Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовой охраны вод Волжского бассейна 12
1.1. Понятие и значение правовой охраны вод Волжского бассейна 12
1.2. Общая характеристика законодательства в области охраны вод Волжского бассейна 38
Глава 2. Контроль в области охраны вод Волжского бассейна 59
2.1. Государственный контроль в области охраны вод Волжского бассейна 59
2.2. Общественный контроль в области охраны вод Волжского бассейна 70
2.3. Производственный контроль в области охраны вод Волжского бассейна 81
Глава 3. Ответственность в области охраны вод Волжского бассейна 87
3.1. Понятие и основания ответственности 87
3.2. Дисциплинарная ответственность в области охраны вод Волжского бассейна 98
3.3. Административная ответственность в области охраны вод Волжского бассейна 104
3. 4.Уголовная ответственность в области охраны вод Волжского бассейна 118
3.5. Гражданско-правовая ответственность в области охраны вод Волжского бассейна 138
3.6. Эколого-правовая ответственность в области охраны вод Волжского бассейна 158
Заключение 164
Библиографический список использованной литературы.
- Понятие и значение правовой охраны вод Волжского бассейна
- Общая характеристика законодательства в области охраны вод Волжского бассейна
- Государственный контроль в области охраны вод Волжского бассейна
- Понятие и основания ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Волга - самая крупная река Европы, протяженностью 3531 км. В древности ее называли «Ра» (щедрая), в средние века - «Итиль» (река рек), позже величали «святой» и «матушкой». Она один из ярких символов, национальная гордость России.
Бассейн реки Волга является самой экономически развитой европейской частью страны. На его территории расположено 442 города, проживает около 61 млн. человек, т.е. свыше 40% населения страны. В нем сконцентрированы предприятия тяжелой промышленности, прежде всего химической, черной и цветной металлургии, пищевой и легкой промышленности, энергетики и атомной промышленности, т. е. около 50% промышленного потенциала России. Только нефтеперерабатывающие предприятия в водную среду ежегодно сбрасывают 63 млн. куб. м неочищенных и недостаточно чистых стоков.
Около 87% русла Волжского бассейна зарегулировано каскадом водохранилищ. В бассейне имеется 21 крупное водохранилище, а всего эксплуатируется 716 водохранилищ. На реке Волга и ее крупнейшем притоке реке Кама построено 11 гидроэлектростанций.
Волжские водохранилища сильно загрязнены нефтепродуктами, фенолами, соединениями меди, железа, формальдегидом, органикой (вода оценивается от «загрязненной» до «очень грязной»). В течение последних 15 лет наблюдается процесс евтрофирования (цветения) Волжских водохранилищ.
Загрязнителями Волги являются предприятия сельского хозяйства, применяющие агрохимикаты и другие химические средства. От 30 до 70% минеральных удобрений смывается в водные объекты бассейна.
Экологически неблагополучно состояние водных объектов в районах расположения животноводческих ферм и комплексов с гидросмывом навоза.
Свою «лепту» в загрязнение вод Волжского бассейна вносит коммунально-бытовое хозяйство. Через системы канализации в Волгу сбрасывается более 70% загрязненных сточных вод.
Отсюда закономерно, что снабжение качественной питьевой водой является одной из приоритетных проблем, от решения которой зависят здоровье и уровень жизни населения.
Следует отметить, что в каждой третьей пробе из источника для питьевой воды бассейна Волги могут содержаться вредные вещества, превышающие предельно допустимые концентрации в 2-4 раза, а в отдельных случаях в 100 раз. Из всего объема сбрасываемых сточных вод лишь 10-15% обеспечиваются очисткой до нормативного качества перед их выпуском в водоемы. До 50% населения Волжского бассейна вынуждено использовать для питья воду, которая не в полной мере соответствует требованиям ГОСТа 2874-82 «Питьевая вода» по физико-химическим, органическим, микробиологическим показателям.
Однако российское законодательство, регулирующее отношения в области охраны вод, не отвечает в полной мере потребностям общества, не может эффективно противостоять загрязнению, засорению, истощению вод Волжского бассейна.
