Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-правовые основы государственных и муниципальных расходов 13
1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных расходов 13
1.2. Становление и развитие законодательства о государственных и муниципальных расходах 36
1.3. Виды и формы государственных и муниципальных расходов 69
1.4. Принципы осуществления государственных и муниципальных расходов 95
Глава 2. Правовой режим расходов бюджета 128
2.1. Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований 128
2.2. Проблемы расходования средств централизованных денежных фондов 147
2.3. Правовой режим бюджетного финансирования 171
2.4. Правовой режим бюджетного кредитования 200
Заключение 220
Список использованных нормативных актов и специальной литературы
- Понятие и сущность государственных и муниципальных расходов
- Становление и развитие законодательства о государственных и муниципальных расходах
- Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
- Проблемы расходования средств централизованных денежных фондов
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена потребностями оптимизации механизма правового обеспечения государственных и муниципальных расходов в условиях резкого ограничения бюджетных доходов, кризисного состояния экономики. Перед государством стоит задача не только преодолеть финансово-экономический кризис, но и не допустить критического состояния в экономике и одновременно сохранить способность на должном уровне финансировать государственно значимые задачи, такие как обороноспособность страны, развитие промышленности и сельского хозяйства, социального обеспечения населения и т.д.
Потребности государственного управления в сфере расходов состоят в одновременном решении не только названных задач, но и создании концептуально новых подходов в организационно-правовом обеспечении использования бюджетных средств, накопленных запасов государства. Последний этап внесения комплексных поправок в Бюджетный кодекс РФ создал законодательную основу для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора. В качестве новых бюджетных инструментов введены долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты; упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций; созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.
В то же время, ряд проблем до сих пор остаются нерешенными. Как отмечается в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2009-2011 годы, до сих пор не создана в полном объёме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям; не утвержден порядок формирования и финансового обеспечения государственного
задания федеральным государственным учреждениям; в целом бюджетные учреждения слабо ориентированы на повышение качества оказываемых ими услуг, эффективное использование бюджетных ассигнований и закреплённого за ними государственного имущества . К числу проблем также следует отнести эффективность использования бюджетных средств, особый режим расходования денежных средств через государственные корпорации, эффективное использование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и др.
Таким образом, развитие бюджетного законодательства в сфере осуществления бюджетных расходов наряду с положительными результатами окончательно не разрешило имеющиеся правовые проблемы, не исключило наличие пробелов и противоречий, не обеспечило системного правового регулирования.
Решение указанных проблем невозможно без должного научного осмысления и анализа правовой базы. Таким образом, состояние правового обеспечения государственных и муниципальных расходов и недостаточный уровень научных исследований по данной проблеме обусловили тематику диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы
Правовые основы государственных и муниципальных расходов в общетеоретическом плане практически не получили комплексного научного освещения. Наиболее часто в финансово-правовой науке проводятся исследования: бюджетных расходов как основных государственных и муниципальных расходов (Воронова Л.К., Золотарева А.Б., Пешкова Х.В. и др.), расходов в конкретной сфере общества - образование, охрана окружающей среды, проведения выборов и т.д. (Вершило Н.Д., Карманов А.Б., Рукавишникова И.В., Тория Р.А. и др.); изучаются вопросы финансового обеспечения отдельных государственных органов (Савинов СВ., Шапошников А.В. и др.) и т.д.
1 Официальный сайт Президента России. type63373 202940.shtml
В настоящий момент в финансово-правовой литературе единственной специальной работой, в которой правовая сторона государственных и муниципальных расходов рассмотрена системно и во взаимосвязи с иными фундаментальными категориями финансового права, является диссертационная работа Ч.Д. Цыренжапова2, защищенная в 2005 году. Однако последние изменения бюджетного законодательства, вступившие в силу с 1 января 2008 года, принципиально изменили сущность многих положений о расходах бюджета и, как следствие, в целом государственных и муниципальных расходов, что требует соответствующего анализа.
