Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проведение радикальной экономической реформы в России объективно потребовало создания новой правовой основы для упорядочения осуществления отдельных видов деятельности. Большое значение приобрело правовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов в форме лицензирования, которое стало выступать одним из способов обеспечения баланса между публичными и частными интересами.
Введение лицензирования в России обусловлено переменами в характере воздействия государства на общественные отношения, складывающиеся в сфере экономики и социального развития. Проникая во многие сферы производственной и социальной деятельности, лицензирование дает возможность соблюдать баланс интересов предпринимателей и иных хозяйствующих субъектов, с одной стороны, и гражданина, общества, государства, с другой.
Российское государство второй половины XIX — начала XX в. знало аналоги лицензирования предпринимательской деятельности. В нынешнем виде лицензирование предпринимательской деятельности в нашей стране появилось сравнительно недавно. В связи с этим его теоретическая база в достаточной мере не разработана и между представителями науки административного права, науки хозяйственного (предпринимательского) права и науки гражданского права до сих пор продолжаются бурные дискуссии о принадлежности института лицензирования.
Именно лицензия является официальным документом, который разрешает физическому или юридическому лицу заниматься тем или иным видом деятельности, а для потребителей дает возможность среди коммерческих структур находить ту, которая работает на данном рынке цивилизованно.
Итак, в последнее время в России вопросы эффективного государственного управления экономикой находятся на первом плане. Наиболее важным выводом, следующим из анализа становления рыночной экономики в нашей стране, представляется вывод о необходимости разработки адекватного управленческого механизма, который позволил бы обеспечить эффективное функционирование рыночных механизмов и, одновременно, гарантировать соблюдение публичных интересов общества и государства, с одной стороны, и частных интересов граждан — с другой.
Вместе с тем, несмотря на то, что государственное регулирование в современных российских условиях выступает в качестве постоянного организационно-правового воздействия государства на хозяйствующие субъекты с целью решения задач обеспечения экономического роста и нормальных условий хозяйствования, реализации более эффективной государственной и региональной социально-экономической политики и обеспечения национальной безопасности, в последнее время на практике обнаруживается необходимость замены лицензирования иными, более приемлемыми механизмами. Такими как саморегулирование и обязательное страхование ответственности.
В рамках проводимого руководством страны устойчивого курса на устранение административных барьеров, мешающих развитию малого и среднего бизнеса, институт лицензирования обнаруживает себя в качестве неповоротливого и коррумпированного механизма, уже не приносящего того эффекта, который был заложен при его создании и первых годах функционирования. В частности, об этом подробно говорил В.В. Путин на выступлении на заседании Государственной Думы 8 мая 2008 г.: «Обязательную сертификацию продукции планируется в основном заменить на декларирование качества, а лицензирование — на обязательное страхование ответственности либо предоставление финансовых гарантий».
В условиях советской общественно-политической системы лицензирование как институт административного права применялось очень редко, что можно вполне логично объяснить очевидным приматом публично-правовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности. Воздействие государства на участников общественных отношений в то время могло быть обеспечено ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности.
Переход от административно-командной системы управления экономикой к рыночной объективно потребовал реально действующего института лицензирования.
Действительно, рано или поздно при достижении частноправовыми видами деятельности доминирующего положения по отношению к публично-правовым институтам в государстве возникает проблема их надлежащего регулирования. Одним из методов управления, который отвечает соответствующим требованиям, следует признать разрешительный метод, широко известный и активно применяемый в административном праве. В рамках этого метода функционируют системы регистрации субъектов экономической деятельности, различных прав и сделок, системы аттестации, аккредитации, допуска и т.п. Одной из основных разновидностей разрешительного механизма выступает лицензионная система, направленная на установление разрешительного порядка осуществления отдельных видов деятельности.
Отличаясь экономической направленностью, лицензирование позволяет приводить в соответствие с общественными и государственными интересами деятельность различных хозяйствующих субъектов посредством установления системы лицензионных требований и условий. Их соблюдение дает допуск к осуществлению соответствующих видов деятельности.
В связи с вышеизложенным особую актуальность приобретают проблемы разработки теоретических основ института лицензирования, определения его места в системе административно-правовых институтов и особенностей административно-правового регулирования порядка лицензирования, выявления правовой природы и недостатков современного лицензирования, прогнозирование сокращения лицензируемых видов деятельности, а также их замены на более современные механизмы — саморегулируемые организации, обязательное страхование ответственности, предоставление финансовых гарантий.
Актуальность темы исследования обусловлена также серьезным совершенствованием лицензионного законодательства, которое произошло в 2004-2007 гг., но так и не получило еще должной оценки в науке административного права.
Такое положение обусловлено рядом факторов.
Во-первых, глобальными тенденциями развития современного общества и государства, суть которых сводится к решению вопроса об обеспечении гармонии между государственными и частноправовыми интересами в стремительно меняющемся мире.
Во-вторых, относительно слабой научно-теоретической разработанностью современных вопросов реализации административно-правового механизма лицензирования в РФ, а потому, потребностью теоретического анализа правовой природы понятия «лицензирование» как предоставляемого государством права на осуществление хозяйствующим субъектом определенного вида деятельности, а также как санкционированного государством специального административно-правового режима.
