Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В БАССЕЙНЕ КАСПИЙСКОГО МОРЯ
1.1 Бассейн Каспийского моря как объект правовой охраны 17
1.2 Экологические,экономические и социально-политические предпосылки правовой охраны окружающей среды..:.38
1.3 Межгосударственное сотрудничество как важнейшее условие охраны окружающей среды 99
ГЛАВА 2 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В БАССЕЙНЕ КАСПИЙСКОГО МОРЯ
2.1 Исторический обзор 126
2.2 Международно-правовое регулирование 151
2.3 Правовое регулирование охраны окружающей среды в бассейне Каспийского моря на национально-государственном уровне 209
ГЛАВА 3 ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В БАССЕЙНЕ КАСПИЙСКОГО МОРЯ
3.1 Управление природопользованием и охраной окружающей среды 245
3.2 Контрольно-надзорная и правоохранительная деятельность 300
ГЛАВА 4 ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В БАССЕЙНЕ КАСПИЙСКОГО МОРЯ
4.1 Экономические гарантии 322
4.2 Программирование , 333
4.3 Информационное обеспечение 345
4.4 Экологическое образование и воспитание 351
4.5 Научные исследования 359
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 366
- Бассейн Каспийского моря как объект правовой охраны
- Исторический обзор
- Управление природопользованием и охраной окружающей среды
- Экономические гарантии
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Каспийское море с его уникальной природой занимает важное место в решении экологических, экономических и социально-политических проблем всего прилегающего региона. За период после распада СССР проблемы использования ресурсов Каспийского моря и охраны окружающей природной среды в его бассейне заметно обострились и качественно изменились по своему содержанию, что потребовало разработки и реализации на практике соответствующего нынешним условиям правового механизма регулирования этих проблем. Если ранее проблемы экологии моря, экономического использования основной части его природных ресурсов регулировались и решались в рамках двустороннего сотрудничества СССР и Ирана, то теперь они в преобладающем большинстве случаев стали предметом многостороннего межгосударственного сотрудничества стран Прикаспия: Азербайджана, Ирана, Казахстана, России и Туркменистана.
Надо отметить, что в нынешних условиях, когда отсутствует необходимая договорно-правовая база для решения многих эколо-го-экономических проблем Каспия, установление правового режима моря и разрешение соответствующего комплекса вопросов приобрели чрезвычайную актуальность в налаживании межгосударственного сотрудничества и в обеспечении экологически оптимального развития стран этого крупного региона.
Учитывая эти обстоятельства,политика решения экологических проблем Каспийского моря, также как и Балтийского, Черного, Аральского морей и Арктического региона,отражена в Основных по- ложениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (12), в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (13) и в других официальных документах как одно из важных направлений участия России в решении глобальных и региональных экологических проблем.
Несмотря на очевидную актуальность решения экологических проблем Каспийского моря и других крупных водохозяйственных комплексов и регионов бывшего Советского Союза, эти вопросы в правовой литературе исследовались недостаточно. Тому было несколько причин, главная же заключалась в стремлении Советского государства решать все экологические проблемы на единой - централизованной основе, при которой не в полную меру принимались во внимание особенности регионов объективного характера, которые должны были определять и специфику применяемых мер по охране окружающей среды. При этом, если естественно-научные в т.ч. и природоохранительного характера исследования, как правило, территориально были привязаны к конкретным особенностям природных объектов или их комплексов, то в правовых, как и во всех социально-гуманитарного направления науках в советский период явно преобладал в силу известных политических причин единый, универсальный подход.
Указанный общий подход к решению региональных экологических проблем был закреплен союзным и республиканским законодательством в области природопользования и охраны окружающей среды,что в рамках единого государства вполне естественно.Более того Советским государством в 1960-70 годах были предприняты попытки определить специфические правовые меры по охране окружающей среды отдельных природных комплексов - регионов ( Каспийского,Черного, Балтийского морей,озера Байкал, водоемов Обь-Иртышского бассейна, рек Волги и Урала и других ). Но,в тех социально-политических условиях эти меры носили,на наш взгляд, недостаточный характер и по существу не могли учитывать природные,экономические и иные условия и особенности осуществления природоохранительной деятельности в конкретных регионах страны.
Тем не менее в 1970-1980 годах в юридической науке отмечалась необходимость регионального подхода ( 0.С.Колбасов,136, с.179) и были опубликованы первые научные исследования,посвященные разработке правовых мер по охране окружающей среды конкретных природных регионов с учетом их особенностей. К их числу необходимо отнести исследования А.И.Казанника, Г.А.Некрасовой, коллектива ученых Одесского госуниверситета под руководством доктора юридических наук А.В.Сурилова, И.И.Бергхольцаса и других авторов (96,108,121,150,163,169). Хотя они посвящены различным водохозяйственным регионам страны и разработке, точнее говоря, корректировке действующего правового механизма охраны окружающей природной среды применительно рассматриваемых водных объектов (озеро Байкал, Балтийское и Каспийское моря, прибрежные воды Черного моря), в них уже прослеживается много общего в методологии оценки экологических особенностей и разработке соответствующих, регионально адаптированных правовых мер по их охране. '
В изучение теоретических проблем правовой охраны природы в СССР на региональном уровне существенный вклад внесли исследования известного своей политической деятельностью ученого-юриста А.И.Казанника (122). На современном - постперестроечном периоде региональные проблемы правовой охраны окружающей среды обсужда- лись на состоявшейся в ноябре 1992 г. в г.Киеве международной конференции (281).Значительный научный интерес представляет разработанный группой ученых под руководством доктора юридических наук С.А.Боголюбова проект Закона Российской Федерации "Об охране природы Байкальского региона", где дается правовое решение региональных проблем сохранения этой уникальной мировой сокровищницы пресной воды (54), недавно опубликован как результат творческой деятельности проект Федерального закона "О предотвращении деградации и восстановлении природных комплексов Волжского бассейна" / Закон о Волге / (56).
