Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и значение государственных и муниципальных расходов 14
1. Понятие и содержание государственных и муниципальных расходов 14
2. Правовые основы государственных и муниципальных расходов: становление и развитие 46
3. Роль государственных и муниципальных расходов в обеспечении задач и функций общественно-территориальных образований в условиях рыночной экономики 70
Глава 2. Виды государственных и муниципальных расходов 87
1. Классификация государственных и муниципальных расходов 87
2. Расходы централизованных фондов государства и муниципальных образований 114
3. Расходы децентрализованных фондов государства и муниципальных образований 145
Глава 3. Основные направления совершенствования правовых основ государственных и муниципальных расходов 163
1. Перспективы развития правового регулирования государственных и муниципальных расходов 163
2. Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению режима экономии финансовых ресурсов 182
Заключение 198
Список использованных источников и литературы 201
Таблицы 245
- Понятие и содержание государственных и муниципальных расходов
- Роль государственных и муниципальных расходов в обеспечении задач и функций общественно-территориальных образований в условиях рыночной экономики
- Расходы централизованных фондов государства и муниципальных образований
- Перспективы развития правового регулирования государственных и муниципальных расходов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственные и муниципальные (местные) расходы1 определяют темпы и потенциал развития российского общества. Соответственно, построение эффективной системы управления ими становится первостепенной задачей национального масштаба. Президент РФ указывает, что исполнительная и законодательная власть должны осуществить рационализацию расходов бюджета, сократить неэффективные государственные (муниципальные) обязательства и расходы, создать действенную систему управления государственными расходами2.
Формирование правового государства с рыночной экономикой в условиях демократии и повышения уровня социального обеспечения населения невозможно без надлежащего финансового механизма осуществления всех направлений государственной и муниципальной политики. Публичные расходы напрямую определяют обоснованность, своевременность и достаточность финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Они создают финансовые условия для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивают их реальную ценность.
Ограниченность финансовых ресурсов государства и муниципальных обра-зований обуславливают необходимость выбора приоритетов общественного развития, первоочередных направлений денежных вливаний, бюджетного финансирования, кредитования и инвестирования. Только правильно расставлен-
Расходы государства и местного самоуправления имеют схожие и отличительные черты, что служит достаточным основанием для выделения отдельных финансово-правовых понятий - «государственные расходы» и «муниципальные (местные) расходы». Специфика муниципальных расходов заключается в особой политико-правовой природе местного самоуправления, его роли и предназначении в государственно-общественной структуре. Вместе с тем в настоящей работе для удобства изложения материала можно подразумевать тождество характеристик рассматриваемых расходов. В этом случае они могут быть объединены категорией «публичные расходы», которая основана на более общей категории - «публичные финансы». См.: Козырин А. Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. 37 с; Он же Взаимодействие общества и государства в сфере публичных финансов// Конституционное право: Восточное обозрение. 2002. №2(39). С.94-103.; Демин А. В. Финансовое право. M., 2003. С. 4.; Пацуркивский П. С. Основной вопрос науки финансового права: поиск современного решения // Финансовое право. 2004. №2. С. 22. и др.
2 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002г. «О бюджетной политике в 2003 году» // .
4 ные приоритеты позволят обеспечить прогресс российской государственности, становление в нашей стране общества свободных и состоятельных людей.
Государственные и местные денежные фонды часто становятся объектом посягательства в целях удовлетворения неправомерных лично-корыстных интересов. Неслучайно отдельные исследователи совершенно обоснованно указывают, что самые большие нарушения и злоупотребления в сфере финансово-хозяйственной деятельности, в том числе бюджетных учреждений, допускаются именно в процессе расходования финансовых средств1. В специальной литературе акцентируют внимание на проблемах охраны публичных денежных фондов, в частности, в ходе их использования .
Сегодня остро стоит проблема укрепления финансовой дисциплины, внедрения проверенных временем и новейших методов экономии бюджетных денег. Финансовые и контрольные органы с трудом добиваются оптимального уровня целевого и эффективного использования средств финансовых ресурсов государства и местного самоуправления. Поэтому громадное значение приобретают задачи по разработке специальных правовых, экономических, политических, технических процедур использования государственных и муниципальных денежных средств, а также по поиску и реализации комплекса мер, направленных на экономное и бережливое потребление этих средств. Усиливается потребность в эффективных мерах обеспечения справедливости, обоснованности, рациональности, гласности, эффективности, адресности расходов государства и муниципальных образований. Наконец, обостряется вопрос по улучшению методов борьбы с незаконным использованием данных денежных средств.
1 Бекерская Д. А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений. Одесса, 1986. С. 4.; Химиче-
ва Н. И. Финансовое право: федеральные и региональные аспекты развития// Правоведение. 2002. №5. С. 23.
