Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика законодательства Республики Башкортостан о животном мире
1. Понятие, предмет, признаки, цели и принципы законодательства Республики Башкортостан о животном мире 16
2. Законодательство Республики Башкортостан о животном мире: развитие и состояние современной разработанности 32
Глава 2. Соотношение законодательства о животном мире Российской Федерации и Республики Башкортостан
1. Сравнительный анализ действующего федерального и республиканского законодательства о животном мире 42
2. Возможное соотношение будущего федерального и республиканского законодательства о животном мире 64
Глава 3. Совершенствование законодательства Республики Башкортостан о животном мире
1. Предпосылки совершенствования законодательства Республики Башкортостан о животном мире ... 83
2. Основные направления совершенствования законодательства Республики Башкортостан о животном мире 92
3. Совершенствование функциональной эффективности законодательства Республики Башкортостан о животном мире... 113
Приложения
I. Перечень нормативно-правовых источников диссертационного исследования 121
II. Перечень архивных источников 127
III. Перечень использованной литературы
- Понятие, предмет, признаки, цели и принципы законодательства Республики Башкортостан о животном мире
- Законодательство Республики Башкортостан о животном мире: развитие и состояние современной разработанности
- Сравнительный анализ действующего федерального и республиканского законодательства о животном мире
- Предпосылки совершенствования законодательства Республики Башкортостан о животном мире
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Животный мир представляет собой неотъемлемую часть биосферы и обеспечивает её нормальное функционирование. Он участвует в различных взаимосвязях в живой природе, влияет на формирование растительного покрова и естественное плодородие почв, на биологические свойства воды. Животный мир выступает в качестве природного ресурса, используемого для получения пищевых продуктов, пушнины, технического и лекарственного сырья, необходимого для удовлетворения нужд народного хозяйства и населения. Велико значение животного мира для научных, воспитательных и эстетических целей. Благополучие животного мира влияет на всю экосистему, на состояние и результаты различных отраслей народного хозяйства. Животный мир очень восприимчив к изменениям условий среды обитания, поэтому необходимо предпринимать меры по его охране. О том, как важно сохранить все виды организмов, говорится в конвенции о биологическом разнообразии, принятой Конференцией Организации объединённых наций по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г.
В настоящее время проблема охраны животного мира приобретает всё большее значение ввиду того, что на протяжении долгого времени человек бездумно истреблял живую природу. В результате многие сотни видов живых организмов исчезли с лица Земли. По подсчётам учёных, в последнее время на нашей планете ежегодно исчезает в среднем по одному виду или подвиду позвоночных, и при сохранении сегодняшнего уровня воздействия на природу, через десять лет
* исчезнет ещё до 20% живых организмов, обитающих на нашей
планете.1
Республика Башкортостан расположена на стыке Европы и Азии, в четырёх природно - ландшафтных зонах и отличается большим разнообразием природной среды и соответственно, большим
^ разнообразием животного мира. На сегодня фауна нашей республики
насчитывает 77 видов млекопитающих, 287 видов птиц, 42 вида рыб, 10 видов земноводных, 15 тысяч видов насекомых, 121 вид моллюсков и 10 видов пресмыкающихся.2 Проблема сохранения животного мира в полной мере касается и Республики Башкортостан. Вследствие возрастающей антропогенной нагрузки, практически все виды животных подвержены прямому или косвенному воздействию
^ человека. В результате, например, численность многих видов
млекопитающих, обитающих на территории Республики Башкортостан, как свидетельствует статистика, сокращается. Так, например, только за период с 1991г. по 1996г. количество лосей сократилось почти вдвое.3
Животный мир, также как земля, её недра, леса является
самостоятельным природным объектом. Долгое время
^ законодательство о нём не было оформлено в самостоятельную
отрасль, отсутствовал специальный закон. Осознание этого привело к принятию самостоятельного закона. Это - закон СССР "Об охране и использовании животного мира" и последующее принятие аналогичных законов на уровне союзных республик. Однако, известные события привели к тому, что появилась острая потребность в формировании нового законодательства, которое отвечало бы нынешним условиям.
Ъ ! См.: журнал "За рубежом", 1996, №2.
2 См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Республике Башкортостан в 1996г., с.52. См.: Там же, с.52.
Такое законодательство начало формироваться. В 1995 году был принят Федеральный закон "О животном мире".
Впервые в истории Россия сегодня становится федерацией, и её субъекты получили конституционное право на собственное правовое регулирование охраны природы, в том числе и вопросов охраны и использования животного мира.
