Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы владения, пользования, распоряжения и управления объектами нежилого фонда, находящимися в федеральной собственности 15
1. Понятие и виды объектов нежилого фонда. Особенности правового режима федеральной собственности, объектов федерального не жилого фонда 15
2. Правовое регулирование деятельности Росимущества по осуществлению контроля за управлением, распоряжением и использованием объектов федерального нежилого фонда 42
Глава 2. Административно-правовая характеристика правонарушений, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности 70
1. Характеристика составов административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.24 КоАП РФ 70
2. Особенности квалификации административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.24 КоАП РФ 99
Глава 3. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере порядка распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности 135
1. Правовое регулирование производства на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.24 КоАП РФ 135
2. Доказывание по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.24 КоАП РФ 164
Заключение 195
Библиография 201
Приложения
- Понятие и виды объектов нежилого фонда. Особенности правового режима федеральной собственности, объектов федерального не жилого фонда
- Правовое регулирование деятельности Росимущества по осуществлению контроля за управлением, распоряжением и использованием объектов федерального нежилого фонда
- Характеристика составов административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.24 КоАП РФ
- Правовое регулирование производства на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.24 КоАП РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации государством признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности.
Признавая позитивный характер социально-экономических преобразований, произошедших в стране, нельзя не отметить, что экономические реформы тем не менее способствовали ослаблению государственного контроля за использованием государственной собственности. В результате структурной перестройки экономики и реорганизации, а, порой, и ликвидации государственных отраслевых органов управления многие предприятия утратили свою ведомственную принадлежность, «выпав» из поля зрения государства вместе со своим имуществом — зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями.
В настоящее время проблема эффективной охраны государственной собственности выдвинулась в число общенациональных приоритетов.
Новеллой принятого в 2001 году Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации стала статья 7.24, установившая административную ответственность за распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, без разрешения специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти (часть 1), а также за использование вышеуказанного объекта без надлежаще оформленных документов либо с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда (часть 2).
Анализ содержания диспозиции данной нормы, а также практики ее применения в течение времени, прошедшего со дня введения в действие Ко-АП РФ, показал наличие теоретических и практических проблем, требующих разрешения. Актуальными являются вопросы, касающиеся, прежде всего: понятия и видов объектов нежилого фонда; организации деятельности Росиму-щества по осуществлению контроля за распоряжением и пользованием объектами федерального нежилого фонда; особенностей квалификации правонарушений, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ; правовой позиции судов при рассмотрении дел указанной категории.
На основании пунктов 5.8, 6.10 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства от 5 июня 2008 г. № 432', Росимущество уполномочено при выявлении нарушений принимать в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности, обращаться в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации.
Между тем доля дел об административных правонарушениях по статье 7.24 КоАП РФ, возбужденных органами прокуратуры на основании поступивших из территориальных управлений Росимущества материалов, содержащих данные, свидетельствующие о наличии события указанного правонарушения, крайне незначительна.
Во многих регионах прокурорские проверки исполнения законодательства об использовании федерального имущества (в том числе объектов нежилого фонда) проводятся нерегулярно и в основном по заданиям вышестоящих прокуроров. Нередко прокуроры все еще применяют так называемый «широкозахватный» метод надзора, который малоэффективен в силу сплошного, а значит и поверхностного, характера таких проверок.
Кроме того, представляется, что юридическая конструкция статьи 7.24 КоАП РФ несовершенна, и это, наряду с вышеуказанными организационными недостатками, негативным образом сказывается на практике ее применения органами прокуратуры, мировыми судьями, федеральными судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Толкование понятий - «объект нежилого фонда, находящийся в федеральной собственности», «разрешение специально уполномоченного органа государственной власти», «надлежаще оформленные документы» — требует обращения к нормам административного и гражданского права. В связи с этим, квалификация административных правонарушений в сфере нарушения порядка распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда сопряжена с многочисленными вопросами и трудностями.
1 СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.
Приведенные выше обстоятельства обусловливают актуальность избранной для диссертационного исследования темы.
Степень разработанности темы исследования. Изучению проблем административно-правовой охраны собственности посвятили свои работы такие авторы, как: В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Г.В. Васильева, И.И. Веремеенко, В.Г. Гаршин, И.В. Голованев, А.Ф. Гранин, М.И. Еропкин, Т.Н. Зарубицкая, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, А.П. Коренев, А.В. Крысина, А.П. Лончакова, В.Д. Малкова, В.А. Минаева, Н.П. Мышляева, М.В. Никофоров, А.А. Пинаев, О.В. Попов, Н.Г. Салищева, И.А. Скляров, Ю.П. Соловей, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, В.В. Черников, А.П. Шергин, Е.В. Шорин, Х.Б. Шейнин, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов, В.Б. Ястребов, Г.А. Ястремский и др.
