Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Административные правонарушения в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов 14
1.1 Нормативные правовые акты , регулирующие рыболовство и охрану рыбных запасов 15
1.2 Понятие и признаки административных правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов 49
1.3 Составы правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов 64
ГЛАВА 2 Административные взыскания и производство по делам о нарушениях правил рыболовства и охраны рыбных запасов 81
2.1 Административные взыскания за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов 81
2.2 Понятие, принципы и стадии производства по административным делам о нарушении правил и охраны рыбных запасов 98
2.3 Административное расследование нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов 117
2.4 Рассмотрение дел об административном нарушении правил рыболовства и охраны рыбных запасов 131
2.5 Исполнение постановления по делам об административном нарушении правил рыболовства и охраны рыбных запасов 139
Заключение 145
- Нормативные правовые акты , регулирующие рыболовство и охрану рыбных запасов
- Составы правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов
- Административные взыскания за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов
- Административное расследование нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Рыболовство и товарное рыбоводство являются составляющими рыбохозяйственной деятельности любого современного государства. Рыбное хозяйство составляет часть продовольственной безопасности страны, так как играет важную роль в обеспечении населения продуктами питания.
Все предшествующие годы специфика рыбной отрасли России состояла в том, что около 90% сырья добывалось в открытых районах Мирового океана, в экономических зонах иностранных государств, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и только 10% рыбы изымалось в ее внутренних водоемах. В условиях директивной плано-во-распорядительной системы морское и океаническое рыболовство по существу содействовало обеспечению независимой продовольственной политики, продовольственной самостоятельности и продовольственной безопасности страны.
В последние годы в результате сокращения бюджетных ассигнований на развитие отрасли и перехода на самофинансирование, роста затрат на используемые материально-технические ресурсы (топливо, тару, сетематериалы и др.) и резкого повышения цен на них, а также увеличения расходов на оплату работы промыслового флота в экономических зонах иностранных государств и на ремонт флота за рубежом (доля судов, отработавших свой нормативный срок, составляет около 45%, в том числе доля добывающих судов - 82%) добыча рыбы и других морепродуктов стала преимущественно осуществляться в исключительной экономической зоне РФ (здесь предполагается добывать 70% общего улова). Это привело к существенному снижению объемов добычи, а, следовательно, и к сокращению среднедушевого потребления рыбных продуктов с 20,3 кг в 1990 г. до 9,8 кг в 1995 г. и 8,3 кг в 1998 г.
Осуществляемая в связи с этим структурная перестройка рыбной
отрасли в условиях рыночной экономики, некоторая поспешность в изменении системы управления рыбным хозяйством, а также влияние нарастающего финансового и политического кризиса в стране сегодня, отрицательно отразились на управляемости отраслью. Опубликованные данные свидетельствуют, что из 340 предприятий рыбного хозяйства Российской Федерации, отчитавшихся перед Госкомстатом России за январь-февраль 1998 г., 200 предприятий получили прибыль в размере 50 млрд. руб., 140 предприятий - убыток в размере 68 млрд. руб. Проведенные проверки показали, что на грани банкротства находится 80-85% предприятий отрасли, а уже более 20 предприятий получили официальные акты о неплатежеспособности. Начиная с 1996 г. отрасль убыточна1.
Неудовлетворительное положение сложилось и во внутренних водоемах РФ. Из-за сложной экономической обстановки, нарушения хозяй-ственных связей, фактического развала рыболовецких колхозов и совхозов, непрекращающегося ухудшения экологического состояния водоемов и недостаточности объема работ по воспроизводству рыбных ресурсов, добыча рыбы во внутренних водоемах снизилась с 503 тыс. т. в 1995 г., до 224 тыс. т. в 1997 г. или на 55,5%. Остановить снижение объемов рыбного промысла во внутренних водоемах в ближайшее десятилетие невозможно. Экономический кризис в отрасли повлек удорожание рыбы и рыбопродукции, что повлияло на уровень ее потребления.
В последние годы на потребление рыбы и рыбных товаров, поступающих в торговую сеть России, оказывает влияние увеличивающееся расслоение общества по доходам. Уровни доходов наиболее и наименее обеспеченных социальных групп различаются почти в 15 раз. В семьях с самыми низкими доходами (их в России сейчас, по отдельным оценкам, не менее 40%) среднедушевое потребление рыбных продуктов ниже почти в 5 раз. Иначе говоря, рыба и рыбные продукты стали относиться у ма-
1 См.: О критической ситуации в рыбном хозяйстве страны и мерах по выводу отрасли из кризиса. //Рыбное хозяйство. 1998. № 3. С. 9.