Следует признать, что комплексный анализ государственных и муниципальных расходов с учетом последних изменений бюджетного законодательства РФ в правовой науке не проводился. В настоящее время остаются недостаточно проработанными такие проблемы, как виды и формы расходов, принципы государственных и муниципальных расходов, правовой режим бюджетного финансирования и бюджетного кредитования и др.
Автор отдает себе отчет в том, что отмеченная проблематика весьма обширна и требует анализа всех аспектов правового регулирования государственных и муниципальных расходов. В силу этого в работе внимание сосредоточено лишь на анализе тех направлений правового обеспечения государственных и муниципальных расходов, которые являются определяющими для развития финансовой системы Российской Федерации.
Все это и определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды российских ученых дореволюционного, советского и современного развития науки.
При проведении исследования автор обращался к работам по теории государства и права, конституционному праву, административному праву: Алексеева
2 Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2005.
C.C., Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Байтина М.И., Старилова Ю.Н., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А. и др.
Теоретическую базу настоящего исследования составили прежде всего научные достижения представителей финансово-правовой науки: Ашмариной Е.М., Вельского К.С, Бесчеревных В.В., Грачевой Е.Ю., Горбуновой О.Н., Демина А.В., Запольского СВ., Игнатюк Е.В., Карасевой М.В., Козырина А.Н., Крохиной Ю.А., Кучерявенко Н.П., Куфаковой Н.А., Кучерова И.И., Ногиной О.А., Петровой Г.В., Покачаловой Е.В., Ровинского Е.А., Рукавишниковой И.В., Ручкиной Г.Ф., Саттаровой Н.А., Селюкова А.Д., Смирниковой Ю.Л., Соколовой Э.Д., Тютиной Ю.В., Химичевой Н.И., Худякова А.И., Цыпкина С.Д., Шевелевой Н.А., Шохина CO., Щекина Д.М. и др.
Проблемы правового обеспечения расходов освещались в трудах русских дореволюционных ученых и ученых советского периода Вороновой Л.К., Иловайского СИ., Лебедева В.А., Львова Д., Озерова И.Х., Янжула И.И., Сперанского М.М.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных расходов.
Предмет исследования - совокупность финансово-правовых норм и соответствующая правоприменительная практика в сфере государственных и муниципальных расходов.
Цель диссертационного исследования — комплексный анализ изменений бюджетного и другого законодательства в части урегулирования государственных и муниципальных расходов, а также формулирование предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования расходов.
Достижение поставленной цели обусловило постановку следующих задач:
раскрыть сущность государственных и муниципальных расходов и определить их роль на современном этапе развития российского государства;
у проследить эволюцию российского законодательства о государственных и муниципальных расходах;
-j исследовать виды и формы государственных и муниципальных расходов;
У описать систему принципов осуществления государственных и муниципальных расходов и специфику их применения на современном этапе;
У раскрыть особенности механизма разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
2 выявить проблемы правового обеспечения расходования средств централизованных денежных фондов и определить пути их решения;
~, проанализировать правовые режимы бюджетного финансирования и бюджетного кредитования как основные формы расходов бюджета.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного познания:
- общенаучные (диалектического познания, системного анализа,
логический, историко-правовой);
- частнонаучные (формально-юридический, сравнительного правоведения,
анализ научных, нормативных и практических материалов).
Эмпирическую базу исследования составляют нормы финансового, бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации; решения судов.
Научная новизна диссертации определяется разработкой недостаточно исследованных вопросов государственных и муниципальных расходов в современных условиях; комплексным подходом к их рассмотрению; полученными результатами теоретического и прикладного характера. Автором предложена комплексная правовая модель механизма осуществления расходов публично-правовыми образованиями с учетом требований финансово-экономического кризиса, задач повышения эффективности государственных и муниципальных расходов. Выявлены недостатки организационно-правового обеспечения государственных и муниципальных расходов и предложены меры по их устранению.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1) Уточнено понятие государственных и муниципальных расходов, под
которыми предлагается понимать урегулированные нормами финансового права
общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по
распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов
(финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных
финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации
государством и муниципальными образованиями своих функций и выполнения
стоящих перед ними задач.