Каспийская проблематика, в т.ч. и его природоохранительный аспект с давних времен и достаточно обширно исследовалась в естественно-научной литературе. Заметный вклад в разработку его проблем внесли исследования рыбохозяйственных учреждений, научных организаций Академии наук СССР,труды Б.А.Аполова, Л.С.Берди-чевского, И.Н.Воеводина, Г.В.Воропаева, Г.Н.Зайцева, Е.Н.Казан-чеева, А.Г.Касымова, К. А. Кисилевича, Н.М.Книповича, М.А.Лети-чевского, Ю. Ю. Марти, Н.Н.Михеева, Д. Я. Ратковича, Г.Г. Сибирцева, Н.П.Танасийчука и других ученых-каспийсковедов (ill,). Определенная часть этих работ выполнялась под организующим руководством специально созданного Научного Совета ГКНТ и АН СССР по комплексному изучению проблем Каспийского моря. О размахе этих исследований свидетельствует,в частности,тот факт,что, по данным библиографического указателя литературы,составленного Научным Советом по Каспию,за 15 лет (1970-1984) естественнонаучным и хозяйственным проблемам Каспийского моря было посвящено более 27 тысяч публикаций в нашей стране и за рубежом (127).
Существенный вклад в разработку современной концепции охра- ны природы в бассейне Каспийского моря внесли состоявшаяся в октябре 1990 года в г.Махачкале Всесоюзная научно-практическая конференция, посвященная правовому режиму использования и охраны Каспийского моря (179,252),Первая Международная конференция по проблемам Каспийского моря /Баку,1991 г./(176 ), Международная конференция по проблемам защиты побережья Каспия /Махачкала,1993 г./(280) и другие научно-практического характера мероприятия. В настоящее время государства Прикаспия заметно активизировали свою деятельность по разработке основ природопользования,охраны окружающей природной среды и сотрудничества в экономической и политической сферах в регионе. При этом нередко выдвигаются и отстаиваются основанные,на текущих экономических интересах экологически вредные, а то и опасные, проекты и планы по хозяйственному "освоению" ресурсов Каспийского моря.
Таким образом, в силу недостаточной разработанности в юридической науке, актуальными остаются вопросы современного правового статуса Каспийского моря, использования его природных ресурсов и охраны окружающей природной среды; разработки основанного на природных и социально-политических особенностях этого региона правового механизма охраны окружающей природной среды.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Целью диссертации является разработка концепции правовой охраны окружающей природной среды в бассейне Каспийского моря в современных условиях. Названная научная и практическая цель предопределила решение следующих основных задач: -определить основные пути формирования правового режима Каспийского моря в новых, сложившихся после распада СССР условиях; -осветить основные региональные / экологические,экономические и социально-политические / предпосылки-особенности охраны окружающей природной среды в бассейне Каспийского моря в современных условиях,определить механизм их взаимодействия и учета при разработке правовых мер; -определить основные пути и формы сотрудничества государств Каспийского региона в охране окружающей природной среды, рациональном использовании ресурсов моря и обеспечении социально-экономического развития прилегающих территорий; -исследовать основные исторические этапы становления правового режима использования природных ресурсов Каспийского моря и на этой базе обосновать наряду с современными региональными также и исторические особенности,которые должны быть учтены при определении правового статуса моря и осуществлении природоохранительных мер; -обосновать основные положения международно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды в Каспийском регионе; -рассмотреть основные пути совершенствования национального законодательства государств Прикаспия в рассматриваемом аспекте проблемы; -проанализировать прошлый и настоящий опыт организации управления природопользованием и охраной окружающей природной среды в Каспийском регионе, а также контрольно-надзорной деятельности за соблюдением природоохранительных требований законодательства; -рассмотреть основные гарантии обеспечения охраны окружающей среды в бассейне Каспийского моря; -на примере Каспийского региона разработать основные теоретические проблемы современной концепции правовой охраны окружающей природной среды с учетом региональных особенностей и новых социально-политических и экономических реалий в нашей стране.
ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ является правовой механизм охраны окружающей природной среды в бассейне Каспийского моря,как система взаимосвязанных мер по регулированию природопользования и охраны окружающей природной среды,обеспечению гарантий в этой области.С учетом этого исследованию подвергались: а) экологические и социально-экономические особенности бассейна Каспийского моря,обуславливающие специфику правовой охраны окружающей природной среды; б) международные соглашения в области охраны окружающей среды на глобальном и региональном уровнях; в) природоохранительное законодательство государств Каспийского региона; г) правоотношения,складывающиеся по использованию природных ресурсов Каспийского моря и охране окружающей среды в его бассейне; д) научные идеи и концепции,материализованные в трудах отечественных и зарубежных ученых; е) рекомендации научно-практических конференций по проблемам организации охраны окружающей природной среды на региональном уровне; ж) деятельность государственных органов и общественных организаций по охране окружающей природной среды в Каспийском регионе.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКУЮ И ТЕОРЕТИЧЕСКУЮ ОСНОВЫ РАБОТЫ составляют основопологающие подходы,выработанные наукой при исследовании государственно-правовых явлений,монографические издания и труды крупнейших ученых в области теории государства и права и экологического права,концепции экологической безопасности и устойчивого развития,конкретизированные в теории права,а также исследо- вания, посвященные каспийской проблематике.
В диссертации широко использованы сравнительно-правовой, системно-структурный, конкретно-социологический,формально-логический, исторический и другие методы исследования.К исследованию привлекались материалы и источники из разных сфер правоведения, экологии,международного экологического /морского,водного / права, истории экологического права в СССР, России и за рубежом. Широко используется зарубежный и отечественный опыт по охране окружающей природной среды водохозяйственных регионов.В работе использованы также действующие и разрабатываемые международные соглашения по правовому режиму Каспийского моря,законодательные и другие нормативные акты природоохранительного характера государств Каспийского региона.
В работе использовались различные методы сбора эмпирической информации: анализ статистических, отчетных, официальных материалов и анкетирование работников природоохранительных и правоохранительных органов и служб прикаспийских государств: Азербайджана, России /Дагестана,Астраханской и Волгоградской областей/, Казахстана /Гурьевской, Уральской,Мангышлакской областей/ и Крас-новодской области Туркменистана. Широко практиковался анализ опубликованной в отечественной и зарубежной печати материалов по исследуемой проблеме.
Теоретической основой исследования явились труды ученых юристов по вопросам общей теории права С.С.Алексеева,В.К.Бабаева, А.Б.Венгерова, В.П.Казимирчука, В.Н.Кудрявцева, Л.В.Лазарева, М.Н.Марченко,Н.И.Матузова,М.И.Пискотина,Л.И.Спиридонова,Ю.А.Тихомирова, В.Н.Хропанюк и других.При разработке темы автор опирался также на труды исследователей в области права окружающей ере- ды, экономики, философии,а также в области естественных наук.В их числе особо важное значение для данной диссертации имели работы Г. А. Аксененка, С.Б.Байсалова, К.А.Бекяшева,Ю.П.Беличенко,И.И.Бер-хольцас.М. М. Бринчука, С. А. Боголюбова, В. И. Волкова, А. К. Голиченкова, 0.Л.Дубовик, Б.В.Ерофеева, Л.А.Заславской,И.А.Иконицкой,А.И.Ка-занника,А.Г.Касымова, Н.М.Книповича,0.С.Колбасова,С.Н.Кравченко, Н.И.Краснова, 0.И.Крассова,В.В.Круглова,М.Я. Лемешева, СВ.Молодцо-ва,Г. А.Некрасовой, И.Ф.Панкратова,В.В.Петрова, А. С.Тимошенко,Ю. С. Шемшученко,В.Н.Яковлева. К проведению данного исследования были привлечены и труды и ряда зарубежных ученых :Виллиам Ф.Рой-са,Коммонер Барри, Н.Робинсона, М.Фешбаха, А.Френдли, Л.Шеротаи других.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ заключается прежде всего в самой тематике диссертации поскольку данное исследование является первой в юридической науке монографической работой, посвященной теоретическим и практическим проблемам правовой охраны окружающей природной среды в бассейне крупнейшего водохозяйственного региона мира-Каспийского моря. В работе дан всесторонний анализ правового режима Каспийского моря как объекта международных и национально-государственных правоотношений.Полученные в ходе исследования результаты позволили сформулировать и обосновать теоретическую концепцию совершенствования правового механизма охраны окружающей природной среды Каспийского региона, что представляет собой решение научной проблемы, имеющей важное экономическое,социальное и политическое значение, особенно в современных условиях,связанных с распадом СССР и резким ухудшением экологического состояния в бассейне моря.
Научное значение данной работы усматривается также и в том. что она может быть рассмотрена как определенное достижение в развитии нового перспективного направления в эколого-правовой науке,связанного с исследованием теории регионального /экосис-темного/ подхода к организации правовой охраны окружающей природной среды.Ввиду этого разработанная в работе методология исследования региональных особенностей и разработки на их основе правовых мер охраны окружающей природной среды имеет прикладное не только к данному,но и любому другому водному бассейну значение.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие основные положения,составляющие концепцию правовой охраны окружающей природной среды в бассейне Каспийского моря:
1.Теоретический вывод о том,что физико-географические и другие особенности Каспийского моря и его бассейна обуславливают необходимость организации природоохранительной деятельности относительно различных его территориальных уровней:водосборного бассейна моря,непосредственно самого моря и прилегающего региона, отдельных его районов,с учетом характерных им экологических, экономических и социально-политических особенностей;
2. Развитие национального законодательства государств Каспийского региона в духе идей,закрепленных в Декларации РИО-92 об органическом взаимодействии экологических и экономических интересов общества, позволит лучше состыковать их в вопросах защиты Каспийской экосистемы и формировании экологически обоснованного международно-правового режима моря.