В диссертациях последних лет разрабатывались как частные, так и общие аспекты проблемы борьбы с административными правонарушениями против собственности. К первым следует отнести исследование вопросов борьбы с хищениями чужого имущества (Н.Л. Назарова) и правонарушениями в области охраны интеллектуальной собственности (А.Е. Филимонов), ко вторым — проблемы административно-правовой охраны собственности и организации деятельности органов внутренних дел в этой сфере (Н.Ю. Колчевская).
После принятия и вступления в силу КоАП РФ 2001 г. было опубликовано небольшое число работ по обозначенной нами проблематике: научно-практические комментарии, авторы которых анализировали положения статьи 7.24 КоАП РФ (А.Б. Агапов; Г.А. Гуев; В.В. Гущин; Г.А. Кузмичева; и др.) и единственная научная статья (Д. Петров). Комплексные работы по данной проблеме отсутствуют.
Очевидно, что в современной отечественной науке не уделено должного внимания проблемам административной ответственности за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере охраны объектов нежилого фонда, находящихся в федеральной собственности, а равно отношения, связанные с производством по делам об администра-
тивных правонарушениях, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда.
Предмет исследования составляют нормы права, определяющие правовой режим объекта федерального нежилого фонда и устанавливающие административную ответственность за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда, практика деятельности Роси-мущества по обеспечению указанного порядка, а также судебная и прокурорская практика.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа современных достижений административно-правовой науки, практики привлечения к административной ответственности за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда, действующего в данной сфере федерального законодательства сформулировать научно обоснованные предложения по дальнейшему совершенствованию правовых норм и практике их применения в исследуемой области.
Указанной целью исследования обусловлены постановка и решение следующих задач:
определить понятие объекта нежилого фонда;
выявить сущность административно-правового режима объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности;
проанализировать порядок, содержание и функции государственного контроля за управлением, распоряжением и использованием объектов федерального нежилого фонда;
выявить роль Росимущества и его территориальных органов в предотвращении правонарушений, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда;
проанализировать элементы и признаки составов административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.24 КоАП РФ;
изучить проблемы квалификации органами прокуратуры и судебными органами деяний, посягающих на установленный порядок распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда;
- изучить законодательство, регулирующее порядок возбуждения про
курором дел об административных правонарушениях, предусмотренных
статьей 7.24 КоАП РФ;
определить предмет доказывания по делам о нарушении порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда;
исследовать практику реализации статьи 7.24 КоАП РФ;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства,
регламентирующего основания и порядок привлечения к административной
ответственности за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом
нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и ча-стнонаучные методы познания: диалектико-материалистический, анализ и синтез, формально-логический, системно-структурный, лингвистический анализ, структурно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод обработки статистических данных и судебной практики, а также методы конкретных социологических исследований (анкетирование, интервьюирование, изучение и анализ документов).
Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные положения общей теории права, гражданского и гражданско-процессуаль-ного права, жилищного права, арбитражно-процессуального права, прокурорского надзора, но в большей мере — науки административного, административно-деликтного и административно-процессуального права.
В работе использовались научные публикации авторов, внесших значительный вклад в изучение проблем административной ответственности: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, О.В. Гречкиной, А.А. Гришковца, А.В. Демина, А.С. Дугенца, В.Р. Кисина, А.П. Клюшниченко, Н.Ю. Колчевской, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Майорова, В.А. Печеницына, Л.Л. Попова, Э.Н. Ренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, О.М. Якубы и др.
При изучении теоретических проблем доказывания в области админист-ративно-юрисдикционной деятельности автор основывался на трудах россий-
ских правоведов, в том числе ученых-административистов: Л.А. Ванеевой, Ф.П. Васильева, Е.В. Додина, А.С. Козлова, СВ. Курылева, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, А.А. Пекова, Ю.А. Поповой, Э.Н. Ренова, И.В. Решетниковой, Т.В. Сахновой, Л.В. Тихомировой, М.К. Треушникова, М.А. Фокиной, Н.Ю. Хаманевой, Е.Ю. Хохловой, А.Ю. Якимова и др.
Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, других кодексов России, иных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, в том числе положения законодательных актов субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая основа исследования. Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается проведенными в 2008-2009 гг. анкетированием и интервьюированием 32 судей и помощников судей арбитражного суда Тюменской области, Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, мировых судей и помощников мировых судей Калининского и Центрального районных судов г. Тюмени, а также 26 прокуроров и помощников прокуроров прокуратуры Тюменской области, прокуратуры Упоровского района Тюменской области и Нефтеюган-ской межрайонной прокуратуры.