Обосновывается тот факт, что расходы, осуществляемые государственными корпорациями, можно отнести к государственным расходам, несмотря на то, что имущество государственных корпораций организационно обособленно.
В связи с тем, что до сих пор законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования федеральных целевых программ в объемах, определенных при их утверждении, необходимо принять Федеральный закон «О федеральных целевых программах». Данный закон должен установить требования к содержанию федеральных целевых программ, их соотношение с региональными и муниципальными целевыми программами, а также предоставить механизм их реализации и финансового обеспечения, порядок софинансирования федеральных целевых программ из внебюджетных источников.
Государственные и местные расходы могут быть классифицированы по < различным основаниям: субъекту, в зависимости от источников получения денежных средств; порядку их планирования и использования; масштабу финансирования, в зависимости от характера участия в общественном производстве и деятельности, в зависимости от цели; функциям их субъектов; степени нуждаемости объекта в финансовых вливаниях и др.
В региональных и местных бюджетах можно выделить две группы расходов: расходы на осуществление собственных полномочий и расходы на осуществление отдельных государственных полномочий. Каждая группа имеет свою специфику
осуществления. Особенностью осуществления муниципальных расходов выступает возможность принятия решения об осуществлении расходов непосредственно местным населением через формы местного самоуправления и участия населения в осуществлении самоуправления.
В связи с тем, что из понятия «расходы бюджета» исключаются средства, направляемые на покрытие дефицита бюджета, обосновывается необходимость закрепления в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понятия «источники финансирования дефицита бюджета», которое определяется как «заемные средства, привлекаемые Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов».
Обосновывается необходимость закрепления в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ таких понятий, как «субсидия», «межбюджетная субсидия» и «субвенция», поскольку данные понятия используются в различных статьях Бюджетного кодекса РФ. Делается вывод о необходимости разграничения понятий «субсидия» (как форма бюджетных ассигнований) и «межбюджетная субсидия (субсидия бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований)», поскольку данные понятия имеют несколько разную правовую природу.
Под субсидией (как формой бюджетных ассигнований) предлагается понимать бюджетные средства, предоставляемые юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, а также предоставляемые некоммерческим организациям, не являющимися бюджетными учреждениями на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственными (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг, а также на иные цели, установленные законодательством.
Под межбюджетными субсидиями (субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) предлагается понимать
межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств.
Под субвенциями предлагается понимать межбюджетные трансферты, предоставляемые из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих в результате делегирования полномочий публично-правовых образований вышестоящего уровня нижестоящему.
6) Показана особенность проявления принципов бюджетной системы
применительно к механизму осуществления государственных и муниципальных
расходов.
Обосновывается, что для осуществления бюджетных расходов в условиях финансово-экономического кризиса наиболее важными принципами бюджетной системы является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. В связи с отсутствием критериев правовой оценки принципа эффективности предлагается законодательно закрепить механизм оценки эффективности расходования бюджетных средств, а также предусмотреть ответственность за использование бюджетных средств с нарушениями указанных критериев. Для реализации принципа эффективности представляется важным установление выплат стимулирующего характера за достижение установленных критериев эффективности.
7) Понятие «денежные обязательства», установленное ст. 6 Бюджетного
кодекса Российской Федерации, предлагается изложить в следующей редакции:
«обязанность получателя бюджетных средств уплатить публично-правовому
образованию, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета
определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями
гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий,
или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями
договора или соглашения».
