Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и система лицензирования в Российской Федерации 13-79
1.1. К истории формирования института лицензирования в Западной Европе и России 13-18
1.2. Понятие и правовая природа лицензирования в Российской Федерации 19-36
1.3. Правовая основа лицензирования в Российской Федерации 37-68
1.4. Организационные аспекты лицензирования в Российской Федерации 68-79
Глава 2. Административно-правовой режим лицензирования в Российской Федерации 80-149
2.1. Понятие административно-правового режима лицензирования 80-95
2.2. Лицензионное производство в Российской Федерации 95-122
2.3. Административная ответственность за нарушение правила лицензирования 122-149
Заключение 15—158
Библиография 159-171
- К истории формирования института лицензирования в Западной Европе и России
- Понятие и правовая природа лицензирования в Российской Федерации
- Понятие административно-правового режима лицензирования
- Лицензионное производство в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проведение радикальной экономической реформы в России объективно потребовало создания новой правовой основы определенных видов деятельности, в том числе предпринимательской, усиления роли законов в правовом регулировании этой сферы.
В современных экономических условиях развития в России актуальной является проблема надзора (контроля) государства за деятельностью экономических субъектов. Одним из видов такого надзора (контроля) является лицензирование.
Правовой институт лицензирования является относительно новым в нашем законодательстве. Его формирование произошло в начале 90-х годов 20 века. Оно было связано с переходом России к рыночной экономике и становлением демократического политического режима. Именно в этот период назрела необходимость особого вида надзора за деятельностью юридических лиц и граждан, занимающихся различными видами предпринимательской деятельности. Иными словами переход от административно-командной системы управления экономикой к рыночной объективно потребовал реально действующего института лицензирования в Российской Федерации.
Наибольшие темпы развития института лицензирования наблюдались в период 1995 - 1998 гг., когда получила распространение практика регулирования лицензионных отношений постановлениями федерального Правительства и, в значительно меньшем объеме, указами Президента России.
Практически все виды коммерческой, а также отдельные виды некоммерческой деятельности в это время подлежали лицензированию.
Однако легитимная предпринимательская деятельность сдерживалась ввиду явно недостаточного развития правового базиса.
Принятый в 1998 году ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» стал тем актом, который подвел своеобразный промежуточный итог в становлении лицензирования как правового института. Благодаря его принятию были созданы предпосылки законодательного обеспечения конституционных гарантий граждан в сфере экономической деятельности.. Но этот закон, несмотря на всю его прогрессивность, действовал недолго. Он содержал излишнее количество лицензируемых видов деятельности, и к 2001 году назрела необходимость в сокращении их количества. Это сокращение и произошло при принятии Федерального Закона от 8 августа 2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Понятие «лицензирование» как разновидность государственной политики относительно недавно введено в обиход отечественной правовой науки. Хотя попытки введения лицензирования проводились задолго до настоящего периода. Оно было необходимо в любом обществе, где были легализованы самые разнообразные формы предпринимательской деятельности, создан и функционирует свободный экономический рынок, существует многоукладная экономика. Применение методов лицензирования в условиях советской правовой системы было весьма ограниченным. И это объяснимо в виду очевидного примата публично-правовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности. Воздействие государства в это время могло быть обеспечено ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности.
Современный этап развития лицензирования характеризуется сокращением числа лицензируемых видов деятельности. Это связано, прежде всего с тем, что избыток лицензируемых видов деятельности порождает
«административные барьеры», избыток которых мешает развитию государства с рыночной экономикой.
К сожалению, правовые аспекты института лицензирования освещены в литературе в недостаточной мере и достаточно поверхностно. Тем не менее, лицензирование как относительно новое социально-правовое явление представляется достаточно интересным для изучения, особенно в настоящее время - эпоху развития рыночной экономики и становления новой российской государственности.
Все вышеназванные проблемы носят острый характер и требуют своего разрешения на внутри- и межгосударственном уровнях.
Таким образом, актуальность и своевременность исследования института лицензирования обосновывается следующим.
Во-первых, глобальными тенденциями развития современной общества.
