Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Административно-правовая организация приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации 12
1.1. Юридическая сущность концепции реформирования отношений собственности в Российской Федерации 12
1.2. Приватизация объектов государственной и муниципальной собственности в аспекте реализации механизма административно-правового воздействия 31
1.3. Административно-хозяйственная деятельность в сфере реформирования отношений собственности на государственном и муниципальном уровнях 43
1.4. Юридическая ответственность как средство обеспечения исполнения обязательств субъектов приватизации 63
Глава 2. Административная ответственность как средство защиты прав участников приватизационных правоотношений на уровне местного самоуправления 77
2.1. Административная ответственность за нарушения законодательства о приватизации в системе мер административного принуждения 77
2.2 Административные правонарушения в сфере приватизации объектов муниципальной собственности 92
2.3. Проблемы административной ответственности в сфере приватизации объектов муниципальной собственности 113
2.4. Механизм реализации мер административной ответственности за нарушения приватизационного законодательства 129
2.5. Контрольно-надзорная деятельность как способ административной защиты прав участников приватизационных отношений 145
Заключение 157
Библиографический список использованной литературы и нормативный материал
- Юридическая сущность концепции реформирования отношений собственности в Российской Федерации
- Приватизация объектов государственной и муниципальной собственности в аспекте реализации механизма административно-правового воздействия
- Административная ответственность за нарушения законодательства о приватизации в системе мер административного принуждения
- Административные правонарушения в сфере приватизации объектов муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последнее десятилетие уходящего столетия приватизация стала одним из наиболее значимых явлений проводимых в Российской Федерации правовой и экономической реформ, представляя собой основу формирования института частной собственности.
Общественные отношения в этой сфере специфичны и носят комплексный характер. Помимо ярко выраженных гражданско-правовых отношений это еще и сфера, где проявляются властно-организационные функции со стороны субъектов управления государственным и муниципальным имуществом, что объективно позволяет говорить и об административно-правовых отношениях. И в этом аспекте целесообразным является постановка вопроса в отношении наличия должной административно-правовой организации механизма осуществления процесса приватизации государственного и муниципального имущества, что обусловлено, прежде всего, многочисленными правонарушениями в данной сфере. То есть, на лицо возникает объективная необходимость в правоохранительном характере деятельности в системе административно-правовых приватизационных отношений, опираясь, в частности, на механизм реа^ лизации мер административного принуждения, наиболее значимыми среди которых являются меры административной ответственности.
На сегодняшний день приватизационная законодательная база в большей мере характеризуется наличием гражданско-правовых средств защиты субъектов приватизации, что обусловлено самой природой приватизационных правоотношений, генетически носящих цивилистический характер. Однако следует учитывать и тот факт, что часть законодательства о приватизации имеет ярко выраженный административно-правовой характер, и большинство обязанностей реализовать субъективное право возникает перед государственным органом либо органом местного само-
управления. В этом аспекте отклоняющееся поведение субъекта приватизации необходимо расценивать как административный проступок, поэтому немаловажная роль в системе административно-правовой организации механизма приватизации должна отводиться и мерам административной ответственности как механизму им противодействующему.
Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"1 ограничился только лишь декларированием такого вида юридической ответственности, как административная ответственность, не предусмотрев при этом ни одного состава административного проступка, ни каких-либо мер административной ответственности. Отсылочный характер нормы вышеуказанного Закона (ст. 30) объективно позволяет говорить о том, что органам государственной власти субъекта РФ можно самостоятельно устанавливать административную ответственность за нарушения приватизационного законодательства, но в рамках действующего законодательства об административных правонарушениях. На это указывает и определение Конституционного суда РФ2, а также положение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"3 (ст. 5), которое относит к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ принятие и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.
На практике же мы видим пассивность представительных органов власти субъекта РФ, а отчасти и недопонимание необходимости и значимости административных форм и методов воздействия при приватизации государственного и муниципального имущества, и в частности, роли и
1 Российская іїпетц. 19()7. № 148. 2 августа.