Поскольку совершенствование пенсионной системы и обеспечение ее сбалансированности является одной из основных социальных задач, важно эффективно использовать средства Фонда национального благосостояния. Делается вывод, что несмотря на вступление с 1 октября 2008 года Федерального закона № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», в настоящий момент механизм использования средств Фонда национального благосостояния не создан. В связи с этим предложено внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в части выделения средств из Фонда национального благосостояния на софинансирование пенсий и перечисления их в Пенсионный фонд РФ.
В связи с тем, что механизм выплаты компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования с 1 января 2008 года не применяется, предлагается из ст. 293 Бюджетного кодекса РФ «Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств» исключить слова: «выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования».
На основе проведенного анализа регионального и муниципального законодательства о предоставлении бюджетных кредитов предлагается внести изменения в ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ в части установления возможности предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам из бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования обусловливается возможностью использования сформулированных в диссертации выводов в рамках совершенствования российского законодательства по вопросам распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов, при подготовке учебников, учебных пособий и иной учебно-методической литературы по курсам финансового и бюджетного права, а также при преподавании данных учебных дисциплин.
Апробация результатов диссертационного исследования
Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждалась на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
Результаты исследования применялись в учебном процессе в Волгоградском институте экономики, социологии и права.
На основе материалов диссертационного исследования автором были сделаны доклады на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях. Основные положения настоящего диссертационного исследования отражены в шести опубликованных работах.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и специальной литературы.
Понятие и сущность государственных и муниципальных расходов
В современных условиях финансово-экономического кризиса важное значение имеет надлежащее и эффективное осуществление государственных и муниципальных расходов. Как справедливо отмечает Н.И. Химичева «в условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации, сопровождающегося ... недостаточностью финансовых ресурсов, важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов» .
Вместе с тем, исследованию государственных и муниципальных расходов в литературе по сравнению с другими институтами финансового права уделяется недостаточное внимание. Учитывая достаточно важную роль государственных и местных расходов, в первую очередь необходимо определить их место в системе финансового права.
Следует отметить, что не все авторы выделяют в системе финансового права отдельный институт или раздел, посвященный государственным и муниципальным расходам. Ряд авторов учебников и иных работ по финансовому праву включает государственные и муниципальные расходы в систему финансового права в качестве: отдельного раздела финансового права ; института расходов в государстве5; института публичных расходов6; правового регулирования государственных расходов7.
Вместе с тем, например Ю.А. Крохина и Г.В., Петрова, выделяя отдельно указанный институт в системе финансового права, в то же время его не исследуют, ограничиваясь лишь рамками бюджетных расходов.
Некоторые авторы придерживаются иной точки зрения по данному вопросу, не выделяя в системе финансового права отдельного института государственных и муниципальных расходов8.
Необходимо отметить, что содержание данного раздела финансового права до сих пор остается до конца не раскрытым. М.В. Карасева указывает, что раздел финансового права «государственные и муниципальные расходы» включает в себя институт расходов бюджетов, институт расходов государственных внебюджетных фондов, а также нормы, регулирующие расходы государственных отраслевых денежных фондов, целевых фондов Правительства РФ, а также финансово-правовые нормы, регулирующие расходы государственных и муниципальных предприятий. В то же время М.В. Карасева отмечает, что в силу своей малочисленности эти нормы пока не образуют каких-либо финансово-правовых . институтов9.
Это подтверждается и тем фактом, что в рамках раздела (института) государственных и муниципальных расходов рассматриваются чаще всего вопросы формирования расходов бюджета10, правовой режим сметно-бюджетного финансирования и другие вопросы, связанные с осуществлением расходов бюджета.
Н.И. Химичева обращается внимание на исключительно важное практическое значение финансово-правовых институтов государственных и муниципальных расходов, четкости составляющих их правовых норм как механизма, способствующего экономному и эффективному использованию государственных и муниципальных денежных средств строго по целевому назначению в соответствии с утвержденными программами, планами и приоритетами . Таким образом, представляется необходимым выделять государственные и муниципальные расходы в качестве отдельного раздела финансового права, исходя из той роли, которую они осуществляют.