3.Совершенствование правового регулирования отношений по использованию и охране ресурсов Каспийского моря должно осуществляться в современных условиях опережающими практику хозяйство- вания темпами.В противном случае система природоохранительных мер в регионе может оказаться под приоритетным воздействием текущих экономических интересов прибрежных государств по использованию природных ресурсов Каспийского моря;
4.Международно-правовое регулирование охраны Каспийской экосистемы должно осуществляться в современных условиях по основным двум направлениям: - путем использования международно-правовых норм с учетом особенностей этого региона и - придания статуса международных норм некоторым экологически важным нормам национального законодательства прибрежных государств;
5.Теоретический вывод о том,что современный правовой статус Каспийского моря должен быть сформирован на основе специально разработанных для данного региона международно-правовых норм с учетом основных положений международно-правовой охраны окружающей среды и отдельных норм международного морского права,предусмотренных Конвенцией ООН по морскому праву (о внутренних морских, территориальных водах и о международном районе морского дна);
6.Целая система предложений по совершенствованию международно-правовых норм и национального законодательства прикаспийских государств и практики их применения по охране Каспийской экосистемы: основные положения по разработке специальных международных соглашений по регулированию рационального использования природных ресурсов моря /биологических, минеральных, водных /и охране окружающей среды в его бассейне; предложения по подготовке и принятию прикаспийскими государствами специальных законов об экоразвитии Каспийского регио- меры по формированию системы органов по управлению природопользованием и охраной окружающей среды в бассейне Каспийского моря,исходя из выделенных по экологическим особенностям его территориальных уровней; выводы по обеспечению гарантиями природоохранительной деятельности в рассматриваемом регионе.
АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ И ВНЕДРЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ- Основные положения,выводы и рекомендации диссертанта были изложены в более чем 60 опубликованных работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических и научно-теоретических конференциях по правовым вопросам охраны окружающей среды в г.Москве (1990,1993,1994 гг.),г.Волгограде(1990 г.),г.Краснодаре (1984, 1989гг.), г.Львове (1991 г.), г.Махачкале (1980-1996 гг.), г.Нальчике (1996 г.), г.Ростове-н/Дону (1990, 1996 гг.), г.Уфе (1984 г.).
При непосредственном участии автора разрабатывались проекты ряда нормативных актов,связанных с исследуемой проблемой.В том числе, проект постановления Совета Министров СССР "О мерах по коренному улучшению экологической обстановки в бассейне Каспийского моря"(1989г.),проект закона СССР "О Каспийском море" (1990г. ), проекты международных Соглашений по использованию и охране ресурсов Каспийского моря (1991-1993 гг.), более 10 законопроектов и других актов социально-экономического развития Республики Дагестан (Конституция Республики Дагестан ,0 земле,0 земельной реформе,Об охране окружающей природной среды,Об особо охраняемых природных территориях,Об экологическом образовании населения Республики Дагестан, Об экологическом страховании, О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан).
Результаты данного исследования в определенной мере опроби-ровались и внедрялись автором в качестве члена Научного Совета РАН и Миннауки РФ по комплексным проблемам Каспийского моря,члена Научного Совета АН СССР " Закономерности развития государства, права и демократии",руководителя секции "Экология и право" Северо-Кавказского научного центра,члена рабочей группы Конституционной комиссии Республики Дагестан, а также участника ряда государственных научных программ (Университеты России,Устойчивое развитие регионов России,Экологическая безопасность, Каспий, Дагестан) .
Основные положения диссертационной работы используются автором при чтении курсов Экологического права и Теории государства и права,спецкурсов " Водное право","Экология и право",при составлении учебных программ и подготовке учебно-методических пособий.
Положения,выводы и рекомендации,высказанные автором в работе, могут быть использованы при разработке современного правового режима Каспийского моря,совершенствовании законодательства и практики его применения по охране окружающей среды в бассейне моря.
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ обусловлены целью и задачами исследования.Диссертация состоит из введения,четырех глав и списка использованной литературы.Структура работы позволяет последовательно рассмотреть теоретические и практические аспекты темы: исследуются региональные особенности-предпосылки правовой охраны окружающей среды в бассейне Каспийского моря (глава 1), проблемы совершенствования правового регулирования (глава 2), организации управления (глава 3) и обеспечения гарантиями в рассматриваемой области (глава 4).
Во введении обосновывается экономическая,социально-политическая и научная актуальность темы,определяются цель и задачи исследования,его научная новизна и практическая значимость,методологическая и эмпирическая основа диссертации.
В первой главе освещаются экологические, экономические и социально-политические предпосылки,обуславливающие специфику правовой охраны окружающей природной среды в бассейне Каспийского моря.Сложившаяся в рассматриваемом регионе экологическая ситуация требует в качестве важнейшего условия ее разрешения тесное сотрудничество прикаспийских государств в налаживании нового после распада СССР механизма охраны окружающей природной среды, чему и посвящена заключительная часть данной главы.
Во второй главе рассматриваются основные проблемы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды в бассейне Каспийского моря на международном и национально-государственном уровнях.Для совершенствования современного правового режима Каспийского моря исследуются также и исторически сложившиеся особенности правового регулирования в этой области.