Проблема охраны вод чрезвычайна сложна и требует принятия незамедлительных мер по предотвращению последующего загрязнения, засорения, истощения и ухудшения экологической обстановки в целом. В противном случае могут наступить негативные процессы глобального масштаба. Сложная экологическая обстановка в регионе является одной из основных причин низкого естественного прироста населения, высокой заболеваемости и смертности по сравнению со среднероссийскими показателями. В этой ситуации значение правовой охраны вод Волжского бассейна неизмеримо возросло. В экологических и экономических интересах природоохранительные мероприятия в отношении вод все больше сводятся к регулированию и установлению оптимального обеспечения необходимого количества и качества вод для питьевых, хозяйственно-бытовых, промышленных, энергетических и других нужд.
Правовая охрана вод Волжского бассейна приобрела актуальный характер в современной действительности, что и предопределило выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Степень разработанности правовых проблем. Отечественная юридическая наука уделяла немало внимания вопросам исследования правовой охраны вод. Одним из первых советских ученых, исследовавших теоретические проблемы, связанные с охраной вод, был профессор Л.И.Дембо. Сложные вопросы советского водного законодательства, в том числе охраны вод, ответственность за нарушение водного законодательства, отражены в трудах Члена-корреспондента РАН, профессора О.С.Колбасова. Отдельные аспекты правовой охраны вод, совершенствования законодательства об ответственности за водные правонарушения нашли свое место в работах профессора СБ. Байсалова. Основные вопросы правового регулирования охраны вод от загрязнения и порядка сброса сточных вод, осуществления контроля и привлечения виновных лиц к ответственности были исследованы A.M. Кавериным.
Некоторые проблемы охраны вод отражены в диссертационных исследованиях: Колбасов О.С. «Проблемы совершенствования советского водного законодательства» (1968 г.); Пашков М.А. «Вопросы правовой охраны поверхностных вод» (1973 г.); Каверин A.M. «Правовая охрана вод от загрязнения и регулирование сброса сточных вод» (1974 г.); Тимофеев Л.А. «Правовое обеспечение комплексного использования вод (по материалам Волжского бассейна)» (1979 г.); Культелеев СТ. «Проблемы ответственности за водные правонарушения» (1981 г.); Шалтакбаев С.Ж. «Теоретические вопросы правовой охраны вод» (1985 г.); Цулукидзе Д.А. «Правовое обеспечение комплексного водопользования в Республике Грузия» (1995 г.); Мухамед-Ирекле А. «Правовая охрана вод в Республике Башкортостан» (1999 г.) и др.
Однако детальное изучение правовой охраны вод Волжского бассейна до сих пор не проводилось.
В настоящем диссертационном исследовании проанализировано действующее законодательство в области охраны вод. Автор обосновывает конкретные предложения, направленные на совершенствование правовых норм и практики их применения в данной области.
Предмет диссертационного исследования составляют: комплекс правовых норм, регулирующих правовую охрану вод Волжского бассейна; теоретические разработки и практика применения нормативных актов, направленных на регулирование общественных отношений в области охраны вод Волжского бассейна.
Цель и задачи настоящего исследования. Цель исследования - изучение и анализ действующего российского законодательства в области охраны вод; выявление особенностей правового регулирования и эффективности реализации правовых средств, направленных на охрану вод Волжского бассейна; обоснование ряда конкретных предложений по совершенствованию водного и ряда других отраслей законодательства, в той или иной степени регулирующих отношения по охране вод Волжского бассейна. Для реализации данной цели в рамках диссертационного исследования поставлены следующие задачи:
провести анализ сложившейся в Волжском регионе неблагоприятной экологической ситуации, оказывающей негативное воздействие на состояние вод бассейна;
установить особенности правовой охраны вод Волжского бассейна и дать развернутое ее определение;
проанализировать действующие законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, расположенных в Волжском бассейне, проекты законов, регулирующих отношения по охране вод, выявить проблемы, связанные с их применением;
- определить особенности видов экологического контроля как правового инструмента в области охраны вод Волжского бассейна;
- изучить правоприменительную, арбитражную, судебную практику,
связанную с нарушением водного законодательства, а также по охране вод
Волжского бассейна;
- исследовать виды юридической ответственности в области охраны вод
Волжского бассейна, внести конкретные предложения по повышению их
эффективночти применения.