Необходимо также необходимо правовую природу исследуемого понятия «государственные и муниципальные расходы». Следует отметить, что законодательно данный термин не закреплен. Бюджетный кодекс Российской Федерации в ст. 6 дает понятие расходов бюджета.
Анализ литературы показывает, что исследование расходов государства и муниципальных образований ведется преимущественно представителями финансово-экономической и финансово-правовой наук. В теории финансового права содержится ряд авторских позиций на понятие государственных и муниципальных расходов.
Выражение «государственные (муниципальные) расходы» понимается в различных аспектах. Н.И. Химичева определяет его: - как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач; - в организационном и юридическом аспекте, как составную часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно деятельность по использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств.
Н.А. Куфакова рассматривает государственные расходы как одну из сторон финансовой деятельности государства14. Она определяет государственные расходы как непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства, министерств и ведомств и уставами организаций15. Здесь отчетливо просматривается материальное содержание государственных расходов, разнообразие публичных денежных фондов, с которыми они увязаны. Кроме того, отмечена интересная «деталь» в расходах - это их непрерывность.
М.М. Прошунин отмечает, что государственные (муниципальные) расходы выступают одной из важнейших финансово-правовых категорий, так как являются необходимой составляющей финансовой деятельности государства и муниципальных образований16. Государственные (муниципальные) расходы им рассматриваются с материальной, процедурной, экономической и правовой позиции.
В материальном плане государственные расходы представляют собой затраты государства (муниципального образования) путем распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации государственных (местных) задач и функций.
С процедурной точки зрения государственные (муниципальные) расходы можно рассматривать как процесс выделения и использования финансовых ресурсов, находящихся в бюджетах различных уровней и государственных внебюджетных фондах.
Становление и развитие законодательства о государственных и муниципальных расходах
Осуществление государственных и муниципальных расходов невозможно без надлежащего правового регулирования со стороны государства. Следует отметить, что законодательство в данной области прошло длинный путь своего становления и развития, но и до сих пор продолжают происходить изменения, связанные с установлением надлежащего финансово-правового механизма осуществления государственных и муниципальных расходов. В связи с этим представляется необходимым исследовать российское законодательство, начиная с момента становления рыночной экономики в начале 90-х годов двадцатого века и по настоящее время.
В литературе выделяется два относительно крупных периода становления и развития правовых основ публичных расходов: 1) период, который охватывает начало 90-х гг. до момента принятия Конституции РФ; 2) период, который охватывает временной отрезок с декабря 1993 г. . Условно эти периоды могут быть обозначены как «доконституционный» и «послеконституционный». Критерием предлагаемой периодизации выступает Конституция РФ как основной закон в законодательстве и как закон, ознаменовавший начало новой эпохи в жизни российского общества.
Как представляется, в настоящее время процесс становления законодательства о государственных и муниципальных расходах может быть разбит на несколько этапов, исходя из значимости тех изменений законодательства, который происходили в российском государстве.
Образование Российской Федерации как нового государства, преобразование общественно-политического устройства страны обусловили ряд изменений в экономическом и финансовом устройстве. Возникла необходимость в проведении реформ финансовой системы и соответствующего законодательства, а, следовательно, государственных расходов и их правовой основы.
Одним из важнейших нормативных актов, который имел огромное значение для государственных и местных расходов и в целом для финансов, следует признать Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 года № 443-1 . Этот закон радикально изменил отношения собственности в стране, признал наличие частной, государственной, муниципальной собственности. И особая значимость данных процессов заключаются в том, что собственность определяет характер, сущность всех остальных общественных отношений. Закон отнес средства государственного бюджета и других денежных фондов к объектам государственной собственности. Именно с момента вступления в силу этого закона можно говорить о формальном разграничении в России частных и публичных денежных расходов.