Однако, на сегодняшний день, те новые федеративные отношения,
которые складываются в процессе создания подлинного федеративного
государства, порождают массу самых различных проблем, в том числе
и в области законодательства. Они выражаются в возникновении
различного рода противоречий между двумя уровнями российского
законодательства: федерального законодательства и законодательства
субъектов федерации. В результате этого встаёт вопрос о
совершенствовании республиканского законодательства и
согласования его развития с законодательством Российской Федерации в целом.
В то же время проблему правовой охраны животного мира в современной Российской Федерации невозможно оптимально разрешить без учёта законодательства субъектов федерации. Об этом свидетельствует то, что во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и в Республике Башкортостан, уже приняты и действуют законодательные акты, действие которых направлено на обеспечение охраны животного мира. В свете развития и совершенствования права, значение этого законодательства всё больше возрастает.
Исходя из вышеизложенного, естественно, возникает вопрос: как в целом должны соотносится между собой два уровня законодательства о животном мире? Какими должны быть они по своему содержанию? Эти вопросы и ответы на них имеют огромное значение для
, теоретического и практического разрешения проблемы развития и
применения законодательства о животном мире.
Следует отметить, что такая проблема в России возникает
впервые. Только в условиях становления подлинных федеративных
отношений в России появилась возможность поставить и решить
ф проблему организации правовой охраны животного мира
законодательством Республики Башкортостан - субъектом Российской Федерации.
Таким образом, актуальность проблемы правовой охраны
животного мира законодательством Республики Башкортостан сегодня
объясняется, во-первых, тем, что обострилась сама проблема
сохранения животного мира и, во-вторых, тем, что в практической
* организации правовой охраны животного мира в современных
условиях Российской Федерации значительно возросла роль законодательства субъектов федерации. В данном конкретном случае речь идёт о всестороннем осмыслении места и роли законодательства о животном мире Республики Башкортостан.
Разработанность проблемы. Проблема правового обеспечения
ч* охраны животного мира в Республике Башкортостан собственным её
законодательством на сегодняшний день остаётся практически неисследованной. Это и не удивительно, поскольку Республика Башкортостан до недавнего времени не могла иметь своего собственного законодательства не только о животном мире, но и вообще в сфере правовой охраны природы. Указанное право, Республика Башкортостан, наряду с другими субъектами Российской Федерации, получила с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. К тому же и само законодательство о животном мире Республики Башкортостан сложилось лишь в последние годы.
Цели и задачи исследования. Целью данного диссертационного
исследования является: исследование проблем организации правовой
охраны животного мира в Республике Башкортостан её собственным
законодательством; определение роли и места республиканского
законодательства о животном мире в системе российского
законодательства; проведение сравнительного анализа
законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан для разработки концепции дальнейшего совершенствования правовой охраны животного мира в Республике Башкортостан, исходя из потребностей современной практики; выработка предложений по совершенствованию правовой охраны животного мира в Российской Федерации в целом.
Для достижения поставленной цели, автор ставит перед собой следующие задачи:
провести комплексный анализ республиканского
законодательства о животном мире для определения содержания, принципов и эффективности действия данного законодательства;
установить внутреннюю системность складывающегося законодательства о животном мире в Республике Башкортостан;
выполнить сравнительный анализ республиканского
законодательства о животном мире с аналогичным законодательством на федеральном уровне для определения положительных и отрицательных сторон законодательства Республики Башкортостан и выявления противоречий, имеющихся на сегодня;
определить перспективу соотношения между двумя уровнями законодательства о животном мире;
выявить причины и условия, обуславливающие необходимость совершенствования республиканского законодательства о животном мире;
выработать пути совершенствования республиканского законодательства о животном мире;
сформулировать и обосновать конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства в области правовой охраны животного мира.
Методологическую основу исследования составляют
современные представления о государстве и праве, о построении системы законодательства в федеративном государстве, новые научные данные о принципах охраны окружающей природной среды и механизмах его реализации. В диссертации использованы такие методы исследования, как системный анализ, сравнительно-правовой, исторический, логический, информационный и некоторые другие.
Информационной и источниковедческой базой исследования
явились накопленные знания о правовой охране окружающей среды в
целом и животного мира в частности, о современном соотношении
законодательства федерации и республик, об особенностях правового
регулирования в регионах и республиках. В частности, были
использованы работы С.С.Алексеева, А.И.Бобылева, М.М.Бринчука,
Б.А.Воронина, Б.Д.Клюкина, О.М.Козырь, О.С.Колбасова,
И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова, С.В.Полениной, Ф.М.Раянова, П.Стайнова, Ю.С.Шемшученко и других.