В-третьих, очевидным несовершенством действующего законодательства о лицензировании, отсутствием его систематизации.
В-четвертых, потребностью в совершенствовании административной деятельности субъектов лицензирования, а также в постепенной замене административно-правового механизма лицензирования иными институтами (саморегулируемые организации, обязательное страхование ответственности, предоставление финансовых гарантий).
Таким образом, научное исследование проблем реализации административно-правового механизма лицензирования в России, органично вписывающихся в круг проблем совершенствования российской государственности, вызвано назревшими общественными потребностями.
Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области философии, политологии, социологии, экономики, общей теории государства и права, теории и истории прав человека, различных отраслей права, но, прежде всего, — административного права.
Вопросы соотношения государственных и частноправовых интересов в России и за рубежом освещены, в частности, в фундаментальных трудах Л.Б. Альтера, В.С. Афанасьева, И.Г. Блюминга, Э. Гурвича, С. Далина, В.И. Докукина, В.Н. Замятнина, К.Б. Козловой, Г.Р. Наумовой, С.М. Никитина, Л.П. Ночевкиной, Г.В. Полуниной и др.
Теоретическую основу диссертации составили, главным образом, работы таких отечественных ученых-административистов как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.Б. Гормах, Б.П. Елисеев, М.И. Еропкин, И.В. Ершова, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Г.Г. Месхи, О.М. Олейник, Д.В. Осинцев, Ю.А. Тихомиров и др.
Наряду с работами административистов также использовались труды представителей других отраслевых юридических наук, прежде всего науки предпринимательского права (Е.П. Губин, Ж.А. Ионова, С.А. Тарасов и др.). Анализировались специальные исследования в области лицензирования (Т.М. Иванова, Л.Л. Попов, М.В. Савчук, Е.В. Титова, М.В. Усова и др.).
Правовым и административно-правовым режимам посвящены специальные исследования таких ученых, как А.П. Алехин, Ж.А. Ионова, Н.И. Матузов, А.В. Малько, И.С. Розанов, А.Г. Семенников, В.Б. Рушайло и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере административно-правового регулирования порядка лицензирования в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы административного права, составляющие в совокупности основу административно-правового механизма лицензирования; понятие административно-правового режима лицензирования как правовой формы деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояли цели: выявить особенности административно-правового регулирования порядка лицензирования в России; вскрыть существующие проблемы и выработать предложения по их эффективному решению в рамках осуществляющейся сегодня в России административно-правовой реформы как части масштабной реформы государственного управления.
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи:
1. проанализирована правовая природа института лицензирования,
2. изучена правовая природа, принципы и особенности режима лицензирования как разновидности административно-правового режима;
3. выявлены и проанализированы критерии определения лицензируемых видов деятельности, а также изучены режимы лицензирования в отдельных сферах государственного управления;
4. проанализированы содержание и особенности осуществления лицензирования как формы административной деятельности органов исполнительной власти России, а также раскрыты роль и функции системы лицензирования;
5. выявлены особенности механизма лицензирования в сфере экономических и социальных отношений, административно-политической сфере;
6. проанализированы современная государственная политика систематизации и модификации лицензионного законодательства России;
7. выявлен и проанализирован порядок и особенности сокращения видов лицензируемой деятельности в условиях проведения в России мероприятий административной реформы, направленных на устранение административных барьеров, снижение административного давления на бизнес.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов познания (формально-догматический, исторического правоведения, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический). Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать особенности административно-правового регулирования порядка лицензирования в России в условиях административно-правовой реформы.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по административному праву, другим отраслевым юридическим наукам, философии, политологии, социологии и др. Исследованию подвергалось лицензионное законодательство (законы и нормативные правовые акты, касающиеся лицензирования отдельных видов деятельности) в его исторической ретроспективе.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Обобщения, сделанные в процессе участия автора в социологическом исследовании «Экономика России: государство и бизнес», проведенном Советом по национальной стратегии, Институтом «Восток-Запад» и Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) в сентябре-ноябре 2004 г. Одним из поднаправлений исследования стал опрос 300 лицензиатов на тему: «Подводные камни» лицензирования отдельных видов деятельности в России».
2. Результаты участия в научно-исследовательском проекте «Автоматизированная система мониторинга лицензирования учреждений среднего образования», проведенном органами управления образованием субъектов РФ.
3. Обобщенные рекомендации о совершенствовании лицензионного законодательства в сфере недропользования, выработанные в результате участия в ежеквартальных плановых мониторингах (1-2 квартал 2004 г.) лицензирования недропользования на территории субъектов РФ, проводимых территориальными фондами информации по природным ресурсам и охране окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ.
4. Результаты участия в мониторинге лицензирования торговли алкогольной продукцией в Челябинской, Кемеровской и Омской областях в рамках программы «Малый бизнес в регионах России».
5. Обобщения, сделанные в процессе участия в социологических исследованиях на тему «Коррупция в сфере лицензирования: проблемы и пути их решения», проводимых совместно Хакасским республиканским общественным благотворительным фондом «Наше право», Карельской общественной организацией «Молодежный правозащитный Союз Республики Карелия» и общественным фондом Республики Башкортостан «Международный стандарт».