лообеспеченных слоев населения к разряду наименее покупаемых. Все это
# говорит о том, что рыбное хозяйство вступило в острый кризисный пе
риод.
^ Характерными проявлениями кризисного состояния отрасли стали
не только удорожание рыбы и рыбопродуктов и сокращение среднедушевого ее потребления, но и, как следствие, возрастание масштабов противоправного, самовольного рыболовства (браконьерства), за счет которого население, особенно сельское, стремится удовлетворить потребности в дешевых продуктах питания и в наличных деньгах (в случае продажи незаконно выловленной рыбы).
В целях сохранения производственного потенциала рыбной отрас-
^ ли Правительство Российской Федерации приняло ряд постановлений: от
13 августа 1992 г. №582 "О неотложных мерах по государственной под
держке рыбного хозяйства Российской Федерации" *, от 25 декабря 1993
г. № 1330 "О государственной поддержке рыбной отрасли и формирова
нии федерального фонда рыбной продукции в 1994 г." 2, от 30 декабря
1994 г. № 1443 "О государственной поддержке рыбной отрасли в 1995 г."3,
предусматривающих меры, направленные на стабилизацию и создание
условий для выхода отрасли из кризиса. Постановлением Правительства
Ф от 18 сентября 1995 г. № 930 впервые в России была утверждена Феде-
* ральная программа развития рыбного хозяйства Российской Федерации до 2000 г. "Рыба" 4. Основная цель Программы - обеспечить жителей России рыбными товарами с таким расчетом, чтобы на человека приходилось в год до IS кг. рыбы. Исходя из поставленной цели, а также особенностей развития рыбного хозяйства в современный период, в Программе определены задачи, которые необходимо решить до 2000 г. Наряду с другими одной из главных задач в условиях наращивания объемов
См.: САП РФ. 1992. № 7. Ст. 122.
2 См.: САП РФ. 1994. № 1. Ст. 137.
* 3 См.: САП РФ. 1995. № 2. Ст. 150.
4 См.: Российская газета. 1995. 20 сентября.
6 промыслового рыболовства не только в исключительной экономической зоне Российской Федерации, но и во внутренних морях и пресноводных водоемах, является организация в них работы по воспроизводству и усилению охраны рыбных ресурсов. Данная задача актуальна на сегодняшний день и в связи с тем, что при сокращении государственного снабжения населения страны, особенно населения сельского, рыбой и рыбопродуктами, с каждым годом растет количество правонарушений в сфере рыболовства во внутренних рыбохозяйственных водоемах. Это выражается в росте хищений рыбы из без того скудных промуловов, в незаконном промысле ценных видов рыб и их икры в периоды нереста, в различных нарушениях правил рыболовства и охраны рыбных запасов.
В советский период приоритет в использовании рыбных ресурсов внутренних водоемов государство отдавало промысловому рыболовству. Но даже тогда проведенными исследованиями было установлено, что "...любительское и спортивное рыболовство ежегодно обеспечивало больший объем уловов, нежели промысловое рыболовство. Например, в Обь-Иртышском бассейне, имеющем наибольшее рыбохозяй-ственное значение, общий улов рыбы достигал почти 50 тыс. т. ежегодно, причем, значительная часть улова - около 28 тыс. т. приходилась на любительское рыболовство"1. В условиях кризиса в рыбном хозяйстве страны, наметившаяся ранее конкуренция между промысловым и любительским рыболовством за использование рыбных ресурсов внутренних водоемов обострилась*. В последнее пятилетие любительский лов рыбы в реках и озерах из "популярного и массового вида отдыха трудящихся" и лова рыбы "для личного потребления" превращается в источник дохода, т.е. в лов рыбы преимущественно для продажи.
В зарубежных государствах приоритет в использовании рыбных ресурсов внутренних водоемов отдан любительскому лицензионному ры-
1 См.: Клушин А.А. Любительское рыболовство - неотъемлемая часть рыбного хозяйства. // Рыбное хозяйство. 1991. № 4. С.29.
боловству, которое является доходной статьей местного бюджета. Так, например, в США в 1990 г. доход от организации лицензионного любительского лова рыбы составил 2,2 млрд. долларов, а от промыслового рыболовства - 1 млрд. долларов; в Канаде местная казна от вылова лосося промысловым способом ежегодно имеет около 145 млн. долларов (91% улова этой ценной рыбы), а от вылова рыболовов-любителей - 120 млн. долларов (4% улова) 1.
Учитывая кризисное состояние отрасли, снижение объемов прому-ловов, необходимость поиска новых форм организации рыболовства во внутренних пресноводных водоемах, объективную неизбежность поощрения частной инициативы и притока денежных средств в местную рыбо-хозяйственную деятельность и местную казну, а также зарубежный опыт, Правительство Российской Федерации постановлением от 26 сентября 1995 г. № 968 утвердило "Положение о лицензировании деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений"2. Это говорит о том, что государство в области использования рыбных ресурсов внутренних водоемов считает не менее приоритетным лицензионное любительское рыболовство. Возрастающие масштабы лицензионного любительского рыболовства, предпринимаемого индивидуальными предпринимателями, объективно требуют проведения всех обязательных мер по контролю за использованием рыбных ресурсов, по их воспроизводству и охране.
Охрана рыбных ресурсов внутренних водоемов осуществляется комплексно, с использованием естественно-научных, технических, правовых, экономических, санитарно-гигиенических, идеологических (воспитательных) и др. мер. Особое место в этом комплексе занимают меры юридической ответственности.
Ответственность - важнейший фактор управления. Повышение ро-
1 См.: Клушин А.А. Любительское рыболовство - неотъемлемая часть рыбно
го хозяйства. //Рыбное хозяйство. 1991. № 4. С. 30.
2 См.: Российская газета. 1995. 29 сентября.
ли ответственности как регулятивного механизма человеческого поведения является одним из ключевых средств для успешного решения огромного большинства организационных, политических, экономических, природоохранных задач, стоящих перед любым обществом. Хорошо функционирующая система ответственности является непременным условием эффективности управления использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов.
Принцип ответственности личности за состояние окружающей природной среды, а значит и рыбных запасов, как части животного мира, нашел четкое законодательное закрепление. В частности, ст.58 Конституции Российской Федерации и ст.37 Конституции Республики Казахстан обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам определяют в качестве важнейшей. Эти конституционные положения полностью соответствуют международно-правовым актам. Так, в Декларации Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде говорится, что человек не только имеет право на благоприятные условия жизни в окружающей среде, но и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешних и будущих поколений. Конституционные положения конкретизируются, уточняются в природоохранном законодательстве. Так, п.З ст.5 Закона Республики Казахстан "Об охране окружающей среды в Республике Казахстан"1 обязывает каждого гражданина охранять окружающую среду и бережно относиться к природным ресурсам, соблюдать законодательство об охране отдельных объектов природы, повышать уровень своих экологических знаний и содействовать экологическому воспитанию подрастающих поколений. Законодательством Российской Федерации и Республики Казахстан об охране, воспроизводстве и использовании животного мира, об охране рыбных ресурсов и регулировании рыболовства за нарушение содержащихся в
См.: Казахстанская правда. 1997. 17 июля.
нем норм предусмотренб применение мер юридической ответственности, т.е. дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной. Административные взыскания за нарушение правил рыболовства предусмотрены статьей 85 КоАП РСФСР и статьей 92 КоАП Каз.ССР. С технико-юридической точки зрения статья 85 КоАП РСФСР содержит несколько простых формальных составов: 1) нарушение правил охоты, 2) нарушение правил рыболовства, 3) нарушение правил охраны рыбных ресурсов, 4) нарушение правил осуществления других видов пользования животным миром. Они различаются между собой по объекту и объективной стороне нарушения.
В настоящее время правовое регулирование рыболовства (как промыслового, лицензионного, так и любительского), охраны рыбных запасов, и главное, института административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов законодателями на федеральном уровне и уровне субъектов РФ осуществляется крайне слабо и бессистемно. До сих пор не приняты: Федеральный закон "О рыболовстве и об охране водных биологических ресурсов", "Об исключительной экономической зоне РФ", "О сохранении осетровых рыб и рациональном использовании запасов осетровых" и др. нормативные правовые акты, о необходимости принятия которых говорят уже более 3-х лет. Не внесены изменения в КоАП, касающиеся административной ответственности за посягательства на водные биоресурсы. Применение в изменившихся социальных условиях ныне действующего КоАП РСФСР вскрывает его несовершенство и снижает эффективность института административной ответственности за правонарушения в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов.