В диссертации использованы достижения современной мировой науки о принципах взаимодействия общества и природы (К.В.Ананичев, Барбара Уорд, О.У.Дуглас, Эдгар Гертнер и другие), о конкретных механизмах регулирования охраны окружающей природной среды (П.Бертокс, К.Н.Благосклонов и другие).
Изучены соответствующие нормативно-правовые акты,
библиографические указатели, статистические данные,
государственные доклады об охране окружающей природной среды в Российской Федерации, в Республике Башкортостан, Концепция охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, Республиканская комплексная программа "Экологическая безопасность Республики Башкортостан на период 1996-2000г.г.", и т.д.
Диссертантом была изучена также правоохранительная практика в Министерстве по чрезвычайным ситуациям и экологической безопасности Республики Башкортостан, в Министерстве лесного хозяйства Республики Башкортостан, в судебных органах.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан, законы Российской Федерации и Республики Башкортостан, Указы Президентов Российской Федерации и Республики Башкортостан, Постановления Правительств Российской Федерации и Республики Башкортостан, а так же международные договоры и ведомственные акты.
Автор изучил также накопившиеся в Государственном собрании Республики Башкортостан предложения, поступившие в ходе подготовки Закона Республики Башкортостан "О животном мире".
Большую помощь автору оказали материалы дискуссии по Концепции государственной политики Республики Башкортостан в области использования природных ресурсов и животного мира в том числе, дискуссии о системе и проблемах развития республиканского законодательства об охране окружающей природной среды и соотношении его с федеральным законодательством, обобщённая судебная практика и различные архивные материалы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что организация правовой охраны животного мира
законодательством Республики Башкортостан, как субъектом
Российской Федерации, в комплексном виде осуществляется впервые.
Настоящее диссертационное исследование призвано объяснить
природу складывающегося соотношения федерального и
республиканского законодательства о животном мире, и исходя из
него, выработать соответствующие рекомендации по
совершенствованию федерального и республиканского
законодательства.
Более подробно научная новизна сводится к следующим положениям.
В диссертации на основе анализа действующего законодательства Республики Башкортостан о животном мире и обоснования действительной необходимости совместного ведения правовой охраны животного мира с федеральным уровнем, выявлена объективная потребность в наличии собственного республиканского законодательства о животном мире и определено его место в системе законодательства о животном мире Российской Федерации.
На основе сравнительного анализа двух уровней (федерального и республиканского) законодательства о животном мире и исследования понятия и природы "совместное ведение", выявлены причины, обуславливающие возникновение противоречий на современном этапе.
В работе сделана попытка выработать возможную модель соотношения законодательства о животном мире Российской Федерации и Республики Башкортостан.
Большое внимание в диссертации уделяется определению
региональных особенностей в области охраны животного мира и
выработке конкретных предложений по дальнейшему
совершенствованию законодательства Республики Башкортостан о животном мире.
На защиту выносятся следующие положения, выводы и предложения:
1. Положение о том, что законодательство Республики
Башкортостан о животном мире, представляет собой отрасль
республиканского законодательства и, являясь составной частью
аналогичного федерального законодательства, призвано
обеспечить правовую охрану животного мира и его использование
применительно к реальным особенностям и потребностям
Республики Башкортостан. В связи с тем, что Республика
Башкортостан, наряду с другими субъектами Российской Федерации
получила конституционное право на собственное правовое
регулирование в сфере правовой охраны животного мира, возникает
проблема, связанная с определением единой системы законодательства
о животном мире, которая должна выражать интересы, как Российской
Федерации, так и её субъектов. Какова система законодательства о
животном мире, действующего на территории Республики
Башкортостан, с учётом согласованного соотношения федерального и
республиканского законодательства? Ответ на этот вопрос является
одним из важнейших положений диссертации.
2. Вывод о том, что законодательство Республики
Башкортостан о животном мире является одним из правовых
средств восполнения пробелов в законодательстве всей Российской
Федерации в области правового регулирования отношений в сфере
охраны окружающей природной среды в целом и животного мира в
частности. Необходимость введения собственного правового
регулирования правовой охраны природы и животного мира, в том
числе и в субъектах Российской Федерации, во многом обусловлена
тем, что в каждом субъекте Российской Федерации имеются
различного рода свои особенности и только федеральным
Ш законодательством оптимально-, отрегулировать их невозможно.
