Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Охрана лесов в Российской Федерации: тенденции, задачи, перспективы 17
1 История охраны лесов в России: формирование и развитие основ правового регулирования 17
2. Реформа лесной отрасли: предпосылки, история, первые итоги 31
3. Субъекты правовой охраны лесов в Российской Федерации 51
Глава 2. Правовая охрана лесов в Республике Коми 63
1. Особенности лесного хозяйства и лесных ресурсов Республики Коми. Печоро-Илычский заповедник и национальный парк «Югыд ва» 63
2. Субъекты правовой охраны лесов в Республике Коми 72
3. Основные проблемы экологического характера, возникающие при использовании и охране лесов Республики Коми 77
Глава 3. Международный и зарубежный опыт правовой охраны лесов 88
1. Основные направления международной политики в сфере охраны лесов 88
2. Экологическая политика ЕС в области охраны лесов 102
3. Общая характеристика лесного законодательства Италии 113
4. Экологическая политика Франции в области охраны лесов 123
Библиография 156
- Реформа лесной отрасли: предпосылки, история, первые итоги
- Субъекты правовой охраны лесов в Российской Федерации
- Основные проблемы экологического характера, возникающие при использовании и охране лесов Республики Коми
- Экологическая политика ЕС в области охраны лесов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. 20 октября 2006 г. на 83-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций была принята резолюция 61/193 «Международный год лесов, 2011 год»1. Это надо было сделать с целью сосредоточения согласованных усилий на повышении осведомленности на всех уровнях для укрепления деятельности по рациональному использованию, сохранению и устойчивому развитию всех видов лесов в интересах нынешнего и будущих поколений. Так как именно леса и устойчивое ведение лесного хозяйства могут внести существенный вклад в искоренение нищеты и достижение согласованных на международном уровне целей в различных областях, Генеральная Ассамблея обратилась с просьбой к секретариату Форума Организации Объединенных Наций по лесам при Департаменте по экономическим и социальным вопросам выступить в роли координатора проведения года в сотрудничестве с правительствами, международными региональными и субрегиональными организациями и процессами, Совместным партнерством по лесам, а также соответствующими основными группами стран. В резолюции предполагалось, что Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО) как председатель Совместного партнерства по лесам будет оказывать содействие в проведении Международного года лесов. Кроме того, был закреплен призыв к правительствам, соответствующим региональным и международным организациям оказывать поддержку деятельности, связанной с проведением года лесов, в частности, посредством внесения добровольных взносов, и увязывать свои соответствующие мероприятия с данным событием. Помимо этого добровольным партнерствам, объединяющим государства-члены, международным организациям и основным группам было рекомендовано поощрять и пропагандировать деятельность, связанную с
1URL:
годом лесов, на местном и национальном уровнях, в том числе путем создания национальных комитетов или назначения координаторов в своих странах.
2 февраля 2011 г. в Нью-Йорке, в рамках проведения 9-го Форума по лесам ООН (ФЛООН) состоялась церемония открытия Международного года лесов.
Именно в 2006 г., с принятия резолюции о Международном годе лесов в
Российской Федерации, начинается новый этап в лесном законодательстве,
характеризуемый созданием основополагающего нормативно-
законодательного акта. Новый Лесной кодекс был принят Государственной Думой 8 ноября 2006 г., одобрен Советом Федерации 24 ноября 2006 г. и подписан Президентом РФ 4 декабря 2006 г. На протяжении всего периода рассмотрения законопроекта в Государственной Думе он подвергался существенной критике и его текст был кардинально переработан между первым и третьим слушаниями. При рассмотрении Государственной Думой проекта Лесного кодекса была создана Рабочая группа, которая провела 18 заседаний. В течение полутора лет в Госдуму поступило более 6 тыс. поправок к законопроекту от граждан, государственных и общественных организаций. Кроме того, поступил ряд замечаний и поручений со стороны Президента РФ. Основные замечания касались вопросов собственности на леса, ограничения прав граждан на пребывание в лесах, правового толкования терминов «лес» и «лесные участки», порядка распределения лесных ресурсов. Лесной кодекс РФ состоит из 16 глав и включает 109 статей. До его принятия на территории России действовал Кодекс от 29 января 1997 г.
Основной причиной разработки и принятия нового Лесного кодекса послужила начатая реформа управления лесами. На момент создания в документе содержалось много важных нововведений в системе управления лесами — передача части полномочий по управлению лесами на уровень регионов, эффективное разделение органов управления лесами, распределение государственного заказа на лесохозяйственные работы через конкурсы или аукционы, максимальное облегчение застройки лесных земель, создание максимально благоприятного инвестиционного климата для привлечения
инвестиций в лесную отрасль. При этом стоит отметить и тот факт, что, по мнению многих специалистов, новый Лесной кодекс содержал ряд спорных положений. В частности, многие статьи носят отсылочный характер и требуют принятия большого количества подзаконных актов и законов субъектов РФ, которые должны создать условия для применения провозглашенных в нем норм. По мнению юристов-экологов, к недостаткам Лесного кодекса РФ можно отнести отсутствие понятийного аппарата, т.е. отсутствие в законе определений важных понятий. Таким образом, доработка и дополнение Лесного кодекса на федеральном уровне и на уровне субъектов продолжается и в настоящее время. Кроме того, для максимальной реализации положений необходимо было принять несколько десятков разных нормативных правовых актов федерального уровня, а также региональных в каждом субъекте РФ. На разработку основной части этих документов было отведено не так много времени. Это привело к тому, что некоторые документы были разработаны с существенными ошибками, с положениями, противоречащими иным нормативным правовым актам. Возникали также ситуации, когда кроме основного акта нужно было принять дополнительные документы более низкого уровня для разъяснения и уточнения.