2 Бойко А. И. Назревшие проблемы и приемы правовой охраны бюджетных средств// Юрист. 2000. №6. С. 34-
36; Гордейчик С. За нецелевое использование бюджетных средств - к уголовной ответственности// Российская
юстиция. 1998. №12. С. 30.; Гордейчик С. Уголовно-правовая борьба с нецелевым использованием бюджетных
средств// Законность. 1998. №3. С. 24.; Демидов Ю. Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-
бюджетной сфере. М., 2002.438 с; Кривенко Т., Куранова Э. Квалификация посягательств на целевые бюджет
ные средства// Законность. 1996. №7. С. 7.; Демидов Ю. Н. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной
сферы// Государство и право. 2001. №4. С. 46.; Ногина О. А. Проблемы правовой квалификации нарушений при
формировании и использовании средств государственных внебюджетных социальных фондов (краткая харак
теристика)// Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб., 2002. С. 102. и др.
5 В этой связи правовое обеспечение государственных и муниципальных расходов приобретает особое значение. Надлежащая правовая форма позволяет добиться динамичного развития расходных отношений. Юридические меры и принципы, эффективное законодательство и правореализация являются необходимыми условиями существования государственных и местных расходов, проявления их позитивных качеств. Поэтому исследование правовых основ этих расходов имеет неоспоримую актуальность для финансово-правовой науки и практики расходования соответствующих денежных фондов.
Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.
Степень научной разработанности темы исследования. Современные правовые основы публичных расходов представляют собой малоизученную область отечественной финансово-правовой теории1. Освещение проблем правового регулирования государственных и местных расходов в финансово-правовой науке осуществляется значительно реже, чем проблематика иных финансово-правовых институтов. Государственные и муниципальные расходы в правовом контексте рассматриваются в основном на уровне учебников по финансовому и бюджетному праву. Их научная проработка с правовых позиций находится на начальной стадии. Расходы государства и местного самоуправления в теории финансового права рассматриваются в связи с изучением других правовых проблем финансовой деятельности. Они становятся объектом научного анализа только в том или ином аспекте: к примеру, рассмотрение правово-го обеспечения одного из их видов - бюджетных расходов ; исследование рас-
Н. И. Химичева своевременно и справедливо подчеркивает: «К числу первостепенных по своей актуальности вопросов относятся и вопросы правового регулирования государственных и муниципальных расходов, которые не получили, однако, в отличие от доходов, особенно, налоговых, ни необходимого внимания в науке финансового права, ни достаточной правовой регламентации». См.: Химичева Н. И. Финансовое право: федеральные и региональные аспекты развития//Т1равоведение. 2002. №5. С.23.
Воронова Л. К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). Киев, 1981. 223 с; Золотарева А. Б. Финансово-правовое регулирование бюджетных закупок: Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2004. - 31 с.
ходов в конкретной сфере общества (образование, охрана окружающей среды и т.д.)1; изучение вопросов финансирования государственных структур2 и т.д.
Правовые основы государственных и муниципальных расходов в общетеоретическом плане не получили комплексного научного исследования. В настоящий момент в финансово-правовой литературе нет ни одной специальной работы, в которой бы правовая сторона государственных и муниципальных расходов была бы рассмотрена системно и во взаимосвязи с иными фундаментальными категориями финансового права. Публичные расходы не были проанализированы одновременно с позиции их экономического, материального и правового содержания.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение публичных расходов в РФ и их правовых основ, анализ сущности, значения, видов и структуры государственных и муниципальных расходов, а также последующая выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства и повышению рациональности расходов государства и местного самоуправления в новых экономических условиях. Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены и решались следующие задачи:
выявить сущность государственных и муниципальных расходов и их место в структуре финансовой деятельности;
провести историко-правовой анализ становления и развития правовых основ государственных и муниципальных расходов;
См.: Тория Р. А. Правовое регулирование расходов на высшее образование: Региональный аспект: На примере Сыктывкарского, Удмуртского, Казанского университетов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998. -24 с; Вершило Н. Д. Правовое регулирование финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1999. - 23 с; Кордюкова Э.А. Правовые основы расходов на высшее образование в СССР: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1989. -24 с; Глухарев К. Л. Правовые формы государственных расходов на здравоохранение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1979. -21 с; Грабовский И. А. Хозяйственно-правовые средства борьбы с непроизводительными расходами в промышленности: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - Харьков, 1988. - 22 с. и др.
2 См.: Савинов С. В. Правовое регулирование финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2001. - 23 с; Бочкова Л. И. Правовое регулирование финансовой деятельности подразделений службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - Саратов, 2001. - 21 с. и др.
установить роль государственных и муниципальных расходов в обеспечении задач и функций общественно-территориальных образований1 в условиях рыночной экономики;
определить виды и основания для классификации государственных и муниципальных расходов;
рассмотреть содержание, особенности и структуру централизованных и децентрализованных расходов;
- определить направления совершенствования действующего законода
тельства в сфере расходов государства и местного самоуправления, а также
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по
обеспечению режима экономии финансовых ресурсов.
Научная новизна работы заключается в том, что в современных условиях настоящее диссертационное исследование является первым исследованием, специально посвященным комплексному анализу характеристик государствен-ных и муниципальных расходов в контексте их экономического, материального и правового содержания. Исследование публичных расходов осуществлено одновременно с разных сторон их сущности и значения, с учетом видового разнообразия, во взаимосвязи с другими основными категориями финансового права.