В разные годы различным аспектам, посвященным социально-экономическому, научно-техническому, правовому обеспечению рационального природопользования, правовому регулированию управления охраной окружающей среды и охраной рыбных ресурсов были посвяще-
ны работы таких авторов, как: Р.Д. Боголепов, В.Ф. Волович, Л."А. Заславская, Т.Г. Кплиниченко, О.С. Колбасов, А.Е. Лунев, М.П. Маликов, Ю.А. Петров и др. Однако специальные исследования данной проблемы отсутствуют. Вопросы административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов в регионе Обь-Иртышского бассейна в условиях кризисного состояния отрасли вообще не изучались. Это свидетельствует не только об актуальности избранной темы научного исследования, но и о ее научной новизне.
Объект исследования - институт административной ответственности за правонарушения в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов во внутренних водоемах Российской Федерации.
Предмет настоящего исследования - правовые основания админи-стративнои ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов Обь-Иртышского бассейна.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа современных достижений науки в целом и административно-правовой, в частности, действующего рыбоохранного и рыболовного законодательства, складывающейся практики применения административных взысканий за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов выдвинуть практические предложения по совершенствова-* нию правовых норм, регулирующих исследуемые отношения.
Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:
изучить нормативные правовые акты РФ и РК, регулирующие рыболовство и охрану рыбных запасов. Проанализировать правила рыболовства и охраны рыбных запасов, действующие в Обь-Иртышском бассейне и сравнить их;
сформулировать определение понятия рыболовства (применительно к внутренним водоемам);
У 3) на основе характеристики признаков общего понятия админи-
11 стративного правонарушения выявить особенности административных правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов, их со-става;
дать правовую характеристику применяемых к нарушителям правил рыболовства и охраны рыбных запасов административных взысканий и проанализировать практику их применения;
выявить особенности производства по административным делам о нарушениях правил рыболовства и охраны рыбных запасов на всех его стадиях;
выработать теоретические, научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию правовой основы административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов.
Степень научной разработанности темы. Общее понятие административного правонарушения, его признаки вызвали активную научную дискуссию в науке административного права и проанализированы в работах Д.Н. Бахраха, Ю.А.Денисова, В.Н. Кудрявцева, А.Е. Лунева, Н.С. Малеина, В.А. Печеницына, В.Г. Розенфельда, В.Е. Севрюгина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.А. Ушацкой и других ученых, многие положения из которых использованы диссертантом в настоящем исследовании. Наименее разработанным в научной литературе и противоречиво изложенным в ней является учение о составе административного правонарушения. Тем не менее, общетеоретические положения о составе проступка, изложенные в работах таких известных ученых-административистов, как Ю.С. Якушкин, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах, И.С. Самощенко, В.Е. Севрюгин, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, В.Р. Кисин, учтены автором при рассмотрении составов административных правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов.
Правовая характеристика административных взысканий за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов дана диссертантом с
учетом их описания в работах И.И. Веремеенко, А.П. Шергина, И.А. Га-лаган, А.А. Таранова, Л.Ю. Кролис, СВ. Цспкова и других. Общим вопросам административного процесса посвящены работы Д.Ы. Бахраха, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова и некоторых других ученых.
Однако малоисследованными являются особенности правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов и их состава, своеобразие производства по административным делам о нарушениях правил рыболовства. Комплексное исследование обозначенных вопросов в науке административного права не предпринималось.
Методы исследования. Исследование правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого диалектико-материалистического метода познания, позволяющего рассматривать анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом; общенаучных методов - сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от конкретного к абстрактному и наоборот, исторического и т.д.; специальных методов - статистического; частно-научных методов - формально-юридического, метода толкования норм права и т.д.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем сделана одна из первых попыток комплексного анализа вопросов административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов по материалам Обь-Иртышского бассейна на 30 декабря 1998 года.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования характеризуется содержанием и сутью предложений диссертанта по совершенствованию института административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов Российской Федерации и Республики Казахстан.
Основные положения выносимые на защиту.
1. Изучение содержания правил рыболовства позволило заключить,
что их целью является создание благоприятных условий для естествшно-
1 го воспроизводства рыбы, нагула молоди и зимовки, предотвращения
преждевременного вылова неполовозрелых особей и в конечном итоге -создание устойчивой сырьевой базы, обеспечивающей потребности рыболовов без подрыва рыбных запасов внутренних водоемов.