Законодательство субъектов (в нашем случае Республики Башкортостан), разработанное с учётом этих особенностей, совершенствует положения федерального законодательства применительно к особенностям и потребностям субъекта Российской
ж Федерации.
3. Положение об объективной необходимости и путях
приведения законодательства Республики Башкортостан о
животном мире в соответствие с аналогичным федеральным законодательством на основе требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательство субъектов Российской
* Федерации по вопросам совместного ведения не может противоречить
федеральному законодательству. Наличие противоречий, имеющихся
на сегодня в законодательстве Республике Башкортостан о животном
мире, с одной стороны, не соответствует требованиям Конституции
Российской Федерации, а с другой стороны, затрудняет его нормальное
применение на практике.
* 4. Предложение о совершенствовании схемы взаимодействия
между органами государственной власти федерального уровня и
уровня субъектов федерации по вопросам процедуры разработки и
принятия законов в области совместного ведения, и в частности, в
сфере организации правовой охраны животного мира. Наличие
противоречий между двумя уровнями законодательства о животном
мире (федерального и Республики Башкортостан), на наш взгляд, во
многом объясняется тем, что в настоящее время отсутствует научно-
обоснованная и глубоко продуманная концепция разграничения
полномочий по вопросам совместного ведения между федерацией и её
субъектами. Её отсутствие приводит к тому, что сегодня федеральным
законодательством отрегулированы практически все вопросы правовой охраны животного мира. Как следствие, положения ст.71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации, по существу, оказываются одинаковыми по отношению к деятельности субъектов Федерации. В диссертации сделана попытка обосновать решение этой проблемы.
5. Вывод об объективном характере формирования
законодательства о животном мире в субъектах Российской
Федерации. Осмысливая законодательство о животном мире
Республики Башкортостан, необходимо учитывать, что оно
формировалось на территории нынешней Республики Башкортостан
исторически довольно давно. Необходимость его в прошлом, а также
реальное наличие в современных условиях, во многом объясняется
существующими местными и национально-культурными
особенностями.
6. Вывод о целостной структуре законодательства о животном
мире, действующего на территории Республики Башкортостан,
которая должна состоять из взаимосогласованных нормативно-
правовых актов, принятых органами федеральной государственной
власти и органами государственной власти Республики
Башкортостан.
Положение о параметрах юридического механизма взаимодействия между федеральными и республиканскими органами власти в области правового регулирования отношений по охране животного мира.
Вывод о том, что законодательство Республики Башкортостан о животном мире является одной из разновидностей средств обеспечения республиканского конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Известно, что животный мир является неотъемлемым компонентом окружающей
природной среды, а через него входит в состав права граждан на благоприятную окружающую среду.
9. Вывод и предложение о том, что законодательство
Республики Башкортостан о животном мире должно основываться
как на общих принципах правовой охраны окружающей природной
среды, так и на принципах, обусловленных особенностями
правовой охраны животного мира в субъектах Российской
Федерации.
10. Предложения о совершенствовании республиканского
законодательства о животном мире, о разработке отдельных
нормативных правовых актов, которые призваны дополнить
названную отрасль законодательства для обеспечения её
действенности. Анализ законодательства Республики Башкортостан о
животном мире показывает, что в нём присутствует целый ряд
различного рода недостатков, которые обуславливают необходимость
его совершенствования, выражающееся в устранении противоречий с
аналогичным федеральным законодательством и внутренних
противоречий, а также о том, что ныне существует острая потребность
в принятии целого ряда нормативных правовых актов, которые должны
дополнить систему законодательства Республики Башкортостан.
11. Предложения о средствах обеспечения норм
законодательства Республики Башкортостан о животном мире (в
случае их неисполнения) наступлением конкретных негативных
правовых последствий. На сегодня имеется большое количество норм
в законодательстве Республики Башкортостан, которые, устанавливая
правила поведения и обязанности, не предусматривают санкций за их
неисполнение. В диссертации обосновывается необходимость
совершенствования мер ответственности за нарушения
законодательства о животном мире Республики Башкортостан
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были доложены автором на международных (г.Екатеринбург - 1996), всероссийских (г.Уфа - 1996,1998; г.Оренбург - 1997) и республиканских научно-практических конференциях, на конференциях молодых учёных, а также неоднократно были обсуждены на заседаниях кафедры.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования содержащихся в нём теоретических положений в последующей научной разработке проблем правовой охраны животного мира, и их применение в практической деятельности правотворческих органов по совершенствованию законодательства о животном мире.