Научная новизна работы видится и в том, что публичные расходы и их правовые основы впервые комплексно исследуется на диссертационном уровне применительно к современным российским условиям. К новым научным результатам следует отнести авторские подходы к сущности расходов, их классификации. В работе изложены предложения по повышению эффективности соответствующих расходов и обеспечению экономии финансовых ресурсов. В диссертации предложен ряд новых теоретических положений, обоснованы
1 Под «общественно-территориальным образованием» понимается Российская Федерация, субъекты федерации и муниципальные образования. Использование этого термина в финансово-правовой науке обосновано и допустимо (См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С.62-63.). В целях избежания повторов в настоящей работе термины «общественно-территориальные образования» и «публично-территориальные образования» признаются тождественными.
8 предложения по совершенствованию законодательного обеспечения расходной деятельности общественно-территориальных образований.
В соответствии с поставленными целями и задачами диссертационного исследования на защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны результаты исследования:
Государственные и муниципальные расходы являются сложной категорией, которая имеет материальные, экономические и правовые характеристики. Эти аспекты сущности и содержания публичных расходов во взаимосвязи находят свое отражение на разных уровнях организации и функционирования системы расходов государства и муниципальных образований. Они присутствуют при рассмотрении публичных расходов в рамках субъекто-объектного взаимодействия. В этом случае ключевая характеристика расходов основана на следующих категориях: 1) субъекта, осуществляющего расходование; 2) объекта, в пользу которого осуществляется расходование; 3) денежного фонда, из которого осуществляется расходование и который является важнейшим средством воздействия субъекта на объект. Данные категории формируют своеобразие публичных расходов. По ним возможно установление отличительных черт государственных и муниципальных расходов от частных.
Государственные и муниципальные расходы связаны с использованием средств денежных фондов как части финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Распределение средств денежных фондов, как часть финансовой деятельности, можно включить в содержание публичных расходов при его понимании как установления направлений предстоящего расходования (упорядочивания расходов).
Роль публичных расходов проявляется комплексно в их участии, во-первых, в процессе распределения и перераспределения национального дохода страны, во-вторых, в реализации задач и функций общественно-территориальных образований и, в-третьих, в надлежащем удовлетворении по-
9 требностей населения в общественных услугах. Эти углы зрения позволяют взглянуть на вопрос о роли публичных расходов и с позиции государства, и с позиции общества (личности), а также в системе экономических отношений.
*
Классификация расходов государства и местного самоуправления по их субъекту, объекту, фонду носит существенный характер. Такая классификация основана на разграничении расходов субъекта и расходов денежного фонда. По указанным основаниям можно выделить расходы: производительные и непроизводительны; текущие и капитальные; обоснованные и необоснованные; своевременные и несвоевременные; запланированные и незапланированные; федеральные, региональные и муниципальные; открытые и закрытые; централизованные и децентрализованные; целевые и нецелевые и т.д.
В механизме правового регулирования публичных расходов следовало бы законодательно выделить принцип их обоснованности. Ныне этот принцип в целом присутствует в бюджетном законодательстве, но растворен во всем его содержании. Правовой принцип целевого назначения бюджетных средств не обеспечивает результативности расходов бюджетов. Кроме того, данный принцип в ст. 38 БК РФ изложен неудачно. Обоснованность публичных расходов -это политико-правовое требование о необходимости использования финансовых ресурсов государства и местного самоуправления во благо реализации долгосрочной стратегии развития страны, целей и задач национальной политики.
В области правового регулирования расходов централизованных фондов государства и муниципальных образований целесообразно внести изменения в ряд норм, изложенных в БК РФ. В частности, предлагается:
- новая редакция ст. 69 БК РФ, посвященной формам расходов бюджетов, а также новая редакция аб. 16 ст. 6 БК РФ: «Бюджетный кредит - форма бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление денежных средств в собственность юридическим лицам, Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на возвратной и возмездной (или безвозмездной) основах»;
ввести в ст. 6 БК РФ новый абзац в следующей редакции: «Бюджетные инвестиции - бюджетные средства, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта», а также в соответствии с аб. 2 ст. 67 БК РФ принять федеральный закон, устанавливающий порядок и условия реализации бюджетов развития всех уровней бюджетной системы.
закрепить в ст. 69 новую форму расходов бюджета - премиальные и поощрительные выплаты, а также законодательно закрепить разновидность субвенции - грант (бюджетные средства, направляемые на поддержку научных исследований, общественных мероприятий некоммерческих организаций, творческой деятельности).
Децентрализованные расходы включаются состав единой расходной деятельности государства и местного самоуправления. Их экономико-материальные и правовые свойства, прежде всего, зависят от соответствующих характеристик децентрализованных денежных фондов. Децентрализованные расходы прямо увязаны с такими хозяйствующими субъектами как публичные унитарные предприятия и бюджетные учреждения, с их правовым и имущественным положением. Они прямо нацелены на реализацию специальных публичных функций и задач. При правовом регулировании расходов децентрализованных фондов не учитываются взаимообусловленность данных фондов в финансовой системе страны, их динамичность, разнообразие, природа организационных форм существования этих фондов и т.д.