В целях правильного применения мер административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов предлагается определение понятия рыболовства применительно к внутренним водоемам: рыболовство - есть извлечение, а равно действия, направленные на извлечение из водоема жизнеспособной рыбы, находящейся в природе в естественном состоянии.
Предложения по совершенствованию института административ-ной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов.
Доктринальная модель ст.85 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Наиболее важные теоретиче
ские и практические итоги диссертационного исследования докладыва
лись на научных и практических конференциях в Восточно-
I Казахстанском университете (1996, 1997, 1998, 1999 г.г.) и в Томском го-
* сударственном университете (1996, 1997, 1998 г.г.), основные положения диссертации были опубликованы. Материалы диссертации применяются автором в научно-педагогической работе по курсу Административного права (общая часть) и по спецкурсу Административной ответственности, читаемых на кафедре Конституционного права Восточно-Казахстанского государственного университета.
Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка нормативных правовых актов и * литературы.
Нормативные правовые акты , регулирующие рыболовство и охрану рыбных запасов
В историко-правовых исследованиях отмечается, что природа и природные ресурсы стали объектом правового регулирования в одном из самых ранних памятников российского права - Русской правде, испытавшей на себе влияние прежде всего обычного права восточных славян1. Народная хозяйственная и бытовая жизнь восточных славян была всегда тесно связана с природой и напрямую зависела от ландшафта местности, сезонных природных циклов и стихийных климатических явлений. У восточных славянских племен такое адаптивно-практическое отношение к окружающей среде сочеталось с религиозными мотивами, выражаемыми в освящении некоторых урочищ, рощ, ручьев, пещер. В таких местах запрещалась всякая промысловая и хозяйственная деятельность. Земледелие - основное занятие населения сочеталось с собирательством, бортничеством, охотой и рыбной ловлей. При этом дополнительные промыслы обеспечивали лишь нужды натурального хозяйства и при слабости торгового обмена еще не были хищническими. Таким образом, население брало от природы минимум, почти не вмешиваясь в ее растительно-биологический процесс.
Государство же , в отличие от народных традиций, в природополь-зовательной практике придерживалось частнособственнических, фискальных, военных и т.д. мотивов. Поэтому в статьях Русской правды защищались владельческие права на природные объекты от посягательства на них со стороны других лиц, то есть природные объекты попадали под правовую защиту государства тогда, когда становились чьей- либо собственностью2. В дальнейшем этот принцип не нарушался, и по мере развития феодальных отношений в Русском государстве распространялся "вширь", затрагивая, в основном, те же сферы - лесопользование, бортничество, охоту, рыболовство. Законодательство XV-XVI в.в. по-прежнему надежно охраняло природные объекты великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательств на них сторонних лиц. Так, за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз - кнутом, а в третий раз -отрезанию уха. Запрещалось ловить рыбу без "государева укача" в дворцовых селах, прудах и озерах под страхом пени или другого наказания. Запрещалось также служилым людям, едущим со службы или на службу, насильственно ловить рыбу в чужих прудах под страхом наказания с взысканием за похищенное вдвое. В І 669 г. за лов рыбы в чужом пруду наказание было ужесточено - виновному отсекалась левая кисть руки 1. Сами владельцы угодий в этот период не проявляли какой-либо особой заботы о сохранении своих природных богатств. Они использовали принадлежащие им природные ресурсы по мере надобности и особенного ущерба природе не наносили: в те времена антропогенное давление на природу еще не ощущалось. Таким образом, долгое время в истории общества не существовало потребности в специальных мерах правовой защиты рыбных богатств.
Первая попытка общей регламентации рыболовства, преследующая к тому же цель защиты окружающей среды, была предпринята в наказе астраханским воеводам в 1591 г., по которому воеводам предписывалось "вперед рыбным ловцам и торговым людям приказати накрепко и смот-рети над ними того и велети, чтоб они рыбы ловили про себя и на продажу, сколько кому мочно остряпать, а лишние б рыбы не ловили и на песку не метали" 2.
Первыми специальными указами, конкретно регламентирующими рыболовство, были указы царя Михаила Федоровича, определившие порядок ловли сельди и стерляди "на царский обиход". В этих указах уже были использованы основные способы правовой регламентации рыболовства, направленные на сохранение вида: запрет ловли мелкой сельди, временный запрет ловли сельдей, ловля сельди крупноячейными образцовыми неводами. Нарушители указов подвергались смертной казни. Таким образом, в конце XVI века рыбная ловля для дворцовых нужд регламентировалась и контролировалась. Но эти запретительные меры не работали в оброчных и откупных водных и других угодьях, где население бесконтрольно ловило рыбу "на себя и на продажу". Основной массив рыбоохранного законодательства составляли локальные правовые акты.