" Определение Коисппл циоииого Суда РФот 1.10.98. по широсу таконодатедьного собрания Нижеюродской области о проверке комстит} нионности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях''Российская і алча. 1908. №234. 9 декабря. ' СЗ РФ. I'W. № 35. Сі 3506.
значения мер административной ответственности. Между тем административные средства управления вполне можно считать целесообразными в условиях, когда экономические методы государственного регулирования оказываются недостаточными или не настолько оперативными, чтобы обеспечить должный правовой режим деятельности субъектов приватизации.
Наличие мер административной ответственности в приватизационном законодательстве позволит органу по управлению муниципальным имуществом повысить качество и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности в этой сфере, а также обеспечить реализацию приватизационных процессов в строгом соответствии с законом и во исполнение его.
Немало неразрешенных вопросов возникает в рамках реализации мер административной ответственности в сфере приватизации объектов муниципальной собственности, что в принципе можно отнести к ее дальнейшим перспективам. Они связаны, в первую очередь, с осуществлением функций контроля, а также с административно-юрисдикционным производством по делам об административных правонарушениях. В этой области законодательство об административных правонарушениях далеко не однозначно и зачастую противоречиво, что объективно требует необходимости наличия должной организационно-правовой основы данных видов деятельности в системе административно-хозяйственных функций, осуществляемых органами местного самоуправления.
Целью исследования является методологическое и теоретическое обоснование необходимости повышения качества и эффективности административно-правовых форм и методов воздействия в сфере приватизационных правоотношений через установление и реализацию мер административной ответственности со стороны соответствующих государственных и муниципальных органов власти.
6 Для достижения поставленной цели диссертантом решаются следующие задачи:
изучение приватизационной законодательной базы направленной на урегулирование отношений, возникающих в процессе приватизации как государственного, так и муниципального имущества;
определение юридической сущности процесса приватизации, особенностей правоотношений, возникающих в этой области, и эффективности реализации мер юридической ответственности за нарушения законодательства о приватизации;
выявление причин и условий нарушения приватизационного законодательства, устанавливающего соответствующие правоотношения посредством административно-правовых норм;
анализ правоприменительной практики в отношении предупреждения, выявления и пресечения административных правонарушений в сфере приватизации муниципального имущества;
изучение специфики исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления по вопросам реализации административных средств защиты прав участников приватизационных правоотношений;
исследование основных направлений, форм и методов осуществления правоохранительной деятельности в сфере приватизации объектов муниципальной собственности;
формулирование на базе анализа материалов практической деятельности правоохранительных органов и органов по управлению муниципальным имуществом системы мер совершенствования борьбы с административными правонарушениями в сфере приватизации.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами приватизационного законодательства, которые характеризуются неразрывной связью субъектив-
ных прав и обязанностей участников приватизационных отношений в рамках административно-правовой организации процесса приватизации.
Предмет исследования. Предметом исследования является комплекс взаимосвязанных проблем:
- особенностей нормативно-правовой базы, устанавливающей меры
юридической ответственности в сфере приватизации;
особенностей административно-правовой организации механизма приватизации на уровне местного самоуправления;
особенностей в установлении и реализации мер административной ответственности в сфере приватизационных правоотношений;
обоснования необходимости и эффективности наличия мер административной ответственности в системе административно-правовой организации процесса приватизации государственного и муниципального имущества.
В ходе работы над диссертацией автор применял следующие научные методики, методы и приемы:
анализ нормативных документов;
опубликование и обсуждение итогов промежуточных научно-исследовательских работ;
содержательный анализ работ российских и иностранных авторов по исследуемым проблемам;
прогнозирование конечных результатов исследования;
опрос должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, имеющих опыт практической деятельности в сфере приватизационных правоотношений.
Теоретической и методологической базой исследования послужили труды ученых, посвященные проблемам юридической ответственности, административной ответственности, проблемам защиты прав собственности, приватизации объектов государственной и муниципальной
форм собственности: экономистов - Л.И. Абалкина, П.Г. Бунича, В.И. Ишаева, В.Н. Лексина, П.А. Минакира, А.Д. Радыгина и др.; юристов -С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.Г. Кутушева, О.Э. Лейста, А.П. Лончакова, Н.С. Малеина, В.М. Манохина, Р.С. Павловского, В.Д. Резвых, И.С. Самощенко, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Б.Б. Хангельдыева, М.Х. Фарукшина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и др.
