по вопросам, переданным Республикой Башкортостан Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан". Эта статья - единственное место, где упоминается лесное законодательство Российской Федерации. Если же учесть, что на сегодня между федеральными органами власти и органами власні Республики Башкортостан не заключен Договор в области регулирования лесных отношений, то на территории Республики Башкорюетан, по мнению авторов Лесного кодекса, действует исключительно лесное законодательство Республики Башкортостан.
Такое положение мы считаем ненормальным. Во-первы, Республика Башкортостан - субъект Российской Федерации, и это не подвергаемся никакому сомнению. Если это так, то на территории субъекта Федерации не могут не действовать хотя бы какие-то положения федерального лесного законодательства. К тому же, по всем правилам строительства федеративного государства, субъекты Федерации не имеют право нулефицировать акты федеральных органов государственной власти1.
Если уж и возникают какие-то противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации, то такие противоречии должны быть разрешены в соответствии с нормами коллизионного права.
Во-вторых, граждане Республики Башкортостан, как субъекта Российском Федерации, одновременно являются и гражданами России-, ской Федерации2. Отсюда следует, что лишить права граждан Российской Федерации руководствоваться и пользоваться законами Российской Федерации никто не имеет нрава. Граждане Республики Башкортостан, одновременно являясь и гражданами Российской Федерации, вполне могуч обратиться в судебные и иные правоохранительные органы Российской Федерации о защите своих прав в соответствии с законами, принятыми федеральными органами власти.
Хотелось бы подчеркнуть, что речь должна идти не о приведении законодательства субьекчов Российской Федерации в соответствие с федеральным законо-даісльством, как иногда пишут в юридической литературе , а о согласовании федерального законодательства с законодательством субъектов Российской Федерации К такому выводу мы приходим в результате анализа ст.ст.71, 72,76 Конститу ни и Российской Федерации. Ведь Конституция Российской Федерации предоставляет законодательные права и субъектам Российской Федерации. В маетности, в ст.76 Конституции Российской Федерации скачано, чю "В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четверіой настоящей статьи (а там речь идет о том, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляю! собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов), действует норма і нвнып акт субъекта Российской Федерации".
Именно в силу предписания ст.76 Конституции Российской Федерации между федеральными органами государственной власти и органами власні субъектов Российской Федерации речь должна идти о согласованном развитии федерального законодательства с законодательством субъекта Российской Федерации. Это иоложсиие объясняется тем. что законодательство любого суверенного государства (Российская Федерация в целом является суверенным государством) формируется сверху вниз, а не наоборот. Сама Конституция Российской Федерации, как Конституция федеративного государства, пред-счавляет законодательные полномочия своим субъектам (ст.76 Конституции Российской Федерации). Поэтому и само федеральное законодательство должно оставлять простор для регулирования определенных общественных отношений субъектами Федерации. Отсюда и основа согласованное! и федерального законодательства с законодательством суоьектов Федерации должна исходить от правотворческих органов федеральной государственной власти. Здесь речь о согласованности идег не в плане получения согласия у субъектов Российской Федера цим, а о форме делегирования субъектам Российской Федерации определенных полномочий в области издания тех или иных законов. Такое согласование не может исходить от субъектов Федерации, поскольку степень их суверенитета зависит от суверенитета федеральных органов государственной власти. В федеративном государстве не может идти речи и о соответствии законов субъекта Федерации с федеральными законами. Такое требование со стороны органов федеральной власти прямо противоречило бы ст.76
Объективные и субъективные факторы совершенствования лесного законодательства Республики Башкортостан законодательстве Республики Башкортостан
В условиях возрастания антропогенного фактора влияния на леса вес большее значение приобретает организация юридический охраны и зашиты лесов. Соответственно этому в Лесном кодексе Российской Федерации охране и защите лесного фонда посвящается целая глава (гл.12). Здесь определены цели и задачи охраны и защиты лесного фонда, довольно подробно предусмотрены меры охраны и защиты лесов от различных видов человеческой деятельности. Хотя и Лесной кодеке Российской Федерации иа сегодня остается в основном рамочным законом, нежели законом прямого действия (для реализации, например, тех же положе нии, содержащихся в главе об охране и защите лесного фонда, необхо димо принятие многочисленных положений и норм со стороны феде рального органа управления лесным хозяйством (сі СТ.93,94,%,97,98,100 и т.д.), но Лесной кодекс Республики Башкор юсіан остаеіеи еще большим рамочным законом, требующим дополнения многочисленными ведомственными нормативными актами.