Совершенствование правового обеспечения государственных и муниципальных расходов имеет ряд направлений: 1) развитие конституционных основ публичных расходов; 2) обеспечение согласованности финансового законодательства и других отраслей законодательства, влияющих на расходную деятельность общественно-территориальных образований; 3) развитие финансового законодательства, непосредственно регулирующего отношения, возникающие по поводу публичных расходов. Обоснована новая редакция ст. 57 Консти-
туции РФ: «Граждане обязаны участвовать в несении публичных расходов посредством уплаты установленных законом налогов и других платежей». Предлагается закрепление в основном законе страны и финансовом законодательстве категории публичных расходов, их основных видов (централизованных и децентрализованных), целевой направленности этих расходов. Выдвинуты предложения по согласованию норм финансового законодательства и других отраслей законодательства, влияющих на процесс расходования финансовых ресурсов общественно-территориальных образований.
9. Экономия финансовых ресурсов достигается в том случае, если органы власти совершенствуют собственную структуру и функции, фондовую систему общественно-территориального образования, а также механизмы функционирования объектов финансового вложения, в т.ч. публичной собственности, комплекса предприятий и бюджетных учреждений. Для обеспечения режима финансовой экономии следовало бы усовершенствовать качества самой публично-расходной деятельности посредством применения финансового контроля и механизмов публичного заказа, обеспечения финансовой дисциплины и гласности, укрепления ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, а также применения современных информационных технологий и др.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что впервые предметом анализа стали в совокупности разные аспекты содержания государственных и муниципальных расходов. Ряд положений финансово-правовой науки и законодательства получили в работе дальнейшее теоретическое обоснование, в частности, признаки, виды, роль и формы рассматриваемых расходов.
Практическая значимость состоит в том, что результаты, предложения научного исследования могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления в дальнейшем совершенствовании расходной деятельности и соответствующего нормотворческого процесса. Основные положения диссертации могут применяться в последующих научных исследова-
12 ниях, в процессе подготовки специалистов в области финансово-правовой и государственно-правовой специализации. В работе даны практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, повышению эффективности публичных расходов и правовых норм.
Объектом диссертационного исследования является круг теоретических и практических финансово-правовых вопросов по организации и функционировании общественных отношений в сфере государственных и муниципальных расходов. Анализу подверглись расходные отношения, их правовое обеспечение, подходы исследователей и законодателя к видам, содержанию и понятию государственных и муниципальных расходов в современных условиях.
Предмет диссертационного исследования составили нормы федерального и регионального законодательства, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, обеспечивающие сферу государственных и муниципальных расходов. Внимание уделялось правовым актам субъектов федерации и муниципальных образований, расположенных в Западной Сибири.
Методология и теоретическая база исследования. Методологической основой исследования являются категории, принципы и законы материалистической диалектики, диалектической логики, теории государства, права, а также концептуальные положения современной доктрины финансового права. В исследовании использовались общенаучные и частнонаучные методы: системно-структурный, функциональный, формально-логический, интуитивный, истори-ко-правовой, социологический, технико-юридический и другие методы.
Теоретическую базу настоящего исследования составили прежде всего научные достижения представителей финансово-правовой науки: Д. А. Бекер-ской, В. В. Бесчеревных, Л. К. Вороновой, О. Н. Горбуновой, А.В. Демина, Т. С. Ермаковой, А. С. Емельянова, В. М. Зуева, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, А. Н. Костюкова, Ю. А. Крохиной, Н. П. Кучерявенко, Н. А. Куфаковой, О. А. Ногиной, Е. А. Ровинского, Н. И. Химичевой, А. И. Худякова, С. Д. Цыпкина и др.
13 В диссертационной работе применялись также труды финансистов-правоведов дореволюционного времени: С. И. Иловайского, В. А. Лебедева, Д. Львова, И. X. Озерова, И. И. Янжула, П. П. Мигулина. Основой при рассмотрении экономического и материального аспекта публичных расходов послужили работы ученых-экономистов, в том числе зарубежных: А. М. Александрова, Д. А. Ал-лахвердяна, А. К. Анашкина, А. М. Бирмана, Э. А. Вознесенского, Дж. М. Кейнса, В. П. Дьяченко, В. М. Родионовой, Г. М. Точильникова, А. В. Улюкае-ва, Л. И. Якобсона, К. Эклунда и др. Многоаспектность диссертационного исследования обусловила необходимость использования трудов отечественных и зарубежных ученых по философии, теории управления, теории государства и права, конституционному праву, административному праву, истории, социологии, логике: С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Аристотеля, В. Ф. Асмуса, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, М. И. Байтина, М. Вебера, И. А. Ильина, Р. Лукича, Ю. Н. Старилова, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, Г.Фреге, и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации прошли апробацию на всероссийских научно-практических конференциях и семинарах. Итоги исследования обсуждались на кафедре финансового права Томского государственного университета, нашли свое отражение в публикациях автора в сборниках научных работ, а также использовались в практической работе диссертанта в администрации г. Томска при подготовке и анализе проектов нормативно-правовых актов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, таблиц и списка использованных источников и литературы.
Понятие и содержание государственных и муниципальных расходов
Познание сущности, содержания и структуры публичных расходов является важным условием результативности реальной работы по расходованию денежных средств. Научная аксиома исходит из того, что практика и теория взаимодополняют друг друга. Кроме того, обнаружение существенных признаков расходов позволит изменить в лучшую сторону правовое регулирование финансово-расходных отношений, т.к. эффективность норм права прямо зависит от степени соответствия их содержания природе регулируемых отношений.