Об актуальности данной темы говорит и тот факт, что с момента принятия нового ЛК РФ и провозглашения проведения реформы лесного хозяйства уже прошло достаточное время для подведения определенных итогов, призванных оценить те нововведения, которые были включены в Кодекс. К сожалению, приходится считаться с тем, что, возможно, именно эти действия привели к катастрофической ситуации, сложившейся в сфере управления лесными ресурсами в России летом 2010 г. В июле, августе и в сентябре 2010 г. на территории Центрального округа и в ряде других регионов на Европейской части РФ и на Урале было зафиксировано большое количество лесных пожаров. Безусловно, основной причиной этого послужили аномальная жара и длительное отсутствие осадков, но, по мнению многих специалистов, именно
реформа управления лесным хозяйством позволила бедствию достичь таких масштабов.
Число работников лесного хозяйства, оставшееся после реформы, было недостаточным, чтобы бороться с многочисленными лесными пожарами, а от привлеченных неквалифицированных лиц (армия и др.) пользы для тушения именно лесных и торфяных пожаров относительно немного. Важной проблемой является также то, что новое лесное законодательство не предусматривает возможности оперативного направления квалифицированных специалистов по тушению лесных пожаров из благополучных в пожарном отношении регионов в сильно горящие. Несколько сотен квалифицированных специалистов все-таки удалось направить из Сибири в горящие регионы Европейской России, но слишком поздно. В итоге одной из главных проблем явилось отсутствие опытных руководителей тушения пожаров, что послужило причиной многих ошибок, неквалифицированных и несогласованных действий2.
Возможной причиной такого количества пожаров и материальных потерь также послужил факт резкого сокращения работников лесного хозяйства. Безусловно, передача части полномочий с федерального на региональный уровень в теории должна была бы значительно укрепить систему охраны лесного хозяйства, в том числе и от пожаров. Но этого не произошло. До начала реформы в густонаселенных районах с развитой дорожной сетью противопожарное обустройство и охрана лесов, обнаружение и тушение лесных пожаров проводились в основном лесхозами — государственными лесохозяйственными организациями. Леса малонаселенных и труднодоступных территорий охранялись от пожаров подразделениями единой федеральной структуры — «Авиалесоохраны»; эта же структура в значительной степени обеспечивала тушение крупных или особо опасных пожаров, а также при необходимости осуществляла переброску сил в наиболее угрожаемые регионы. С введением нового Лесного кодекса «Авиалесоохрана» была поделена между
2 Ярошенко А.Ю. Российский пожар // URL:
регионами и распалась на множество самостоятельных подразделений . С 2007 г. полномочия по охране лесов в полном объеме переданы субъектам Российской Федерации. Базы авиационной охраны лесов — филиалы ФГУ «Авиалесоохрана» — ликвидированы. Вместо них в субъектах Федерации организованы государственные учреждения по авиационной охране лесов. В создавшихся условиях существенно изменились место и роль службы «Авиалесоохраны». Субъекты Российской Федерации разрабатывают свои варианты функционирования «Авиалесоохраны», но целостность некогда централизованной системы нарушена, что неизбежно сказалось на результатах тушения пожаров в 2010 г4.
В качестве примера адаптации субъекта Российской Федерации к проведению реформы в области лесного хозяйства можно привести Республику Коми. Лес является одним из основных богатств этого региона. Особенность климатических условий, значительные различия в условиях произрастания, большая территория, разнообразный состав почвы — все это обуславливает уникальное разнообразие лесных ресурсов. Именно поэтому Республика Коми обладает мощным производственным потенциалом и крупными предприятиями в сфере переработки леса. На территории этого региона находится крупнейший производитель целлюлозно-бумажной продукции в России «Монди Сыктывкарский лесопромышленный комплекс». На сегодняшний день на этом предприятии трудится более десяти тысяч человек.
Еще один немаловажный факт для оценки результатов проведения реформы лесного законодательства — это рассмотрение и сравнение международного опыта, опыта ЕС и некоторых стран — участников. В последние годы резко возрос интерес российских специалистов к международному праву, праву европейских стран и к праву Европейского Союза (Сообщества). Это вызвано рядом причин. Страны — участники ЕС являются партнерами Российской Федерации в различных сферах хозяйствования, торговли, юридической деятельности, и с каждым годом взаимовыгодное сотрудничество расширяется.
3 Ярошенко А.Ю., руководитель лесного отдела Гринпис России. Лесная реформа в России: что сейчас
происходит с российскими лесами и лесным хозяйством // Лесная газета. 2008.18 апр.
