Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Основания коллегиальной ответственности Правительст
ва Российской Федерации как высшего органа исполнительной
власти 12
1. Правительство Российской Федерации как верховный орган ис
полнительной власти 12
2. Функции и полномочия Правительства Российской Федерации как
основания его юридической ответственности 34
3. Коллегиальная ответственность Правительства России как верхов
ного органа исполнительной власти в стране 51
Глава П. Проблемы персонализации ответственности членов Пра
вительства Российской Федерации 76
1. Юридические основания персональной ответственности членов
Правительства Российской Федерации 76
2. Виды и правовое регулирование ответственности членов Правительства Российской Федерации по действующему законодательству 90 3. Концептуальные основы и перспективы совершенствования законодательного регулирования персональной ответственности членов
Правительства Российской Федерации 109
Заключение 119
Литература 129
Введение к работе
Проблема юридической ответственности Правительства и его членов становится все боле острой по мере того, как проводимые в стране реформы переходят в плоскость социальных преобразований и начинают задевать интересы миллионов людей. Социальная цена каждого из нововведений верховной власти страны постоянно нарастает. При этом общий вектор реформ остается неизменным. Это - рыночные преобразования, в ходе которых привычные схемы социального обеспечения и социальных гарантий населения со стороны государства претерпевают радикальный пересмотр. Прямые административные меры поддержки постоянно сменяются косвенными и, как это принято ныне говорить, монетизируются, т.е. переводятся на уровень дифференцированных денежных выплат1.
Отнюдь не факт, что положение людей при этом улучшается, да и сами реформы плохо готовятся и проводятся с большими издержками. Происходит же это на фоне постоянного поступлении в бюджет и конкретному узкому кругу лиц (так называемых олигархов) огромных доходов от постоянно дорожающих на мировом рынке нефти и газа. Итак, с одной стороны государство и новые хозяева жизни ежеминутно богатеют, а с другой - подвергают граждан страны серьезным встряскам в ходе проводимых социальных реформ. Естественно, это вызывает рост социального напряжения и прямо выражается в
Самым заметным явлением в этой связи стала так называемая масштабная монетизация льгот, которая весьма неоднозначно была принята различными слоями населения, а страсти по этому поводу не утихают до сих пор. Соответствующие меры были осуществлены Правительством на основе Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//2004. № 35. Ст. 3607.
многочисленных требованиях усилить ответственность Правительства и лично его членов за проводимые ими реформы.
Следствием стали массовые протесты различных групп населения, вплоть до Героев страны, разгромная критика политического курса Правительства и положения в стране в многочисленных средствах массовой информации и политические заявления в федеральном Парламенте, где отдельные фракции меньшинства активно разрабатывают законопроекты, посвященные усилению ответственности Правительства и его членов1.
Надо сказать, что ситуация в социальной сфере — не единственный катализатор внимания к проблеме ответственности Правительства. Его действиями недовольно малое предпринимательство, профсоюзы, многие общественные объединения и даже отдельные олигархи. Пример М. Ходорковского и его уголовное осуждение буквально вызвали шок в их рядах, который с трудом переживается всем предпринимательским сообществом, а само уголовное дело и в стране и за рубежом чаще всего трактуется как политическое.
Конкретные преступления, вмененные уголовной юстицией бывшим лидерам российского бизнеса из группы Менатеп и Юкоса, остаются в тени громкого политического скандала, на фоне которого развивался этот длительный по времени процесс, отголоски которого еще долго будут будоражить и страну и зарубежных политиков и бизнесменов, во многих отношениях определяя их отношение к России и возможностям бизнес-инвестиций в нашу страну.
Таким образом, все критические стрелы, направленные в сторону власти, в конце-концов сосредотачиваются на Правительстве, всякий раз актуализируя проблему его коллективность и персональной ответственности зато, что происходит в стране. Иного трудно ожидать, поскольку большая часть современных политических и экономических инициатив, а также реформаторских законопроектов исходит именно от Правительства2.