Изучено 122 решения и постановления мировых судей, федеральных судов общей юрисдикции, арбитражных судов субъектов федерации, арбитражных апелляционных судов, федеральных арбитражных судов Московского, Северо-Западного, Центрального, Поволжского, Западно-Сибирского, Уральского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного и Северо-Кавказского округов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, за 2004-2009 гг.; использовались неопубликованные кассационные материалы кассационных производств Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, а также неопубликованные архивные материалы районных судов и прокуратур г. Тюмени.
Научная новизна исследования определяется авторским подходом к исследованию проблем административной ответственности, предусмотренной ст. 7.24 КоАП РФ, в основе которого лежит комплексный анализ гражданско-правовых и административно-правовых отношений субъектов гражданского и
административного права по поводу распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда, а равно отношений, связанных с производством по делам об административных правонарушениях, посягающих на порядок распоряжения и пользования указанными объектами.
В связи с этим диссертация представляет собой первое комплексное исследование, в котором:
предлагается авторская трактовка термина «объект нежилого фонда», содержащегося в ст. 7.24 КоАП РФ;
обосновывается необходимость расширения применения различных форм взаимодействия Росимущества и органов прокуратуры в рамках предупреждения административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, принятия мер к привлечению виновных лиц к административной ответственности, установленной ст. 7.24 КоАП РФ;
исследуются особенности квалификации административных правонарушений, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда, анализируется правоприменительная практика органов прокуратуры и судебных органов по делам об указанных правонарушениях;
предлагается авторский подход к определению обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делам о нарушении порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда;
на основе сравнительного анализа норм КоАП РФ, ГК РФ, других федеральных законов, анализа судебной практики обосновывается конструктивное несовершенство ст. 7.24 КоАП РФ и формулируются рекомендации по ее совершенствованию.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. Под объектом нежилого фонда понимается единица комплекса недвижимого имущества, выделенная в натуре, не отнесенная в установленном порядке к жилищному фонду, предназначенная или приспособленная для использования в административно-хозяйственных, коммунально-бытовых, торговых, культурно-просветительских, лечебно-санаторных, спортивно-оздоровительных, религиозных и иных (кроме проживания) целях.
К объектам нежилого фонда относятся: отдельно стоящие нежилые здания, строения, сооружения и их части; встроенно-пристроенные нежилые помещения в объектах жилищного фонда; здания, строения, сооружения, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории, архитектуры и культуры (в том числе нежилые помещения в жилых зданиях-памятниках) и их части; культовые здания, строения и их части.
В целях совершенствования правоприменительной практики по ст. 7.24 КоАП РФ указанную статью целесообразно дополнить примечанием следующего содержания:
«Примечание. К объектам нежилого фонда, не отнесенным в установленном порядке к жилищному фонду, предназначенным или приспособленным для использования в нежилых (административно-хозяйственных, коммунально-бытовых, торговых, культурно-просветительских, лечебно-санаторных, спортивно-оздоровительных, религиозных и т.п.) целях, относятся: отдельно стоящие нежилые здания, строения, сооружения и их части; встроенно-пристроенные нежилые помещения в объектах жилищного фонда; здания, строения, сооружения, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории, архитектуры и культуры (в том числе нежилые помещения в жилых зданиях-памятниках) и их части; культовые здания, строения, сооружения и их части».
Под административно-правовым режимом объектов нежилого фонда, находящихся в федеральной собственности, следует понимать установленный нормативными правовыми актами порядок деятельности уполномоченных государственных органов Российской Федерации по управлению объектами федерального нежилого фонда, а также совокупность прав и обязанностей, осуществляемых в отношении данного имущества.
Контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества присущи не только управленческие, но и такие специфические, не свойственные управлению в целом функции, как предупредительная и правоохранительная. В связи с этим при осуществлении указанного контроля Росимуществу следует решать задачи по предупреждению административных правонарушений, посягающих на уста-
новленный порядок распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда.
Организационно-правовыми формами деятельности Росимущества по предупреждению правонарушений, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, должны быть: обобщение результатов проверок использования по назначению и сохранности объектов федерального нежилого фонда; формирование базы типовых нарушений при использовании указанных объектов; деятельность по разъяснению действующего законодательства (семинары, совещания, лекции) в области управления, распоряжения и использования объектов федерального нежилого фонда среди должностных лиц федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений и т.п.