Законодательство первой половины XVIII века о защите рыбных богатств страны было представлено указами не только для отдельных местностей, но и указами общероссийскими. Петр I, введя в 1704 г. откупную систему рыболовства, повсеместно запретил самоловную снасть, на которую ловилась как крупная, так и мелкая рыба. Указом 1738 г., кроме охраны рыбы, предусматривалась так же защита водоемов от загрязнения . Однако, историко-правовыми исследованиями установлена повторяемость запретов на самоловы ( в 1804 г., в 1828 г., в 1852 г., в 1892 г.). Это свидетельствовало о их несоблюдении, о недостаточности контроля за их выполнением и о мягкости наказания за нарушения. Например, по указу 1852 г. за ловлю рыбы недозволенным способом виновные подвергались штрафу в первый раз 100 руб. ассигнациями, во второй раз - 200 руб., в третий раз - 300 руб., а на четвертый раз нарушителя отправляли в рабочий дом ( на принудительные работы) 2. Таким образом, более полутораста лет правительство боролось с браконьерством, но искоренить это явление было не в силах.
Составы правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов
С позиции общей теории правонарушения2 непосредственным предметом юридического анализа правонарушения является его состав, т.е. эмпирически выделяемая структура правонарушения, фиксируемая посредством правовых определений в различных отраслях права й в понятийной системе наук, исследующих эти отрасли. Проблема состава правонарушения широко обсуждается в науке административного права, где уголовно-правовые определения состава преступления, осмысленные через систему понятий административного права, нашли самое широкое распространение .
Законодательного определения понятие состава административного проступка не имеет. В юридической литературе предложены различные определения категории "состава административного проступка", но их смысл можно свести к одному: состав административного проступка -система (совокупность) законодательно закрепленных признаков, определяющих общественно опасное деяние как административный проступок, за которое установлена административная ответственность. Из этого следует, что состав административного нарушения правил рыболовства - это его законодательная модель. Она формируется логически -путем анализа не только диспозиции логико-юридической нормы (роль которой выполняют сами правила любительского и спортивного рыболовства), содержащей описание состава админисіративного нарушения правил рыболовства, но и общих положений КоАП РСФСР, так как в них закреплены общие признаки состава проступка.
Так как административное нарушение правил рыболовства является деянием человека, то, как и любая человеческая деятельность, оно представляет собой единство поведения (действия) и сознания, т.е. объективных и субъективных моментов. Традиционно принято выделять четыре элемента (стороны) состава административного проступка: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону и рассматривать их именно в такой последовательности. Каждый элемент состава в свою очередь представляет собой совокупность тесно связанных между собой признаков. Д.Н.Бахрах предлагает рассматривать состав административного правонарушения как систему, в которой "... признаки образуют нижний уровень системы, их группы, составляющие стороны, образует подсистему, а органичное единство четырех сторон образует состав про-ступка" .
Взаимосвязь, взаимодействие сторон образует целостные свойства состава - общественную опасность и противоправность, которые, будучи общими признаками, не входят ни в один из его элементов. Они выступают "систематизирующими, интегративными свойствами всего состава, на их существование особым образом влияет каждый признак любой его стороны. Это одно из свойств сложных систем - взаимодействие частей целого порождает такие особые свойства, которых нет у частей" 2. Из признания за составом административного правонарушения свойства органичности вытекает очень важное следствие для квалификации правонарушения. Если в деянии нет хотя бы одного из признаков, содержащихся в составе, то в нем нет и состава, т.е. оно не может быть квалифицировано по конкретной статье закона, закрепляющей данный состав. Это означает, что либо в деянии имеется иной состав, либо оно вообще не содержит никакого состава проступка.
Общепризнанно, что состав проступка как его законодательная модель служит нормативным основанием административной ответственности, а совершение правонарушения, содержащего в себе все признаки состава - фактическим основанием административной ответственности. Кроме того, для реального наступления ответственности необходимо еще процессуальное основание - акт компетентного органа о признании лица виновным в совершении правонарушения и наложении на него конкретного административного взыскания. Эти основания не просто следуют один за другим, а обусловливают друг друга.