Информационную базу исследования составляют:
нормативно-правовые акты Российской Федерации, Хабаровского края и органов местного самоуправления Хабаровского края;
материалы судебной практики, в том числе и по вопросам привлечения правонарушителя к административной ответственности за нарушения законодательства о приватизации;
публикации в российских периодических изданиях;
официальные данные и отдельные публикации Федеральных государственных органов по управлению имуществом, органов по управлению государственным имуществом Хабаровского края и органов по управлению муниципальным имуществом;
- результаты интервьюирований и опросов продавцов и покупателей
объектов муниципальной собственности.
Новизна исследования заключается в том, что это одна из первых научных разработок, доказывающая необходимость установления административной ответственности за целый ряд правонарушений в сфере приватизации и эффективность реализации административной формы воздействия в условиях становления рыночных отношений. В ней изучены административно-правовые формы и методы исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления, на основе чего представлены методики предупреждения, выявления и пре-
сечения административных правонарушений в сфере приватизации объектов муниципальной собственности. Оценены перспективы администра-тивно-юрисдикционного производства по делам об административных правонарушений в сфере приватизации, рассмотрены некоторые системы мер по совершенствованию взаимодействия правоохранительных органов с органами местного самоуправления в борьбе с административными правонарушениями.
На защиту выносятся следующие положения:
на основе системного анализа приватизационной законодательной базы, имеющейся на уровне Федерации, Хабаровского края и местного самоуправления Хабаровского края, определены противоречия и выявлены пробелы в законодательстве;
сложившаяся практика невыполнения либо ненадлежащего выполнение субъектами приватизации своих обязанностей, установленных административно-правовой нормой, объективно требует наличия в законодательстве соответствующих мер административной ответственности, которые бы обеспечили их выполнение либо, в случае правонарушения, были реализованы в качестве наказания;
приватизация сегодня - это умеренный и более или менее, стабильный процесс, который будет осуществляться еще не одно десятилетие. В этой связи разработка четкой и научно обоснованной концепции административной защиты прав участников приватизационных правоотношений является бесспорной;
активная реализация властно-управленческих функций со стороны органов по управлению муниципальным имуществом позволит значительно повысить эффективность использования ранее приватизированных объектов, объектов, находящихся в совместной собственности, и объектов, планируемых к приватизации в будущем;
- приватизационные правоотношения имеют комплексный характер -
это и отношения гражданско-правового характера, и отношения админи
стративно-правового характера, и отношения, которые находятся в плос
кости финансового права.
Теоретическая значимость состоит в том, что работа:
углубляет представление о юридической сущности приватизационных правоотношений на федеральном уровне, субфедеральном и на уровне местного самоуправления;
выявляет основные причины и особенности административных правонарушений в сфере приватизации, а также выделяет проблемы, связанные с административной ответственностью в этой сфере;
уточняет функциональные обязанности органов по управлению объектами муниципальной собственности и некоторых правоохранительных органов, обладающих административно-юрисдикционными полномочиями;
обосновывает необходимость установления мер административной ответственности в сфере приватизации государственного и муниципального имущества.