4 URL: (дата обращения: 04.05.2011).
Запуск таких масштабных проектов, как «Северный поток», строительство «Южного потока», перспектива введения безвизового режима — все эти факторы позитивно влияют и на другие, не столь крупные и значимые области возможного взаимодействия. При этом постоянно расширяется обмен научной информации, деловые контакты предпринимателей и отдельных государственных структур. Кроме того, многие европейские страны обладают более чем 40-летним нормотворческим и практическим опытом решения задач, связанных с охраной окружающей среды, и этот фактор необходимо учитывать при разработке принципиально новых нормативных документов и правовых институтов в Российской Федерации.
Особый интерес и актуальность представляет собой обзор лесного законодательства Французской Республики. Это вызвано не только наличием в этой стране одного из лучших на сегодняшней день кодифицированного источника, но и отношением к охране лесных ресурсов как со стороны населения и ассоциаций, так и со стороны государственных органов. Каждый год во Франции сажают 80 млн деревьев, т.е. 2,5 дерева в секунду. Благодаря этому площадь, занимаемая лесами, удвоилась по сравнению с 1850 г. Несомненно, этот факт иллюстрирует положительный опыт борьбы за сохранность биологического разнообразия и борьбы против изменения климата.
Кроме того, актуально и вызывает определенный интерес законодательство Итальянской Республики. Это связано с тем, что, несмотря на относительно небольшую территорию и небольшое количество населения, Италия является ведущим мировым деревообработчиком и производителем мебели5. Сегодня итальянская деревообрабатывающая промышленность и производство мебели объединяют 83 тыс. компаний, в которых занято 412 тыс. человек (среди них 36 тыс. компаний мебельной промышленности, в которых работают 233 тыс. человек)6. При этом переработка древесины глубокая и практически безотходная. Используется все: кора, ветви, опил и даже зола после сжигания в
5 В настоящее на первое место вышел Китай.
6 URL: (дата обращения: 04.03.2011).
топках ТЭС отходов деревообработки. Деревообработкой в стране занимаются очень давно, что было связано со строительством торгового и военного флота на верфях крупных купеческих городов Венеции и Генуи. При этом отношение к лесным ресурсам очень бережное. Именно в Итальянской Республике было разработано и успешно использовано передовое противопожарное законодательство, и именно эта страна обладает хорошими противопожарными ресурсами7.
Указанные обстоятельства предопределили выбор темы исследования, вызвали необходимость ее углубленного изучения и обусловили актуальность.
Объект и предмет исследования. Объект исследования представляет собой взятые в неразрывной связи законотворческую, организационную (управленческую) и правоприменительную деятельность и общественные отношения различных субъектов в сфере охраны лесов в Российской Федерации, в Республике Коми и ряде зарубежных стран, включая Французскую Республику и Итальянскую Республику.
Предмет диссертационного исследования составляют законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие основы государственного регулирования охраны лесов, а также экологическое, административное, гражданское и уголовное законодательство, содержащие нормы, относящиеся к этой сфере.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящей работы является анализ проблем реализации действующего законодательства и эколого-правовых норм, связанных с регулированием охраны лесов в Российской Федерации, Республике Коми и в ряде зарубежных стран.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
— изучить динамику развития правового регулирования охраны лесов в Российской Федерации;
7 Во время пожаров летом 2010 г. в Российской Федерации Италия направляла на помощь два специальных
итальянских самолета Canadair — CL415, предназначенных для тушения лесных пожаров. URL: (дата обращения 05.06.2011).
— систематизировать нормативные правовые акты, а также позиции,
содержащиеся в научной литературе об использовании и охране лесов;
— провести сравнительно-правовой анализ источников права,
регулирующих использование и охрану лесов на федеральном уровне и на
уровне Республики Коми;
проанализировать законодательство зарубежных стран, включая Французскую Республику и Итальянскую Республику;
исследовать систему уполномоченных государственных органов, осуществляющих правовую охрану лесов;
— проанализировать международно-правовые нормы об охране
лесов, практику правотворчества в данной сфере в отдельных
зарубежных странах (Европейский Союз, Итальянская Республика,
Французская Республика и др.);
исследовать источники права, регулирующие вопросы юридической ответственности, а также механизма привлечения к ответственности за правонарушения, возникающие в сфере использования и охраны лесов;
разработать предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в области охраны лесов.
Методология и методика диссертационного исследования.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частные и
специальные методы познания. В их числе: логический, метод анализа и
синтеза, системно-структурный, комплексный, исторический,
функциональный, сравнительный, формально-юридический, статистический и другие методы. Применение сочетания различных методов позволило решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретическую основу диссертации составляют результаты научных исследований отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права (С.С. Алексеева, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Ю.К. Толстого, В.Е. Чиркина и др.), международного права (Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, И.И. Лукашука,
А.Н. Макаровой, СВ. Черниченко и др.), европейского права (П.А. Калиниченко, Г.П. Толстопятенко, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина и др.).
Труды российских юристов-экологов А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, А.Л. Ивановой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, B.C. Степаненко, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка, а также зарубежных авторов: Б. Бендаре, Г. Винтера, Л. Кремера, Г. Люббе-Вольфф, Р. Роми, Р. Макрори, Ф. Маркелло, Я.Х. Янса и других ученых, разработавших проблематику экологической политики и права в целом и исследовавших отдельные их направления, послужили основой для анализа темы диссертационного исследования и полученных выводов.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные экологические законы, акты Конституционного Суда РФ, кодифицированные акты (Ж РФ, ВК РФ, ЗК РФ, ГК РФ, УК РФ, КоАП и др.), соответствующие подзаконные акты, а также законодательство субъектов РФ об охране лесов. Кроме того, в работе использованы международно-правовые акты, а также акты ЕС, Франции, Италии, Финляндии и др.