Во-вторых, современным этапом развития России в новых геополитических условиях, который связан с экономической деятельностью, в том числе с вхождением России во Всемирную торговую организацию.
В-третьих, слабой научно-теоретической разработанностью проблемы лицензирования.
В-четвертых, научным анализом понятия лицензирования, лицензии, как права на осуществление определенного вида деятельности, а также административно-правового режима лицензирования.
В-пятых, несовершенством правового регулирования данной сферы.
В-шестых, совершенствованием административной деятельности субъектов лицензирования.
В этой связи исследование проблем лицензирования в науке административного права вызывается назревшими общественными
потребностями. Они органично входят в круг проблем совершенствования российской государственности.
Степень разработанности проблемы. Проблема лицензирования в отечественной юридической доктрине разработана слабо. Отдельные вопросы совершенствования правовых и организационных основ лицензионно-разрешительной системы рассматривались в трудах ученых-юристов: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, А.Б. Багандов, В.А. Баранов, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, В.В. Гущина, А.В. Губанова, Р.И. Денисова, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, А.Н. Кормалицкого, И.Ш. Килисханова, А.Ф. Майдыкова, Л.Я. Околовича, СМ. Петрова, Л.Л. Попова, А.С. Прудников, Ф.С. Разаренова, В.Д. Резвых, Л.М. Розина, Б.В. Российского, М.Н. Рыжковой, А.В. Сергеева, Г.Г. Сиденко, Г.А. Туманова, А.П. Шергина и других исследователей. Однако предыдущие исследователи главное внимание уделили анализу разрешительной системы. К тому же большинство работ данного плана в значительной мере устарело и не отвечает современным российским реалиям.
В настоящее время отдельным аспектам лицензирования посвящены работы: Агапова А.Б., Багандова А.Б., Бахраха Д.Н., Гормах А.Б., Ерицян А.В., Ершовой И.В., Ивановой Т.М., Ионовой Ж.А., Кувшинова В.В., Кудашкина В.В., Мозгового И.И., Морозовой М.А., Нестеровой С.С., Олейник О.М., Осинцева Д.В. и других исследователей.
В этой связи задачи административно-правовой науки в этой сфере видятся как развитие трех главных направлений.
Первое - теоретическое обоснование концепции лицензирования, где главное внимание должно быть сосредоточено на соотношении ее элементов, их органической взаимосвязи и взаимозависимости. Причем теоретическая концепция лицензирования, представляется, должна
объективно отвечать потребностям совершенствования российской государственности в том случае, если она вскрывает механизм сложившихся взаимосвязей в экономической сфере, содержит обоснование объективной потребности государственного регулирования лицензирования и определяет место каждого субъекта в общей системе.
Второе - на основе научно-обоснованной концепции лицензирования разработка и принятие системы нормативных правовых актов.
Третье - практическое преломление теоретических разработок, прикладное значение которых обусловлено, прежде всего, единством целей, связанных с задачами совершенствования функциональных и организационных структур соответствующих звеньев лицензирования. Это направление обеспечивается в процессе исследования органов, реализующих задачи в сфере лицензирования.
Все изложенное предопределило и основные проблемы, подлежащие разработке в данном исследовании.
Объектом исследования являются общественные отношения в области лицензирования, а также отдельные структуры ситемы лицензирования.
Предметом исследования выступают такие стороны указанного объекта как научная доктрина лицензирования, административно-правовое обеспечение лицензирования.
Цель исследования состоит в разработке теоретических, правовых и организационных основ лицензирования, выработке практически значимых рекомендаций для органов исполнительной власти, функционирующих в данной сфере.
Указанная цель исследования обусловила и круг вопросов, подлежащих разрешению:
исследование и анализ развития понятийного аппарата лицензирования как социально-правового явления и института административного права, а также лицензии и ее соотношение с разрешением;
разработка механизма правового и организационного обеспечения лицензирования;
исследование категории административного режима лицензирования и его структуры;
анализ лицензионного производства, в том числе методов обеспечения лицензирования, а также роли и места анулирования и приостановления лицензии в системе мер административного принуждения;
уяснение сущности административной ответственности за нарушение правил лицензирования;
анализ практического опыта организации системы правового регулирования данной проблемы и отражение его в научной разработке;
разработка предложение по совершенствованию правового обеспечения лицензирования.
