Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Таможенные органы в системе органов исполнительной власти российской федерации
1.1. Понятие и система таможенных органов РФ 14
1.2. Компетенция таможенных органов РФ 35
1.3. Административная правосубъектность таможенных органов РФ 54
ГЛАВА 2. Административная ответственность за нарушения таможенных правил
2.1. Нарушение таможенных правил и его состав 66
2.2. Виды нарушений таможенных правил 98
2.3. Меры административного принуждения в сфере таможенного дела 117
2.4. Порядок применения таможенными органами мер административного принуждения 147
2.5. Эффективность применения мер административного принуждения в сфере таможенного дела 170
Заключение 186
Список использованных источников
- Понятие и система таможенных органов РФ
- Компетенция таможенных органов РФ
- Нарушение таможенных правил и его состав
- Виды нарушений таможенных правил
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глубокие социально-экономические и политические изменения, происходящие в нашей стране, неизбежно влекут за собой необходимость пересмотра и совершенствования ее правовой системы, приведения в соответствие с теми задачами, которые ставит перед собой общество и государство на данном этапе своего развития. Первостепенное внимание в этом направлении должно, быть уделено тем ее институтам, правовое регулирование которых особо нуждается в глубоком осмыслении и радикальном изменении. Сегодня к числу таковых с полным основанием можно отнести административную ответственность за нарушения таможенных правил (НТП).
За последние годы в сфере таможенного дела отмечается тенденция к увеличению числа совершаемых таможенных правонарушений. Так, если в
году было выявлено 183 тысячи нарушений таможенных правил, то в
году их количество возросло до 264 тысяч1. Следует отметить, что таможенные правонарушения обладают повышенной общественной опасностью. Их совершение не только нарушает экономические интересы России, но и ставит под угрозу ее экономическую безопасность, порождая опасность причинения невосполнимого ущерба гражданам, обществу, государству. Незаконное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации сопряжено также с уклонением от уплаты таможенных платежей, что влечет за собой недополучение федеральным бюджетом страны огромных денежных средств. В связи с этим первоочередной задачей, направленной на повышение эффективности функционирования таможенной системы Российской Федерации, является совершенствование механизма выявления и пресечения нарушений
1 Экономика и жизнь. 2002. № 6. Февраль. С. 28.
таможенных правил, а также привлечения виновных лиц к ответственности за их совершение.
В решении данной задачи существенная роль должна быть уделена
развитию и совершенствованию деликтного таможенного законодательства,
которое на сегодняшний момент не отвечает предъявляемым к нему
требованиям. Таможенный кодекс Российской Федерации как базовый
документ таможенного администрирования был принят еще 18 июня 1993
года1. С тех пор произошло существенное обновление отечественного
законодательства, в связи с чем многие его положения вступили в
противоречие с нормами Конституции РФ, Уголовного кодекса РФ,
Налогового кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ и некоторых других законодательных актов. Ряд норм Таможенного кодекса РФ, касающихся ответственности за нарушения таможенных правил, уже признаны Конституционным Судом Российской Федерации несоответствующими Основному закону страны, что привело к возникновению правовых пробелов в регулировании административной ответственности в сфере таможенного дела. Данные обстоятельства обусловливают необходимость переработки деликтного таможенного законодательства и приведение его в соответствие с современной нормативно-правовой базой.
Новые экономические и политические условия, динамика развития таможенного дела требуют качественно нового уровня таможенного администрирования, одним из важнейших показателей которого должен стать партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности. Не случайно, что в Целевой программе развития таможенной службы Российской Федерации на 2001 - 2003 годы одним из ключевых ее моментов является «законодательное закрепление интересов развития отечественной экономики и отечественного
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 05.08.93. №31. Ст. 1224.
предпринимательства»1. Практика показывает, что чрезмерно большие штрафные санкции, установленные Таможенным кодексом РФ за совершение нарушений таможенных правил, жесткость ряда его деликтных положений негативно отражаются на осуществлении внешнеэкономической деятельности хозяйствующими субъектами, не учитывают их финансовые возможности. В настоящее время все более очевидным становится факт, что таможенное законодательство должно в равной степени учитывать как публичные интересы государства по защите его экономических интересов и экономической безопасности, так и частные интересы участников внешнеэкономической деятельности. Это создаст необходимые правовые условия для увеличения внешнеторгового оборота страны, обеспечения выполнения фискальной и правоохранительной функций таможенных органов, а также укрепления законности и правопорядка в сфере таможенного дела.