Практическая значимость исследования заключается в том, что на основе анализа исполнительно-распорядительной деятельности органов управления муниципальным имуществом сформулирован перечень наиболее эффективно решаемых задач в сфере обеспечения законности проведения приватизации при взаимодействии правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Выявлены наиболее характерные административные правонарушения в сфере приватизации объектов муниципальной собственности и предложен механизм противодействия им. Выработаны рекомендации к деятельности Комитета по управлению имуществом и экономике Хабаровского района Хабаровского края в отношении предупреждения, выявления и пресечения административных проступков.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства о приватизации муниципального имущества, организационно-управленческой деятельности органа по управлению муниципальным имуществом, практической деятельности некоторых правоохранительных органов (судов, прокуратуры), а также в учебном процессе по дисциплинам "Муниципальное право", "Административное право", "Конституционное право", "Правоохранительные органы" и другим. Большое практическое значение работа может иметь при повышении квалификации специалистов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации были отражены на межрегиональных и межвузовских конференциях "Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы" (Хабаровск,
г.); "Права человека и проблемы формирования правового государства в условиях реформирования российского общества" (Хабаровск,
г.); "Механизмы государственного и гражданского противодействия коррупции" (Хабаровск, 1999 г.); "Дальний Восток России на рубеже тысячелетий: социально-экономические и политико-правовые проблемы" (Хабаровск, 2000 г.).
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 02.11.00. -"Юриспруденция" в дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (девять параграфов), заключения, списка использованной литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Юридическая сущность концепции реформирования отношений собственности в Российской Федерации
При всем многообразии теоретических подходов к понятию собственности, ее трактовок и роли в экономико-правовой организации и функционировании общественных отношений основополагающим является то, что собственность (право собственности) представляет собой основу любой современной системы хозяйства. Наличие той или иной формы собственности обусловливает наличие и соответствующих правоотношений, в сфере экономики в частности. При этом данные правоотношения должны характеризоваться тем, что правовое поле, закрепляющее ту или иную форму собственности, должно быть в первую очередь нацелено на рост благосостояния и развитие населения, а также на то, чтобы стимулировать его устремления к социальному прогрессу. Отсюда вопрос: какая форма собственности и вытекающая из нее правовая база с большей эффективностью позволят практически реализовать этот тезис? На сегодня с учетом накопленного опыта мировой практики можно с уверенностью утверждать, что нет таких форм собственности и хозяйствования, которые были бы пригодны на все времена и эффективны во всех условиях. Постоянно изменяющиеся общественные отношения, постановка новых задач, требующих разрешения, обогащают и усложняют структуру форм собственности и условия хозяйствования. В результате этого возникает необходимость в наличии постоянно действующего гибкого правового поля, которое бы позволило гармонично сочетать различные формы собственности, обеспечивать их взаимодействие и конкуренцию. Последнее, в свою очередь, позволило бы найти для каждой из форм собственности свою «нишу», где она оказалась бы более эффективной, чем другие.
Известный английский философ и экономист Д. Юм говорил: "Никто не может сомневаться в том, что договор о распределении собственности и о стабильности обладания ею — это наиболее необходимое обстоятельство для устройства человеческого общества"1. Подчеркивая тем самым, что наличие сколь-нибудь реальной общности людей обусловливается прежде всего наличием объектов собственности и соответствующих прав обладания ею в данном социуме. Вопрос же о том, каковым будет устройство данного общества, насколько оно будет соответствовать общепризнанным критериям социального достатка, культурного развития, критериям, соответствующим пониманию государства как правового института, разрешается исходя из наличия и эффективности функционирования тех форм собственности, что признаются в данном обществе приоритетными.
Так, на сегодня основой государственного устройства Российской Федерации является организация и развитие рыночного хозяйства, построенного с учетом ряда приоритетных принципов. Основополагающим из них является провозглашение принципа многообразия форм собственности (ч.1 ст.212 ГК РФ). Здесь относительно новым институтом для Российской Федерации является институт частной собственности. Ряд других принципов можно отнести к вытекающим из частной собственности или в большей степени обеспечивающим ее становление, устойчивое и стабильное развитие и функционирование. Среди них экономическая самостоятельность хозяйствующих субъектов, здоровая конкуренция без монополий, свобода ценообразования и стабильность денежного обращения, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, организация административно-правового обеспечения деятельности хозяйствующих субъектов посредством которого, собственно, и обеспечивается реализация вышеперечисленных принципов. Подобного рода концепция является в полной мере основой функционирования любой модели социально-ориентированного рыночного хозяйства (рыночной экономики).