Эмпирическая база исследования включает: судебную практику Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Арбитражного Суда Республики Коми, арбитражных судов субъектов РФ, Европейского Суда, а также судов некоторых стран-участниц ЕС, а также материалы административной практики по вопросам охраны лесов, статистические и аналитические данные о состоянии и охране окружающей среды и об охране лесов, опубликованные в официальных отчетах, специальных докладах, научной и периодической печати.
Степень научной разработанности темы. Существует значительное число работ по данной теме, в частности С.А. Боголюбова, Л.А. Заславской, О.И. Крассова и других авторов. Среди ученых, занимавшихся анализом нового Лесного кодекса РФ, необходимо отметить труды О.А. Золотовой, М.И.
Васильевой, Э.Ф. Нигматуллиной, О.А. Зиновьевой, В.В. Паршута и др. Практически в каждом учебнике по экологическому праву имеются разделы, посвященные охране леса и лесной растительности. Кроме того, существуют учебники и монографии, посвященные полностью лесному праву. Обширен перечень работ, в которых отдельно рассматривается вопрос об ответственности за нарушения лесного законодательства. За последние годы выполнены диссертационные исследования, в которых рассматривались вопросы, связанные с правовой охраной лесов: Е.В. Абаниной «Правовая охрана лесов Российской Федерации» (Саратов, 2004); Д.В. Басаева «Охрана лесов: уголовно-правовые и криминологические аспекты (по материалам Республики Бурятия)» (СПб., 2004); О.А. Зиновьевой «Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства.» (М., 2001); А.А. Лачина «Уголовно-правовая охрана лесов в законодательстве России» (Рязань, 2004); Н.А. Соколова «Уголовная ответственность за незаконную рубку лесных насаждений» (М., 2007); Е.Н. Пугач «Правовое обеспечение охраны лесов (на примере Вологодской области)» (М., 2000), И.М. Журавского «Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании растительного мира» (М., 2007) и др., но в них не отражены проблемы, возникающие при реализации нового лесного законодательства, и изменения в сфере охраны лесов, происходящие в России в наши дни.
Таким образом, хотя проблеме правовой охраны лесов в российской доктрине уделяется большое внимание, все же в связи с принятием Лесного кодекса РФ 2006 г. многие положения нуждаются в пересмотре и уточнении. Кроме того, не так давно в системе государственных органов, ответственных за охрану лесов, началась масштабная реформа, и уже можно сделать первые выводы о произошедших изменениях. Наконец, меняются показатели социально-экологической ситуации, возрастают угрозы лесу (незаконная рубка, пожары, усыхание) как компоненту окружающей среды, имеющему важное экологическое и экономическое значение. Эти и другие соображения обосновывают выбор темы
диссертационного исследования и необходимость дальнейших разработок данной проблемы.
Научная новизна диссертационного исследования
Она заключается в том, что данная работа является комплексным исследованием правового регулирования охраны лесов в Российской Федерации, в Республике Коми и некоторых зарубежных странах.
В работе отражены различные механизмы обеспечения охраны лесов, функции уполномоченных органов, анализируются следствия принятия ЛК 2006 г. и проведения административной реформы.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов
показывает, что в настоящее время существуют определенные трудности,
связанные с применением Лесного кодекса РФ и иных правовых актов,
принятых после 2007 г., в области охраны лесов. Это вызвано
недоработанностью и спорностью некоторых положений, а также
нерешенностью целого ряда проблем, послуживших предпосылками к
принятию этого акта. Например, необходима дальнейшая модернизация
лесного законодательства с учетом мнения ведущих экологов и юристов, а
также опыта применения норм Лесного кодекса РФ 2006 г.
2. В связи с трагическими событиями лета 2010 г., когда лесные пожары
нанесли катастрофический ущерб, необходимо пересмотреть подходы к
определению структуры уполномоченных органов, системы финансирования,
их компетенции, к созданию условий их деятельности и ответственности, а
также приять меры законодательного и административного характера, с целью
недопущения подобной ситуации в будущем. Такими мерами могут быть
установление причин и условий возникновения пожаров и разработка
комплекса мероприятий, направленных на их устранение. Кроме того, должна
быть усилена работа по предотвращению умышленных поджогов, так как
именно они чаще всего являются причиной возникновения лесного пожара.
Для этих целей необходимо максимально использовать возможности
региональных и федеральных СМИ, проводить противопожарную агитацию, привлекать сотрудников МЧС и правоохранительных органов для проведения разъяснительных бесед и занятий в учебных заведениях.
Охрану лесов на региональном уровне нельзя признать эффективной. Лесное законодательство субъектов Федерации не всегда полностью доработано и объективно не отражает все проблемы, существующие в регионе. Особенно это касается тех субъектов РФ, которые обладают богатыми запасами лесных ресурсов. Многочисленные примеры несоблюдения норм федерального законодательства или принятия актов, ему противоречащих. Такая ситуация сложилась с национальным парком «Югыд ва», в границах которого было предпринято несколько попыток проведения разведки и разработки полезных ископаемых.