Кроме того, открытость российской экономики, растущая степень ее интеграции в систему мировой торговли обусловливают необходимость приведения таможенного законодательства РФ в соответствии с общепринятыми международными нормами и международными стандартами и, прежде всего, в вопросах ответственности за совершение правонарушений в сфере таможенного дела. Учитывая намерения Российской Федерации вступить во Всемирную торговую организацию, важность подобной унификация становится очевидной.
Вышеперечисленные обстоятельства обусловливают практическую значимость исследования административной ответственности за нарушения таможенных правил. Актуализирует данную проблематику разработка проекта нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
1 Приказ ГТК РФ от 29.12.2000 г. №1256 «Об исполнении Целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 2001 - 2003 годы // Документ опубликован не был.
Вместе с тем обозначенное направление научного исследования имеет несомненную теоретическую значимость. Принятый 20 декабря 2001 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внес существенные изменения в регулирование административной ответственности за нарушения таможенных правил, систематизировав в своих рамках рассредоточенные по различным законодательным актам правовые нормы ответственности за совершение административных правонарушений1. КоАП РФ во многом ликвидировал существовавшие в Таможенном кодексе недостатки и противоречия, привел его нормы в соответствии с современной нормативной базой. Вместе с тем, не все проблемы, возникающие в настоящее время в правоприменительной деятельности таможенных органов, нашли свое законодательное решение. Кроме того, КоАП РФ не отразил ряд принципиальных положений Таможенного кодекса Российской Федерации, существование которых обусловлено спецификой нарушений таможенных правил и административного производства по данной категории правонарушений.
Данное обстоятельство делает особо актуальным комплексный анализ административной ответственности за нарушения таможенных правил, исследование ее характерных черт и специфических особенностей. Настоящее исследование административной ответственности за нарушения таможенных правил также направлено на выявление проблемных моментов ее правового регулирования в действующем таможенном законодательстве, обозначение и обоснование предложений по их устранению, анализ их решения в принятом КоАП РФ.
Степень разработанности проблемы. Уровень разработки темы недостаточно высок. Специальные монографические исследования проблем административной ответственности за нарушения таможенных правил практически отсутствуют, что во многом объясняется относительной новизной таможенного права. Немногочисленные опубликованные работы носят больше характер научно-практических комментариев, рассматривают либо общие
1 Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. №1. Ст.1.
правовые основания ответственности за нарушения таможенных правил, либо конкретные составы нарушений таможенных правил. Все это делает актуальной проблему комплексного, системного исследования вопросов административной ответственности в сфере таможенного дела.
Целью настоящего исследования является комплексный анализ основных теоретических вопросов административной ответственности за нарушения таможенных правил, изучение состояния ее правового регулирования, разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства об административной ответственности за нарушения таможенных правил и правоприменительной деятельности в данной сфере таможенных органов.
Цель исследования конкретизируется в решении следующих задач:
показать место таможенных органов в системе органов исполнительной власти Российской Федерации;
проанализировать компетенцию таможенных органов по применению мер административного принуждения в сфере таможенного дела;
рассмотреть сущность административной ответственности за нарушения таможенных правил, определить ее характерные признаки и отличительные особенности;
определить понятие «нарушение таможенных правил», провести разграничение с административным правонарушением в области таможенного дела, таможенным и налоговым правонарушениями;
исследовать состав нарушений таможенных правил, определить особенности его законодательной конструкции и проанализировать специфику объекта, субъекта, субъективной и объективной сторон;
дать обобщенную характеристику нарушениям таможенных правил в рамках их деления на виды по различным классификационным критериям;
рассмотреть предусмотренные таможенным законодательством меры административного принуждения и порядок их применения, сделав акцент на характеристике административных взысканий за совершение нарушений таможенных правил;
определить условия, обеспечивающие эффективность административных взысканий за нарушения таможенных правил, а также провести анализ их реального выполнения;
раскрыть проблемы правового регулирования и практической реализации материальных и процессуальных норм таможенного законодательства, регулирующих административную ответственность за нарушения таможенных правил;
10) обозначить и обосновать предложения по совершенствованию и
дальнейшему развитию административно-деликтных норм таможенного
законодательства.