4. Заключение договора аренды находящегося в федеральной собствен
ности объекта нежилого фонда без разрешения специально уполномоченного
федерального органа исполнительной власти само по себе не подтверждает
использование указанного объекта без надлежаще оформленных документов
(ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ). Поскольку договор аренды федерального нежилого
фонда не допускает передачу объекта только во владение (т.е. без цели поль
зования имуществом), то правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 7.24 Ко
АП РФ, считается оконченным с момента совершения действий по передаче
объекта, либо, если передаточный акт сторонами не подписывался, с момента
фактического использования объекта арендатором.
Разработаны подходы к определению обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делам о нарушении порядка распоряжения объектом федерального нежилого фонда и использования указанного объекта (11 основных фактов), а также определены необходимые доказательства, подтверждающие данные факты.
Формальная неопределенность, многозначность нормы, устанавливающей административную ответственность за нарушение порядка использования находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов (ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ), создает возможность ее широкого толкования и применения.
Конструктивное несовершенство бланкетной нормы, предусмотренной ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, выражается в том, что данная норма предусматривает
административную ответственность арендатора за использование объекта федерального нежилого фонда без согласия собственника данного имущества (как правило, территориального управления Росимущества), несмотря на то, что законодательно определенная обязанность арендатора по получению согласия собственника на сдачу федерального имущества в аренду отсутствует.
В результате несогласованности регулятивных (правоустановительных) норм и рассматриваемой правоохранительной нормы возникает неопределенность объективной стороны правонарушения, предусмотренного первой альтернативной диспозицией ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, а также субъекта правонарушения.
В качестве выхода из сложившейся ситуации предлагается ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«2. Использование физическим или юридическим лицом находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов, обязанность по оформлению которых возложена на него законом».
7. Часть 2 статьи 7.24 КоАП РФ за счет альтернативной диспозиции содержит два состава административного правонарушения с различной логической конструкцией, законодательной моделью проступка, а также практикой применения (к примеру, в делах об административных правонарушениях, предусмотренных второй альтернативной диспозицией ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, в качестве объектов нежилого фонда нередко выступают объекты сооружений гражданской обороны).
В связи с этим ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ предлагается разделить на часть 2 и 3, при этом ч. 3 ст. 7.24 КоАП РФ изложить следующим образом:
«3. Использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда».
Вместе с этим должностным лицам МЧС России следует предоставить право на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 7.24 КоАП РФ, так как должностные лица специализированного органа, в отличие от работников органов прокуратуры, непосредственно связаны с выявлением нарушений в сфере использования защитных
сооружений гражданской обороны в ходе проверок содержания и использования данных объектов.
Соответственно п. 7 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ изложить следующим образом:
«7) должностные лица органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, — об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 7.24, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, 20.5 — 20.7 настоящего Кодекса».
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы в совершенствовании действующего законодательства; в правоприменительной деятельности Росимущества, органов прокуратуры и судебных органов; в дальнейшей научно-исследователь-ской работе по проблемам административно-правовой охраны государственной собственности; в учебном процессе при преподавании учебного курса «Административное право России», спецкурсов «Административная юрисдикция» и «Административная деликтология» на юридических факультетах вузов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация рецензировалась и обсуждалась на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Тюменского юридического института МВД России.
По тематике исследования автором опубликовано 16 научных статей. Результаты исследования докладывались автором и были одобрены на пяти вузовских итоговых научно-практических конференциях, проходивших в Тюменском юридическом институте МВД России в 2006—2010 гг., на Межрегиональной научной конференции молодых ученых и студентов «Актуальные вопросы публичного права» 14 октября 2006 г. (г. Екатеринбург), на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правоприменения в современной России» 15 февраля 2008 г. (г. Омск), на межвузовской научно-практической конференции «Административная деликтология: состояние и перспективы» 20 мая 2008 г. (г. Тюмень), на Международных научно-
практических конференциях «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях» 24 октября 2008 г. и 29 октября 2009 г. (г. Тюмень), на Всероссийской научно-практической конференции «Гуманитарные проблемы современности» 12 декабря 2008 г. (г. Тюмень), на Всероссийских итоговых научно-практических конференциях «Правовые основы укрепления российской государственности», проходивших в Юридическом институте Томского госуниверситета в 2007 и 2009 годах.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе Тюменского юридического института МВД России. Ряд положений диссертационного исследования предлагаются автором к использованию в процессе квалификации административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.24 КоАП РФ, и внедрены в деятельность прокуратуры Тюменской области.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Понятие и виды объектов нежилого фонда. Особенности правового режима федеральной собственности, объектов федерального не жилого фонда
Российская Федерация может иметь в собственности самые различные объекты. Перечень объектов, которые находятся в исключительной федеральной собственности установлен в Приложении 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1, которое действует и в настоящее время.