Материалы диссертации могут быть использованы и в учебном процессе.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, семи параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, архивных материалов и литературных источников.
Понятие, предмет, признаки, цели и принципы законодательства Республики Башкортостан о животном мире
Всё большее отрицательное воздействие на природу, со всеми вытекающими негативными последствиями, привело человечество к осознанию того, что природу необходимо охранять.
Как известно, охрана природы осуществляется с применением различных способов: естественнонаучным (биологическими, физическими и т.д.), техническим (использование достижений научно -технической мысли), экономическим, организационным и конечно же, правовым.
Понятие "правовая охрана природы" появилась относительно недавно, и её смысл заключается в том, что право определяет меру должного и возможного поведения людей по отношению к природе и те последствия, которые наступают при отступлении от установленных правил. Правовая охрана природы осуществляется в двух формах: в форме рационального использования природных ресурсов и в форме охраны отдельных природных объектов или так называемая консервативная форма охраны природы.1
Животный мир, представляющий собой самостоятельный объект природы, также является объектом правовой охраны природы. Правовая охрана животного мира представляет собой один из способов решения задачи охраны животного мира, выражающаяся в издании и применении правовых норм, направленных на сохранение целостности, многообразия естественных сообществ животных, их рациональное использование и воспроизводство.1
Прежде чем дать общую характеристику законодательства Республики Башкортостан о животном мире, представляется важным раскрытие самого понятия животного мира.
Понятие "животный мир", употребляемое в общенаучном, юридическом или житейском смысле, не совпадают друг с другом по своему значению. Так, в общенаучном смысле определяется, что животные представляют собой организмы, составляющие одно из царств органического мира.2 Однако, прежде чем увидеть различия понятия "животный мир", употребляемое в широкой общественной среде, необходимо раскрыть сущность определения животного мира в юридическом понимании.
С точки зрения правового понимания понятия животного мира, последний в законодательстве определяется как совокупность живых организмов всех видов диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы.3 Такое определение понятия "животный мир" закреплено в ст.1 Федерального закона "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. и в ст. 1 Закона Республики Башкортостан "О животном мире" от 16 апреля 1996 г. Однако такое правильное, на наш взгляд, определение понятия "животный мир" не всегда чётко согласовывается с представлениями, содержащимися в других законах. Так, в Лесном кодексе Республики Башкортостан от 14 февраля 1997 г. (обратим внимание на дату принятия Лесного кодекса: он принят позже, чем закон "О животном мире") предусматривается, что "Лес - это важнейший элемент природной среды глобального экологического значения, состоящий из совокупности земли, древесной, кустарниковой и иных видов растительности, животных (подчёркнуто нами - Р.Г.), микроорганизмов и других компонентов природы, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своём развитии".
Нам представляется, что юридическая наука главным образом оперирует понятием "животный мир". Понятие же "животных", употребляемое в Лесном кодексе Республики Башкортостан, остаётся неясным. О чём идёт речь? О животном мире или о части животного мира, обитающего в лесах или о чём-то другом? Но ясно только то, что такие понятия запутывают не только чистоту определения юридического понятия "лес", но и понятия "животный мир". Если один и тот же законодатель одно и то же понятие употребляет по разному в различных нормативно-правовых актах, то тогда оптимальную систему законодательства явно нельзя будет создавать.
Понятие "животный мир", употребляемое в Федеральном законе "О животном мире" (ст.1), на наш взгляд, должно стать центральным и общепринятым для всей системы российского законодательства, а также для законодательства Республики Башкортостан.
В юридической науке по вопросу определения животного мира на сегодня нет каких-либо существенных различий между разными авторами, за исключением незначительных расхождений в формулировках и изложении.
Законодательство Республики Башкортостан о животном мире: развитие и состояние современной разработанности
При формировании и всестороннем осмыслении сущности республиканского законодательства о животном мире, а именно этот процесс происходит сегодня у нас в республике, необходимо обратиться к истории правовой охраны животного мира не только у нас в Башкортостане, но и к истории правовой охраны животного мира в Российской Федерации и других стран планеты в целом. Необходимость этого обусловлена тем, что при формировании новой системы законодательства применительно к новым условиям, необходимо учесть положительные и отрицательные стороны, присущие прошлому законодательству.