Методологическую основу составляют как общенаучные методы
познания: системный, единство логического и исторического,
социологический, так и частнонаучные: формально-юридический,
сравнительно-правовой, метод правового моделирования и т. д.
Теоретическая база. Тематика настоящей работы обусловила обращение автора к работам не только по таможенному праву, но и к широкому кругу работ по теории государства и права, административному праву:
по таможенному праву: к трудам А.Н. Козырина, Б.Н. Габричидзе, Ю.Г. Кисловского, Н.И. Крюковой, Н.М. Блинова, А.Т. Потемкиной, А.Н. Мячина, Л.Н. Маркова, В.М. Дедяева, А. А. Гравиной, М.П. Терещенко, М.П. Щестакова, М.В. Ванина, М.М. Рассолова, М.В. Степаненко, К.К. Сандровского, Л.Л, Маркова и др.;
по теории государства и права: к трудам С.С. Алексеева, Т.И. Байтина, А.Б. Венгерова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Д.А. Керимова,
Т.Н. Радько, В.Н. Синюкова, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова, Г.Ф. Шершеневича и др.;
по административному праву: к трудам А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Л.В. Коваля, А.Н. Козырина, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, А.П. Коренева, В.М. Манохина, Н.С. Малеина, А.Ф. Ноздрачева, И. В. Пановой, В.А. Юсупова, О.М. Якубы и др.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения: 1) Конституции Российской Федерации; 2) федеральных законов Российской Федерации; 3) нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации; 4) ведомственных правовых актов Государственного таможенного комитета России и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации; 5) судебной практики и практики таможенных органов Российской Федерации; 6) решений Конституционного Суда Российской Федерации, 7) публикаций в научных журналах и периодической печати, монографий и других отдельных изданий.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые
осуществлена комплексная разработка проблем административной
ответственности за нарушения таможенных правил, основанная на анализе ее
современного нормативного регулирования, проверка степени соответствия
его положений Конституции Российской Федерации, современным
социальным, экономическим и политическим реалиям, а также дана
характеристика тех изменений, которые произошли в правовом регулировании
административной ответственности за НТП в связи с принятием КоАП РФ.
На защиту выносятся следующие положения:
1) наряду с общими признаками, присущими административной
ответственности в целом, административная ответственность за нарушения таможенных правил обладает рядом характерных и специфических признаков, совокупность которых обусловливает особенности данного вида ответственности;
2) специфика охранительных таможенных правоотношений, повышенная
общественная опасность нарушений таможенных правил предопределили
включение в Таможенный кодекс РФ значительного числа материальных
и процессуальных норм, которые либо отличны от норм кодекса РСФСР
об административных правонарушениях, либо ему неизвестны;
3) необходимо различать понятия «таможенные правонарушения»,
«административные правонарушения в таможенной сфере», «нарушения
таможенных правил», «административные правонарушения, посягающие
на нормальную деятельность таможенных органов РФ», связь между
которыми является органичной, однако каждое из них обладает своим
собственным содержанием, не совпадающим ни с одним другим.
Появившееся в связи с принятием части первой Налогового кодекса РФ
понятие «нарушение законодательства о налогах и сборах в связи с
перемещением товаров через таможенную границу Российской
Федерации», по мнению автора, не образует новую группу
административных правонарушений в таможенной сфере, а является
законодательным термином, лишенным сегодня какого-либо конкретного
юридического содержания;
специфику административных правонарушений в таможенной сфере отражают только нарушения таможенных правил, что вытекает из объекта посягательства данных правонарушений и порядка привлечения виновных лиц к ответственности за их совершение;
несогласованность норм Таможенного кодекса РФ и Закона РФ «О статусе военнослужащих», отсутствие в законодательстве правовой основы для исполнения вынесенного в отношении иностранного лица постановления по делу о НТП требует пересмотра порядка привлечения к ответственности за совершение нарушений таможенных правил таких субъектов, как иностранных лиц, а также военнослужащих и лиц, приравненных к ним;
6) необходимо совершенствовать правовое регулирование мер
административной ответственности за нарушения таможенных правил по
следующим направлениям:
снизить размеры штрафных санкций за НТП, дифференцировать их в зависимости от того, применяются ли они к физическому лицу, к юридическому лицу или к индивидуальному предпринимателю;
предусмотреть в Таможенном кодексе РФ срок отзыва лицензии либо квалификационного аттестата, выдаваемых таможенными органами;
законодательно урегулировать порядок передачи таможенными органами дел о НТП для рассмотрения судебными органами вопроса о применении конфискации товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами НТП; исключить из системы взысканий за нарушения таможенных правил взыскание стоимости товара и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами НТП, как взыскание, которое сегодня утратило свои специфические особенности и по содержанию полностью дублирует штраф;
7) в направлении совершенствования процессуальных норм привлечения к
ответственности за НТП диссертант предлагает:
ввести институт приостановления производства по делам о
нарушениях таможенных правил;
установить давностный срок привлечения к ответственности за
НТП в три года с момента их совершения, а для длящихся - в
три года с момента обнаружения;
определить и нормативно закрепить критерии
малозначительности НТП;
в целях обеспечения прав и интересов человека и гражданина
вынесение решения о привлечении лица к ответственности за
НТО необходимо осуществлять в рамках административного
судопроизводства.