В сфере применения ответственности за лесонарушения существует проблема, связанная с применением уголовной ответственности. Такая ситуация сложилась из-за того, что постоянно возникают определенные трудности с разграничением преступлений, предусмотренных УК РФ, и административных правонарушений в сфере лесопользования. Они связаны как с определением размера ущерба, так и с установлением объективных признаков самого деяния. Несмотря на многократные изменения положений ст. 260 и 261 УК РФ, их содержание остается весьма несовершенным. Компетентные государственные органы постоянно испытывают трудности в связи с практическим использованием этих запретов, что снижает как потенциальную, так и реальную их эффективность и профилактическое значение. Для устранения данной проблемы необходимо проводить разъяснительную работу в целях восполнения пробелов в практике реализации норм Уголовного кодекса в уполномоченных органах, публиковать в специализированных изданиях разъяснения о признаках состава преступления и решения по конкретным уголовным делам в сфере лесопользования.
Анализ норм зарубежного права показывает, что законодательство ЕС и входящих в него стран по своему содержанию, набору правовых инструментов
значительно отличается от российского законодательства в области охраны лесов, а механизмы более прозрачны и действенны, что позволяет уполномоченным органам с большей эффективностью выполнять свои функции. Например, Итальянская Республика обладает значительным опытом в борьбе с пожарами и с поджогами, носящими криминальный характер. Во Французской Республике в свою очередь детально проработан вопрос перехода лесов в частную собственность, последующий контроль и разрешение возможных спорных ситуаций.
6. Международное сотрудничество в сфере регулирования охраны и использования лесов осуществляется под эгидой целого ряда организаций: Форума ООН по лесам, Комиссии ООН по устойчивому развитию, Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, Всемирного лесного конгресса и др. Деятельность этих организаций в первую очередь касается экологического аспекта. Подробное рассмотрение опыта зарубежных стран показывает различия государственного подхода в области управления лесными ресурсами. Экономическая выгода от использования леса не ставится на первое место. Экологические тенденции в данной сфере развиваются с каждым годом все больше и больше: посадка новых деревьев, ограничение использования лесных ресурсов, импорт древесины из других стран.
Практическая и теоретическая значимость исследования Сформулированные в диссертационном исследовании теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы в дальнейших научных и учебных целях, в нормотворческой деятельности, практике работы государственных и муниципальных органов, реализующих компетенцию в области экологического управления. Материал, представленный в диссертации, может быть использован в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Экологическое право».
Содержащиеся в работе положения могут служить материалом для дальнейшей научно-исследовательской деятельности.
Апробация результатов исследования Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на заседаниях Сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях. Материалы исследования также докладывались на конференции «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере» (г. Сыктывкар Коми республиканская академия государственной службы и управления, 17 апреля 2011 г.)
Структура работы
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав и библиографии.
Реформа лесной отрасли: предпосылки, история, первые итоги
Управление лесным хозяйством в России никогда не отличалось стабильностью и устойчивостью. Реформы государственных органов, периодическое изменение и дополнение нормативных актов делали эту отрасль одной из самых реформируемых по сравнению с большинством других отраслей хозяйства. Все эти процессы еще больше усилились,после начала масштабного реформирования всей сферы государственного управления. Период с 2000 г. по сегодняшнее время относится к числу самых нестабильных в истории управления лесным.хозяйством. В мае 2000 г. реформируется Федеральная служба лесного хозяйства и- ликвидируется Государственный комитет по охране окружающей среды. Параллельно с процессом реформирования государственных органов происходят многочисленные изменения лесного законодательства. Все это приводит к появлению целого ряда проблем в области лесного хозяйства, и в итоге начинается полномасштабная реформа, призванная кардинально изменить подход к лесопользованию. Основой этой реформы по замыслу должен был служить новый-Лесной кодекс, который начинает разрабатываться в 2004 г. Причиной разработки и принятия нового Лесного кодекса послужила начатая реформа управления лесами. Еще в 2006 г. во время совещания по вопросу развития лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса в г. Сыктывкаре В.В. Путин выделил основные факторы, повлиявшие на необходимость изменения регулирования и государственной политики в области лесного хозяйства: — необходимость изменения и укрепления правовой базы; — недостаточность инвестиций в лесоперерабатывающую промышленность из-за отсутствия благоприятных условий; — инвестиции не превышают 1млрд долл. , потенциал же оценивается не менее чем в 2—3 млрд долл. США; — низкая эффективность лесопользования. Так, расчетная лесосека России составляет 21% всего ресурса, т.е. надо рубить 550 млн м3, а вырубается не более 170 млн м3 в год. Все остальное не востребовано экономикой, лесной комплекс не способен эффективно использовать лесной ресурс по причине: — низкой эффективности государственного контроля за использованием леса. Ежегодный ущерб только от зафиксированных случаев вырубки составляет более 5 млрд руб.; — наличия излишней централизации в управлении лесами, что не дает оперативно реагировать на возникающие проблемы на местах; — отсутствия достаточных мощностей для лесопереработки и большой износ .