В третьей главе анализируются организационно-управленческая и контрольно-надзорная деятельность по охране окружающей среды в бассейне Каспийского моря.
В четвертой главе работы освещаются гарантии обеспечения (экономические меры, программирование, информационное обеспечение, экологическое образование и воспитание, научные исследования) охраны окружающей природной среды, соответствующие особенностям бассейна Каспийского моря.
Основные выводы и итоги исследования подведены в диссертации по соответствующим главам и параграфам.
Бассейн Каспийского моря как объект правовой охраны
В качестве объектов охраны окружающей среды выступают как природа в целом и составляющие её ресурсы в отдельности (земля, недра, воды, леса, животный мир и т.д.), так и определенные их территориальные комплексы как единые экологические системы с характерными им особенностями. Бассейн самого крупного в мире внутриконтинентального водоема - Каспийского моря, охватывающий помимо Каспийской впадины (Каспийского моря) громадную по географическим размерам водосборную территорию и прилегающие к морю районы, является экологически взаимосвязанным единым природным комплексом. Но, как показывает анализ международно-правовых норм и национального законодательства прибрежных государств, практики природоохранительной деятельности в рассматриваемой области, бассейн Каспийского моря в качестве единого объекта правовой охраны до настоящего времени не выступает, поскольку для него не предусмотрен специальный правовой режим и вытекающая из него система природоохранительных мер.
Основополагающее значение для обоснования современной кон - 18 цепции правовой охраны природы, конкретных природных комплексов имеет определение их географических границ и внутренней структуры, соответственно с которыми должны быть закреплены в праве и экологические требования по их охране. По существу обоснованные с научной точки зрения особенности природных комплексов с учетом уровня социально-экономического развития общества должны быть закреплены в правовом механизме охраны окружающей природной среды.
При рассмотрении проблем охраны окружающей природной среды природных комплексов в литературе приводятся различные их территориальные уровни и классификации. Так, например, А.И.Казанник проводит научную классификацию территориальных уровней охраны природы в зависимости от характера иерархической структуры биосферы: природа земли и космического пространства, природа континентов, биогеоценозы, ландшафты, популяции и особи. При этом автор особо выделяет экологические регионы Земного шара как пространственно-функциональные подсистемы биосферы, сформировавшиеся под воздействием природно-географических и антропогенных факторов, существующие объективно (122,0.20-25). Не отрицая научной ценности приведенной классификации, необходимо отметить, что в отношении водных объектов наибольшее применение находит классификация, при которой выделяются бассейновый, региональный и местный (локальный) территориальные уровни. Очевидно, при этом учитывается и особо подчеркивается природная связь и зависимость природного объекта, рассматриваемого в большинстве случаев как регион, от его водосборного бассейна. А отдельные, нуждающиеся в специальных дополнительных природоохранительных мерах их участки могут быть выделены в качестве локального или местного уровня.
Применительно к законодательству и государственно-управленческой деятельности в Российской Федерации необходимо выделить также федеративный, республиканский (на уровне субъектов федерации) и местный уровни.
Бесспорно, в плане организации национально-государственной природоохранительной деятельности в бассейне Каспийского моря в пределах территориальных границ Российской Федерации рассматриваемые уровни должны быть учтены. Последние позволяют с учетом разграничения компетенции между Российской Федерацией и его субъектами, с одной стороны, и между государственными органами и органами местного самоуправления, с другой, осуществить правовую охрану окружающей природной среды.
Наряду с закреплением географических границ регионов для определения сферы действия соответствующего правового режима важное значение имеет выделение по степени экологической значимости соответствующих внутренних единиц территорий - зон, районов и т.д. При этом, как показывает анализ зарубежной и отечественной практики правовой охраны природы конкретных водохозяйственных регионов, особенности последних обуславливают не только территориальные границы и специфику введенного правового режима, но и внутреннюю структуру организации природоохранительных мер. От того, насколько содержание (правовой режим) соответствует форме (внутритерриториальнои организации природоохранительных мер), зависит эффективность функционирования правового механизма охраны окружающей природной среды в регионе.
Исторический обзор
Специфика правового режима Каспийского моря во многом обус - 127 ловлена не только тем, какие региональные особенности влияют на его формирование сейчас, но и тем, как исторически этот процесс протекал в регионе. В сущности, отсутствие в настоящее время развитой системы правовых мер по регулированию природопользования и охраны окружающей природной среды и соответствующего механизма экосотрудничества в рассматриваемом регионе, это тоже результат исторического процесса в этой области.
Правовое регулирование использования вод и других природных ресурсов Каспийского моря исторически осуществлялось как на уровне двусторонних соглашений между прибрежными государствами (Россия, СССР-Персия, Иран), так и в рамках их национального законодательства. Каждое из этих направлений сохраняет свою актуальность в плане создания соответствующего историческим особенностям региона правового режима использования и охраны ресурсов Каспийского моря.
Прежде всего необходимо отметить, что по правовому положению Каспийское море, будучи внутриконтинентальным, полностью изолированным от Мирового океана водоемом, не подпадало исторически под заключенные на международном уровне конвенции, соглашения и договоры, регламентирующие режим морских вод. Это обстоятельство придало исключительно важную роль прибрежным государствам в историческом формировании его правового режима.