Примером могут служить законодательные инициативы фракции Родина в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. См.: .
2 О необходимости и путях совершенствования деятельности Правительства России и исполнительной власти в целом см.: Хаманева Н.Ю. Проблемы со-
Конечно, многое зависит от Президента, но в общественном мнении последних лет его фигура, несмотря на многочисленные утверждения теоретиков конституционного права и политологов все больше и больше ассоциируется с исполнительной властью, тем более что сама она вкупе с Администрацией Президента России имеет широкие рычаги воздействия на другие ветви власти. Взять хотя бы социальное обеспечение высших государственных органов и их материально-техническое обеспечение. Осуществляет и финансирует это Управление делами Президента, которое является федеральным органом исполнительной власти, что определено соответствующим Указом Президента1 и закреплено в Положении об этом структурном подразделении его Администрации .
Сказанное прямо свидетельствует о том, что актуальность выбранной темы диссертационного исследования в первую очередь определяется сложностью и многозначностью социально-политической обстановки в Российской Федерации. Большинство этих проблем связывают с центральной ролью, которую играет Правительство в осуществлении болезненных для всех слоев российского общества реформ, смысл и направленность которых многим людям, лишившихся привычного патроната со стороны постоянно богатеющего государства, так и остался неясным. Ведь нефтяные доходы многократно превышают расходы на существовавшие ранее социальные программы. Отсюда и проблема ответственности Правительства и особенно его отдельных членов, с которыми связывается происходящее в стране. Например, издержки реализации многострадального Федерального закона о монетизации социальных льгот и выплат3 неотделимы от имени министра здравоохранения и социаль-
вершенствования системы исполнительной власти в Российской федера-ции//История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 5-12.
1 См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 2004. №21. Ст. 2023.
См.: Указ Президента РФ от 7 августа 2000 г. № 1444 «Вопросы Управления делами Президента Российской Федерации»//С3 РФ. 2000., № 33. Ст. 3350. 3 См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратив-
ного развития Зурабова.
Степень научной разработанности проблемы. В теоретическом плане поставленная проблема также все еще недостаточно разработана. Более всего исследованы проблемы конституционной и политической ответственности Правительства, которые отражены в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». В данном случае соответствующие проблемы исполнительной власти достаточно широко освещены в многочисленных работах российских и зарубежных исследователей в историческом, сравнительно-правовом и конкретно-юридическом аспектах. Среди имеющихся публикаций обратим внимание на работы А.С. Автономова, А.П. Алехина, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, А.А. Белкина, К.С. Бельского, Ж.Л. Бержель, О.Н. Булакова, Р.Ф. Васильева, В.Н. Григорьева, А.А. Гришковца, А.В. Демина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, О.Е. Кута-фина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.Н. Медведева, Ш.Б. Ма-гомедова, Т.Г Морщаковой, А.Ф. Ноздрачева, Ю.П. Орловского, М. Остром, СМ. Петрова, Л. Л. Попова, Ю.А. Розенбаума, Б.В. Российского, Г.Г. Савича, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страпгуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, И.П. Трайнина, И.Е. Фарбера, Н.Ю. Хамане-вой, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Ю.Л. Шульженко и многих других исследователей.
Наиболее конкретному анализу в научной литературе подверглась конституционно-правовая ответственность вообще и в этом контексте - Правительства Российской Федерации. На этот счет есть немало работ. При этом сразу же подчеркнем, что вопрос этот так и остается одним из наиболее острых и дискуссионных в государствоведческой литературе. К какой-то единой позиции исследователи до сих пор не пришли в силу неясностей в устройстве
шими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
самой исполнительной власти и ее взаимоотношений с Главой государства -Президентом Российской Федерации. На данной проблеме конкретно акцентировали свое внимание такие авторы, как С.А. Авакьян, М.П. Авдеенкова, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Боброва, Н.В. Бутусова, А.А. Вешняков, Н.В.Витрук, Ю.А. Дмитриев, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, В.В. Игнатен-ко, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов А.А. Кондрашов, В.О. Лучин, В.В. Невинский, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский, В.Н. Савин, С.С. Сол-датов, И.А. Умнова, В.И. Червонюк, М.Д. Шиндяпина, Д.Т. Шон и др.
Если же говорить о собственно конституционной ответственности Правительства Российской Федерации, то соответствующие конституционные положения об отставке и недоверии Правительству повторяются в любой монографии или учебнике1, посвященным исполнительной власти или административному праву. Многие из уже упомянутых выше авторов посвятили свои работы этим проблемам. Нет смысла на этом специально останавливаться.
Аналогично обстоит дело и с возможностью привлечения к дисциплинарной ответственности членов Правительства. Это положение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» стало уже хрестоматийным. Однако если относительно конституционной ответственности Правительства существует множество развернутых комментариев, то дисциплинарная и иная ответственность членов Правительства остались вне поля внимания ученых, изучающих соответствующие проблемы. А между тем, именно они более всего будоражат общественное мнение, являются предметом острых политических дискуссий и требуют детальной научной разработки.
Отсюда острая актуальность темы диссертационного исследования. С одной стороны, она определяется конкретным социальным запросом, с другой - этот запрос в достаточной мере не может быть сегодня удовлетворен юридической наукой.
Объектом исследования является юридическая ответственность в сфере деятельности Правительства Российской Федерации, а предметом - ее правовое регулирование и концептуальные направления его совершенствования.
1 См., например, Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 142-188.
Целью данной диссертации является разработка теоретических основ и концептуальных мер по совершенствование правового регулирования ответственности Правительства Российской Федерации и его членов.
Для достижения поставленной цели был сформулирован ряд основных задач исследования, сгруппированных по главам диссертации: первая глава раскрывает проблемы ответственности Правительства России в качестве высшего коллективного органа исполнительной власти, а вторая - концентрирует в себе крайне слабо разработанные в науке проблемы индивидуальной ответственности членов Правительства. Среди основных задач диссертационного исследования:
анализ места и роли Правительства Российской Федерации в системе государственной власти;
рассмотрение комплекса функций и полномочий Правительства как основы применения к нему мер юридической ответственности;
осуществление анализа конституционно-правовой ответственности Правительства в качестве верховного коллективного органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации;
вычленение юридических оснований персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации;
анализ возможных видов и состояния правового регулирования ответственности членов Правительства по действующему законодательству;
разработка концептуальных основ и перспектив совершенствования законодательного регулирования персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный, а в том, что касается природы государственного управления, - кибернетический подход. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический и другие более частные методы исследования.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых комплексных монографических работ, в которой проанализировано и представлено в единстве современное состояние юридической ответственности Правительства Российской Федерации и его членов. Показа-
но, что служба на государственных должностях в Правительстве Российской Федерации специальным образом не организована и правом не урегулирована. Поэтому применение специальных мер ответственности к Правительству и даже его отставка в соответствии с Конституцией Российской Федерации не состыкована с вопросами службы на конкретных должностях. Последние по общему правилу регулируются трудовым правом, где понятия отставки не определено. Поэтому сама конституционная процедура отставки процессуально не урегулирована и может существовать лишь как разновидность политической ответственности, не влекущей за собой специальных юридических санкций.
Проанализированы реальные меры ответственности, которые могут применяться к членам Правительства на основе действующего законодательства, в том числе и трудового. Уточнены взаимоотношения Правительства и Президента Российской Федерации в плане исполнения обязанностей по должностям государственной службы в Правительстве России. Разработаны концептуальные направления совершенствования служебного статуса членов Правительства и схемы его правового регулирования, обеспечивающие более точную реализацию конституционного статуса Правительства России и независимость осуществляемой им исполнительной власти в системе разделения властей.
Положения, выносимые на защиту.