Анализ литературы показывает, что исследование расходов общественно-территориальных образований ведется преимущественно представителями финансово-экономической1 и финансово-правовой наук. В теории финансового права содержится ряд авторских позиций на понятие государственных и муниципальных расходов. Определения этих понятий даны в большинстве своем в учебниках и учебных пособиях. И, надо заметить, по существенным моментам они не вступают в противоречие друг с другом, что в какой-то мере свидетельствует о стабильности теоретических взглядов в рассматриваемой сфере финансово-правовой доктрины. Так, по мнению Н. А. Куфаковой, государственные расходы - это непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительств, министерств и ведомств и уставами предприятий и организаций2. Здесь отчетливо просматривается материальное содержание государственных расходов, разнообразие публичных денежных фондов, с которыми они увязаны. Кроме того, отмечена интересная «деталь» в расходах - это их непрерывность. Общество не может «ждать», т.к. его потребности требуют непрерывного удовлетворения, в противном случае, могут возникнуть чрезвычайные и непредвиденные ситуации и катастрофы1.
А. Ю. Савин считает, что «государственные расходы — это часть финансовых отношений, обусловленная использованием централизованных и децентрализованных доходов государства»2. В учебнике В. М. Мандрицы сказано, что «государственные расходы РФ - это урегулированные правовыми нормами денежные отношения при использовании государственных фондов денежных средств РФ»3. Приведенные определения акцентируют внимание на экономической природе расходов государства, причем первое выдвигает на передний план тесную связь публичных расходов и доходов.
М. И. Барышев полагает, что «государственные расходы есть строго регламентированный и планомерный процесс целевого использования мобилизуемых государством денежных средств для обеспечения выполнения своих функций»4. К несомненным преимуществам этого определения можно отнести внимание автора к таким чертам государственных расходов, как целенаправленность, планомерность, регламентированность. Отрадно и то, что исследователь исходит из процессуальной природы публичных расходов, на основе изучения которой, можно разрабатывать теоретические проблемы выявления стадий и специальных процедур расходования соответствующих финансовых ресурсов. Представляет интерес также мнение А. С. Емельянова, который рассматривает государственные и муниципальные расходы как форму организации планомерного целенаправленного использования мобилизованных государством и местным самоуправлением денежных средств в целях реализации ими своих функций и выполнения стоящих перед ними задач1. Автор увязывает расходы с организацией использования денежных средств, акцентируя внимание на организационных моментах содержания публичных расходов. Кроме того, он отмечает близость целевых установок расходов с процессом реализации государством и муниципальными образованиями своих функций и задач.
Как видим, данные ученые в определении понятия государственных (муниципальных) расходов исходят из разных позиций и акцентируют свое внимание на определенном аспекте. Любое авторское определение понятия по природе своей субъективно и отражает взгляды конкретного исследователя, однако каждое определение как методологический инструмент познания открывает некоторые объективные свойства содержания самого исследуемого явления. Поэтому представляется, что публичные расходы будут соответствовать требованиям современности при условии их исследования с позиции экономики, юриспруденции, политологии, социологии и других общественных наук. Расходы публично-территориальных образований вместе с соответствующей системой правового регулирования могут быть более результативны при наличии ком-плексной теории публичных расходов . В этой связи познание сущности и содержания данных расходов не может быть односторонним. Необходимы новые подходы и разные аспекты исследования. Соответственно практически невозможно все подходы и аспекты расходов изложить в одной дефиниции. При выявлении сущности и содержания публичных расходов важно иметь надлежащий методологический инструментарий. «Всякой научной работе всегда предпосылается определенная значимость правил логики и методики - этих всеобщих основ нашей ориентации в мире», - указывал Макс Вебер1. Отсюда целесообразно иметь в виду смысл родового для них понятия - «расходы»2, рассмотреть их с позиции сходного, но неоднородного понятия - «частные расходы»3, противоположного по смыслу понятия - «публичные доходы». Следовало бы соотнести категорию публичных расходов с базовой категорией финансового права - финансовой деятельностью, т.к. она является в рамках финансово-правовой теории более общим понятием. Полезно рассмотрение исследуемой категории во взаимосвязи с фундаментально-научными категориями и концепциями, в частности, с позиции субъектно-объектного взаимодействия, управления и собственности. При этом нельзя не учитывать исторические, социологические, политические, этические факторы влияния на содержание и структуру публичных расходов. Кроме того, стоит помнить, что «образ науки — это не столько система истин, сколько ценность, потому востребованность науки и сам образ ее в той или иной период определяется характером эпохи»4.
Роль государственных и муниципальных расходов в обеспечении задач и функций общественно-территориальных образований в условиях рыночной экономики
Государственные и муниципальные расходы являются необходимым условием существования государства и общества, что нацеливает на поиск путей конкретизации их социального назначения. Определение роли публичных расходов имеет большое значение для обеспечения комплексности и всесторонности настоящего исследования. Английский экономист Дж. Даймон отмечал, что государственные расходы являются чрезвычайно важным элементом в жизни каждого члена общества, важным ввиду его размера и качественной характеристики, а также ввиду все возрастающего его значения1.