Приступая к рассмотрению особенности состава административного нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов и учитывая устоявшуюся последовательность рассмотрения в юридической литературе состава проступка, проанализируем его объект. При определении объекта административного нарушения правил рыболовства необходимо учесть два важных обстоятельства. Первое: объектом правонарушения могут быть только те общественные отношения, которые урегулированы правовыми нормами. "При посягательстве па oi ношения, не регламентированные нормами права, - подчеркивает М.С. Студеникина, - вообще нельзя вести речь об объекте правонарушения, так как налицо будет лишь аморальное, антинравственное поведение, но никак не противоправное деяние. Поэтому объектом правонарушения может являться только такое содержание, которое имеет правовую оболочку" Посредством права в обществе регулируются не все общественные отношения, а лишь те из них, которые являются наиболее важными, значимыми для его нормального функционирования, сохранение и развитие которых отвечает интересам граждан, общества и государства. В качестве объекта административного правонарушения могут выступать "... общественные отношения, урегулированные нормами различных отраслей права: административного, финансового, гражданского, трудового, земельного и пр." 2. И второе: объектом административного правонарушения могут быть только те урегулированные нормами права общественные отношения, которые охраняются от посягательств мерами административной ответственности. "Все общественные отношения, признаваемые объектами административных правонарушений, охраняются санкциями административно-правовых норм"
Административные взыскания за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов
Административные взыскания традиционно определяются как меры государственного воздействия принудительного характера, применяемые на основе закона уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами к субъектам, виновно совершившим административные правонарушения1. Итак, при определении административных взысканий прежде всего отмечаегся их принудительный характер. Применяя административные санкции, уполномоченные на то органы действуют вполне самостоятельно (в рамках закона), не испрашивая у нарушителя разрешения на ту или иную меру воздействия. Административное взыскание представляет собой своеобразную "ответную" и достаточно жесткую реакцию государства на факт противоправного поведения нарушителя. Заставляя его путем наложения административно! о взыскания претерпевать те или иные лишения имущественного, физического либо денежного характера, государство рассчитывает на достижение определенных целей.
По поводу целей применения административных взысканий в юридической литературе многие годы велась оживленная дискуссия2, в ходе которой в качестве целей назывались наказание, кара, исправление, перевоспитание наказанных, предупреждение новых правонарушений со стороны виновных и иных лиц и др. Законодатель подвел черту под спорами, впервые определив цели на уровне закона: "Административное взыскание является мерой ответственности и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения советских законов, уважения к правилам социалистического общежития а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами" (ст. 23 КоАП). Невзирая на содержащиеся в статье явно устаревшие термины, цели административного взыскания, провозглашенные в ней, заслуживают теоретического анализа. Государство, осуществляя борьбу с правонарушителями, исходит не из цели подавления, а, напротив, из задачи нравственного восстановления личности. Применение взысканий преследует цель воспитания нарушителя в духе соблюдения законов, уважения к установленным правилам поведения. Любая административно-правовая санкция является средством воздействия на его сознание. Основные задачи воспитательного воздействия - посредством административного взыскания привить навыки, стимулирующие сознательное, добровольное выполнение лицом своих обязанностей. Лишения и ограничения, обусловленные применением административных взысканий, оказывают воспитательное воздействие на правонарушителей, заставляют задуматься над своим поведением и добросовестно выполнять требования законов.
В этой связи представляется ошибочным мнение о том, что "кара, то есть причинение лишений не может рассматриваться в качестве средства воспитания"1. Как правильно отмечал профессор И.И.Карпец, любое наказание является средством воспитания2. По мнению Д.Н.Бахраха, несмотря на то, что административные взыскания являются карательными санкциями, "кара не является самоцелью, она - необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений" \
Разумеется, воспитательные возможности административных взысканий предопределяются их спецификой и меньшей репрессивностью по сравнению с уголовным наказанием. Будучи санкциями, назначаемыми за совершение менее общественно опасных деяний, чем преступления, административные взыскания направлены на воспитание лиц, не являющихся, как правило, злостными нарушителями, во всяком случае, не проявлявшими себя таковыми в конкретной обстановке совершения правонарушения. Поэтому карательный момент служит характеристикой взыскания, но не целью, следовательно, наказание за административное правонарушение составляет содержание (а не цель) административного взыскания.