Таким образом, институт лицензирования в предпринятом исследовании рассматривается в концептуальном, правовом, системно-функциональном, организационно-структурном аспектах, что обеспечивает полноту и всесторонность избранного подхода к решению поставленных проблем.
Методология и методика исследования. Характер рассматриваемых в диссертации проблем в конечном итоге обусловил методологическую основу исследования, стержнем которой явились диалектический и исторический методы, философская теория познания. Вся аналитическая работа в процессе исследования осуществлялась на основе программных документов Федерального Собрания, Указов Президента Российской
Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на укрепление государственности, законности и правопорядка, на совершенствование соответствующего законодательства.
Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих выводах, изложенных в трудах ученых-юристов.
Методологическая база исследования существенным образом дополняется специальными методами, применявшимися при решении отдельных частных вопросов. Вместе с историко-правовым, теоретико-правовым, формально-логическим, сравнительного правоведения и другими традиционными методами исследования в диссертации представлен метод системно-функционального анализа явлений правового содержания, а также экспертных оценок, анкетирования, интервьюирования. Результаты которых были использованы при коррекции теоретических выводов и практических предложений.
Исследованием охвачен значительный круг действующих нормативно-правовых актов, изучена правоприменительная практика и многочисленная специальная литература по теории права и государства, конституционному, административному, уголовному, гражданскому и иным отраслям системы российского права.
Эмпирическую базу исследования составили 64 лицензионных дела по получению разрешительной документации на определенный вид деятельности за период с 2002 г. по 2003 год в г. Москве и Московской области.
Таким образом, достаточно широкий набор методов и средств исследования, анализ значительного массива специальной литературы, нормативного материала, репрезентативность данных, полученных в процессе социологических исследований, внедрение результатов в практику,
учебный процесс служат объективным показателем достоверности выводов, содержащихся в диссертации, и обоснованности предложений автора по совершенствованию лицензирования.
Представленное к защите диссертационное исследование осуществлялось в рамках научно-исследовательских работ Московского гуманитарного университета.
Научная новизна исследования характеризуется тем, что диссертация является одной из первых монографических работ, посвященной системному и комплексному анализу правовых проблем лицензирования с учетом совокупности оценок и выводов, ставших возможными в условиях переориентации всех сторон жизни общества и государства, в том числе - соответствующей переориентации в области экономики.
В работе впервые и аргументировано рассматривается лицензирование с позиций административного права, раскрываются цели, задачи, формы и методы этой деятельности.
С позиций административного права анализируется и обосновывается система правового регулирования общественных отношений в этой области, система лицензирования и формулируются предложения по их совершенствованию. Новизна диссертации состоит также в выдвигаемых в ней новаторских вариантах развития лицензионных правоотношений в России.
На защиту выносятся следующие основные научные положения диссертации, составляющие теоретическую концепцию лицензирования:
авторская трактовка основных элементов понятийного аппарата теории и практики обеспечения лицензирования (понятие лицензирования и определение места данного института в российской системе права,
административно-правовой режим лицензирований; правовая природа лицензии и ее соотношение с разрешением);
анализ правовой и организационной основы лицензирования и их совершенствование;
определение специфики правового регулирования системы обеспечения лицензирования и предложения по его совершенствованию;
специальные методы обеспечения лицензирования;
анулирование и приостановление лицензии, административная ответственность как меры административного принуждения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в системной интерпритации понятийного аппарата теории лицензирования, новаторском подходе к вопросам его обеспечения и защиты безопасности личности, общества и государства. Диссертация способна послужить методологической основой для последующих научных исследований в данной сфере, а ее отдельные положения в существенной мере развивают соответствующие разделы теории административного права, в которых рассматриваются основы формирования и организационно-правовая специфика разрешительной политики в России.