По географическому положению, замкнутости и другим гидрологическим особенностям Каспий относится, как ранее отмечалось, к специфической группе водоемов - "море-озеро". К их числу можно отнести практически все внутриконтинентальные водоемы, которые по своим физико-географическим признакам во многом схожи с морскими водоемами.
С точки зрения науки международного права, указанные водоемы иногда именуются закрытыми морями, поскольку полностью окружены сухопутной территорией, берега которых принадлежат ограниченному числу государств (152,с.308). При этом в литературе встречается несколько определений закрытого моря. А.Л.Колодкин понимает под закрытым морем "морское пространство, как полностью окруженное берегами двух или нескольких государств, так и имеющее морской выход, который служит транзитным путем только для государств прибрежных, и подлежащее в силу всего этого правовой регламентации исключительно последних" (139,с.67). С.В.Молодцов считает закрытыми морями: а)"водные пространства, окруженные сушей двух или нескольких государств и не имеющие сообщения с открытым морем; б) водные пространства, окруженные сухопутной территорией двух или нескольких государств и соединяющиеся с открытым морем проливом или каналом, имеющим значение пути, ведущего только к берегам прибрежных государств" (151,с.200). А.Д. Кейлин определял закрытое море как "морское пространство, которое омывает берега ограниченного числа стран и которому ввиду этого присущ особый правовой режим, устанавливаемый прибрежными госу дарствами" (130,с.76). В учебнике международного права, изданном в 1995 году в издательстве "Международные отношения", под закрытым морем понимается море, которое омывает берега нескольких государств и по своему положению не может быть использовано для транзитного прохода в другое море (154а,с.487).
Следует отметить, что концепция закрытого моря была сформулирована и получила отражение в договорной практике в конце 18-первой половине 19 века. В "этот период прибрежными государствами предпринимались попытки заключить соглашения с целью закрыть
Черное и Балтийское моря для военных кораблей неприбрежных стран. Однако в последующе периоды главным образом из-за противодействия стран, не имеющих здесь своих владений, для Черного и Балтийского морей не были установлены правовые режимы, соответствующие значению и положению этих морских акваторий. Согласно этой концепции, принцип свободы открытого моря не применялся в полном объеме к закрытому морю: в закрытое море был ограничен доступ военно-морских кораблей неприбрежных к нему государств. Поскольку эта идея отвечает интересам безопасности прибрежных государств и сохранению мира в таких морях, она получила в свое время признание в доктрине международного права и сохраняет свое значение и в наши дни. При этом следует обратить внимание на то обстоятельство, что начиная со второй половины 0 века концепция закрытого моря получила дальнейшее развитие и стала предусматривать положения о специальной правовой защите морской среды и региональном правовом регулировании рыболовства в отдельных морях, хотя до настоящего времени само понятие "закрытое море" не нашло четкого правового закрепления.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды
Проблемы управления природопользованием и охраной окружающей среды в последний период постоянно находились в поле зрения юристов. Не будет преувеличением если сказать, что эти вопросы обсуждались в нашей стране почти в каждой научной работе последние 20-30 лет, посвященной эколого-правовым проблемам. Во многом это объяснялось сущностью природоохранительного механизма, который в условиях социализма и исключительной государственной собственности на природные ресурсы оставался административно-командным. В результате широкого обсуждения управленческих проблем в эколого-правовой науке был разработан целый комплекс мер, реализация которых позволила бы существенно повысить эффективность правового механизма охраны природы, хотя и ориентированного по своей сути на условия административно-командной системы. К сожалению, многие из них, в т.ч. направленные на создание единой системы органов природоохранительного контроля, остались нереализованными или реализовались не полностью и запоздало.
Проблемы экологического управления в региональном, а не только административно-территориальном, подходе освещались в юридической литературе заметно позднее и, как правило, в кон - 246 тексте решения прикладных задач по охране природы озера Байкал, Аральского, Черного, Балтийского морей и других водных бассейнов (96, 108, 118, 121, 122, 142, 150, 151, 162, 169, 281 и др. ).
Применительно к Каспийскому морю эти вопросы также возникали и в определенной мере решались на практике. Изучение накопленного опыта необходимо и для создания современного механизма управления в регионе.
Так же как и правовое регулирование, меры управленческого характера должны быть обусловлены, на наш взгляд, региональными особенностями. В этой связи совершенно очевидно, что территориальные уровни организации и содержание управленческой деятельности определяются преимущественно экологическими, а формы ее реализации - социально-политическими и экономическими предпосылками правовой охраны окружающей природной среды в рассматриваемом регионе. Такая связь и зависимость вполне естественна и закономерна, поскольку социальные, в т.ч. и правовые, механизмы управления экосистемами по существу должны определяться природными особенностями.
Надо отметить, что формирование и функционирование механизма экологического управления в бассейне Каспийского моря, как основного и уникального рыбохозяйственного водоема, обеспечивавшего ранее до 80% от общего вылова рыб по стране, происходили прежде всего с учетом общих тенденций по совершенствованию управления рыбным хозяйством. Рассмотрим наиболее важные из них, отмеченные в литературе.