Публичные расходы обусловлены природой финансов, государства и местного самоуправления, а, в конечном счете, состоянием и степенью прогрессивности общественно-экономической системы в целом. Отсюда расходы государства и местного самоуправления участвуют, во-первых, в экономических отношениях, в том числе в процессах распределения и перераспределения национального дохода страны, во-вторых, в реализации задач и функций общественно-территориальных образований и, в-третьих, в надлежащем удовлетворении потребностей населения путем предоставления социальных благ и услуг. Как раз в этих случаях и проявляется комплексно общественная значимость государственных и местных расходов. Причем если в первом случае речь идет о чисто экономической роли расходов в механизме общественном воспроизводства, то в двух последних можно говорить об их роли в функционировании государственно-правовых структур и систем жизнеобеспечения. В этой связи справедливо, что без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, ни в военном, ни в государственном строительстве1.
Функционирование публичных расходов в сфере распределения национального дохода страны, реализации задач и функций общественно-территориальных образований и удовлетворения потребностей населения носит масштабный характер и по своим последствиям сравнимо с вопросами национальной безопасности. Это связано с тем, что расходы участвуют в становлении практически всех институтов и явлений, на которых зиждется современное демократическое сообщество (идеология, духовность, законность, свобода и т.д.). К примеру, без надлежащего бюджетного финансирования в России не сложился бы институт выборов, не существовало бы инфраструктуры, обеспечивающей реальную действительность свободы слова, права на получение и распространение информации.
Национальная экономика и расходы общественно-территориальных образований тесно взаимосвязаны. Государственные (муниципальные) расходы изначально являются экономической категорией. Соответственно, экономический базис активно влияет на государство и муниципальные образования, а, значит, на их расходы. Известно, что тип экономики предопределяет степень участия публично-территориальных образований в экономических процессах. В этой связи прав Д. А. Аллахвердян, утверждая: «С изменением способа производства и принципов распределения национального дохода изменяется экономическая роль государства, а также характер его доходов и расходов» . Не случайно в, рамках исследований государственных расходов большое место уделяют проблемам роли государства в экономике и пределов его вмешательства. Между тем государство в широком смысле - не пассивный субъект: в современных условиях властные структуры всевозможными способами и методами активн воздействуют на рынок. Отсюда, с одной стороны, публичные расходы должны соответствовать законам и устоям рыночной экономики, а, с другой стороны, они должны служить в руках государства инструментом, с помощью которого происходит воздействие на экономическую конъюнктуру.
Государство, будучи гарантом всестороннего прогресса общества и установления социальной справедливости, проявляет заботу о развитии всех секторов экономики, особенно тех, которые не вызывают интереса субъектов бизнеса или же имеют общенациональное значение. Следовательно, можно утверждать об особой роли расходов государства в некоторых сферах общественного производства1. В настоящий период времени становление мощных производительных сил, дорогостоящей техники и уникальных технологий, использование которых может обеспечить скачок технического прогресса, требуют огромных финансовых затрат. А такие инвестиции посильны лишь крупным монополиям (корпорациям, холдингам) и общественно-территориальным образованиям.
Государство участвует не только в материальном, но и в духовном производстве и не случайно ему в некоторых развитых странах принадлежит значительная часть индустриально организованных лабораторных исследований и конструкторских разработок. Именно государство в большинстве своем финансирует фундаментальную науку. Кроме того, в современных условиях государство уделяет повышенное внимание проблеме воспроизводства человеческих ресурсов. Такое внимание проявляется в виде приоритетной финансовой поддержки гуманитарных институтов, проектов и мероприятий. Качество человеческих ресурсов в новой экономической системе выступает главным фактором, обеспечивающим эффективность роста национальной экономики . Справедливо, что «налогово-бюджетная политика государства должна быть ориентирована на повышение роли государства в экономическом росте, ... на увеличение повышение эффективности государственных расходов на содержание социальной сферы и финансирование научных приоритетов»1.
Однако диапазон влияния публичных расходов в развитой экономике имеет свои пределы. Государство учитывает интересы частного бизнеса и не нарушает сфер его деятельности. Поэтому публичные и частные расходы всегда находятся во взаимодействии и соотношении друг с другом. Характер такого взаимодействия и соотношения преимущественно зависит от степени участия государства и муниципальных образований в гражданском обороте, от величины публичного сектора экономики. Справедливо отмечается, что «в нынешних условиях существования рынка и предпринимательства государственные расходы находятся в определенном соотношении с расходами коммерческих структур, общественных, религиозных и других негосударственных организаций. Это соотношение определяется экономической политикой российского го-сударства, взявшего курс на проведение экономических реформ» .
Роль публичных расходов в экономике имеет многоплановое проявление и не сводится только к прямому участию в экономическом обороте. Ведь государство при проведении рыночных реформ меняет отношение к экономике в целом: происходят как количественные, так и качественные изменения в его политике и волевых действиях. Кардинальным образом изменяются способы и методы воздействия (влияния) на деятельность хозяйствующих субъектов, а главное - смысл такого воздействия. С. О. Шохин, показывая многоликость государства в экономике, пишет: «как это не парадоксально, в современной рыночной экономике возрастает роль государства. Значение государства в экономической жизни общества усиливается, по крайней мере, в двух направлениях. С одной стороны, увеличивается роль государства как основного социального института в представлении и защите интересов конкретных граждан и отдельных групп граждан.