Рассмотрим понятие и виды объектов нежилого фонда. Исследуя понятие «объект нежилого фонда» в качестве объекта государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, В.М. Галимова определяет объект нежилого фонда как единицу комплекса недвижимого имущества, выделенную в натуре, предназначенную для самостоятельного использования для нежилых целей, находящуюся в собственности граждан или юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Между тем, легальное определение объекта нежилого фонда (а равно — нежилого помещения, здания и сооружения) в федеральном законодательстве отсутствует, поэтому единственным способом его формирования является систематический анализ правовых норм.
Гражданское и административное законодательство содержит такие термины, как «строение», «постройка», «здание и сооружение», «строение и сооружение», «здание, строение и сооружение», «здание, сооружение и иное недвижимое имущество». На наш взгляд, анализ подобных терминов может привести к определению понятия «объект нежилого фонда».
Здания и сооружения - это специфическая разновидность недвижимости. Их отличают неподвижность, фундаментальная привязка к конкретному земельному участку, на котором они возведены. Располагаться они могут как на земле, так и под землей. Создаются такие объекты в результате строительной деятельности, что предполагает завершенность работ по их возведению и готовность к использованию по назначению. Соответственно к ним не относятся временные переносные строения облегченного (сборно-разборного) типа, у которых нет фундамента (павильоны, киоски, ларьки и т. д.). Конструктивно здания и сооружения рассчитаны на длительный срок эксплуатации, некоторые из них представляют значительную художественную ценность (памятники истории, культуры и т. д.).
Действующее законодательство не проводит юридического разграничения между зданиями и сооружениями. «Традиционно в российской цивилистике здания и сооружения обозначались термином «строение». При этом под строением понималась и понимается постройка, прочно юридически связанная с земельным участком»1. В дореволюционном русском праве не считались недвижимостью строения, воздвигнутые на чужой земле в силу какого-либо договорного отношения. Соответственно нельзя было иметь право собственности на строение, не имея право собственности на землю, на которой оно стоит.
Не существует также и легального определения здания или сооружения. В современной юридической литературе предпринимались попытки дать такое определение. Так, по мнению некоторых авторов, разграничить эти понятия можно исходя из общеупотребительного значения этих слов: «здания предназначаются для постоянного нахождения в них людей с целью проживания или работы, сооружения же служат чисто техническим целям, люди в них находятся временно»1.
Однако можно согласиться с высказанным В.В. Витрянским мнением о том, что попытки дать юридические дефиниции понятиям «здание» и «сооружение» вряд ли целесообразны, поскольку указанные понятия не относятся к числу правовых категорий2.
В соответствии с рядом строительных норм и правил (СНиГТ)3 зданием признается отдельная постройка, предназначенная для административных, общественных нужд, а также жилые здания. Кроме, того определение здания можно найти в п. 4.4 раздела 4 ранее действовавшего Приложения А к СНиП 10-01-94 , согласно которому под зданием понимается наземное строительное сооружение с помещениями для проживания и (или) деятельности людей, размещения производств, хранения продукции или содержания животных.
В литературе под зданием (сооружением) понимается любой искусственно возведенный на земельном участке объект, который фундаментально связан с земельным участком, используется (или может быть использован по целевому назначению) и перемещение, которого без несоразмерного ущерба назначению невозможно5.
Понятие «сооружение» обычно определяют путем перечисления соответствующих объектов, например: нефтяные и газовые скважины, автозаправочные станции, гидротехнические сооружения, магистральные трубопроводы, спортивные, спортивно-зрелищные сооружения (стадионы, дворцы спорта, спортивные залы, плавательные бассейны), мосты, оранжереи, трансформаторы, тепловые узлы и другие инженерные сооружения, тесно связанные с землей.
Строение — отдельная постройка, предназначенная для ее использования как производственного, торгового, складского, культурно-просветительного, лечебно-санитарного, коммунально-бытового строения.
Применительно к зданиям и сооружениям используется также понятие «помещения», под которыми понимаются составные части здания или сооружения, предназначенные для длительного нахождения в них людей.
Правовое регулирование деятельности Росимущества по осуществлению контроля за управлением, распоряжением и использованием объектов федерального нежилого фонда
Контроль за государственной собственностью имеет специфические черты, поскольку государство одновременно является субъектом публичной власти и участником экономических отношений рыночной экономики. Как субъект публичной власти государство регулирует правовое пространство контроля, а как субъект рынка, объекты собственности которого функциони-. руют в коммерческой сфере, подчиняется установленным правовым актам. Особое место в совокупности объектов государственной собственности занимают унитарные предприятия , поскольку их деятельность направлена на решение задач, касающихся непосредственно государственных интересов России. В Российской Федерации до настоящего момента функционируют около 80 тысяч унитарных предприятий, в том числе около 10 тысяч федеральных государственных унитарных предприятий2.