Воспитание правонарушителей тесно связано с другой целью административного взыскания - предупреждением правонарушений, причем, не только со стороны нарушителей, наказанных в административном порядке, но и других лиц, что в юридической литературе принято называть частной и общей превенцией (предупреждением). Цель частного предупреждения ставится в отношении лиц, подвергнутых административному взысканию за совершенное административное правонарушение, чтобы исключить рецидив нарушения правил поведения с их стороны. Предупреждение достигается путем устрашения виновного взысканием и разнообразными формами лишения его возможности совершить новое правонарушение. Кроме того, цель частного предупреждения правонарушений обеспечивается и исполнением административных взысканий. Именно реальность такого исполнения позволяет в определенной мере оценивать эффективность деятельности юрисдикционного органа. Неисполнениє взыскания создает у нарушителей чувство безнаказанности, нередко способствует формированию более стойких антиобщественных установок.
В литературе постоянно отмечается, что значение административных взысканий не сводится к предупреждению только административных правонарушений.
Административное расследование нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов
Расследование, являясь начальной стадией производства, представляет собой "... комплекс процессуальных действий, направленных на установление самого события правонарушения, обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию" . Основанием возбуждения дела и производства расследования является совершение лицом действия, содержащего все признаки состава административного нарушения правил рыболовства.
Началу административного расследования предшествует получение информации о нарушении правил, т.е. наличие повода. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов. Поводами к расследованию нарушений правил рыболовства, как правило, служат: а) обнаружение следов правонарушения; б) непосредственное обнаружение правонарушения работниками органов милиции, государственными или общественными инспекторами органов рыбоохраны, лицами, которым представлены права государственных инспекторов рыбоохраны; в) сообщение по телефону в дежурную часть органа милиции или рыбоохраны. Как показало обобщение практики, в среднем за год 89% всех административных дел о нарушении правил рыболовства возбуждается инспекторами государственной и общественной рыбоохраны и работниками милиции, непосредственно вскрывшими нарушение правил, 9% - на основании обнаружения следов правонарушения и 2% - по телефонным звонкам граждан и представителей общественных организаций экологической направленности. Из этого следует, что, во-первых, преобладающим поводом к возбуждению и расследованию дел является непосредственное обнаружение нарушения правил рыболовства. Во-вторых, вопрос о возбуждении и начале расследования административного дела решается абсолютно по инициативе лица, осуществляющего административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала к тому, чтобы лицо занялось решением этого вопроса. Данный повод, как отмечается в литературе, имеет некоторые особенности, которые состоят в том, что предположение о правонарушении возникает в сознании управомо-ченного лица, его непосредственное усмотрение нигде не фиксируется, а потому не всегда поддается контролю . В случае неподтверждения такого предположения нет необходимости официально опровергать его вынесением какого-либо специального акта. Непосредственное обнаружение уполномоченным лицом административного нарушения правил рыболовства не является препятствием для его дальнейшего расследования им же. В уголовном процессе в подобных обстоятельствах презюмируется, что лицо, имеющее заранее сложившееся убеждение, не может бесстрастно исследовать все существующие по делу факты и вынести правильное, но вместе с тем, основанное исключительно на материалах дела, решении. В производстве по административным делам это обстоятельство не учитывается, поскольку расследование дела лицом, явившимся очевидцем проступка, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правонарушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств, что соответствует принципу оперативности (быстроты и экономичности) административного производства.
Доказательствами по делам об административных нарушениях правил рыболовства являются фактические данные, информация, на основе которой устанавливаются обстоятельства дела. Информация может рассматриваться как доказательство при наличии двух условий. Во-первых, она содержит данные о наличии или отсутствии события административного поступка, виновности лица в совершении проступка и иных обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения дела. Во-вторых, она получена из источников, предусмотренных законом. От доказательств как фактических данных следует отличать их источники, "... представляющие собой средства сохранения и передачи информации, с помощью которых она вовлекается в сферу производства по делам об административных нарушениях"1.
В исследуемом производстве источниками доказательств прежде всего являются показания, получаемые чаще от самих нарушителей правил рыболовства и реже от свидетелей," ...т.е. информация, передаиваемая людьми, которые непосредственно участвовали в расследуемом деянии, были его очевидцами, и имеют какие-либо сведения о нем" 2. В связи с этим уместно вспомнить, что принципиальное значение имеет положение Конституции РФ: "Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом" (ст.51). Показания нарушителей правил рыболовства и свидетелей, когда таковые имеются, заносятся всегда в протокол. Анализ протоколов о нарушении правил рыболовства и опросы участковых инспекторов рыбоохраны заставляют сожалеть о том, что показания фиксируются предельно кратко и часто со слов инспектора ("напишу так"), правда, при условии согласия правонарушителя с записью.