Расходы централизованных фондов государства и муниципальных образований
Правовой режим функционирования централизованных расходов во многом зависит от правового статуса соответствующих финансовых фондов, от их экономического и материального содержания. Исследование правовых основ централизованных расходов было бы неполным без анализа системы централизованных фондов, уяснения свойств этих фондов, их природы, и т.д.
Централизованные денежные фонды, их состав, соотношение с децентрализованными фондами в теории финансов и финансового права рассмотрены с разных позиций. А. М. Бирман считает, что «...деление фондов денежных средств на децентрализованные и централизованные является объективно необходимым», а также, что «централизованные фонды выражают отношения по поводу удовлетворения общих государственных расходов непроизводительного характера, финансирования расширенного воспроизводства»1. В. П. Дьяченко указывает на наличие двух способов образования фондов денежных средств: централизованный (общегосударственные фонды) и децентрализованный (фонды предприятий и отраслей хозяйства). По его мнению, «...централизованные фонды денежных ресурсов предназначены для удовлетворения потребностей общества в целом» . О. Н. Горбунова пишет: «Бюджет и внебюджетные фонды - это централизованные фонды денежных средств, образуемые за счет доходов, основой которых являются налоги. Бюджетная система государства и внебюджетные фонды, а также банковский кредит представляют собой систему централизованных денежных средств. Централизованные фонды - это доходы и расходы общества»3. А. Н. Козырин утверждает, что «...свои перераспределительные задачи публичные финансы решают прежде всего путем создания централизованных фондов, крупнейшим из которых является бюджет»1. По словам А. В. Демина, «...централизованные фонды - это фонды денежных средств, имеющие территориальный характер, находящиеся в распоряжении государства и муниципалитетов как политико-территориальных образований, используемые в интересах всего населения данной территории» .
Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод, что централизованные фонды участвуют в перераспределительном механизме общества и являются звеном финансовой системы страны. Через эти фонды государство финансирует общие потребности населения, в том числе ориентированные на будущее, решает стратегически важные и приоритетные для развития страны национальные проблемы, наиболее важные государственные задачи и функции. Они характеризуют государство как субъекта, наделенного публичной властью, более того, как выразителя интересов всего народа, как обладателя суверенитета. Через собственные централизованные фонды общественно-территориальные образования реализуют наиважнейшую часть стратегии развития территории. Наиболее яркое отличие централизованных фондов от других денежных фондов проявляется в том, что они создаются за счет обязательных платежей.
Централизованные фонды включают в себя бюджеты и внебюджетные фонды. В соответствии с БК РФ централизованные фонды входят в состав бюджетной системы и образуют ее структуру. Бюджет как один из видов централизованных фондов имеют следующие особенности: во-первых, это основной собственный самостоятельный фонд денежных средств общественно-территориального образования; во-вторых, он централизован на общие нужды и потребности каждого государственного и муниципального образования3. Бюджет затрагивает все сферы общественной жизни4. Все другие фонды решают конкретные задачи и по отношению к бюджету несут вспомогательную нагрузку. Правовая природа бюджета подробно изучена в юридической науке1. Внебюджетные фонды — это специализированные централизованные фонды. Эти фонды формируются, как правило, за счет обязательных платежей. Они отличается от бюджета своей четкой целью. Кроме того, внебюджетные фонды имеют управленческую структуру и правовую форму.
Все вышеизложенные признаки централизованных фондов денежных ресурсов имеют прямое отношение к характеристике соответствующих расходов. Централизованные расходы связаны с бюджетами и внебюджетными фондами. Они направлены на финансирование особо важных с позиции общества и государства потребностей. Расходы централизованных фондов осуществляются на основе обязательных платежей и по своему масштабу они - наиболее крупные. Централизованные расходы напрямую управляются органами государственной власти и местного самоуправления, а также другими управленческими структурами - финансовыми учреждениями. Рассматриваемые расходы получают свое отражение в правовых актах о централизованных денежных фондах.
Из всей совокупности централизованных расходов наибольшую долю составляют расходы бюджетов всех уровней власти. Бюджетные расходы в современной России имеют первостепенное значение. Это связано, прежде всего, с политико-экономическим переустройством страны, разрушением административно-командной системы хозяйствования, ликвидацией монополии государственной собственности, резким сокращением государственного сектора национальной экономики. К тому же преобладающая доля бюджетных расходов в системе публичных расходов обусловлена современной практикой неэффективного функционирования унитарных предприятий.
Перспективы развития правового регулирования государственных и муниципальных расходов
Правовое обеспечение публичных расходов в России может быть признано достаточным и эффективным только при условии, что финансово-правовой механизм реализации функций и задач общественно-территориальных образований будет обеспечивать процветание и динамичное развитие общества. Критерием оценки качества финансового нормотворчества в области публичных расходов является, в конечном счете, качество реализации прав и свобод человека, благосостояния населения. Ведь социальное предназначение государства заключается в создании условий для достойной жизни своих граждан.