Рассмотрим понятие государственного контроля и его отличие от надзора (в том числе прокурорского). Контроль, являясь одним из существенных элементов государственного управления, позволяет своевременно отслеживать ход управленческой деятельности и принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц. Эффективность контроля обеспечивается его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, адекватной право-вой базой .
Самое общее определение контроля, означающее проверку, а также наблюдение с целью проверки, приведено в Словаре русского языка СИ. Ожегова4.
Термин «контроль» в научной литературе употребляется достаточно часто. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствуют о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства взглядов. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.1.
Рассматривая контроль как способ обеспечения законности, отдельные ученые включают в него: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; получение достоверной и объективной информации о состоянии законности; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям, принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности. Таким образом, реализация контрольных полномочий органами исполнительной власти может привести, в том числе, к привлечению лиц, виновных в совершении правонарушений, к административной ответственности. На наш взгляд, в этом выражается тесная связь контрольной деятельности и реализации административной ответственности.
К примеру, указанная связь имеется в случае, когда территориальные органы Росимущества направляют в прокуратуру материалы проверок использования федерального имущества, свидетельствующие о совершении правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ, а органы прокуратуры на основании этих материалов возбуждают дело об административном правонарушении.
Профессор А.П. Гуляев пишет, что понятие «контроль» и «надзор» чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они рассматриваются как различ-ные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается . Вместе с тем, например, профессор В.Г. Бессарабов, хотя и отмечает, что надзор (имеется ввиду прокурорский надзор) входит в систему государственного контроля, но считает, что эти понятия различны по содержанию1. В.М. Горшенев и И.Б. Шахов считают, что надзорная деятельность прокуратуры входит в систему органов контроля. В.П. Беляев, И.В. Бородушко, Н.Е. Осичкина полагают, что прокуратура не является контрольным органом, не входит в систему государственного контроля в силу специфичности по многим параметрам и употребление терминов контроль и надзор как синонимов является ошибоч-ным, ибо, особенно в юриспруденции, под ними понимаются разные явления, государственные функции и правовые институты". На наш взгляд, последнюю точку зрения следует поддержать.
Как правило, в теории административного права выделяют следующие черты, отличающие контроль от надзора: органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля — в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов; в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам; органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.
По мнению профессора В.И. Рохлина, контрольная деятельность - это составная часть управления, выполняемая с целью наиболее эффективной организации работы по осуществлению поставленных задач, оказания помощи в достижении необходимых результатов и принятия целесообразных решений на основе закона и правил, установленных нормативными документами3.
Как отмечают П.И. Кононов и И.В Потокин, в отличие от контроля государственный (административный) надзор — это внешневластная деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных административных органов по проведению проверок соблюдения не находящимися в сфере их регулирующего воздействия физическими и юридическими лицами положений федеральных законов и подзаконных нормативных актов, устанавливающих требования к обеспечению различных видов общественной безопасности1.
Характеристика составов административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.24 КоАП РФ
Понятия административной ответственности в ст. 2.1 КоАП РФ не дано. Несмотря на то, что вторая глава КоАП РФ называется «Административное правонарушение и административная ответственность», в вышеуказанной статье отражено лишь понятие административного правонарушения, а также раскрыты его юридические признаки. Только при анализе статей первой главы Кодекса можно придти к выводу о том, что под административной ответственностью понимается назначение судьями, уполномоченными органами и должностными лицами предусмотренного КоАП РФ наказания за административное правонарушение.
Административная ответственность за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом нежилого фонда нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, может наступить только при наличии необходимых оснований.
Сам термин «основание» обозначает достаточное условие для чего-либо, но трактуется по-разному: как причина, как мотивы и как условие1.
В юридической литературе отсутствует единое мнение по проблеме оснований административной ответственности. Между тем, практически все авторы соглашаются с обязательным наличием двух оснований применения административной ответственности: нормативного и фактического".
Большинство ученых ограничиваются только этими двумя основаниями, другие пытаются обосновать иной подход3.
Наиболее цельной и проработанной, как нам представляется, является позиция Д.Н. Бахраха, который выделяет в качестве оснований административной ответственности:
1) нормативное, то есть систему норм, регламентирующих ответственность;
2) фактическое — деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями;
3) процессуальное - акт компетентного субъекта о наложении конкретного наказания за конкретное административное правонарушение1.
На наш взгляд, последняя точка зрения является верной и максимально полно отражающей сущность административной ответственности. Юридическая ответственность — это, прежде всего, применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения. В связи с этим наличие только нормативного и фактического основания не может являться достаточным основанием административной ответственности виновного. Необходимо процессуальное основание, т.е. акт компетентного субъекта о назначении конкретного наказания за конкретное административное правонарушение.
Ни одно из указанных оснований не является самодостаточным. Административная ответственность может быть реализована только при наличии всех трех оснований в приведенной последовательности: норма права — противоправное деяние - процессуальное его оформление (закрепление).
При этом по ряду причин нельзя согласиться с позицией Конина Н.М. о том, что процессуальным основанием административной ответственности является составленный уполномоченным на то должностным лицом органов государственной исполнительной власти протокол об административном правонарушении3.
Рассмотрим и проанализируем более подробно обозначенные основания применительно к административной ответственности за административные правонарушения, посягающие на порядок распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда.
Нормативным основанием административной ответственности выступает система действующих норм права, закрепляющих: 1) составы административных правонарушений; 2) систему административных наказаний и принципы их наложения; 3) круг субъектов, имеющих право налагать административные наказания; 4) процедуру привлечения к ответственности, ее процессуальную форму . Нормативную основу административной ответственности за правонарушения в области распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда образует КоАП РФ. Данный кодекс в статье 7.24 не только закрепляет составы административного правонарушения, но и порядок привлечения к административной ответственности.
В юридической литературе встречается мнение, что фактическим основанием административного деликта следует признавать не само административное правонарушение, а его юридический состав.
На наш взгляд, теоретически более обоснованным и практически более целесообразным представляется заключение о том, что фактическим основанием административной ответственности является деяние, содержащее признаки состава административного правонарушения, т.е. совокупность установленных объективных и субъективных признаков, характеризующих деяние как конкретное административное правонарушение.
Сформулировать понятие административного нарушения порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда можно лишь на основе системного анализа ряда признаков, составляющих в совокупности сущность деликта.
В ст. 2.1 КоАП РФ закреплено понятие административного правонарушения как противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность1.
Что касается административного правонарушения в области охраны собственности, то считаем необходимым поддержать дефиницию Н.Ю. Кол-чевской, которая определяет его как противоправное, виновно совершенное действие (бездействие) физического или юридического лица, запрещенное нормами КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, посягающее на правоотношения, обеспечивающие реализацию законных прав граждан, государства и организаций в сфере владения, пользования и распоряжения всеми видами и формами собственности»".
По мнению А.Б. Агапова, административные правонарушения в области охраны собственности выражаются в деянии лица: осуществляющего владение, пользование, распоряжение движимым или недвижимым имуществом, без соответствующего правоустанавливающего документа (лицензии, разрешения и т.п.); с нарушением определенного им порядка3.
Анализ вышеуказанных определений и обобщение точек зрений ученых на понятие проступка4 позволяет выделить такие существенные признаки административного нарушения порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда, как противоправность, виновность, наказуемость, общественная вредность.
Правовое регулирование производства на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.24 КоАП РФ
В общей форме понятие производства по делам об административных правонарушениях можно сформулировать как совокупность осуществляемых на основе закона процессуальных действий, состоящих в разрешении дел об административных правонарушениях1.
Существующая в теории административного права точка зрения большинства ученых-административистов относит производство по делам об административных правонарушениях к составной части административно-юрисдикционного процесса2.
Данную позицию в своих работах по административному праву обосно-вывали Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, В.Д. Сорокин и др. Существенный вклад в исследование сущности производства по делам об административных правонарушениях внес Д.Н. Бахрах, который первоначально определил его как установленный законом порядок расследования и разрешения дел об административных правонарушениях , а затем как деятельность уполномоченных субъектов по назначению административных наказаний, осуществляемую в административно-процессуальной форме5.
Несколько иную точку зрения высказывает Н.Г. Салищева: она рассматривает административный процесс в узком смысле - как разрешение отдельных категорий дел6.
Не претендуя на законченное определение данного понятия, все же отметим, что производство по делам об административных правонарушениях — особый вид процессуальной деятельности юрисдикционного характера, заключающийся в возбуждении дела об административном правонарушении, применении мер обеспечения производства по делу, рассмотрении административного дела, принятии постановления по делу, обжаловании (опротестовании прокурором) постановления по делу об административном правонарушении, осуществляемой уполномоченными должностными лицами компетентных государственных органов на основе административно-юрисдикционных норм.
Учитывая нормы действующего законодательства, стадии производства по делам об административных правонарушениях могут быть представлены следующим образом: 1) возбуждение и административное расследование дела;
2) рассмотрение дела и вынесение решения (постановления) по делу;
3) пересмотр решения (постановления); 4) исполнение решения (постановления).
Необходимо особо отметить, что административное расследование является факультативной стадией, поскольку проводится не всегда, а только в случаях, специально предусмотренных ст. 28.7 КоАП РФ. К примеру, эта статья не предусматривает возможности проведения административного расследования в случае выявления правонарушения в области охраны собственности (следовательно, и по ст. 7.24 КоАП РФ). Стадия пересмотра решения (постановления) также имеет место лишь в случае обжалования (опротестования) процессуального акта по делу.
Приведенная система стадий административного производства является своего рода классической1, эти стадии могут быть обнаружены в рамках любого производства, осуществляемого по факту нарушения законодательства".
Необходимо отметить, что возбуждение дела об административном, правонарушении1 в-юридической литературе рассматривается не только как стадия производства-по делам об административных правонарушениях, но и как: 1) правовой (административно-процессуальный) институт; 2) процессуальное решение; 3) правоприменительный акт и юридический факт.
Рассмотрим теоретические и практические аспекты стадии возбуждения дела об административном правонарушении в области нарушения порядка распоряжения объектом федерального нежилого фонда;
В юридической литературе под процессуальной стадией понимается сравнительно самостоятельная часть производства, которая, наряду с его общими задачами, характеризуется- свойственными только ей задачами, документами и иными особенностями1.
Hat, стадии возбуждения дела об- административном правонарушении (в т.ч. по ст. 7.24 КоАП РФ) перед прокурором стоят специфические задачи: при- наличии поводов — установление оснований- к возбуждению дела, в том числе достаточных данных, указывающих на признаки правонарушения, сбор и-оценка-необходимых доказательств, первоначальная юридическая квалификация совершенного деяния,- процессуальное оформление результатов предварительной проверки и направление дела-на рассмотрение.
Для, начала производства по делу необходимо-наличие двух условий: а) одного из поводов к возбуждению дела; б) оснований к началу администра-тивно-юрисдикционного процесса. В, науке административного права такие условия рассматриваются в качестве процессуального и материального оснований к возбуждению дела". При этом в качестве процессуальных оснований выступают поводы к возбуждению дела, под которыми обычно понимают документальные источники, содержащие информацию о правонарушениях и лицах, их совершивших3.
В ст. 28.1 КоАП РФ закреплены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении1.
Материалы, сообщения, заявления о фактах правонарушений, предусмотренных частями 1, 2 ст. 7.24 КоАП РФ, подлежат рассмотрению прокурорами (заместителями прокуроров), уполномоченными выносить постановления об административных правонарушениях. Дело может быть возбуждено при наличии хотя бы одного из поводов.
Дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.24 КоАП РФ, может быть возбуждено прокурором на основании материалов проверки Росимуществом использования по назначению федерального имущества (в т.ч. по запросу прокуратуры).
В связи с этим ст. 25.11 КоАП РФ, на наш взгляд, следует дополнить следующим полномочием прокурора:
- давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам о проведении проверок, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций.
Далеко не все поводы, определенные в законе, играют одинаковую роль при возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 7.24 КоАП РФ. Анализ арбитражной практики, представленной в СПС «Консультан-тПлюс. Судебная практика» и «Банке Решений Высшего арбитражного Суда Российской Федерации» (http://kad.arbitr.ru), прокурорской практики показывает, что около 90-93% дел возбуждаются прокурорами при непосредственном обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Как правило, возбуждение дел происходит в результате прокурорских проверок соблюдения требований законодательства, регламентирующего порядок управления и распоряжения государственным имуществом. Впрочем, изредка в практике встречаются и другие виды проверок, приводящие к возбуждению дела — проверка по факту схода снега с крыши здания1, проверка законности нахождения коммерческих организаций в здании".
Оставшиеся 7-10% приходятся на заявления физических и юридических лиц («если кто-нибудь «сдаст»); материалы проверок территориальных управ-лений Росимущества ; жалобу территориального управления на действия должностных лиц юридического лица4, материалы проверки, проведенной таможней по факту незаконного использования в коммерческих целях федерального имущества и т.п.
Указанное обстоятельство является характерной особенностью дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, поскольку, по данным отдельных исследователей , заявления граждан и организаций становятся поводами к возбуждению дела приблизительно в 15 % случаев, а непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения — в 80 % случаев.