Обращение к истории развития законодательства Российского государства обусловлено также тем, что законодательство Республики Башкортостан о животном мире - формирующееся законодательство. Оно является составной частью российского законодательства. Поэтому тенденции, имевшие место в истории развития данной отрасли законодательства в период дореволюционной России, и в период советской власти в достаточной мере отражают процесс становления и развития законодательства Республики Башкортостан в системе общероссийского законодательства.
Первые попытки охраны отдельных видов животных известны ещё со времён рабовладельческих государств. Так, индийский царь Ашока (242 г. до н.э.) применял практику выделения заповедных лесов, которые представляли собой так называемые "ашрамы" - приюты для диких животных.1
Что касается России, то первые акты, направленные на охрану диких животных появились в XI-XII вв. Их суть заключалась в ограничении охоты на некоторые виды особо ценных пород животных.
Как известно, на момент присоединения к Русскому государству на территории Башкортостана подавляющее большинство коренного населения продолжало заниматься кочевым и полукочевым скотоводством, бортничеством, звероловством. В то же время именно на этот период приходятся первые свидетельства о том, что у башкир имелись ограничения на охоту, которые представляли собой первые зачатки охраны животного мира. Так, охота башкир была строго регламентирована местными обычаями. Наиболее редкое и ценное животное возводилось в ранг тотема, после чего его нельзя было убивать. Помимо этого существовало большое количество различных табу, которыми очень серьёзно ограничивали охотничью деятельность, к тому же за их нарушение следовали очень жёсткие наказания, вплоть до изгнания из селения.2 Правда, нужно отметить, что эти ограничения не несли в своей сути осознание необходимости охраны животного мира, и в них не было того понимания проблемы, о которой мы говорим применительно к правовой охране животного мира сегодня. Появление такого рода ограничений объяснялось тем, что в своей основе они несли религиозно-ритуальные корни, либо их появлению способствовал страх перед потерей одного из основных средств существования. Тем не менее, на сегодня, мы можем с полным основанием говорить об этих правовых обычаях, как о первых источниках правового регулирования охраны животного мира на территории современного Башкортостана.
Первые же нормативно-правовые акты по охране природы стали действовать на территории нынешней республики после начала интенсивного освоения башкирских земель пришлым населением, поскольку они своим воздействием стали оказывать огромное негативное влияние на природу. В первую очередь, это не замедлило сказаться на состоянии лесов, что в свою очередь оказало влияние и на диких животных, поскольку леса представляют собой среду обитания последних. Нужно сказать о том, что собственно нормативно-правовых актов непосредственно направленных на охрану животных на территории республики не было, но как мы уже указали выше, леса -это среда обитания отдельных объектов животного мира, поэтому акты, действовавшие в отношении лесов, представляют для нас особый интерес. Хотя они прямо не преследовали цели по охране животного мира, тем не менее, они оказывали, пусть и косвенное, но влияние на состояние видов животных, обитающих в лесах.
Среди этих актов имелись такие, как сенатский Указ от 17 мая 1735г. "О проведении инвентаризации лесных массивов Южного Урала", по которому предусматривалось "искусственное" создание лесов1. Кстати, нужно отметить, что здесь просматривается присущая нынешнему законодательству задача восстановления среды обитания животного мира. Указы императрицы Екатерины II породили Сенатский Указ "Об использовании лесных массивов" от 22 июня 1798 г., в соответствии с которым, ограничивалась рубка лесов.2 Что же касается издаваемых в тот период нормативно-правовых актов, касающихся охраны животных, то их действие в основном распространялась на центральную часть России. Среди них можно отметить ограничения сроков охоты на лосей, изданные в период правления Анны Иоанновны.1
Сравнительный анализ действующего федерального и республиканского законодательства о животном мире
Необходимость проведения сравнительного анализа двух уровней законодательства о животном мире (федерального и республиканского) объясняется потребностями правильного определения проблем в сфере соотношения двух уровней законодательства и соответственно, выработки рекомендаций решения этих проблем по нашему видению. Предстоит также разрешить проблему дальнейшего совершенствования законодательства Республики Башкортостан о животном мире. Как уже отмечалось, на сегодня накопилась целая система нормативных правовых актов о животном мире как на уровне Российской Федерации в целом, так и на уровне Республики Башкортостан.
Анализ действующего законодательства о животном мире Республики Башкортостан показывает, что структура его практически аналогична структуре федерального законодательства. Как на федеральном, так и на республиканском уровне прослеживается та же вертикальная последовательность нормативно — правовых актов по вопросу охраны животного мира и использования его ресурсов.
Применительно к Республике Башкортостан эта вертикаль состоит из семи уровней. Во-первых, это Конституция Республики Башкортостан от 23 декабря 1993 г., где содержатся основные, принципиальные положения, относящиеся к организации охраны животного мира. Во-вторых, это Экологический Кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992г., который является основополагающим законодательным актом в сфере правового регулирования экологических правоотношений и содержащий в себе нормы, касающиеся пообъектной охраны природы, в том числе и животного мира.
Третья ступень в структуре законодательства о животном мире -это специальный закон, который направлен на непосредственное регулирование отношений, складывающихся в процессе охраны животного мира и использования его ресурсов. В Республике Башкортостан - это Закон Республики Башкортостан "О животном мире" от 16 апреля 1996 г.
Следующая ступень - это законодательные акты, вытекающие из специального закона. Это законы "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства" и "О рыбном хозяйстве и рыболовстве". Здесь следует заметить, что на федеральном уровне последних названных законодательных актов на сегодняшний день пока еще нет. Они находятся на стадии разработки. А на республиканском уровне принят и действует Закон Республики Башкортостан "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства", что нужно отметить как положительный момент. Что же касается второго законодательного акта, то он, как и на федеральном уровне, находится в стадии разработки. В любом случае эти законы, по нашему мнению, будут приняты, поскольку необходимость их принятия обусловлена тем, что действие этих законов направлено на регулирование основных видов пользования животным миром - охота и рыболовство и соответственно, складывающихся отношений при осуществлении названных видов пользования.
Следующую, пятую группу актов составляют нормативно-правовые акты, которые прямо не посвящены вопросам охраны животного мира, но в которых есть нормы, содержащие в себе исследуемые нами вопросы. Так, например, в законе Республики Башкортостан "Об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан" от 29 июля 1995 г. одной из целей охраны и использования особо охраняемых природных территорий является сохранение и защита объектов животного мира.1 Что же касается категорий и видов особо охраняемых природных территорий, то такие, как, например, государственные природные заказники2, являются одной из форм охраны не только самих объектов животного мира, но и среды их обитания. Как известно, охрана животного мира как раз осуществляется по этим двум неразрывно связанным между собой направлениям.
К следующей, по иерархической последовательности, группе нормативно-правовых актов относятся такие, как Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан. Эта группа нормативно-правовых актов направлена на обеспечение и конкретизацию норм, содержащихся в вышеуказанных законодательных актах. Так, в качестве примера можно привести Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан № 357 от 25 сентября 1995 г. "Об утверждении исков и такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный животному миру Республики Башкортостан и среде его обитания". В структуре республиканского законодательства о животном мире есть место и Указам Президента Республики Башкортостан, которые также, как и предыдущая группа нормативно-правовых актов призваны выполнять те же функции. В частности, в соответствии с Указом Президента от 6 октября 1995 г.1 и последующим Постановлением Кабинета Министров № 238 от 6 августа 1996 г. был образован специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования ресурсов животного мира на территории Республики Башкортостан. Им является Управление по охране животного мира и контролю за ведением охотничьего хозяйства при Министерстве по чрезвычайным ситуациям и экологической безопасности Республики Башкортостан. Таким образом, мы видим, что вышеназванные нормативно-правовые акты были непосредственно направлены на реализацию положений ст.8 республиканского закона "О животном мире". И еще одна, седьмая ступень в структуре законодательства — это различного рода ведомственные акты: постановления, инструкции, приказы и т.д. Таким образом, мы видим, что в Республике Башкортостан к настоящему времени сложилась целая иерархическая структура законодательных актов, рассчитанных на организацию охраны животного мира.
Предпосылки совершенствования законодательства Республики Башкортостан о животном мире
Ранее мы довольно подробно и обстоятельно раскрыли сущность республиканского законодательства о животном мире, обрисовали современное состояние его разработанности. Был проведён сравнительный анализ с аналогичным законодательством на федеральном уровне. Исходя из этого, наряду с положительными моментами, которые были нами ранее отмечены, мы можем выделить целый ряд недостатков действующего законодательства Республики Башкортостан о животном мире.
Во-первых, в качестве недостатка действующего республиканского законодательства можно выделить отсутствие самобытности. Это проявляется в том, что, несмотря на многочисленность нормативно-правовых актов, составляющих рассматриваемое нами законодательство, оно не имеет своего лица. Положения этих нормативно-правовых актов практически полностью повторяют положения федерального законодательства, то есть, на деле получается, что республиканское законодательство копируют аналогичное федеральное. Естественно, при наличии такой ситуации, говорить о какой то самостоятельности просто бессмысленно, и даже более того, встаёт вопрос о целесообразности принятия, например республиканского закона о животном мире. Кстати, такая же ситуация характерна практически для всего экологического законодательства Республики Башкортостан, и в частности, для Экологического кодекса Республики Башкортостан.