Несмотря на то, что с принятием закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1550-1365 была закреплена возможность осуществлению муниципальных расходов, разграничение в системе расходных отношений носило в большей степени формальный характер, т.к. местное самоуправление в начале 90-х годов еще не получило должной степени самостоятельности. В ст. 45 данного закона содержались нормы о расходах местных бюджетов - декларировалось право местных Советов самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; направлять доходы от налога с владельцев транспортных средств целевым назначением на развитие транспортных коммуникаций; устанавливать дополнительные льготы и пособия для отдельных категорий населения, нуждающихся в социальной защите; образовывать резервные и целевые фонды; устанавливать размер расходов на содержание образуемых ими органов, а также органов местной администрации и т.д.
Порядок осуществления в целом бюджетных расходов в начале 90-х годов был установлен двумя основными законами: Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года № 1734-1ьь и Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года № 4807-13 . Эти законы заложили основу финансово-правового регулирования в России.
Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» разделил все бюджетные расходы на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов, и расходы, включаемые в бюджет развития (ст. 11). При этом указал, что в бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством, а в бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития. На тот момент времени содержание текущих расходов не было детально описано, оно устанавливалось по остаточному принципу. Рассматриваемый нормативный акт закрепил также правила взаимоотношения бюджетов с другими элементами финансовой системы (ст. 14). Интерес представляет то, что согласно этим правилам расходная часть бюджетов развития могла содержать ассигнования и дотации предприятиям и иным юридическим лицам, которые не влекли за собой установление прав собственности государства или местных Советов народных депутатов на соответствующее предприятие или на имущество иных юридических лиц. Одновременно расходная часть бюджетов развития могла содержать ассигнования на инвестиции в капитал уже действующих или вновь создаваемых предприятий, и результатом таких инвестиций было возникновение собственности государства или местных Советов народных депутатов на эквивалентную часть капитала.
Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» в большинстве случаев дублировал нормы Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», а также в некоторых областях детализировал их. В нем устанавливались общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований. Закон на тот момент закреплял легальные определения понятий, имеющих прямое отношение к государственным и муниципальным расходам. Прежде всего, это - понятие минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, понятие дотации, субвенции, средней финансовой обеспеченности и т. д. К преимуществу данного нормативно-правового акта можно отнести то, что он подробнее раскрывал понятия бюджета текущих расходов и бюджета развития, включает в сферу своего регулирования, помимо бюджетных расходов, расходы внебюджетных и валютных фондов.
Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
Финансовые обязательства должны рассматриваться как особая, весьма специфическая форма участия государства (равно как и муниципальной власти) в имущественных отношениях, регулирование которых, с одной стороны, предполагает наличие властной составляющей в гамме мотивов и интересов одного из участников этих отношений, с другой стороны, предполагает реализацию этой властной составляющей в правом режиме юридического равенства с другим участником этих отношений248.
Потребность назвать финансовые обязательства квазигражданскими обязательствами, подчеркнув прежде всего то, что носитель власти, способный и наделенный возможностью все финансовые вопросы решать в одностороннем порядке, тем не менее прибегает к формированию своих отношений с ему противостоящим субъектом в режиме представительно-обязывающего правового регулирования249.
Финансовые обязательства расходного типа - ассигнования бюджетным учреждениям, средства на оплату товаров, работ и услуг по государственным и муниципальным контрактам, трансферты для производства выплат гражданам, инвестиции в уставные капиталы существующих или создаваемых государственных организаций и т.д. Их типология менее ясна и довольна подвижна, однако это не препятствует объединить все обязательства расходного типа в одну общую категорию - расходные обязательства.
На современном этапе развития межбюджетных отношений большое значение приобретает разграничение расходных обязательств между публично-правовыми образованиями - Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями. Как отмечается в литературе, вопросы распределения тягот по финансированию деятельности государства между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации наряду с проблемами распределения между указанными бюджетами налоговых и неналоговых доходов бюджетов составляют квинтесенцию бюджетно-налогового федерализма в любом государстве с федеративной формой территориально-административного устройства251.