О необходимости проведения реформы лесного хозяйства таюке говорилось и в государственной Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы46. В этом документе отмечалось, что лесной сектор играет важную роль в экономике страны и имеет большое значение для социально-экономического развития более чем 40 субъектов Федерации, в которых продукция лесной промышленности составляет от 10 до 50 % общего объема промышленной продукции соответствующих регионов. В целом по Российской Федерации этот показатель составляет около 4 %. Основными стратегическими задачами уполномоченных органов, осуществляющих управление лесным хозяйством, является организация рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Согласно положениям Концепции развития целями развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесами являются создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами, т.е. соблюдение требований непрерывного, рационального и неистощительного использования лесов, повышение доходов от использования лесных ресурсов, своевременное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи: подготовку актов, необходимых для реализации Лесного кодекса Российской Федерации, включая нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты и акты субъектов Российской Федерации; организацию управления в области лесных отношений в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации (передачу в установленном порядке лесхозов субъектам Российской Федерации, формирование органов исполнительной, власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, организацию финансирования расходов, связанных с введением в действие Лесного кодекса Российской Федерации, организацию мониторинга реализации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, осуществление которых передается субъектам Российской Федерации); организацию эффективного межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по пресечению незаконных заготовок, оборота незаконно заготовленной древесины и иных противоправных посягательств в отношении лесных участков в составе земель лесного фонда и земель иных категорий; повышение эффективности использования лесов за счет вовлечения в эксплуатацию неосвоенных лесных массивов, развития долгосрочных арендных отношений, стимулирования привлечения инвестиций в освоение лесов и увеличения объемов использования малоценной древесины; обеспечение дальнейшего совершенствования и развития рыночных отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; повышение интенсивности ведения лесного хозяйства с учетом экологических и экономических факторов; совершенствование экономического механизма в лесном секторе в целях увеличения лесного дохода.
Субъекты правовой охраны лесов в Российской Федерации
Проведение государственной политики в сфере управления лесами в РФ всегда сталкивалось с определенными трудностями. Исторические предпосылки, административные реформы, изменения системы государственных органов — все это напрямую влияло на эффективность принимаемых мер в данной области. В области правового регулирования отношений по управлению использованием и охраной лесов деятельность органов исполнительной власти должна исходить из глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительного срока выращивания, возможности их многофункционального использования58. Лесной кодекс РФ закрепил новую систему государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Система государственного управления лесами содержит следующие элементы: 1.
Уровни управления в РФ: — государственное управление на федеральном уровне (РФ); . — государственное управление на региональном уровне (субъект РФ); — муниципальное управление на местном уровне (муниципальные объединения); 2. Федеральные органы исполнительной власти имеют трехзвенную структуру: — министерство разрабатывает государственную политику, принимает нормативные правовые акты; — служба осуществляет государственный надзор и контроль; — агентство осуществляет управление государственным имуществом и предоставление услуг населению; 3. Федеральные органы власти имеют в большинстве своем территориальные органы; 4. Российская Федерация может делегировать ряд полномочий федеральных органов власти на уровень субъектов РФ59. Лесной кодекс Российской Федерации создал все необходимые условия в области управления лесными ресурсами для практической реализации, начатой еще в 2004 г. административной реформы, основные цели, условия проведения, задачи которой были определены Указом Президента РФ №314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» . Данным Указом Президента РФ в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти была установлена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти. Функции правоустанавливающие, правоприменительные, -контрольно-надзорные и функции управления государственной собственностью разведены по разным субъектам системы федеральных органов исполнительной власти. В основе данного реформирования заложено разделение органов государственного управления на политические центры (министерства), исполнительные органы (агентства), контролирующие органы (службы) .
При этом министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Служба— это орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Агентством является органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Функции по выработке основных направлений государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесоуправления и охраны лесов с момента начала административной реформы с 2004 по 2008 г. осуществляло Министерство природных ресурсов Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ № 724 от 12 мая 2008 г. и в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Кроме того, Министерству были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Проведение государственной политики и координация в сфере федерального и регионального планирования была приоритетной задачей Министерства природных ресурсов, кроме того, Министерство отвечало за нормативно-правовое регулирование в сфере лесных отношений. В связи с тем, что нормы Лесного кодекса не являются нормами прямого действия, для их реализации предусматривалось принятие около 70 подзаконных актов. Министерство природных ресурсов до своего преобразования в мае 2008 г. осуществляло координацию и контроль за деятельностью находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) и Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза). Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, обеспечивает экологическую и экономическую безопасность РФ, следит за соблюдением рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, и за сохранением всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения, а также реализует государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Основные проблемы экологического характера, возникающие при использовании и охране лесов Республики Коми
Как и на всей территории Российской Федерации в Республике Коми возникают проблемы экологического характера при использовании и охране лесов. Среди них можно выделить правонарушения в лесном секторе (особенно незаконная рубка), лесные пожары, неразвитость системы лесных дорог.
Посягательства на леса наносят существенный урон не только экономике страны, но и угрожает экологической ситуации в целом. Например, за последние нескольких десятилетий незаконная рубка леса приняла столь большой размах, что ряд стран, закупающих российский лес, практически прекратили вырубку собственного леса. Во многих регионах именно преступления, связанные с незаконной рубкой и уничтожением лесных насаждений, занимают основную долю в структуре экологических преступлений. К сожалению, политика государства в области охраны лесных ресурсов оценивается многими специалистами как недостаточно последовательной и недостаточно жесткой. Учитывая бурный рост экономики и усиливающуюся антропогенную нагрузку на окружающую среду, экологическое преступление рассматривается как второстепенное. Общественность, юристы-практики, политические руководители в большинстве своем не придают большого значения этому виду преступности и игнорируют ее последствия и тем самым пренебрегают вопросами борьбы с ней.
Лес является одним из основных компонентов природной среды, и именно его охрана входит в число одних из основных задач экологической политики государства. Уголовная ответственность за незаконную порубку имеет давнюю историю — это один из традиционных составов так называемого лесного браконьерства. Смысл этой нормы изменился с течением времени больше, чем ее формулировки. До принятия УК РФ данное посягательство расценивалось либо как преступление против собственности, либо как хозяйственное преступление. Экологическая составляющая не учитывалась.
В действующей редакции УК РФ 1996 г.уголовная ответственность за незаконную рубку лесных насаждений содержится в ст. 260, которая помещена в главу 26 «Экологические преступления». В первоначальной редакции ст. 260 УК РФ называлась «Незаконная порубка деревьев и кустарников». Основная цель данной нормы заключалась в обеспечении порядка лесопользования, предотвращении повреждения и уничтожения лесов и иной растительности путем незаконной порубки, а тем самым — в обеспечении рационального использования и охраны лесов, т.е. многоцелевого, научно обоснованного, непрерывного неистощительного пользования лесным фондом для удовлетворения потребностей общества и граждан в древесине и другой продукции, а также в эффективном ведении лесного хозяйства на основе единой технической политики, сбережения и защиты лесов, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения, биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов.
Позже в статью были внесены значительные изменения, так, например, вместо «Незаконной порубки деревьев и кустарников» ст. 260 УК РФ стала называться «Незаконная рубка лесных насаждений». В содержании же нормы слова «порубка деревьев и кустарников» заменены словами «рубка лесных насаждений», что связано с появлением в новом Лесном кодексе понятий «лесные насаждения» и «рубка лесных насаждений».
Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 145-ФЗ «О внесении изменений в статью 260 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» значительно усилил уголовную ответственность за незаконную рубку лесных насаждений. Так, за совершение преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 260 УК РФ, отныне устанавливается лишение свободы на срок до одного года. Деяния, предусмотренные ч. 2 ст. 260 УК РФ, являются теперь преступлениями средней тяжести (максимальное наказание за их совершение — лишение свободы на срок до трех лет), а деяния, предусмотренные ч. 3 ст. 260 УК РФ, квалифицируются как тяжкие преступления (максимальная санкция— лишение свободы на срок до шести лет).
К сожалению, незаконная рубка является одним из традиционных и широко распространенных экологических преступлений. Уголовные нормы всегда устанавливали ответственность за этот вид преступления:. При этом ст. 260 является одной из наиболее часто изменяемых84. Несмотря на произведенные законодателем многократные изменения, ее конструкция остается несовершенной. Она загромождена трудными для понимания, можно сказать, «экзотическими» положениями (например, повреждение до степени прекращения роста лиан), часто не согласованными между собой противоречивыми понятиями, что не позволяет осуществлять эффективную уголовно-правовую борьбу с незаконными вырубками российских лесов.
Кроме незаконной рубки лесных насаждений, УК РФ предусматривает ответственность и за уничтожение или повреждение лесных насаждений. В-ст. 261 УК РФ устанавливается ответственность за уничтожение1 или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности.
Целью данной, нормы является предотвращение гибели лесной и-внелесной растительности, сохранение лесов как национального достояния России и важного в хозяйственном отношении природного ресурса. При этом, как и в случае с незаконной рубкой леса, российское законодательство издавна устанавливало ответственность за неосторожный и умышленный поджог леса. Ранее преступление расценивалось как посягательство на собственность. Позже состав уничтожения и повреждения лесов был дополнен признаком объективной стороны — их загрязнением сточными водами и отходами (УК РСФСР 1960 г.). Под действие этой статьи попадает неосторожное обращение с огнем или источником повышенной опасности, заключающееся в несоблюдении виновным необходимых мер предосторожности, в результате чего возникает лесной пожар, например, разведение костра и оставление его непотушенным, использование машин и оборудования на территории лесного фонда, дающих искру при работе, оставление механизмов не выключенными, что приводит к перегреву и возгоранию, и т.п., а также последствия — уничтожение или повреждение лесов и иных насаждений в результате вызванного пожара и наличие причинной связи между действиями виновного и наступившим результатом. Загрязнение может происходить в ходе хозяйственной и иной деятельности путем выбросов, сбросов вредных веществ, а также размещения отходов и отбросов производства, коммунально-бытовых и иных отходов (устройство свалок на территории лесов) и иными способами. Закон не раскрывает в тексте данной статьи характер загрязнения.