В то же время полученные результаты могут иметь значение как в процессе совершенствования лицензирования . в государственном управлении в целом, так и оптимизации лицензионной деятельности в сфере предпринимательства и в связи с этим - совершенствование процесса подготовки кадров в учебных заведениях, а также организация и проведение научных исследований проблем данной сферы.
Разработанные автором нормативно-правовые акты, рекомендации и предложения внедрены в практику.
Ряд выводов и предложений, сформулированных в результате изучения лицензионной деятельности, докладывались в соответствующие
инстанции и указанием руководства рекомендованы для практического использования.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Московского гуманитарного университета и Московского государственного университета сервиса; выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах; прочтение лекций перед научными, практическими работниками, а также студентами образовательных учреждений; внедрение основных положений в учебный процесс образовательных учреждений и практическую деятельность органов внутренних дел; опубликование 3 научных статей.
Таким образом, основные результаты данного исследования получили определенную научную и практическую апробацию
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии.
Объем диссертации составляет 171 страниц.
К истории формирования института лицензирования в Западной Европе и России
Понятие «лицензирование» как разновидность государственной политики относительно недавно введено в обиход отечественной правовой науки, хотя попытки введения лицензирования проводились задолго до настоящего периода. Оно было необходимо в любом обществе, где были легализованы самые разнообразные формы предпринимательской деятельности, создан и функционирует свободный экономический рынок, существует активная творческая личность, способная создавать экономические ценности.
Разрешительная система сформировалась в абсолютных монархиях Западной Европы и России в ХУП-ХУШ веках, когда монархическая власть осуществляла строгий полицейский надзор за своими подданными, детально регламентировала их жизнь и деятельность, позволяя выезжать в другую страну, на новое место жительства, заводить мастерскую и фабрику путем выдачи разрешений1. «Исторически такие «разрешения» возникли в области ограничений права на свободу передвижения в абсолютных монархиях Западной Европы и России, но от такого рода разрешений эволюционно отпочковались все другие акты разрешительного характера, в частности патентные, регистрационные, лицензионные и паспортные».
Лицензия как особый разрешительный документ на экономическую деятельность возникает и развивается во Франции в XVIII веке, но обозначается и получает четкие очертания в период наполеоновской империи. Объявленная Наполеоном континентальная блокада обязывала всех французских купцов и купцов зависимых от Франции стран прекратить торговлю с Англией и с ее заморскими колониями. Однако те купцы, которые покупали в английских колониях товары, используемые Францией в военных целях, получали в органах полиции разрешения на такую торговлю. Эти разрешения назывались «лицензиями». И Россия выдавала подобного рода разрешения, именуемые «льготными письмами» (Freibriefe), лишь в ограниченный период присоединения Российской империи к мерам континентальной блокады - в 1811 - 1812 гг. Следствием фактического сведения на нет континентальной блокады в июне 1812 г. стала отмена выдачи лицензий. Таким образом, кратковременное введение лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России явилось предпосылкой политико-правовых, но отнюдь не экономических факторов, поскольку отказ в выдаче «льготных писем» существенно ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей1.
Буржуазные революции XVIII-XIX веков, открывшие огромные возможности для развития частного предпринимательства, обнажили целый ряд проблем во взаимоотношениях государства и частного сектора. Необходим был гибкий механизм, регулирующий взаимоотношения между данными сторонами. Лицензирование, наряду с иными экономическими рычагами, стало одним из регуляторов процесса ведения предпринимательской деятельности и надзора государства за ним.
Министр финансов Российской империи граф СЮ. Витте, начиная свою знаменитую экономическую реформу, уделял серьезное внимание изменению налоговой политики государства. В1899 г. в России при его участии был создан Департамент окладных сборов аналог современной Лицензионной палаты), осуществлявший взимание так называемых "патентных сборов" за осуществление торговых операций. Интересно отметить, что данные сборы дифференцировались в зависимости от разрядности предприятий, рода занятий, класса местности. Взимался даже специальный сбор за реализацию товаров в иностранной валюте по курсу 52 цента США за рубль. После выплаты предпринимателями фиксированной денежной суммы им выдавался патент на осуществление определенной деятельности.