Деятельность по расходованию публичных денежных ресурсов все время находится в состоянии изменения, в поиске все более рациональных путей и методов финансирования, что является основной причиной постоянного пересмотра содержания юридической регламентации расходных отношений. Поэтому правовое обеспечение государственных и муниципальных расходов динамично - идет непрерывная работа законодателя по его совершенствованию. Неслучайно БК РФ с момента вступления в силу неоднократно был изменен.
В сфере публичных расходов возникают и существуют общественные отношения, которые по своей природе могут быть финансовыми и нефинансовыми. Надлежащее функционирование системы расходов зависит от целого комплекса причин, факторов и условий, имеющих отношение к финансовой деятельности органов власти и не являющихся таковыми. Поэтому теория и практика государственных и местных расходов предполагают обязательный учет внешних обстоятельств, которые влияют на публично-расходную деятельность.
В этой связи прогрессивное развитие правового обеспечения публичных расходов возможно при условии правильного взаимодействия и стыковки всех отраслей отечественного законодательства, определяющих характеристики расходной деятельности общественно-территориальных образований. Прежде всего, такое требование касается бюджетного и налогового законодательства, т.к. внутренняя гармония финансового законодательства является залогом эффективности его воздействия на волевые отношения в сфере расходов. Велико также значение согласованности финансового законодательства и других отраслей законодательства. Не менее важную роль в этой области играет также полнота и достаточность конституционного регулирования расходных отношений.
Таким образом, можно выделить отдельные пути развития правового обеспечения государственных и муниципальных расходов: 1) развитие конституционных основ публичных расходов; 2) развитие и обеспечение согласованности финансового законодательствами других отраслей законодательства, влияющих на расходную деятельность общественно-территориальных образований; 3) наконец, развитие финансового законодательства, непосредственно регулирующего отношения, возникающие по поводу публичных расходов.
Отдельные нормы Конституции РФ составляют центральное звено правового обеспечения публичных расходов. Без совершенствования этих норм трудно представить эффективное юридическое регулирование расходных отношений. Это объясняется тем, что конституционное право имеет основополагающий, исходный характер для всех отраслей, в том числе и для финансового права в части установлении руководящих начал финансовой деятельности и политики государства и общественно-территориальных образований. Примечательно, что в дореволюционное время в юридической науке финансовое право рассматривали в тесной взаимосвязи с государственным правом1. Ныне вопрос месте и роли Конституции РФ в системе правового регулирования финансовой деятельности остается актуальным и получает в литературе разные оценки1.
Конституция РФ устанавливает базовые принципы и процедуры, прямо и косвенно касающиеся государственных и местных расходов. На высшем правовом уровне она определяет субъектно-объектную и фондовую характеристику государственных (муниципальных) расходов, их идеологическую и ценностную направленность. Конституция РФ исходит из того, что расходы государства и местного самоуправления направлены на материальное обеспечение мероприятий по реализации естественных прав и свобод человека и гражданина. В основном законе страны предусмотрены нормативные правила, имеющие прямое отношение к этому тезису (ст. 2., п. 1 ст. 7., п. 1 ст. 17., ст. 18.). Из этой совокупности конституционных положений в какой-то мере можно судить о смысле и назначении публичных расходов в демократическом и правовом обществе.
Конституция РФ определяет направления и способы оценки обоснованности публичных расходов. Ст. 106 предусматривает обязательное рассмотрение в Совете Федерации законов о федеральном бюджете и финансовом регулировании. В п. 3 ст. 104 указано, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть вне-сены только при наличии заключения Правительства РФ. Заключение исполнительного органа государственной власти представляет собой один из барьеров, препятствующих нарастанию необоснованных, незаконных и нерациональных публичных расходов. Данная организационная мера свидетельствует о значимости публичных расходов, о политической ответственности государства за разумную взвешенную расходную политику. Рано или поздно может возникнуть проблема толкования указанной конституционной нормы, правоприменителей будет интересовать вопрос - что такое «финансовые обязательства государства», «расходы, покрываемые за счет федерального бюджета». Вместе с тем текущее финансовое законодательство не использует эти категории, вводит другие - "расходные обязательства", "бюджетные обязательства" и т.д. Поэтому перспективная задача теории финансового права просматривается в разработке и объяснении приведенных понятий, согласовании их смыслов.
Кроме того, интересен сам институт заключения Правительства РФ, а также подобные инструменты на региональном и муниципальном уровне. Какова их сила, имеют ли они решающее значение для представительных (законодательных) органов и т.д.? Важен вопрос, какие еще нужны меры, чтобы не допустить принятие финансово необеспеченных законов? При решении этой проблемы следовало бы избегать нарушения принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов, одновременно обеспечить реальность и действенность организационных барьеров для бесполезных расходов. В настоящий момент практика свидетельствует о формальности заключений исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления. В развитии и детальной разработке института заключения Правительства РФ и схожих заключений на других уровнях власти видится одно из направлений совершенствования правового обеспечения государственных и муниципальных расходов. В этой связи для обеспечения эффективности заключений принципиальным является следующее. Целесообразно, чтобы заключение было по природе комплексным, т.е. охватывающим функциональные сферы разных подразделений исполнительного органа.