8) правовые нормы таможенного законодательства, регулирующие
ответственность за нарушения правил, необходимо привести в
соответствии: 1) с Конституцией Российской Федерации; 2) с
законодательными актами, принятыми позже Таможенного кодекса РФ, в
частности Уголовным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ,
Гражданским кодексом РФ, АПК, УПК РФ и др.; 3) международными
нормами и мировой практикой.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что в ней дается
развернутый научный анализ административной ответственности за
нарушения таможенных правил, формулируется концептуальный подход к
совершенствованию норм, регламентирующих порядок привлечения к данному
виду ответственности с учетом произошедших изменений в законодательстве
Российской Федерации и тенденций развития карательной политики
государства в сфере таможенного дела. Результаты данного исследования
вносят определенный вклад в науку таможенного права и административного
права.
Практическая ценность исследования определяется следующим:
1) проблемы, поставленные и исследованные в данной работе, создают
научную основу для совершенствования законодательного регулирования
административной ответственности за нарушения таможенных правил.
Сформулированные выводы и предложения могут быть учтены при
подготовке проекта Таможенного кодекса РФ;
2) материалы исследования представляют интерес для
правоприменительной деятельности таможенных органов при привлечении
лиц к ответственности за нарушения таможенных правил, судебной практики
при рассмотрении жалоб на постановления таможенных органов по делам о нарушениях таможенных правил;
рекомендации, высказанные автором, могут быть использованы для повышения эффективности правоохранительной деятельности таможенных органов, укрепления законности и правопорядка при осуществлении таможенного дела на территории Российской Федерации;
теоретические положения диссертации могут быть реализованы дисциплинами таможенного и административного права, при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы.
Объектом исследования являются охранительные таможенные правоотношения, возникающие между государством в лице таможенных органов и субъектом ответственности в связи с совершением последним нарушения таможенных правил.
Предметом исследования служат совокупность правовых норм, регламентирующая административную ответственность за НТП, проблемы теории и практики данного вида ответственности.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основные теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию в процессе:
личного опыта работы автора в структуре таможенных органов Российской Федерации;
- обсуждения на научно-практических конференциях;
- проведения лекционных и семинарских занятий по таможенному,
административному праву на юридических факультетах Саранского
кооперативного института и Мордовского гуманитарного института.
По теме диссертации автором опубликовано 7 статей.
Структура диссертации определена с учетом целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.
Понятие и система таможенных органов РФ
В условиях стремления России к созданию и развитию прогрессивных экономических и социальных форм жизни, адекватных современным рыночным отношениям и соответствующих уровню развития международной практики, возрастает роль и значение как таможенного дела, так и таможенной службы Российской Федерации.
В настоящее время практическое осуществление таможенного дела на территории Российской Федерации происходит благодаря повсеместной и повседневной деятельности таможенных органов Российской Федерации. Вместе с тем глубоко понять и осмыслить какой-либо теоретико-правовой аспект многофункциональной деятельности таможенных органов невозможно без четкого определения их места и правового статуса в системе государственных органов власти Российской Федерации. Ключевым моментом характеристики таможенных органов России выступает отнесение их Таможенным кодексом Российской Федерацией (далее - ТК РФ) к органам исполнительной власти1.