Данный проект имел ряд положительных аспектов: был прост в реализации (патент мог получить любой предприниматель, выплативший соответствующий сбор), стимулировал развитие национального производства и создание единого российского рынка (ставки сборов, а также налоговые платежи были для российских производителей в 1,5-2 раза меньше, чем для реализаторов иностранной продукции), стабилизировал курс российского рубля по отношению к иным валю там, поднимал его роль на международном рынке (доказательством этой сентенции может служить уже отмеченный выше факт об уплате пошлины за реализацию товаров в иностранной валюте).
А.В. Шестаков в своей работе «Лицензирование предпринимательской деятельности» отмечает, что граф Витте СЮ. по этому поводу говорил, что «Сей Департамент служить должен не столько укреплению финансовой стабильности государства, но напротив, помощи его гражданам в развитии торгового и иного дела ... укреплению денежной единицы»1. Однако прогрессивные начинания российского правительства начала 20 в. не нашли своего развития. Созданная система просуществовала в России сравнительно недолго: начавшаяся первая мировая война приковала к себе все внимание российского правительства и начинания графа СЮ. Витте были забыты.
Применение методов лицензирования в условиях советской правовой системы было весьма ограниченным. Например, в сфере экспортно-импортной деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли Союза ССР и последующее заключение гражданско-правовых договоров государственными торговыми организациями представляли собой одну из форм реализации монополии внешней торговли. В качестве второй разновидности лицензирования, предусмотренной советской правовой системой, можно было рассматривать выдачу разрешения на использование изобретения или иного технического достижения, предоставляемого на основании лицензионного договора. В области права интеллектуальной собственности существовал и существует до сих пор лицензионный договор, который не имеет ничего общего с лицензированием как формой государственного контроля.
Таким образом, видно, что в условиях советского периода системы лицензирование применялось очень редко. И это. объяснимо в виду очевидного примата публично - правовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности. Воздействие государства в это время могло быть обеспечено ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности.
Понятие и правовая природа лицензирования в Российской Федерации
Лицензирование представляет собой сложное многоаспектное социально-правовое явление, которое имеет в целом двоякую направленность, и которая в юридической литературе в основном трактуется с учетом этих направлений. С одной стороны лицензирование представляет осуществление мероприятий, связанных с предоставлением субъекту экономической деятельности разрешения на эту деятельность, а с другой - осуществление со стороны уполномоченных органов надзорной (контрольной) деятельности за соблюдением экономическим субъектом определенных требований и условий, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства1. И этимологически слово «лицензия» содержит в себе эти два значения. В «Латинско-русском словаре» О.Петрученко «licentia» переводится как «вольность, свобода делать что угодно» . Вместе с тем словари иностранных слов трактуют это слово как «право», «разрешение», предполагающее осуществление разрешенной деятельности в течение установленного срока и на определенных условиях.
Федеральный закон от 8 августа 2001г. № 128-ФЗ (в ред. от 11 марта 2003 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности» ( с изм. и доп., вступившими в силу с 14 мая 2003 г.) в ст. 2 следующим образом определяет лицензию. «Лицензия это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю»3. Лицензия выдается в основном на те виды деятельности, которые имеют хозяйственный характер (ремонт вооружения, транспортировка нефти и т.д.). Но в отдельных случаях она предоставляется гражданам и юридическим лицам не в связи с хозяйственной деятельностью, а по иным основаниям, предусмотренным специальными федеральными законами. Так, газовое оружие может быть продано гражданам, получившим лицензию на его приобретение и пользование в целях самообороны.
Закон о лицензировании (ст.4) определяет лицензирование как метод, с помощью которого государство осуществляет разрешительную политику в области экономической деятельности4. В таком аспекте лицензирование трактуется в работах многих ученых юристов.
В частности, Д.Н. Бахрах определяет разрешительную систему как урегулированную правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности. При этом он выделяет в разрешительной системе наряду с лицензированием также аттестацию, аккредитацию, систему выдачи прав на управление транспортными средствами, организации допуска к государственной тайне и т.д.