В Лесном кодексе Республики Башкортостан об охране и защите лесов речь ведется лишь в одной статье (ст.48). Здесь пет речи пи о цели и задаче охраны и защиты лесного фонда, как, скажем, это определено в Лесном кодексе Российской Федерации (ст.92 Лесного кодекса Российской Федерации), ни о порядке осуществления мероприятий по охране и защите лесов (ст.93 Лесного кодекса Российской Федерации), ни об обязанностях лесопользователей но охране лесов и так далее. Но зам» Лесной кодеке Республики Башкортостан содержит массу отсылочных норм, и для того, чтобы организовать охрану и защиту лесов, необходимо обратиться к многочисленным другим нормативным крановым актам. Гак, ст.48 Лесного кодекса Республики Башкортостан гласит, что "охрана и защита лесов проводится на основе республикански ч, региональных и местных программ, разрабатываемых в порядке, установленном законодательством".
Ст.50 Лесного кодекса Республики Башкортостан предусматривает, что "порядок осуществления мер по охране лесов от нарушений правил осуществления лесных пользований, от уничтожения, разрушения, ослабления, загрязнения и других негативных воздействий на леса устанавливается законодательством". В ст.51 указывается, что "порядок зашиты лесов от вредителей, болезней и других негативных факторов устанавливается законодательством". В ст.53 сказано, что "Дситедьиоси. государственной лесной охраны регламентируется положением, утвержденным Кабинетом Министров Республики Башкортостан", а в ст.55 - "граждане и общественные объединения могут уча-снижать в деятельности по обеспечению рационального использования, вое произволе!на, охраны и защипа лесов в соответствии с законодательством". При тгом иод словом "законодательство" имеются ввиду любые нормативно-правовые акты.
Такого рода отсылочные нормы содержат и ет.ст.56,57,58,60,61-65 и іак далее, и тому подобное. По существу получается, что в Лесном кодексе Республики Башкортостан очень мало статей прямого действия, и, напротив, очень много статей, отсылающих к различным ведомственным инсірукциям и положениям. Отсюда мы приходим к такому выводу. В Республике Башкорто стан лесное законодательство все еще формируется не в виде законов, регмаментирующих лесные отношения, а в виде подведомственных ак тов Это, но существу, означает, что лесные отношения по прежнему здесь pet ламситируются не органами представительной (законодательной) пласти, а органами исполнительной власти. Такое положение не соответствует не только обобщенным представлениям, сложившимся в науке теории государства и права1, но и требованиям самой Конституции Республики Башкортостан, Ведь Конституция Республики Башкортостан исходит из деления государственной власти на ірії ветви: законодательной, исполнительной, судебной (ст.6 Конституции Республики Башкортостан).
Однако на сегодня роль не .законодательной, а именно исполнительной ветви власні в регулировании лесных отношений остается еще-высокой. Даже в процессе представления проекта Лесного кодекса Республики Башкортостан к нему в качестве приложения был включен Перечень нормативно-правовых актов, которые необходимо принять для реализации требований Лесного кодекса. К их числу, в частности, относятся:
1. Положение о порядке возмещения убытков владельцами лесного фонда, лесопользователям, арендаторам и потерь лссохозяйствспного производства.
2. Инструкция о порядке перевода лесных земель в нелесные при одновременном изъятии лесного фонда для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием.
3. Положение о переводе лесных земель в нелесные в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом.
4. Положение о порядке рассмотрения ходатайства о переводе лесных земель із нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом.