Первым фактором, обеспечивающим существование рыночной экономики вообще, является наличие института частной собственности, поскольку без частной собственности не может быть ни конкуренции, ни свободы ценообразования, ни экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов, ни их ответственности, а значит, немыслима и сама модель социально-ориентированной рыночной экономики.
Экономико-философская концепция ортодоксального марксизма говорит о частной собственности как об основе капиталистического способа производства и присвоения. При этом функциональная трактовка жестко связывает частную собственность с обменом товарами как необходимым моментом производства со стороны субъектов-собственников. Частная собственность совершенно определенно понимается как необходимое условие товарно-денежных отношений: "Чтобы данные вещи могли относиться друг к другу как товары, товаровладельцы должны относиться друг к другу как лица, воля которых распоряжается этими вещами. Таким образом, один товаровладелец лишь по воле другого, следовательно, каждый из них лишь при посредстве одного общего им обоим волевого акта, может присвоить себе чужой товар, отчуждая свой собственный. Следовательно, они должны признавать друг в друге частных собственников"1. В современной западной литературе мы можем найти трактовку понимания собственности, пожалуй, лишь у П. Хейне в его работе, посвященной анализу проблем прав собственности в связи с загрязнением окружающей среды. Тем не менее современная западная мысль признает основополагающим характер права частной собственности в качестве стимула поведения хозяйствующих субъектов. При этом понятие частной собственности связывают не только со средствами производства, но и с недвижимостью, денежными сбережениями, акциями и другими видами частной собственности.
Приватизация объектов государственной и муниципальной собственности в аспекте реализации механизма административно-правового воздействия
Вопросы правового регулирования отношений собственности в сфере приватизации целесообразно рассматривать многоаспектно: как в вертикальной, так и в горизонтальной плоскости. То есть необходимо уделить внимание не только властно-организационным функциям со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, но и организационно-правовым аспектам деятельности непосредственного звена правоотношений в сфере приватизации - предприятиям. Эта комплексная функция должна осуществляться на системной основе права. Долгое время господствовал такой подход к управлению хозяйственным комплексом, при котором административные методы управления преобладали над экономической целесообразностью. В период же становления и развития рыночной экономики представляется целесообразным не полностью отказываться от административных методов управления, а наполнить их реальным экономическим и юридическим содержанием. Особенно это касается сферы приватизации государственного и муниципального имущества как основы становления принципов рыночной экономики.
Учитывая тот факт, что органы государственной власти и местного самоуправления сочетают в себе функции и субъекта управления, и хозяйственника, можно утверждать, что многоаспектный и системный подход является главным составляющим административно-правовой организации управления собственностью, особенно в период ее приватизации. Административно-правовая организация механизма управления собственностью предполагает в себе "учет многогранности экономических процессов, сложность экономических связей, порождающих специфические требования в системе управления, а также разграничения компетенции между субъектами управления с целью принятия научно обоснованных управленческих решений"1. Иными словами, административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере приватизации государственного и муниципального имущества позволяет дать ответ о критериях надежности функционирования управляющих и управляемых систем в этой сфере, а также обосновать свою принадлежность к административно-правовой охране правоотношений, возникающих в сфере приватизации.
Необходимость теоретического осмысления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе административно-правовой организации механизма управления собственностью обусловлена объективной потребностью в совершенствовании отношений собственности. В этой сфере хозяйственной деятельности нельзя допускать узурпации власти, субъективизма, игнорирования интересов предприятий и трудовых коллективов, т.к. вредоносность этих явлений комплексно сказывается на экономическом потенциале страны, материальном благосостоянии граждан, на оперативной обстановке по линии правонарушений и преступлений и в целом на экономической безопасности личности, общества и государства.
Непосредственное воздействие государства на экономическую систему будет эффективным только при условии, если оно будет выражать интересы всего гражданского общества через систему конституционных гарантий прав, свобод и законных интересов человека, гражданина и личности.
Отдельные направления организации управления собственностью исследуются философией с позиций общеметодологического подхода, социологией в аспекте анализа уровня жизни общества, а также экономикой через призму производственных отношений, распределения, потребления, обмена и т.п. Акцентируя внимание непосредственно на экономических методах регулирования рыночной экономики, нельзя упускать из виду роль административных рычагов воздействия. Задачей, стоящей перед государством в этой области; является не собственно руководство экономическим процессом, а поддержание уже существующих форм организации экономики. В частности, социально-экономическое направление деятельности государства имеет интегративное значение, обеспечивает формирование и развитие отношений гражданского общества. И как уже отмечалось, в условиях переходной экономики особое значение приобретает административно-правовая организация механизма управления собственностью.
Юридическим выражением этой деятельности являются акты государственного управления, обусловливающие упорядочение экономических отношений в процессе создания объектов собственности и реализацию соответствующих прав собственности, механизм управления конкретными объектами собственности, ответственность хозяйствующих субъектов за результаты своей деятельности.
Изначальным положением общей концепции о праве собственности, обладающей комплексным содержанием, является то, что собственность как таковая характеризуется своим властно-организационным воздействием на общественные отношения и несоподчиненностью горизонтальных связей. Именно по этой причине она выступает как качественно индивидуальный объект государственно-управляющего воздействия. Наличие многообразия форм собственности и соответствующих прав обладания ею, позволяет ей оказывать организующее воздействие на эффективность развития экономической системы Российской Федерации в целом. Но только в том случае, если правильно выбран механизм правового регулирования, способный учесть объективные и субъективные стороны общественных отношений в этой сфере.
Административная ответственность за нарушения законодательства о приватизации в системе мер административного принуждения
В условиях переходной экономики, продолжающегося процесса реформирования в сфере отношений собственности проблема ответственности вообще и юридической, в частности, приобрела особое значение. Проблема ответственности исследуется не только в юридической литературе, но и в экономической, философской, социально-политической и других. При этом сложилась такая ситуация, когда философия занимается общеметодологическими проблемами ответственности, а другие науки, в том числе и юридические, изучают главным образом специфику ответственности применительно к конкретным общественным отношениям, возникающим в той или иной сфере. То есть исследование феномена ответственности как неотъемлемой составляющей общественных отношений в любой сфере, осуществляется в большей степени в рамках предмета конкретной науки. Так, в экономической литературе ответственность исследуется в системе производственных отношений с целью обнаружения и раскрытия экономической природы ответственности1. Другие же авторы высказываются о необходимости специального экономико-правового анализа причин и условий, ведущих к хозяйственным правонарушениям, путей устранения этих причин и условий, предупреждения правонарушений2. Конечно, особое внимание при этом уделяется ответственности материальной, связанной с возмещением убытков.
Сколь бы необходимыми ни были данные исследования, при подобном подходе не берутся во внимание некоторые существенные природные качества ответственности. Это осознание должного поведения, вины, свободы выбора альтернативного поведения, эффективности санкций в борьбе с правонарушениями и т.п. Поэтому проблема ответственности в сфере экономики, и в частности при приватизации государственного и муниципального имущества, в большей мере должна выступать как проблема юридической ответственности, обеспечивающая охрану и защиту прав собственности, законных прав и интересов хозяйствующих субъектов, неотвратимость применения мер государственного принуждения за неисполнение, либо за ненадлежащее исполнение обязательств и т.п. Подобный подход позволяет говорить об ответственности в сфере приватизации как об экономико-правовой ее категории.
Процесс приватизации государственного и муниципального имущества является спецификой функционирования правоотношений в сфере экономики, где сочетаются экономическое регулятивное воздействие на приватизационные правоотношения с административными. В этом аспекте юридическая ответственность требует своего осмысления не только с позиций изучения конкретного отраслевого направления - экономико-правового, но и с позиций административно-правовой организации механизма приватизации. Особой разновидностью юридической ответственности является административная ответственность, которой присущи все признаки последней.
С позиций общеметодологического подхода к пониманию ответственности в общем можно судить о ней как, во-первых, о качественно характеризующей субъекта - участника общественных отношений в сфере приватизации, выполняющего определенную социальную роль в системе этих отношений; во-вторых, как об ответственности, обусловливающей упорядоченность общественных отношений посредством нормативного установления определенных правил поведения субъекта с учетом его специфики и роли в приватизационном процессе; в-третьих, как о своего рода гарантии деятельности хозяйствующего субъекта в рамках правового поля, которое, в свою очередь, определяет свободу воли и возможность определенного поведения не в ущерб интересам третьих лиц и сущности самой политики приватизации. Логическая экстраполяция этих характеристик ответственности позволяет судить о ней как о неотъемлемом атрибуте любых управленческих отношений, возникающих в системе административно-правового регулирования. При этом источником ответственности можно считать совместную деятельность хозяйствующих субъектов, предметность которой находит свое отражение в конкретных "отношениях ответственной зависимости"1.
Наиболее значимыми из приведенных оснований или параметров, характеризующих юридическую ответственность в системе административно-правовых отношений, можно назвать нормативный метод, устанавливающий правила поведения, порядок деятельности, права и обязанности субъектов общественных отношений, санкции в случае отклонения поведения субъекта хозяйственной деятельности от общепринятых правил поведения и т.п., то есть метод, закрепляющий целостную систему общественных отношений в правовых нормах. Именно с реализацией нормативных требований, предъявляемых общественным отношениям со стороны органов управления, связана административная ответственность. Отсюда одним из оснований административной ответственности считают ее нормативность. Однако к неотъемлемым составляющим административной ответственности относится и фактическое наличие деяния конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями. То есть налицо опять же необходимость обязательного нормативного закрепления соответствующих мер государственного принуждения - атрибута нормативности административной ответственности.
В этой связи стоит отметить, что приватизационное законодательство, предусматривая в отношении субъектов соответствующих правоотношений те или иные права и обязанности, не всегда учитывает охранительные начала правовой нормы. Так, например, обязательным условием, которое должно содержаться в договоре купли-продажи объекта приватизации, диктуемое органом власти и управления, является наличие указания на сроки платежа за приобретенное имущество, на инвестиционные или социальные условия, в соответствии с которыми указанное имущество было приобретено покупателем. И в то же время, учитывая императивный характер требований договора можно видеть, что выполнение этих обязательств законодательно не обеспечивается мерами административной ответственности. То есть, даже в случае нарушения, неисполнения правовых предписаний со стороны покупателя государственного либо муниципального имущества основания привлечения виновного лица к юридической ответственности, в частности административной, отсутствуют. Необеспеченность соответствующих общественных отношений охранительной функцией посредством санкций административного характера говорит об отсутствии объекта административного проступка. Однако данное деяние со стороны физического либо юридического лица как субъекта приватизации по крайней мере объективно можно считать антиобщественным. И более того, в том случае, если обязанность реализовать субъективное право возникает перед государством в лице органа государственного управления, ее невыполнение должно влечь за собой административно-правовую ответственность1.
Административные правонарушения в сфере приватизации объектов муниципальной собственности
В науке административного права концепцией для основания административной ответственности признается наличие двух определяющих факторов: юридического и фактического. Под фактическим основанием подразумевается совершенное правонарушение, за которое может быть применено административное взыскание. Признание административного правонарушения фактическим основанием юридической ответственности основывается на выявлении социальной сущности правонарушения, то есть его основного объективного признака, определяющих черт. Социальная сущность административного правонарушения заключается в том, что оно является деянием общественно вредным. Правонарушение всегда посягает на важные ценности общества: права и свободы человека и гражданина, собственность, организацию общественной жизни, экономические основы государства и т.д., то есть сам "акт правонарушения всегда есть вызов обществу, пренебрежение всем тем, что значимо, ценно для него"1.
Общественная вредность является объективным сущностным свойством административного правонарушения в сфере приватизации, особенно в том смысле, что данное деяние причиняет вред обществу, интересам граждан и государству независимо от осознания данного обстоятельства законодателем2. Совершенное в действительности антиобщественное деяние должно объективно порождать правоотношения ответственности, то есть являться фактическим основанием административной ответственности. Стало быть, фактическое основание немыслимо без наличия нормативного его установления, что говорит о необходимости его юридического признания (квалификации). Поэтому при совершении антиобщественного деяния, не связанного с нарушением норм права, имеет место казус, не имеющий юридического значения. Этим собственно и характеризуются на сегодня административно-правовые отношения ответственности в сфере приватизации государственного и муниципального имущества. Юридическое основание административной ответственности, то есть ее состав, в действующем Законе о приватизации отсутствует.