Основой разграничения бюджетных расходов является распределение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, что в конечном счете определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе. В литературе отмечается, что расходные полномочия между бюджетами распределяются на основе: - соответствия состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов
РФ и органов местного самоуправления (по принадлежности); - учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;
- учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждении, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в бюджет другого уровня;
- самостоятельности субъектов бюджетного права в определении направлений и состава расходов своих бюджетов252.
Как отмечает А.Я. Лившиц, реальная сущность бюджетного федерализма сложна и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигновании и расходов .
В большинстве зарубежных государств именно вопросы распределения расходных обязательств по уровням бюджетной системы служат главным вектором развития общегосударственной и территориальной бюджетной политики. Именно выбранная модель распределения расходных полномочий и функций между бюджетами различных уровней на практике исчерпывающим образом и определяет эффективность или неэффективность национальной социально-экономической политики, как на общегосударственном, так и на субфедеральном и местном уровнях. Определенный интерес представляют собой данные о соотношении основных моделей вертикального распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы (федеральным - «Ф», региональным - «Р», местным - «М») в основных зарубежных индустриально развитых федеративных государствах и в России, представленных в учебнике «Бюджетная система России».
Как видно из представленной таблицы, распределение расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы в зарубежных федеративных государствах и в России, по отдельным направлениям не совпадают.
Ранее действовавшие редакции ст. 84-87 БК РФ устанавливали открытые перечни расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, совместно финансируемых из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, финансируемых исключительно из бюджетов субъектов РФ и исключительно из местных бюджетов. Как отмечает Ю.А. Крохина, эти перечни не совпадали с конституционным разграничением предметом ведения и полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления25 .
Проблемы расходования средств централизованных денежных фондов
Центральным звеном финансовой системы РФ является бюджетная система, в состав которой входят наиболее крупные и значимые фонды финансовых ресурсов государства.
Наличие в составе бюджетной системы бюджетных фондов обусловлено необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов. Финансовое обеспечение государственных функций только через бюджет не всегда осуществляется согласно установленным планам, поскольку бюджетные доходы не закрепляются за конкретными расходами. Значение бюджетных фондов возрастает в условиях нестабильности экономических отношений и возрастанием социальных расходов государства .
На протяжении последних десятилетий состояние российской экономики все в большей мере определялось в ее экспортном секторе. Экспортная деятельность российских компаний способствовала промышленному росту, в первую очередь в топливно-энергетической отрасли, черной и цветной металлургии, химической и нефтехимической промышленности.
В связи с этим в периоды благоприятной конъюнктуры федеральный бюджет испытывает приток средств (данный факт объясняет достижение профицита бюджета РФ начиная с 1999 года). Однако падение цен на мировых товарных рынках усиливало неблагоприятную ситуацию в бюджетной сфере, что чревато резким сокращением социально-экономических программ.
Стало очевидным, что условия развития российской экономики из-за сложившейся зависимости от экспорта сырьевых ресурсов определялись не внутри страны, а на мировых товарных рынках. Поэтому все вышеперечисленное предопределило необходимость скорейшего формирования некого бюджетного фонда, в котором концентрировались бы избыточные доходы от экспорта для обеспечения бюджетных расходов в годы неблагоприятной рыночной конъюнктуры.
В то же время публичные денежные фонды должны отвечать определенным требованиям. Д.М. Щекин к таким требованиям относит следующее: создание и функционирование фондов не должно быть направлено на извлечение прибыли, т.е. публичные денежные фонды не должны систематически формироваться с превышением доходов над расходами. Превышение доходов над расходами означает, что государство использует свою публичную власть избыточно и извлекает из частной собственности больше средств, чем действительно в данный момент необходимо для финансирования функций данного государства. Если в данный момент времени государству не нужно столько средств для выполнения своих функций, то эти средства должны быть оставлены через снижение налогов в частном секторе экономики, где они будут использоваться эффективнее. Из этого правила возможны исключения, которые должны быть веско мотивированы (например, необходимостью в ближайшее время произвести значительный платеж по внешнему долгу). Д.М. Щекин высказывает мнение, что поэтому многолетний профицит бюджета Российской Федерации наряду с многомиллиардным Стабилизационным фондом свидетельствует о нарушении этого требования при финансовой деятельности государства295.