Методологической основой диссертационного исследования являются методы сравнения и абстрагирования, анализа и синтеза, использования элементов формальной и диалектической логики. Их применение позволило автору исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, целостности и всесторонности.
Материалы законодательной и правоприменительной практики использованы в качестве базы для формирования исходных положений, для разработки методики исследования, для получения эмпирических данных, характеризующих правовую охрану вод Волжского бассейна.
Теоретические основы диссертации. Основной теоретической базой для исследования послужили труды ученых в области экологического и природоресурсного права: С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, В.В Вербицкого, А.К.Голиченкова, Р.К.Гусева, О.Л.Дубовик, В.Г.Емельяновой, Ю.Г.Жарикова, И.О.Красновой, В.В.Круглова, И.Ф.Панкратова, Н.Г. Жаворонковой, Л.А.Заславской, В.В.Петрова. Работы ученых представили возможность воспользоваться не только концептуальными положениями, но и конкретными выводами и оценками, касающимися охраны вод, совершенствования водного законодательства, экологического контроля в области охраны вод.
Труды ученых-юристов в области административного и уголовного права Ю.С.Адушкина, С.Н.Братусь, И.Ш.Борчашвили, А.Е.Еренова, А.Е. Жалинского, Э.Н.Жевлакова, И.А.Иконицкой, Л.В.Ильяшенко, Ю.И.Ляпунова, В.М.Манохина, М.Г.Масевича, В.Л.Мунтяна, Н.Б.Мухитдинова, П.Ф. Повелициной, Б.Г.Розовского, И.С.Самощенко, М.Х.Фарукшина, Е.А.
Флейшиц, Ю.С.Шемшученко и др. послужили основой для проведенного в диссертационном исследовании анализа юридической ответственности в области охраны окружающей среды, а также для оценки правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушения водного законодательства.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Настоящая диссертационная работа представляет собой первое, комплексное и самостоятельное научное исследование, посвященное правовой охране вод Волжского бассейна. В работе намечаются пути дальнейшего развития законодательства, обеспечивающего правовую охрану вод этого региона.
Основными теоретическими выводами и положениями, которые выносятся на защиту, являются:
определение содержания правовой охраны вод Волжского бассейна как сложной комплексной проблемы, решение которой требует согласованных правовых действий хозяйствующих субъектов, а также субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Волжского бассейна, направленных на предотвращение загрязнения, засорения, истощения вод;
о необходимости совершенствования государственного экологического контроля в области охраны вод Волжского бассейна, в частности: об увеличении числа контролирующих инспекторов, осуществляющих государственный экологический контроль; о выделении определенной доли отчислений от штрафов, выявленных неплатежей за водопользование и нанесение вреда водным объектам, от реализации конфискованных орудий совершения или предмета совершения водных правонарушений, на улучшение материально-технического обеспечения, социальной сферы и денежного содержания государственных инспекторов по водному контролю;
о необходимости обязательного производственного контроля на всех предприятиях, во всех хозяйствующих субъектах, которые своей деятельностью способствуют загрязнению вод Волжского бассейна; предложена структура Типового положения об обязательном производственном экологическом контроле;
- о целесообразности повышения штрафных санкций за нарушение
водного законодательства: увеличение размера штрафа в зависимости от
количества совершенных правонарушений в календарном году. Увеличение
размера штрафа в три раза за каждый повторно совершенный
административный проступок в течение календарного года;
о необходимости изменения состава преступления, предусмотренного ст. 250 УК РФ, из материального в формальное, т.е. уголовная ответственность за загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств должна наступать за возможность причинения существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, здоровью человека;
о принятии нормативно-правового акта, регулирующего вопрос об обязательном экологическом страховании в Волжском бассейне. Содержание названного нормативно - правового акта приложено к диссертационному исследованию.
Научно-теоретическое и прикладное значение диссертационного исследования заключается в том, что его теоретические и практические рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности и правоприменительной практике.
Материалы исследования могут быть рекомендованы для использования в учебном процессе при преподавании курса «Экологическое право», а также при дальнейшей научной разработке данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Ее основные выводы и положения были изложены на научно-практических конференциях, отражены в опубликованных автором работах: Ответственность за загрязнение окружающей природной среды //В кн.: Реализация программы развития системы кооперативного образования Российской Федерации. Тезисы докладов
научно-практической конференции 30-31 января 1997 года. Чебоксары. 1997. С. 87-88; Целевое использование вод Волжского бассейна // В кн.: Трансформация потребительской кооперации в рыночную систему. Казань. 1997. С. 9-11; Административная ответственность за загрязнение водных ресурсов в сельском хозяйстве // В кн.: Проблемы использования ресурсов агропромышленного производства. Материалы региональной научно-практической конференции. Чебоксары. 1998.С. 140 - 141; Правовое регулирование питьевой воды Волжского бассейна // В кн.: Потребительская кооперация: от тактики выживания к стратегии роста. Сборник научных трудов. М., 1998. С. 9; Право водопользования вод Волжского бассейна на этапе к рынку. Сборник научных статей преподавателей и аспирантов. ЧКИ МУПК. Вып. XII. Чебоксары. 1998. С. 15-16; Отдельные проблемы правого регулирования водопользования // В кн.: Потребительская кооперация - социально-ориентированная система. Тезисы докладов научно-практической конференции. Чебоксары. 2000. С. 8; Правовое регулирование вод в хозяйственной деятельности // Сборник научных статей МУПК. Москва-2000. С. 10-11; Уголовная ответственность за загрязнение вод // Сборник научных статей преподавателей и аспирантов. Вып. XIV. Чебоксары: Руссика. 2000. С. 46-47; Об изучении экологического законодательства // Сборник научных статей преподавателей и аспирантов. Чебоксары: Руссика. Вып. XIV. 2000. С. 45-46; Рациональное использование вод в системе потребительской кооперации // В кн.: Кооперативная самобытность в новом тысячелетии. Тезисы докладов научно-практической конференции. Чебоксары. 2001. С. 163; Понятие и основание ответственности за загрязнение вод. Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. Чебоксары. 2001. С. 27-31; Правовые основы экологического страхования // Сборник научных статей преподавателей и аспирантов. Ч. 2. Вып. XV. Чебоксары. 2001. С. 23-25; Правовая охрана вод // В кн.: Молодежь и кооперация: Материалы 26 студенческой научной конференции. Чебоксары. 2002. С.117; Государственный экологический контроль в области охраны вод // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. Выпуск 2. Чебоксары. 2002. С. 22-24; Конституционное регулирование охраны окружающей среды // В кн. Конституция Чувашской Республики: юридическая
природа, эволюция и современность. Материалы межвузовской научно-практической конференции 29 марта 2002 г. Чебоксары: Руссика. С. 49-52; Эколого-правовая ответственность в области охраны вод Волжского бассейна // Сборник научных статей преподавателей и аспирантов. Ч 2. Вып. XVI. Чебоксары. 2002. С. 26-30.
Многие положения диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания учебных курсов «Экологическое право», «Земельное право» в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Чувашский государственной университет им. И.Н.Ульянова», Чебоксарском кооперативном институте Московского университета потребительской кооперации, Чувашской государственной сельскохозяйственной академии.
Структура диссертации. Название, структура и объем диссертации обусловлены актуальностью и целями исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Понятие и значение правовой охраны вод Волжского бассейна
Одной из многочисленных проблем, стоящих перед современным человеком, является охрана вод. Сохранение вод от техногенного воздействия имеет глобальное значение. Вода образует гидросферу - одну из оболочек Земли. От наличия водных пространств и содержания водяного пара в атмосфере зависят климат и погода на нашей планете. В этом заключается особая экологическая функция воды.
Вода - это живая система с протекающими в ней процессами биологического, химического, физико-химического характера, которые в совокупности выполняют главную функцию - являются средой обитания, обеспечивают жизнь для всего живого. Например, животные и растения содержат более 50% воды, а в некоторых из них это количество доходит до 98%, вода составляет около 70% веса человека. Все продукты питания человека содержат более 50 % воды.
В.И.Вернадский писал: «Природная вода охватывает и создает всю жизнь человека. Едва ли есть какое-нибудь другое природное тело, которое бы до такой степени определяло его общественный уклад, быт, существование»1. В этом усматривается социальная функция воды.
Четыре древние великие культуры возникли и развивались по берегам рек: в Китае - это Янцзы и Хуанхэ; в Индии - Ганг; ассиро-вавилонская культура - на берегах Тигра и Ефрата; в Египте - Нил2.
По мере развития цивилизации употребление воды увеличивается. Если в средние века в городах на одного жителя приходилось 25 л. воды в сутки, то в начале XX в. значительно больше. Так, в 1928 году все водопроводы городов и поселков нашей страны подавали населению 811 тыс. кубометров воды в сутки. В 1958 году этот показатель составил уже 21 млн. кубометров, т. е. за 30-летний период подача воды по водопроводам возросла в 25 раз. Современное водопотребление увеличилось в несколько тысяч раз. Сейчас в больших городах одному жителю требуется около 350 л. в день (древний римлянин обходился лишь несколькими литрами воды в сутки). Современный человек существенно воздействует на водные богатства планеты.
Рост народонаселения и развитие материального производства обусловили возрастание как общего объема потребления природных запасов вод, так и расширение перечня хозяйственных потребностей, для удовлетворения которых используется данное природное благо. В практической жизни, исходя из технических возможностей и уровня научных достижений, стали применяться все новые полезные свойства вод.
«Давно кануло в Лету то время, когда в нашей стране запасов природных вод настолько хватало на всех, что пользование ими не вызывало никаких конфликтов, а следовательно и необходимости правового регулирования»1. По прогнозам ученых, самым дефицитным полезным ископаемым в XXI в. будет вода. В настоящее время большинство водных объектов не в состоянии компенсировать нарушения, вызываемые производственной и иной деятельностью людей. Вода, в отличие от минеральных ресурсов (угля, нефти, газа и т.п.), обладает ценнейшим свойством самоочищения и самовозобновления под воздействием солнечной радиации. Это обстоятельство питало представление о неисчерпаемости водных ресурсов. При смешивании загрязненной воды с водой, находящейся в водоеме, происходит процесс минерализации органических веществ и отмирания внесенных бактерий, вследствие воздействия на них водных бактерий, грибов и водорослей. Установлено, что в ходе бактериального самоочищения через 24 часа остается не более 50% бактерий, через 96 часов - 0,1%1. Для самоочищения загрязненных вод необходимо их неоднократное разбавление чистой водой. В настоящее время способность вод к самоочищению практически невозможна, поскольку сказываются возросший забор воды из водных объектов и поступление в них огромного количества загрязняющих веществ, которым микроорганизмы и водная флора не в состоянии противодействовать. Этот печальный факт был отмечен Н.П.Федоренко: «Одно из глубинных последствий современной научно - технической революции состоит в том, что воспроизводство природных ресурсов уже нельзя рассматривать как естественный процесс самовосстановления»2.
Нет ни одной отрасли народного хозяйства, не связанной с использованием водных ресурсов. Вода для промышленности является таким же сырьем, как уголь, железо и другие полезные ископаемые. Большое количество воды требуют энергетика, промышленность, сельское хозяйство, коммунально-бытовые нужды.
Таким образом, вода выполняет огромную экономическую функцию -служит сырьевым и вспомогательным ресурсом в процессе общественного производства; важнейшим энергетическим и транспортным ресурсом; неотъемлемой частью промышленного и сельскохозяйственного производства; источником механической энергии, водоснабжения, незаменимым поставщиком пресной воды для населения и промышленности.
В преамбуле Водного кодекса РФ 1995г . говорится о том, что воды являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.
Следует отметить, что «вода», «воды» имеют разные смысловые значения в зависимости от их потребления. В русском языке разделение понятия «вода» и «воды» в основном зависит от того, в каком (множественном или единственном) числе оно используется. Так, вода - напиток (для утоления жажды, или лечебный). Вода - потоки, струи, волны, водная масса1. В общенаучном смысле - «вода представляет собой химическое соединение водорода с кислородом»2. Продолжаются научные споры о том, к чему относится вода: к физическому веществу или к минералу. Естественные науки склонны считать «водами» вещество воды, находящееся в природной среде . Юридическая наука издавна занималась исследованием рассматриваемых понятий. Еще в 1927 году В. Григорьев писал, что далеко не всякая вода, а лишь «воды», т.е. более значительные скопления ее, имеющие заметное значение в жизни общества, составляют предмет правового регулирования4.
Общая характеристика законодательства в области охраны вод Волжского бассейна
Правовой способ охраны вод заключается в разработке, издании и применении нормативно-правовых актов, регулирующих водоохранные отношения.
Предметом исследования в данном случае является законодательство по охране вод Волжского бассейна. В системе этого законодательства действует большое число нормативных актов, принятых на уровне, как Федерации, так и ее субъектов.
Законодательство в области охраны вод в целом основывается в первую очередь на Конституции РФ. Именно она предопределяет правовую базу охраны вод, в частности, предусматривает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Данная конституционная норма закрепляет охрану вод, в том числе и вод Волжского бассейна.
Вопросам охраны вод уделяет большое внимание и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г1.В его преамбуле говорится, что закон определяет правовые основы сохранения природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений. К объектам охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности относятся поверхностные и подземные воды (ст. 4).
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает также обязательное проведение комплекса мер по охране вод; закрепляет экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей прямое либо косвенное вредное влияние на состояние водных объектов(ст. ст.42, 43, 46, 51); нормативы качества окружающей среды для оценки состояния водных объектов в соответствии с химическими, физическими, биологическими показателями (ст. 21); нормативы допустимых сбросов веществ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности юридическими и физическими лицами - природопользователями (ст. 22).
Советское водное законодательство начинает свое развитие с декрета «О земле»1, объявившего всенародной собственностью землю и все другие природные ресурсы, в том числе водные.
20 февраля 1919 г. Высший Совет народного хозяйства принимает постановление, в котором говорилось, что «в целях охраны водоемов от загрязнения сточными водами и выработки мер борьбы с вредом, причиняемым сточными водами фабрик, заводов и других предприятий рабочему и окрестному населению и государственным интересам»2.
Впервые в нашей стране зона санитарной охраны водных источников была установлена в 1928 году постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР «Об установлении зоны санитарной охраны водных источников, служащих для централизованного водоснабжения городов, рабочих поселков и других населенных мест»3.
Советское водное законодательство включало большое количество нормативных актов союзного и республиканского значения, направленных на обеспечение охраны вод. Быстрое развитие технического прогресса в 60-е годы прошлого столетия ознаменовалось принятием в 1970 году Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик4.
Законодательство предусматривало конкретные меры по упорядочению и охране водных ресурсов РСФСР. Большое значение имело постановление Совета Министров РСФСР от 31 декабря 1964 г. «О мерах по прекращению загрязнения неочищенными сточными водами рек Волги и Дона»1.
Постановлением Совета Министров СССР «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала неочищенными сточными водами» предусмотрены конкретные задания министерствам и ведомствам СССР по строительству очистных сооружений на 421 предприятии в 15 городах на реках Волге и Каме. Совету Министров РСФСР и Совету Министров Казахской СССР было поручено разработать и осуществить мероприятия по полному прекращению к 1980 году сброса хозяйственно-бытовых сточных вод во всех городах, расположенных в бассейнах рек Волги и Урала.
Следует отметить, что согласно утвердившейся в литературе точке зрения3 под водным законодательством понимаются не только законы, но и правительственные постановления нормативного характера, а также иные подзаконные нормативные акты. Однако в СССР - вплоть до 70-х г. г., водное законодательство не представляло самостоятельную отрасль, поскольку в то время не стоял актуально вопрос о необходимости сохранения водных объектов, о систематизации правового регулирования водных отношений. Только после того, когда состояние водных рек в стране стало катастрофичным по уровню загрязнения, когда водные объекты невозможно стало использовать для питьевых нужд без предварительной обработки был принят Водный кодекс РСФСР 1972 г., в соответствии с Основами водного законодательства Союза ССР 1970 г.
Государственный контроль в области охраны вод Волжского бассейна
Огромная роль в охране окружающей среды и вод Волжского бассейна принадлежит государственному экологическому контролю, в который входит водный контроль. Это связано с реализацией прав граждан на благоприятную окружающую среду1. Отсутствие надлежащего контроля значительно снизило бы, а во многих аспектах свело бы на нет правовую охрану окружающей среды, в том числе охрану вод Волжского бассейна. Эффективность правовой охраны вод Волжского бассейна во многом обуславливается необходимостью организации надлежащего контроля. Государственный экологический контроль является целью и средством осуществления надлежащей экологической политики, является непременным атрибутом и условием стабильности и процветания страны.
В условиях ухудшения окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни Российское государство принимает меры к усилению государственного экологического контроля и его правовой базы .
Экологический контроль является организационно-правовой формой обеспечения рационального природопользования и сохранения экологической системы3.
По мнению А.М.Каверина, исключительное важное значение для рационального, комплексного использования водных объектов и их охраны от загрязнения имеет контроль1.
Интенсивное негативное воздействие на воды Волжского бассейна обуславливает необходимость усиления государственного контроля за охраной вод от загрязнения.
Основные задачи контроля состоят в обеспечении органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также в обеспечении экологической безопасности (ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Государственный контроль - один из административных методов регулирования экологических отношений. Он предусмотрен нормами ст.65 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Водный кодекс установил, что государственный контроль призван обеспечить соблюдение: порядка использования и охраны водных объектов; лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения); стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов; режима использования территорий водоохранных зон; иных требований водного законодательства Российской Федерации (ст. 81).
В постановлении Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716 «Об утверждении положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов» говорится, что задачей государственного контроля за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка использования и охраны водных объектов; стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов; режима использования территорий водоохранных зон водных объектов и иных требований водного законодательства Российской Федерации.
В соответствии с этим постановлением разработаны Методические указания «По организации и проведению государственного контроля за использованием и охраной водных объектов в системе Министерства природных ресурсов Российской Федерации» (утвержденные Министерством природных ресурсов РФ от 31 декабря 1997г.).
Госкомприродой СССР 21 февраля 1991 г. утверждены «Правила охраны поверхностных вод», предусматривающие контроль за состоянием водных объектов и водоохранной деятельностью водопользователей. Контроль ставит целью оценку процессов формирования качества воды в водных объектах. Контроль осуществляется как водопользователями, так и органами государственного контроля в соответствии с их компетенцией (п. 5.1).
Основной задачей государственного контроля за охраной вод, осуществляемого специально уполномоченными государственными органами, являются соблюдение предприятиями, хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности, подчиненности, а также гражданами установленного порядка пользования водами, выполнение обязанностей по охране вод, предупреждению и ликвидации их вредного воздействия, а также обеспечение безусловного выполнения правил учета вод и иных правил, установленных действующими на территории Российской Федерации нормативными правовыми актами.
Основные проблемы в области охраны вод являются общими для всех субъектов государственного контроля, что позволяет определить общие требования. Это: выполнение требований природоохранительного законодательства и мероприятий по охране вод, наличие экологического паспорта предприятия, наличие лицензии на производственную деятельность; техническое состояние и эффективность работы действующих очистных сооружений и обезвреживающих устройств; состояние гидротехнических сооружений; ход строительства водоохранных объектов; работа систем дождевой канализации; состояние зон санитарной охраны источников водоснабжения; состояние водоохранных зон рек, озер, водохранилищ; выполнение предписаний по ранее проведенным проверкам; правильность платы за загрязнение окружающей природной среды в части охраны водных ресурсов; актирование результатов проверки, составление протоколов, ознакомление с ними руководства объекта; последующая реализация материалов проверки; контроль за выполнением предписаний по ранее проведенным проверкам; оценка ущерба, нанесенного водным объектам в результате сброса загрязненных сточных вод.
Система органов государственного контроля в области охраны вод Волжского бассейна является - одним из важнейших элементов механизма контроля в данной области, от которого зависит эффективность его функционирования. Осуществление этого контроля возложено на специально уполномоченные государственные органы, функционирующие на различных уровнях и имеющие различные назначения.
Понятие и основания ответственности
Юридическая ответственность является важным составным элементом правового воздействия на правонарушителей в области охраны вод, в том числе вод Волжского бассейна. Она призвана обеспечить соблюдение требований по охране вод всеми субъектами водных правоотношений, т.е. физическими и юридическими лицами, как водопользователями, так и иными лицами, не состоящими в отношениях водопользования. Физические и юридические лица за нарушение законодательства об охране вод несут правовую ответственность.
В литературе высказывались различные точки зрения по проблемам юридической ответственности
Юридическая ответственность рассматривалась как острое средство правового воздействия на поведение людей, где сильнее всего проявляется принудительный элемент права, серьезно затрагивающий положение личности в обществе, условия функционирования народного хозяйства и устои социалистической законности в целом .