Приступая к анализу таможенных органов как органов исполнительной власти, обратимся к определению самой исполнительной власти, которое предлагается В.А. Юсуповым: «Под исполнительной властью понимается подзаконная юридически властная организующая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, состоящая в практической реализации актов законодательной власти и управленческих функций государства».1 Рассмотрим проявление обозначенных в данном определении признаков исполнительной власти применительно к деятельности таможенных органов. Так, исполнительная деятельность таможенных органов состоит в практической организации и осуществлении на территории РФ таможенного дела. Используя различные формы и методы работы, таможенные органы осуществляют свои задачи и функции в области организации перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, таможенного оформления, таможенного контроля, взимания таможенных платежей, административной юрисдикции по таможенным правонарушениям и т.д. Таможенные органы, руководствуясь таможенным законодательством Российской Федерации, проводят его предписания в жизнь, организуют его исполнение, повседневно решают самые разнообразные вопросы практического характера, возникающие в процессе реализации законодательства в сфере таможенного дела. Как и любой другой орган исполнительной власти, таможенные органы исполняют требования закона активно, обладая всеми необходимыми полномочиями распорядительного характера. Конкретные формы исполнительной и распорядительной деятельности таможенных органов довольно многообразны. Правовой формой ее является принятие таможенными органами соответствующих правовых актов по таможенно-правовым вопросам. В то же время исполнительно-распорядительная деятельность может осуществляться в иных, не влекущих правовых последствий, формах. В частности на проводимых рабочих совещаниях сотрудников таможенных органов, встречах по обмену опытом и в процессе переподготовки таможенных кадров, на научно-методических и практических конференциях и семинарах работников таможенных органов. Организующий характер деятельности таможенных органов, как органов исполнительной власти, осуществляется в трех направлениях. Первое - это организация и осуществление таможенного дела на всей территории Российской Федерации, т.е. осуществление таможенного оформления, таможенного контроля, взимания таможенных платежей, ведение таможенной статистики и т.д. Во-вторых, имея многоуровневую систему построения, вышестоящие таможенные органы осуществляют руководство, обеспечение, координацию и контроль за деятельностью нижестоящих таможенных органов. Кроме того, каждый таможенный орган состоит из целого ряда структурных подразделений: управлений, отделов, отделений, групп. Руководство собственным аппаратом, координация его деятельности для выполнения единых задач и функций, стоящих перед данным таможенным органом, составляет третье направление организующей деятельности таможенных органов.
Далее деятельность таможенных органов, как органов исполнительной власти характеризуется подзаконностью, повседневностью, непосредственностью и оперативностью в решении всех вопросов, возникающих в области таможенного дела. Подзаконность деятельности таможенных органов находит свое выражение в следующем. В процессе ее осуществления таможенные органы исполняют прямые веления таможенного законодательства. Здесь его общие нормы применяются к конкретным обстоятельствам в форме непосредственных предписаний либо в форме совершения конкретных действий, содержание которых составляет исполнение нормативных актов в таможенной сфере. Кроме того, в процессе своей исполнительной и распорядительной деятельности таможенные органы издают основанные на законе правовые акты нормативного или индивидуального характера.
Компетенция таможенных органов РФ
В соответствии с таможенным законодательством деятельность каждого звена системы таможенных органов Российской Федерации регулируется утверждаемым о нем положении, в котором закрепляется правовой статус данных органов, фиксируются их задачи, функции и полномочия. Важнейшей составной частью правового статуса любого органа исполнительной власти является его компетенция. Четкое определение компетенции имеет особое значение для тех органов исполнительной власти, которые законодательством отнесены к числу правоохранительных, за которыми закреплено право применения административного принуждения (предупреждения, пресечения правонарушений и привлечения виновных к административной ответственности), а также уголовного преследования лиц, совершивших преступления. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но самостоятельны они только в известных пределах, которые определяет государство путем предоставления органам соответствующей компетенции. Полное и точное определение компетенции органа исполнительной власти, особенно правоохранительного, создает необходимые условия и предпосылки для соблюдения законности в его деятельности, минимизирует возможность уклонения от реализации своей компетенции либо выхода за ее рамки.