В дореволюционный период морские и речные промысловые воды были достоянием различных владельцев: государства, удельных ведомств, монастырей, церквей и частных лиц. В 1910 году в одном лишь Волго-Каспийском районе действовало около 750 рыбных промыслов, в т.ч. 318 морских и 432 речных (131,с.5). К оценке рыбных запасов, хищнически эксплуатируемых богатыми рыбопромышленниками, в то время из-за отсутствия достаточных данных подходили с самых общих позиций. Только при Советской власти, провозгласившей принципы государственной собственности на землю, ее недра и другие природные ресурсы, были определены пути планомерного, пропорционального развития рыбного хозяйства и рационального использования природных ресурсов, предусматривающие государственное управление в этой области.
Основанное в декабре 1918 года при Народном комиссариате продовольствия Главное управление по рыболовству и рыбопромышленности (Главрыба), помимо общего руководства рыбными промыслами, наблюдения за правильностью проведения в жизнь национализации промыслов, улучшения и интенсификации лова, обследования состояния рыбной промышленности внутри страны и за границей, должно было выработать меры по охране водных пространств в интересах сбережения рыбных запасов, установить запретные для лова пространства и сроки, осуществить массовое искусственное рыборазведение (25).
Таким образом, с самого зарождения системы управления рыбным хозяйством она была ориентирована на осуществление взаимосвязанных функций по использованию и охране рыбных запасов и руководству рыбоперерабатывающей промышленностью. Указанное сочетание природоэксплуатационных и природоохранных функций в рамках единого органа управления наряду с положительными чертами, обеспечивавшими комплексное решение всех вопросов этой отрасли: (воспроизводство, охрана и использование рыбных запасов) имело
- 248 и недостатки принципиального характера: ведомственность и сочетание функций использования и охраны рыбных запасов в едином органе. Последние наиболее ярко проявились в ходе дальнейшего совершенствования системы управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.
Помимо органов, занимавшихся защитой водной фауны, образовались учреждения с функциями охраны флоры и осуществления общего санитарного надзора за состоянием рек, морских и речных портов, судов. Последние находились в ведении Отдела водного транспорта Народного комиссариата здравоохранения 25). На Центральный Комитет водоохранения при Химическом отделе ВСНХ возлагалась охрана водоемов от загрязнения сточными водами: выработка мер борьбы с вредом, причиняемым сточными водами фабрик и заводов; обследование водоемов в отношении влияния на них сточных вод промышленных предприятий, утверждение проектов очистных установок; приостановка деятельности промышленных предприятий, дача заключений при сооружении фабрик и заводов (26).
Научной разработкой рыбохозяйственных вопросов занимались образованный при Главном управлении рыболовства и рыбопромышленности Институт рыбного хозяйства, Отделение рыборазведения Московской Сельскохозяйственной Академии, а также отдел Прикладной ихтиологии Государственного института опытной агрономии. На более менее постоянной основе научные исследования на Каспии начались осуществляться с конца 1897 года, когда существовавшие к тому времени лаборатория при управлении рыбным и тюленьими промыслами, а также ихтиологический музей и библиотека были объединены, а работы, проводившиеся в лаборатории главным образом в санитарно-бактериологических целях и носившие отрывочный, слу - 249 чайный характер, стали приобретать систематическое рыбохозяйс-твенное направление. Этому предшествовал ряд научных экспедиций, давших ценные сведения о Каспийском водоеме и населяющих его организмах (222,0.5).
Экономические гарантии
В основе экологической проблемы остается противоречие между экономическим развитием и сохранением природных условий, благоприятных для всех людей на планете. Противоречие между экономикой и экологией, вероятно, никогда не будет устранено полностью. Но оно может и должно быть сведено к минимуму путем подчинения экономики и всех сторон человеческой жизни императивным экологическим требованиям. Это требует со стороны общества серьезных усилий, высочайшей экологической культуры и строгой дисциплины. Поэтому можно совершенно обоснованно предположить, что реализация правовых требований в области экологии гарантируется в первую очередь и в основном мерами экономического характера.
Общие проблемы взаимодействия экономики и экологии и обеспечения экономических гарантий в природоохранительной деятельности достаточно подробно освещаются в литературе (97,98,118,127, 141,142,148,168,170,187,196), в том числе и в юридической (101. 107,137,138,145,146,177,198,199,203 и другие) .
Интересные и весьма эффективные примеры экономического стимулирования, рационального использования водных ресурсов показывают страны с развитой рыночной экономикой. Так, попыткой сбалансировать "водный бюджет" в США явился Закон об использовании подземных вод, принятый в Аризоне в 1980 г. Законом обязывалось к 2025 г. разработать пути сокращения подземного водозабора до уровня восполнения в четырех наиболее критических районах чрезмерного изъятия воды на территории штата. Законом предусмотрено введение налогов на подземный водозабор, и если к 2006 г. ста - 323 нет ясно, что равновесие не восстанавливается, власти штата Аризона получат право скупать сельскохозяйственные земли (основные водопотребители) и изымать их из оборота (156, с. 339). В разработанных проектах для районов гг. Таксон и Феникс достижение водного баланса будет осуществляться путем перевода части воды, предназначенной для сельского хозяйства, на нужды промышленности и городов. Время покажет, будут ли выполнены задачи, поставленные в Законе, без ограничения роста численности населения этих городов. Принятие жестких норм эффективности водопользования может помочь ее росту в тех случаях, когда этого не удалось достичь с помощью рыночных отношений или при очень скудных запасах воды. В Израиле, где сейчас используются все доступные водные источники, каждая ферма или промышленное предприятие исходят в своей деятельности из минимально необходимой квоты водопотребле-ния, что и стимулирует водоснабжение. С развитием новых технологий принимаются более жесткие нормы водопользования, и процесс повышения эффективности идет ПОСТОЯННО (156,0.339).
Весьма полезным для формирующейся в Каспийском регионе рыночной экономики представляется законодательный опыт использования экономических методов регулирования водоохранной деятельности во Франции (204). Так, для руководства деятельностью по достижению заданного уровня качества воды утверждены финансовые бассейновые управления с правом взимания платежей с каждого водопользователя, сбрасывающего воду низшего качества по сравнению с потребностью, что позволило на практике реализовать принцип "платит тот, кто загрязняет".
Вопросы взаимодействия экономических и административно-правовых методов воздействия и сравнительный анализ экономических методов стимулирования водоохранной деятельности в странах рыночной и плановой экономики также освещались в зарубежной юридической литературе. Вывод однозначен - рыночная экономика дает чрезвычайно широкие возможности для экономического стимулирования водоохранной деятельности.
Поэтому представляется, что опробированные уже десятилетиями в странах рыночной экономики методы экономического стимулирования должны быть заимствованы в региональную систему природоохранительных мер. Пока этому мешают отсутствие четкого контроля (технического и организационного) за использованием природных ресурсов и охраны окружающей среды, стремления прикаспийских государств к активной природоохранительной деятельности в регионе и общий социально-экономический, по существу кризисный, фон на котором должны реализоваться эти меры. Поэтому нереально сегодня рассчитывать на то, что "пересаживание" этих мер в регион Каспия с формирующейся здесь рыночной экономикой сразу даст желаемые результаты. Нужны соответствующие социально-экономические условия для их эффективной работы здесь.
Постановлением "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" провозглашался "решительный переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью". Однако обозначенный в данном постановлении переход, несмотря на качественно иную экономическую ситуацию в стране, затянулся и по сути, как показывает практика в регионе, действуют преимущественно административно-командные методы управления.
Однако из данного обстоятельства не вытекает однозначный вывод об исключительности экономических мер, а скорее речь долж - 325 на идти о приоритетности и оптимальном сочетании их с административно-командными мерами. В самом деле, поскольку загрязнение водных ресурсов сопровождается разнообразным непосредственным ущербом морской экосистемы Каспия, для его предотвращения широко и оперативно должны применяться административные меры, то есть меры по запрещению или ограничению экологически опасной деятельности человека.
В рамках данной работы не ставится задача всестороннего анализа экономических мер как гарантий обеспечения выполнения правовых экологических требований по охране окружающей среды в бассейне Каспийского моря, поскольку они нуждаются в самостоятельном исследовании. Рассмотрим здесь некоторые из них и в первую очередь наиболее актуальный для обеспечения соблюдения правовых требований - вопрос о финансировании.
Анализ природоохранительной деятельности показывает, что объемы финансирования в прошлом зависели от приоритетности тех или иных народнохозяйственных проблем в иерархии целей и задач государства и общества. Хотя по Каспию за годы Советской власти были составлены более десятка программ и проектов, из-за слабого финансирования они не были реализованы. Проблема финансирования обострилась в настоящем не только из-за отсутствия общерегионального механизма управления природопользованием и охраной окружающей среды, но и из-за переживаемого прикаспийскими государствами экономического кризиса после распада СССР. Поэтому основные пути в налаживании не только финансирования, но и практически всех мер экономического характера лежат в области решения этих проблем.
Первые предложения по налаживанию финансирования региональ - 326 ной природоохранительной деятельности на Каспии прозвучали на упомянутых конференциях в Махачкале и Баку (1990,1991 гг.). Суть их сводилась к созданию Международного экологического фонда спасения Каспия, средства из которого региональным органом управления - Каспийским Комитетом - должны быть израсходованы на природоохранительные нужды моря. Однако основной вопрос этой проблемы - доходная часть, т.е. за счет каких источников он будет формироваться, остался нерешенным.
С учетом сложившейся в Каспийском регионе эколого-экономи-ческой и социально-политической обстановки представляется, что финансирование мероприятий по реализации правовых требований должно осуществляться по двум направлениям: за счет бюджетного финансирования прикаспийских государств и специально создаваемого общекаспийского экологического фонда.
Бюджетное финансирование, на наш взгляд, должно осуществляться в размере не ниже, общедоговоренных прикаспийскими государствами сумм для реализации программ и проектов природоохранительной деятельности относительно территорий, находящихся под их национальным суверенитетом. Конкретные механизмы финансирования и контроля за целевым и эффективным, в данном случае с точки зрения природоохранительных интересов, использованием средств должны определяться национальным законодательством. При этом все же основные показатели и отчеты экологического финансирования на природоохранные нужды в Каспийском регионе, очевидно, должны представляться прибрежными государствами в региональный орган управления - Каспийский Комитет.