1. Положение о том, что служебные отношения Правительства Российской Федерации не определены его специальным государственно-служебным статусом, а регулируются за небольшими исключениями общегражданским законодательством, прежде всего трудовым.
2. Вывод о том, что в силу отсутствия специального статуса члены Пра
вительства в соответствии с трудовым законодательством оказываются ра
ботниками, состоящими в трудовых отношениях со своим работодателем -
Президентом Российской Федерации, что прямо вводит Президента в состав
исполнительной власти и ограничивает конституционные полномочия Прави
тельства как главного субъекта ее осуществления в Российской Федерации.
3. Вывод о том, что отсутствие специального государственно-
служебного статуса у Правительства Российской Федерации вносит противо
речия в содержание конституционных норм об его отставке или отставке от-
дельных членов Правительства. Реально отставка подразумевает увольнение от должности, однако существующий общегражданский статус членов Правительства осуществить его не позволяет в силу отсутствия соответствующих положений в трудовом законодательстве.
Положение о том, служебные отношения в Правительстве Российской Федерации строятся сегодня по менеджеральной модели, подразумевающей широкое использование в государственно-служебных отношениях технологий менеджемента, разработанных и использующихся в бизнесе. При этом, однако, теряется доминирование публично-правового интереса в деятельности Правительства и возрастает возможность нарушений законности.
Итоговый вывод о том, что служебные отношения в Правительстве должны быть переведены на модель контрактной госслужбы. При этом решение данного вопроса может быть осуществлено путем введения отдельноой главы «О статусе членов Правительства Российской Федерации» в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».
Обоснованность и достоверность результатов обусловлены выбором и применением научной методологии исследования, предусматривающей в том числе и системное рассмотрение вопросов коллегиальной и персональной ответственности Правительства Российской Федерации и его членов. В соответствии с этим широкий круг источников, составляющих теоретическую и нормативную базы исследования. В частности, источниковедческую базу составили указанные в библиографии нормативные правовые акты и работы отечественных и зарубежных авторов в области философии, социологии, психологии, конституционного, административного, трудового и других отраслей права, применения международных актов и стандартов, а также отечественный и зарубежный опыт организации деятельности Правительства.
Эмпирическую базу исследования составили: официальные статистические данные, аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований.
С учетом изложенного, можно утверждать, что полученные результаты являются достаточно репрезентативными, достоверными и обоснованными.
Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении сущности, содержания и особенностей правового регулирования служебных отношений в Правительстве Российской Федерации. Диссертация
содержит нетрадиционный взгляд на эти отношения с позиций общегражданского законодательства и особенно трудового права. Доказано, что моделью служебных отношений в Правительстве является менеджеральная модель государственной службы, которая не отвечает интересам публично-правовой направленности деятельности Правительства и вносит противоречия в содержание конституции Российской Федерации. В диссертации сформулирован концептуальный подход к формированию в России специальной подсистемы политической государственной службы.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой практике федеральных и региональных органов государственной власти. Положения диссертации способны послужить базой для разработки учебных и методических материалов в преподавании курсов конституционного, административного, трудового и других отраслей права. Кроме того, диссертация может быть использована в дальнейших государствоведческих и административно-правовых исследованиях по вопросам службы лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования основных положений диссертации. Авторские предложения приняты к использованию профильными комитетами по конституционному законодательству Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, а также Законодательным Собранием Ханты-Мансийского автономного округа. Материалы исследования использованы в учебном процессе Московской гуманитарно-социальной академии, Российского нового университета, Академии труда и социальной защиты. Основные положения диссертации докладывались автором в ряде выступлений на теоретических семинарах и конференциях Москва (2004-2005 г.г.)/ Санкт-Петербург (2004 г.), Новосибирск (2005 г.).
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка использованной литературы. При этом структура диссертации определялась тем, что первая ее глава посвящена юридической ответственности Правительства Российской Федерации как высшего коллегиального органа исполнительной власти, а вторая -проблемам персональной ответственности членов Правительства.