В юридической литературе нет общепризнанного определения понятия «компетенция органа». Некоторые ученые понимают компетенцию как систему государственно-властных полномочий органа1, другие - как круг задач и функций органа1, третьи - предметы ведения, круг полномочий, а также территориальные пределы этих предметов ведения и полномочий2.
Однако как бы не расходились ученые во взглядах на составляющие элементы понятия «компетенция», все они солидарны в том, что любой орган исполнительной власти обладает предметами ведения, в своей деятельности направлен на решение и выполнение определенных задач и функций, и за ним закреплены необходимые для этого полномочия. Именно индивидуализация вышеперечисленных факторов позволяет каждому органу иметь закрепленную только за ним сферу деятельности и занимать определенное место в общей структуре государственного аппарата.
Компетенция органа управления очерчивается прежде всего путем указания на те функции, которые возложены на тот или иной орган применительно к той или иной сфере деятельности, к тем или иным управляемым объектам. Следует отметить, что при рассмотрении такой правовой категории как «функция» мы исходим из понимания функции как потенциальной возможности, а в ряде случаев - и обязанности действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланированных) результатов .
Анализ содержательной стороны функций органа исполнительной власти позволяет сделать вывод, что при возложении на орган выполнения тех или иных функций на него тем самым налагаются право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Поэтому утверждение, что в компетенцию органа входят как функции, так и права и обязанности или полномочия, встречает обоснованные возражения. Как известно, любое субъективное право есть юридическая возможность совершать или не совершать определенные действия, осуществлять или не осуществлять ту или иную деятельность, т.е. нет права вообще или права совершать неизвестно что. При установлении права и обязанности органа указывается на вид деятельности, которую он может или должен осуществлять. Например, Общее положение о региональном таможенном управлении закрепляет, что оно имеет право контролировать деятельность нижестоящих таможенных органов и организаций системы ГТК России, находящихся в оперативном подчинении управления или, например, контролировать в пределах своей компетенции экономическую деятельность участников внешнеэкономической деятельности. Таким образом, происходит одновременное указание и на вид деятельности -контролировать, и на вид объектов управления. В первом случае - это нижестоящие таможенные органы и организации системы ГТК России, находящиеся в оперативном подчинении управления, во втором - участники внешнеэкономической деятельности. В управленческих функциях также указывается на право и обязанность осуществлять определенный вид деятельности в отношении конкретных объектов управления. В качестве наглядного примера рассмотрим любую функцию таможни. Так, п. 3.17 Общего положения о таможне предусматривает, что таможня осуществляет в подведомственном регионе контроль за соблюдением всеми юридическими и физическими лицами правил, порядка и условий таможенного дела, обобщает и анализирует складывающуюся практику. Таким образом, в функциях органов закрепляется юридическая возможность или долженствование (либо и то, и другое вместе) выполнять определенного вида управленческую деятельность, т.е. функцию применительно к деятельности соответствующего вида объектов управления.
Нарушение таможенных правил и его состав
В современных условиях наряду с фискальной и контрольной заметно возросла роль правоохранительной функции таможенных органов. Это связано прежде всего с увеличением масштабов совершаемых правонарушений в таможенной сфере. Так, за 2001 год таможенными органами была пресечена транспортировка 900 кг наркотических средств, вывоз 137,6 кг драгоценных металлов, изъято 902 предмета, представляющих культурную и историческую ценность, возбуждено 3040 тыс. уголовных дел, выявлено 264 тысячи нарушений таможенных правил1.
Неслучайно, что Целевая программа развития таможенной службы Российской Федерации на 2001 - 2003 годы в качестве приоритетного направления таможенной политики называет выработку эффективного механизма выявления, пресечения правонарушений в таможенной сфере, а также привлечения виновных лиц к ответственности . Это в свою очередь обусловливает возрастание роли и значения административной ответственности в деятельности таможенных органов. В то же время с целью эффективной реализации административной ответственности на практике, достижения ее конечных целей должен неукоснительно соблюдаться важнейший принцип деятельности любого государственного органа, особенно правоохранительного - принцип законности. Законность же предполагает прежде всего наличие высокого качества юридических норм об административной ответственности, а затем уже их строгое соблюдение всеми субъектами права.