Ответственность за нарушение природоохранительного законодательства имеет свою специфику и состоит, по утверждению В.В. Петрова, из двух частей. Первая часть ответственности возникает из природоохранительных правоотношений по факту нарушения требований охраны окружающей среды. Они выражают состав конкретного эколого-правового нарушения. Состав экологического правонарушения характеризуется необходимыми признаками. Он включает в себя объект и субъект правонарушения, объективную и субъективную стороны состава экологического правонарушения. Вторая часть ответственности рождается из уголовных, административных, гражданских, трудовых и иных правонарушений, возникающих в связи с применением соответствующих санкций за допущенные правонарушения1.
Юридическая ответственность представляет собой правовое последствие нарушения природоресурсового законодательства и заключается в применении к нарушителям органами государства установленных в законодательстве мер принудительного воздействия права собственности на природные объекты, правил их рационального использования и правил охраны природы2.
По мнению А.А.Рябова, юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства характеризуется теми же основными чертами, что и ответственность за нарушение норм российского закнодательства3.
Следует отметить, что в правовой науке отсутствует общепринятое понятие о сущности юридической ответственности. Все суждения по этому вопросу сводятся к следующим основным положениям. Ответственность -сложное, многостороннее понятие. Общее понятие ответственности имеет философский, методологический характер, конкретизируется и детализируется в отдельных ее видах: политической, общественной, этической (нравственная, моральная, юридическая) ответственности4.
М.С.Сахипов применение ответственности рассматривает (увязывает) с реализацией санкции, но не сводит ее к ней. Он отмечает, что санкция является тем главным средством, при помощи которого во многих случаях осуществляется юридическая ответственность .
Господствующей точкой зрения является трактовка юридической ответственности как меры государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушителя, и выражается в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий в форме ограничений (лишений) личного или имущественного порядка .
Отдельные ученые также отождествляют юридическую ответственность с мерами государственно-правового воздействия. По мнению О.Э.Лейста, юридическая ответственность есть применение и осуществление санкций; ее основным содержанием является реализация права на наказание, взыскание, принудительное исполнение, возникающие в результате правонарушения2.
Далеко не всякая, основанная на правовой норме принудительная мера, есть мера юридической ответственности3. Ответственность - это само претерпевание кары, воспитательных и иных мер, составляющих содержание наказания, ответственность - это исполнение наказания .
О.Л.Дубовик и И.А.Иконицкая отмечали, что основным результатом юридической ответственности в области экологии является искоренение экологических правонарушений, что является «критерием конечной оценки эффективности юридической ответственности в экологической сфере»5.
В отношении юридической ответственности за нарушение водного законодательства высказано мнение, что гарантией эффективного управления водными объектами является юридическая ответственность, то есть применение санкций - мер государственного принудительного воздействия, являющихся реакцией на совершенное правонарушение. Меры юридической ответственности способствуют достижению наиболее высокого качества управления. Цель юридической ответственности - обеспечение законности и правопорядка в водных отношениях6.
На наш взгляд, данное определение несколько противоречиво. Авторами верно подмечено, одно из основных свойств юридической ответственности -ее государственно-принудительное воздействие - и верно обозначен атрибут юридической ответственности - применение санкций. Но мы не усматриваем связь юридической ответственности с гарантией эффективного управления водными объектами. Общепризнано, что именно правонарушение представляет собой основание возникновения юридической ответственности и исходный момент для всякого конкретного случая ответственности. Только при наличии правонарушения система мер ответственности приводится в действие. Без правонарушения ответственность существует лишь как потенция, как угроза наступления каких-то неблагоприятных последствий для тех, кто осмелится нарушить требования водного законодательства1.
Безусловно, проблема юридической ответственности, в том числе за нарушение водного законодательства, многообразна. На наш взгляд, заслуживает особого внимания вопрос о понятии экологического и водного правонарушения.
В юридической литературе делались попытки определить понятие правонарушения в области охраны окружающей среды. Так, Ю.И. Ляпунов определяет экологическое правонарушение как предусмотренное законом общественно опасное виновное воздействие на природные ресурсы, выразившееся в их завладении, уничтожении или повреждении2.