Во-вторых, отсутствие в законодательстве Республики Башкортостан о животном мире особенностей регионального характера. Между тем такие особенности на самом деле есть, но их необходимо исследовать и обосновать. К тому же, по мнению многих известных специалистов, именно такие особенности должны обязательно находить своё отражение в законодательстве субъектов федерации.2 В следующем параграфе мы попытаемся сформулировать эти особенности. Пока же мы говорим об этом, как об отрицательном моменте.
В - третьих, как мы уже указывали во второй главе данного диссертационного исследования, анализ некоторых положений республиканского законодательства свидетельствует об их излишней политизированности. Исходя из этих положений, напрашивается даже вопрос, а является ли Республика Башкортостан субъектом федерации.
В-четвертых, в законодательстве о животном мире Республики Башкортостан очень много норм, не имеющих прямого действия, имеющих отсылочный характер. Может быть, это и не было бы недостатком, если бы в других нормативно-правовых актах эти вопросы были бы решены. Так в статье 42 Закона Республики Башкортостан "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства в Республике Башкортостан", где определяется административная ответственность за нарушение охотничьего законодательства. В указанной статье определены 10 правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность. В то же время в данной статье ничего не говорится о конкретных санкциях за то или иное правонарушение, то есть, данная норма не является нормой прямого действия, а отсылает к другому законодательству. Дело в том, что на момент принятия данного закона, многие из правонарушений, указанных в рассматриваемой статье, не были предусмотрены в действующем законодательстве. Таким образом, они попросту были на бумаге, без всякого подтверждения принудительной силой государства. На сегодня ни в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации, ни в каких либо других нормативно-правовых актах как федерального, так и республиканского уровня, нельзя найти таких правонарушений как, нарушение условий размножения, миграций, зимовок и мест концентраций охотничьих животных или нарушение требований по предотвращению гибели охотничьих животных при осуществлении производственных процессов и эксплуатации транспортных средств. Думается этот пробел необходимо устранить и ввести в законодательство дополнения, в виде указания конкретных санкций. При этом формулировки данных правонарушений нужно изменить. Изменение будет выражаться в том, что вместо выражения "охотничьи животные" указать "объекты животного мира", поскольку использование термина "охотничьи животные" после принятия закона Республики Башкортостан "О животном мире" сужает действие закона ввиду того, что наличие в законодательстве указанных правонарушений актуально для правового регулирования охраны животного мира в целом, а не только применительно к видам животных, отнесенных к категории охотничьих.
Говоря о других недостатках республиканского законодательства о животном мире, можно отметить следующее. Ранее мы уже касались противоречий с федеральным законодательством. Здесь мы хотим коснуться тех противоречий, которые настолько существенны, что делают невозможным нормальное применение закона на практике.
Согласно статье 50 Закона Республики Башкортостан "О животном мире" определяются виды ответственности за нарушение законодательства Республики Башкортостан об охране и использовании животного мира и определяются конкретные правонарушения, за которые предусмотрена административная ответственность. Среди прочих указывается такое правонарушение, как незаконное изъятие (изъятие объектов животного мира из естественной среды осуществляется посредством охоты, рыболовства) объектов животного мира с использованием транспортных средств, за совершение которого в качестве санкции предусмотрен штраф, то есть, ещё раз обращаем внимание, что предусмотрена административная ответственность. В то же время, в соответствии п.б ч.1 ст.258 УК Российской Федерации за незаконную охоту с применением механических транспортных средств, предусмотрена уголовная ответственность. Таким образом, за одно и то же противоправное деяние предусмотрены разные виды ответственности. Исходя из этого, при наличии реального совершения незаконной охоты с применением транспортных средств на территории Республики Башкортостан, в соответствии с её законодательством, вопреки УК Российской Федерации наступает административная ответственность, так как основополагающий принцип, как презумпция невиновности, требует применения более мягкого закона из тех, что предусматривают ответственность за одно и то же деяние. На это несоответствие указывают и в Управлении по охране животного мира и контролю за ведением охотничьего хозяйства Республики Башкортостан, говоря о том, что оно не способствует, а тормозит эффективность борьбы с правонарушениями в области законодательства о животном мире.