Нормативное установление компонентов обязанности и принуждения за административные правонарушения является необходимым условием действенной реализации механизма административно-правового регулирования приватизационных правоотношений. Даже простым своим наличием в административно-правовой норме меры административного принуждения уже способствуют организации должного поведения субъекта. При этом если обязанное лицо не следует установленным правилам поведения, действует в разрез с нормативным предписанием, нарушает их, то оно в обязательном порядке должно быть подвергнуто мерам административного принуждения посредством реализации соответствующей санкции, в частности административной ответственности.
В практике борьбы с правонарушениями в сфере приватизации встречается немало сложностей, связанных с квалификацией ряда административных правонарушений в их соотношении с преступлениями. Административный проступок имеет много общего с преступлением в отношении объекта посягательств, поэтому важно определить характер правонарушения, допущенного противоправным деянием. В случае, если правонарушение несет в себе общественную опасность, ему соответствует одна сторона квалификации и связанных с ним последствий для правонарушителя; в случае, если оно наносит вред общественным отношениям, - уже несколько иная сторона, характеризующая его.
Можно согласится с тем, что административные правонарушения в сфере приватизации несут в себе общественную опасность потенциально. Однако это не характеризует административный проступок как общественно опасное деяние. По этому поводу есть и иное мнение, в соответствии с которым степень общественной опасности определяется интенсивностью посягательства, реально наступившего, или потенциально общественно опасными последствиями. То есть утверждается, что административные правонарушения могут повлечь неблагоприятные последствия в будущем и поэтому их также необходимо относить к общественно опасным деяниям1.
В теории административного права высказывается много мнений по поводу этой проблемы. Одни ученые полагают, что общественная опасность является специфичным свойством только преступлений, все остальные правонарушения - общественно вредные действия2. Так, отрицая наличие общественной опасности у административных проступков, О.М. Якуба делает следующий вывод: "Меры административного взыскания, применяемые за административные проступки, существенно отличаются от мер уголовного наказания, ибо они, как правило, менее строги и не влекут такого отрицательного последствия, как судимость"3.
Другие полагают, что при разграничении преступлений и проступков следует исходить из признания всех правонарушений общественно опасными деяниями4. При этом отмечается, что степень общественной опасности может быть меньшей или большей, т. е. проступки характеризуются меньшей степенью общественной опасности, а преступления большей степенью общественной опасности. Ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не содержит указания на общественную опасность административного правонарушения. Однако ст. 15 Уголовного кодекса РФ исчерпывающе определяет степени общественной опасности применительно к классификации преступлений, поэтому целесообразно, говоря об административном правонарушении, иметь в виду общественную вредность административного проступка, что является одной из главных его отличительных черт.
Разграничить административные проступки и преступления в сфере приватизации можно и должно лишь исходя из таких категорий, как общественная опасность и общественная вредность правонарушения. Задача эта сложная, особенно в случаях, когда речь идет о сходных по характеру проступках и преступлениях. Так, ст. 1572 КоАП РСФСР предусматривает меры административной ответственности за неисполнение предписаний федерального антимонопольного органа. Аналогичную норму содержит ст. 24. Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"1, где содержится два вида административного взыскания: предупреждение и штраф. Неисполнение же предписаний антимонопольного органа, а равно требований, предъявляемых субъектам хозяйственной деятельности, заведомо говорит о сохранении на рынке монопольно высоких (низких) цен, о продолжающихся действиях по ограничению доступа на рынок субъектов хозяйственной деятельности либо их устранении с рынка и т. п. Подобного рода монопольные действия являются уже уголовно наказуемыми деяниями (преступлениями) в соответствии со ст. 178 Уголовного кодекса РФ.