Экологическая политика ЕС в области охраны лесов
В странах Европейского Союза насчитывается примерно 176 млн га леса (т.е. 42 % территории ЕС покрыто лесами, не учитывая заморских департаментов, что составляет 5 % мировых лесных ресурсов). Начиная с 60-х гг. XX в. площадь лесов постоянно увеличивается, хотя в последнее время не в столь быстром темпе. При этом примерно 9 млн га лесов (около 5 %) не были подвержены деятельности человека. Леса Европейского Союза обладают богатым биологическим разнообразием, которое поддерживается мерами, предусмотренными Сообществом. В частности, согласно докладу о биологическом разнообразии от 2010 г. количество некоторых видов лесных птиц, которое ранее сокращалось, сейчас стабилизировалось125. 1 марта 2010 г. была опубликована «Зеленая книга о защите лесов и информации о лесах в Европейском Союзе: подготовить леса к климатическим изменениям» (L1YRE VERT concernant la protection des forets et rinformation sur les forets dans l Union europeenne: preparer les forets au changement climatique— COM(2010)66 final) . Обсуждение этого документа было открыто с 1 марта по 31 июля 2010 г. и проходило 3 июня 2010 г. на «зеленой неделе» в Брюсселе .
В Зеленой книге приводятся данные по состоянию лесов в странах Европейского Союза, описаны имеющиеся в распоряжении инструменты по защите лесов и приводятся основные направления лесной политики ЕС. Цель ее— дать старт обсуждениям в рамках Европейского Союза по вопросам о лесах, по различным возможным подходам к лесопользованию в ЕС, к защите лесов и системы информации по лесам. Основу данной Зеленой книги заложила Белая книга Совета Европы «Адаптация к климатическим изменениям: к рамкам европейской деятельности», появившаяся в 2009 г. Совет Европы обеспокоен тем, что изменения климата отрицательно скажутся на состоянии лесов в будущем, что приведет к серьезным социальным, экономическим и экологически трудностям. В связи с этим Совет Европы призывает защищать леса, чтобы спустя годы они продолжали выполнять свои столь разноплановые роли. Европа обращает особое внимание на то, что леса многофункциональны, их экосистемы наиболее богаты в своем разнообразии. Они выполняют исключительно важные функции для человека. Европейское Сообщество ценит то, что леса дают значительное количество рабочих мест, это важный экономический фактор и в сырьевом секторе, и в секторе возобновляемых энергоресурсов. В ЕС насчитывается 16 млн собственников лесов, лесное хозяйство напрямую дает работу 350 000 человек, при этом в целом лесная промышленность охватывает более двух миллионов работников, часто на малых и средних деревенских предприятиях, с торговым оборотом в 300 млрд евро. В настоящее время ЕС по средствам доклада ЕФСОС (Исследование перспектив лесного сектора в Европе) рекомендует привлекать большее количество рабочих в эту промышленность, увеличивать возможности получения соответствующего образования. Несмотря на различные благоприятные факторы, в том числе и увеличение площади лесов, за последние 60 лет соотношение объема поваленных деревьев / прироста деревьев ухудшилось, что объясняется увеличением спроса на древесину не только как базовый материал, но и как на сырье для биоэнергетики. В связи с этим в Зеленой книге приводятся следующие предложения: — развивать источники древесины в ЕС за счет увеличения площади выращивания лесов и вырубки деревьев; — использовать уже существующие источники ЕС (лесные или нет), увеличив, например, добычу древесины; — увеличить доход от деятельности по производству и использованию древесины; — увеличить ввоз необрезного дерева. При этом достижение таких целей не всегда соответствует принципам рационального использования и управления лесами. По мнению составителей Зеленой книги, леса представляют основной элемент европейского пейзажа. Значительно количество европейских гор перестанут быть пригодными для проживания людей, если леса не будут защищать транспортную сеть, сельскохозяйственную зону и даже целые агломерации от оползней, селей, осыпания камней и лавин. Эти охранные леса требуют к себе особого отношения: необходимо постоянно поддерживать площадь лесного покрова. Поэтому, например, в Австрии 19 % лесов зарегистрированы как «охраняемые леса» законом от 1975 г. Во французском Лесном кодексе выделяется несколько видов таких лесов, в том числе «горные», «прибрежные», «пригородные». Многие европейские леса выполняют «развлекательную» задачу. Речь идет о лесах, предназначенных для охоты, проведения свободного времени, сбора ягод, грибов и т.п. Их назначение благоприятствует экономическому развитию регионов: созданию инфраструктуры, развитию туризма. Они также положительно сказываются на состоянии здоровья граждан и их благополучии. Такие леса являются неотъемлемой частью культурного достояния Европы. Европейское Сообщество признает, что леса играют основополагающую роль в глобальном цикле углерода, поскольку они обладают способностью поглощать СОг из атмосферы и накапливать его в своей биомассе и почве (так называемые колодцы). Благодаря накоплению углерода лесами сокращается концентрация парникового газа в атмосфере. Деградация лесов и / или изменение их назначения приводят к выбросу парникового газа, т.е. лес становится не накопителем, а источником углерода. Национальные лесные инвентари / описи (inventaires forestiers nationaux — IFN) — основные источники информации о том, является ли лес накопителем или источником углерода. В настоящее время по данным Национальных лесных инвентарей объем прироста насаждения деревьев выше объема их вырубки, поэтому сейчас европейские леса накапливают углерод. Но изменение климата (которое проявляется в том числе и в увеличении частоты и серьезности бурь и ураганов), превалирующее количество старых деревьев и возможное увеличение вырубки деревьев могут изменить такую ситуацию. Стратегия рационального использования и управления лесами предусматривает увеличение накопления углерода лесами при сохранении прибыли от лесных массивов.