В Таможенном кодексе Российской Федерации раздел, регулирующий административную ответственность за нарушения таможенных правил (HI 11), является самым крупным. В нем сосредоточены все материальные и процессуальные нормы привлечения лиц к ответственности за нарушения таможенных правил и, что самое главное, их содержание не представляет собой простого дублирования норм КоАП РСФСР. Некоторые из его положений вообще не имеют аналогов в административном законодательстве, либо существенно отличаются от норм КоАП РСФСР, регулирующих административную ответственность за совершение правонарушений. Вместе с тем принятый Государственной Думой РФ 20 декабря 2001 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступающий в действие с 1 июля 2002 года , систематизировал нормы об административной ответственности, в том числе и за совершение нарушений таможенных правил. В связи с этим в данной главе будет исследовано правовое регулирование административной ответственности за НТП по действующему Таможенному кодексу РФ с анализом тех изменений, которые предусмотрены новым КоАП.
Исследование административной ответственности за нарушения таможенных правил нельзя осуществлять в отрыве от общего учения административной ответственности, так как она вытекает из последнего и образует с ней органическое единство. В юридической науке административной ответственности уделено едва ли не самое большое число работ, но тем не менее еще многие вопросы носят дискуссионный характер. Немалую роль в этом играет отсутствие единства по ключевым моментам понятия юридической ответственности. Длительное время юридическая ответственность рассматривалась только как реакция государства на совершенное правонарушения, т.е. как негативная ответственность. Так, С.С. Алексеев определял юридическую ответственность как применение государственного принуждения к виновному лицу за совершенное им правонарушение1. В таком контексте юридическая ответственность была непосредственно связана с государственным принуждением, т.е. являлась его разновидностью. Данный подход предопределил и понятие административной ответственности, которая также рассматривалась как следствие правонарушения2. Однако впоследствии в юридической литературе стал появляться другой подход к юридической ответственности, выходящий за рамки государственного принуждения и охватывающий собой отношения и связи, в которых реализуется правомерное поведение личности. Появилось понятие «правовая позитивная ответственность» граждан, включающее соблюдение юридических обязанностей и ненарушение запретов . В этом направлении получила свое развитие позитивная административная ответственность, охватывающая понятие обязанности (необходимости) давать отчет в своих действиях. Данный подход к определению административной ответственности был поддержан не всеми учеными-административистами, и их главным контраргументом было то, что при этом затрудняется определение специфики собственно юридической ответственности. Между тем, как точно отмечает В.А. Юсупов, узкий подход обедняет исследование административной ответственности как вида административных правоотношений, где субъекты связаны между собой взаимными правами и обязанностями, а не только юридической ответственностью . Действительно, трудно согласиться с мнением, что ответственность - это разновидность принуждения, а меры ответственности - особый вид мер принуждения . Ответственность - это более широкое и многоплановое понятие, и не только в рамках философско-теоретической, но и юридической сфере. В.А. Юсупов в своей работе отмечает, что элементы ответственности составляют самостоятельную юридическую структуру, которая выполняет по крайней мере три основные функции: а) стимулирует осуществление субъективных прав и обязанностей; б) предупреждает аномалии в поведении участников административных правоотношений; в) обеспечивает восстановление нарушенного права. И последнее: административная ответственность прежде всего обеспечивает регламентацию и осуществление управленческой воли государства, а в данном процессе могут иметь место и перспективная и ретроспективная ответственность3. В связи с этим мы будем исходить из понимания административной ответственности как регламентированной нормами и правоприменительными актами системы общественных отношений, обеспечивающих исполнение административно-правовой обязанности4.
Виды нарушений таможенных правил
Исследование нарушений таможенных правил требует проведения классификации, которая позволила бы их охарактеризовать более глубоко, выявить присущие их группам общие признаки и черты.
Как было отмечено в предыдущем параграфе работы, Таможенный кодекс позволяет разделить все административные проступки на две большие группы: нарушения таможенных правил и административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов.
Нарушения таможенных правил и административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов, имеют два главных различия. Первое - это объектовая направленность данных правонарушений. Видовыми объектами нарушений таможенных правил выступают порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, включая применение таможенных режимов; порядок таможенного контроля; порядок таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ; порядок обложения таможенными платежами и их уплаты; порядок предоставления таможенных льгот и пользование ими - иными словами, то, что составляет содержание таможенного дела. Видовым объектом второй группы административных правонарушений является нормальная деятельность таможенных органов.
Таким образом, можно считать, что в основе подобного деления находится прежде всего объект правонарушения. Вместе с тем эти две группы административных правонарушений имеют более качественное отличие, которое можно обнаружить, используя классификацию, предложенную В. А. Юсуповым . В качестве критерия классификации также будет выступать объект правонарушения, выведенный из цели правонарушения. В. А. Юсупов в зависимости от цели правонарушения делит административные правонарушения на два вида: правонарушения, направленные против действий органов государственного и общественного управления, должностных лиц, граждан, и правонарушения, нарушающие определенное состояние административных правоотношений или урегулированный порядок осуществления функций управления. Соответственно объектом первого вида выступают действия по осуществлению государственного управления, а второго -состояние урегулированной в соответствии с волей государства системы административных правоотношений или субъективных административных прав и обязанностей граждан.
Анализ конкретных составов административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, и нарушений таможенных правил, позволяет отнести их к разным группам в вышеуказанной классификации. Так, первая группа правонарушений направлена на воспрепятствование осуществлению должностными лицами таможенных органов их обязанностей, входящих в компетенцию таможенных органов. Это, например, неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица таможенного органа РФ (ст. 437 ТК),; воспрепятствование проведению ревизии, проверок и инвентаризации либо отказ от их проведения (ст. 443 ТК); воспрепятствование должностному лицу таможенного органа РФ в проведении таможенного обследования и других процессуальных действий (ст. 446 ТК) и т.д. В соответствии с данной классификацией объектом будут действия должностных лиц таможенных органов по осуществлению ими своих обязанностей в сфере таможенного дела. Поэтому неслучайно данная группа административных правонарушений входит в раздел Таможенного кодекса «Должностные лица таможенных органов Российской Федерации».
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях систематизировал составы НТП в главе 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), которая посвящена административным правонарушениям в таможенной сфере. Сохраненные составы административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, в зависимости от объекта их посягательства, КоАП РФ включил в главы 17 «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» и 19 «Административные правонарушения против порядка управления». В связи с этим с вступлением в действие КоАП РФ административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов, не будут входить в число административных правонарушений в таможенном деле.
Нарушения таможенных правил посягают непосредственно на установленный порядок осуществления на территории России таможенного дела, который представлен следующей совокупностью общественных отношений: отношения, возникающие в связи с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств; отношения, связанные с таможенным оформлением; отношения в области таможенного контроля; отношения в области взимания таможенных платежей и т.д. Соответственно любое НТП посягает либо на порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, либо порядок таможенного контроля, либо порядок таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, либо порядок обложения таможенными платежами и их уплаты, либо порядок предоставления таможенных льгот и пользование ими, что нарушает порядок осуществления всего таможенного дела.
Вторым отличительным признаком этих двух групп административных проступков служит порядок привлечения к ответственности за их совершение. Производство по делу о НТП осуществляется таможенным органом, вплоть до вынесения постановления по делу. Производство по делу об административных правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, осуществляется первоначально уполномоченными на то должностными лицами таможенных органов, а его рассмотрение с вынесением по делу окончательного решения - судом (ст. 449 ТК РФ).
При анализе санкций статей об ответственности за посягательства на осуществление деятельности таможенных органов можно прийти к выводу, что в данном случае применяется система взысканий, установленная не Таможенным кодексом, а КоАП РСФСР. Значительная их часть в качестве меры ответственности предусматривает применение административного ареста, а ст. 439 ТК РФ - применение исправительных работ. В то же время ст. 449 ТК РФ устанавливает, что производство по данной категории дел осуществляется по правилам, предусмотренным разделом X ТК РФ. Это означает, что все вопросы привлечения к ответственности виновных лиц будут осуществляться так же, как и при совершении нарушений таможенных правил, а в качестве мер административного взыскания будут применяться те, которые закреплены не в КоАП РСФСР, а в Таможенном кодексе РФ. Следует отметить, что ситуация, когда за совершение административных правонарушений в области таможенного дела предусмотрены две системы взысканий, но действуют единые правила их применения, является не совсем понятной. Кроме того, учитывая, что Таможенный кодекс содержит положения по порядку их применения иные, чем КоАП РСФСР, необходимость выработки единого подхода к их применению становится очевидной.