В юридической литературе также употреблялось понятие лицензионно-разрешительнои системы, которая рассматривается в двух аспектах: в широком и узком смысле. В широком смысле лицензионно-разрешительная система определялась как объект управляющего воздействия уполномоченных государственных органов, определенная совокупность общественных отношений, складывающихся вследствие реализации господствующих в обществе правовых норм. В пределах такого понимания в юридической литературе выделялись и специфические категории: лицензия, разрешения и т.п.
Так, Н.И. Буденко под лицензионно-разрешительнои системой в широком смысле понимает закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или получения определенных правомочий предприятиями, учреждениями, организациями либо отдельными гражданами.
По мнению А.Б. Гормаха, лицензионно-разрешительная система в узкой трактовке включает в себя лишь определенную совокупность общественных отношений, осуществляемых органами государственной власти и складывающихся в порядке приобретения, транспортировки, использования и сбыта определенных предметов и веществ, а также в открытии и функционировании определенных предприятий, организаций в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка.
Д.В. Осинцев, рассматривая лицензионно-разрешительную систему в широком смысле, считает, что это «особый вид административной деятельности, направленной на государственное подтверждение квалификации и профессиональных качеств отдельных субъектов, предоставления им специальных правовых статусов (специальной правоспособности или отдельных прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), которая требует высокого профессионализма и квалификации субъекта-исполнителя или является исключительной в сравнении с общими требованиями административно-правовых режимов»2.
Проф. К.С.Бельский полагает, что метод лицензирования относится к системе разрешительных методов государственной (полицейской) деятельности наряду с классическим разрешением, государственной регистрацией и паспортизацией.
Понятие административно-правового режима лицензирования
В юридической литературе категория "правовой режим" широко используется. В одних работах под ним понимается законность, в других - порядок, в третьих - социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств.
Иногда сюда добавляют и "комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств".
Алексеев С.С. отмечает, что понятие режима "несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности".
Но в основном "правовой режим" употребляется в рамках общей теории права. Положение о том, что каждой отрасли права соответствует особый правовой режим, очень существенно как в научном, так и практическом отношениях.
В научном плане это теоретическое положение дает углубленную характеристику отрасли права вообще, ибо правовой режим отрасли права материально обусловлен: во-первых, предметом регулирования (особенностями управленческих, имущественных и других отношений); во-вторых, методом правового воздействия, т.е. единым специфическим способом юридического воздействия, характерным для данной отрасли; в-третьих, отраслевым юридическим инструментарием, базирующимся на принципах специфичных для данной отрасли; в-четвертых, наличием особой отрасли законодательства, т.е. кодифицированным актом, который нормативно закрепляет отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства.
Что же касается практической стороны правового режима, то в нем действует особый юридический порядок, характерный для каждой отрасли в отдельности.
Таким образом, в юридической литературе вопрос о понятии правового режима решается в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права.
Применительно к административному праву институт административно-правовых режимов достаточно широко вошел в юридическую теорию и практику.
Так, под административно-правовым режимом Бахрах Д.Н. понимает сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.1 То есть административно-правовому режиму присуще такое правовое воздействие, которое осуществляется на властно-императивных началах, создавая тем самым отношения подчинения. Что же касается конкретных параметров функционирования того или иного административно-правового режима, то они могут существенно разниться. И это проявляется в наличии более или менее развернутой сети запретов и дозволений.
В юридической литературе административно-правовые режимы подразделяются на специальные режимы территорий, например, зона экологического бедствия; режимы отдельных объектов и документов, например, наркотики, яды, оружие и др.; режимы видов деятельности (функционирование Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций).
По временному аспекту действия административно-правовые режимы делятся на постоянные, например, паспортный, и временные, например, карантин, чрезвычайное положение. По территориальному критерию режимы делятся на федеральные и региональные (заповедник, закрытые административно-территориальные образования).
Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют акты законодательной и исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие первичные "режимные" нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие, которые содержат нормы права, решения исполнительных органов, опираясь на нормы более высокой юридической силы.
В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и иных субъектов обязанностей. Организационная деятельность выражается в создании особых правоприменительных структур и механизмов их координации, в сборе и обработке информационных данных о функционировании объекта, разработке комплексных программ взаимодействия всех субъектов, обеспечивающих поддержание режима.
Лицензионное производство в Российской Федерации
В процессе рассмотрения организационных аспектов лицензирования анализировались главным образом нормы материального права, содержащиеся в Законе о лицензировании и других нормативных актах. Но если нормы материального права, определяя виды лицензионной деятельности, органы, осуществляющие лицензирование, содержание их правомочий, отвечает на вопрос, «что» надо делать для реализации этих правомочий и обязанностей, то на вопрос, как, каким образом, в каком порядке они могут быть реализованы, отвечают административно процессуальные нормы1. Анализ таких норм в законе о лицензировании и в других актах ставит вопрос о лицензионном производстве.
Данное производство складывается из ряда последовательно следующих друг за другом комплексов процессуальных действий. Однако анализ этих действий предшествует решение проблемы действия лицензии в пространстве. Так, ст. 7 Закона Закона указывает, что деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Порядок уведомления установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности». Пункт 5 Постановления указывает, что уведомление должно быть направлено в соответствующие лицензирующие органы субъекта Российской Федерации в письменной форме и должно содержать следующие сведения: наименование, организационно-правовую форму и место нахождения (для юридического лица) или фамилию, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность (для индивидуального предпринимателя), а также лицензируемую деятельность, номер, срок действия лицензии и наименование лицензирующего органа, ее выдавшего, идентификационный номер налогоплательщика, место дату предполагаемого начала осуществления лицензируемой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Лицензирующий орган субъекта Российской Федерации обязан выдать лицензиату, направившему уведомление, расписку в получении уведомления с отметкой о дате приема.
Срок действия лицензии в соответствии со ст. 8 Закона о лицензировании не может быть менее чем пять лет. По окончании срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата. Продление срока действия лицензии осуществляется в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Более продолжительный срок действия лицензии предусмотрен лишь Положением о лицензировании деятельности по производству элитных семян (семян элиты), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2002 г. № 415: срок действия лицензии на осуществление такого вида деятельности — 10 лет.
Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии. Следует отметить, что бессрочное действие лицензии предусмотрено только в случае продления срока действия лицензии на осуществление деятельности инвестиционных фондов в соответствии с Положением о лицензировании деятельности инвестиционных фондов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 июля 2002 г. № 4951.
Сроки действия лицензий на осуществление видов деятельности, перечисленных в п. 2 ст. 1 Закона, более разнообразны. Так, лицензия кредитной организации действует бессрочно, лицензия на осуществление деятельности в области использования атомной энергии - 3 года. В отношении действия лицензий нотариусов срок действия вообще не предусмотрен.
В ранее действовавшем законодательстве о лицензировании предусматривалось, что срок действия лицензии не может быть менее чем три года. Однако существовало также положение, согласно которому по заявлению соискателя лицензии она могла быть выдана на срок менее чем три года. В связи с этим возникла практика некоторых лицензирующих органов, включающих в бланки соответствующих заявлений якобы просьбу лицензиата о меньшем сроке. Такое положение нарушало права хозяйствующих субъектов, поскольку очевидно, что просьба лицензиата о меньшем сроке должна быть выражена отчетливо им самим, без какого-либо понуждения со стороны лицензиара. Включение заранее в бланк заявления просьбы об уменьшении срока действия лицензии следует рассматривать как требование лицензирующего органа.
Ст. 10 Закона о лицензировании определяет, что в документе, подтверждающем наличие лицензии, а также в решении о предоставлении лицензии указываются: наименование лицензирующего органа; наименование и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения - для юридического лица; фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя; лицензируемый вид деятельности; срок действия лицензии; идентификационный номер налогоплательщика; номер лицензии; дата принятия решения о предоставлении лицензии.