В связи с этим одним из важных вопросов в настоящее время является вопрос о целевом назначении фондов, образуемых за счет нефтегазовых доходов, а также возможные варианты расходования средств этих фондов.
В первую очередь, возникает вопрос о правовой природе таких фондов. Как отмечает А.Д. Селюков, общим правилом бюджетной системы является поступление доходов в бюджеты без указания их целевого характера. Исключением выступают отдельные фонды денежных средств, доходы в которые поступают целевым назначением только от тех источников, которые определены законом. К категории таких фондов относятся целевые бюджетные фонды. Смысл подобного выделения некоторых денежных потоков состоит в том, чтобы увязать количество расходов на наиболее важные для государства задачи в пропорции с объемом поступающих доходов от закрепленных источников. Одновременно обеспечивается гарантированный режим поступления денежных средств с целью финансового покрытия ряда важных направлений государственных расходов296. Режим целевого зачисления доходов и осуществления расходов позволяет государству и обществу иметь больше информации о фонде и контролировать, сколько конкретно доходов поступило, например, в определенный бюджет и сколько было потрачено на цели, для финансового обеспечения которых создавался этот фонд.
В то же время в Бюджетном кодексе РФ вопрос о регламентации целевых бюджетных фондов, применяемых в целях бюджетного регулирования, не проработан. Нет ясности относительно того, относятся эти фонды к категории целевых бюджетных фондов или, по сути, являются «строкой в бюджете» в категории бюджетных расходов. Более того, статья 17, определявшая до недавнего времени признаки целевых бюджетных фондов утратила силу с 1 января 2008 года .
Как представляется, в первую очередь необходимо изучить опыт других стран по использованию таких доходов.
Специальные режимы управления доходами государства от нефтяного сектора используются большинством нефтедобывающих стран (Азербайджаном, Венесуэлой, Казахстаном, Кувейтом, Норвегией), применяются и на уровне субъектов федерации (штат Аляска). Накопление и использование конъюнктурных доходов реализуется с помощью стабилизационных фондов, которые обеспечивают особый режим использования «сверхдоходов» и создают основу проведения эффективной кредитно-денежной политики298. Механизм формирования стабилизационного фонда предполагает, что в него направляются все конъюнктурные доходы бюджета, которые затем используются в специальном режиме.
Как отмечается в литературе, между фондами, действующими в развивающихся странах и странах со стабильной экономикой, есть существенная разница . Первые, как правило, это фонды именно стабилизационные, средства которых предназначаются для сбалансирования бюджета в ситуации, когда невозможно использование других источников покрытия необходимых расходов. В качестве примера З.В. Макарчук приводит Нефтяной стабилизационный фонд, учрежденный в 1993 г. в Колумбии, или нефтяной трастовый фонд в Нигерии.
В ряде государств создаются одновременно оба типа фондов - и стабилизационные, и сберегательные. В частности, в Норвегии в 1990 г. был учрежден Норвежский государственный нефтяной фонд. Он выполняет одновременно две функции: обеспечение стабильности бюджетной сферы и создание резервов на случай истощения нефтяных месторождений. Примечательно, что норвежским законодательством не предусмотрен определенный порядок формирования и использования средств фонда. Механизм накопления и расходования средств такого фонда предполагает принятие специальных решений парламента на основе запросов правительства по каждому такому отчислению либо расходу. Активы фонда находятся в управлении Центрального банка,, а Правительство в лице Министерства финансов определяет возможные направления для инвестирования средств фонда в надежные и долгосрочные проекты (в основном в иностранные корпоративные и государственные ценные бумаги) .
Похожие диссертации на Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации