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из немногих исследований административно-правового механизма лицензирования в системе государственного управления в России, в котором учтено совершенствование законодательства о лицензировании 2004-2008 гг. В работе выявлены и проанализированы особенности административно-правового регулирования порядка лицензирования в условиях проводящейся в России административной реформы, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию лицензионного законодательства.
Научная новизна исследования выражается в:
— уточнении формулировок таких ключевых для института лицензирования права понятий, как «лицензия», «лицензирование», «лицензионный контроль» и «лицензионное производство»;
— формулировании и выстраивании четкой системы принципов лицензионного права как подинститута административного права;
— исследовании правовой природы режима лицензирования как разновидности административно-правовых режимов;
— исследовании основных направлений современной государственной политики систематизации и модификации российского лицензионного законодательства;
— конкретных предложениях по решению проблем осуществления лицензирования, по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и обосновании необходимости в обозримой перспективе принять единый кодифицированный акт в этой сфере — Лицензионный кодекс Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Выдвигается и аргументируется идея о том, что лицензионное право является подинститутом административного права России, представляющим собой совокупность норм, регулирующих обособленную группу общественных отношений, возникающих в связи с применением лицензирования как формы императивного воздействия уполномоченных органов государственного управления на хозяйствующие субъекты, исходя из публичных интересов общества и государства, с целью приведения субъективных интересов хозяйствующих субъектов в соответствие с интересами общественного и государственного блага. Применяемый в лицензионных правоотношениях императивный метод регулирования определяет их правовую природу, в значительной степени ограничивая автономию воли их субъектов, предписывая им определенную модель поведения либо запрещая какие-либо юридически значимые действия.
2. Обосновывается положение о том, что лицензирование является одной из форм контрольно-разрешительной деятельности государства, а отношения, регулируемые лицензионным правом как подотраслью административного права, носят характер властеотношений, возникающих между лицензирующим органом и субъектом лицензируемого вида деятельности.
С принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в России утвердилась система принципов лицензионного права как подотраслью административного права, к которым следует относить: обеспечение единства экономического пространства на территории России; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории России; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Системность и структурированность этих принципов является одной из гарантий их должной реализации на практике.
3. Выдвигается положение о том, что лицензионные правоотношения представляют собой общественные отношения, урегулированные нормами лицензионного права (системой корреспондирующих друг другу прав и обязанностей лицензиатов и лицензиаров) и удовлетворяющие следующим признакам:
— лицензионное правоотношение должно быть предусмотрено законодательством о лицензировании, оно возникает, изменяется и прекращается на основе правовых норм, которые непосредственно порождают лицензионные правоотношения и сами реализуются через них;
— содержание лицензионного правоотношения составляют субъективные права и обязанности его субъектов (лицензиата и лицензиара); при этом указанные права и обязанности в лицензионном правоотношении всегда носят встречный характер, т.е. формируют двустороннюю связь между субъектами (как правило, на основе императивного метода со стороны лицензиара);
— лицензионное правоотношение носит волевой характер, так как в нем, во-первых, отражается государственная воля (посредством принятия нормы, регулирующей данный вид общественных отношений, а также посредством применения мер ответственности, санкций), а во-вторых, проявляется встречная воля его участников, без волеизъявления которых существование самого лицензионного правоотношения невозможно.
4. Режим лицензирования как разновидность административно-правовых режимов представляет собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, главным образом, в экономической сфере путем осуществления субъектами этих отношений контрольно-разрешительных мероприятий в отношении отдельных видов деятельности в целях соблюдения хозяйствующими субъектами публичных интересов в процессе их осуществления.
5. Лицензирование следует рассматривать как составную часть разрешительной системы (правовой инструмент ее осуществления). Оно представляет собой специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования. Являясь составной частью разрешительной системы, лицензирование в общих чертах повторяет ее целевое предназначение, связанное с непосредственным обеспечением государственно-правового порядка, прежде всего, в сфере экономики. Целесообразно наделить органы исполнительной власти субъектов РФ в области лицензирования полномочиями по разработке и участию в обсуждении проектов административных регламентов по лицензированию отдельных видов деятельности.
6. Лицензионный контроль представляет собой административно-правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, и их предотвращение, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении к лицензиату мер административного принуждения. Наряду с существующими стадиями процедуры выдачи лицензий (подача необходимых документов в лицензирующий орган; проверка и рассмотрение представленных документов; назначение и проведение предлицензионной экспертизы; принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче; оформление и выдача лицензии) необходимо выделить еще одну (факультативную) стадию — проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. Порядок ее проведения и оплаты должен особо оговариваться в административных регламентах по лицензированию конкретных видов деятельности.
7. Обосновывается положение о том, что в качестве правовых процедур лицензионного производства выступают закрепленные в законодательстве общие и факультативные стадии осуществления лицензионной процедуры: возбуждение лицензионного производства, принятие решения о выдаче лицензии, переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществление надзора, применение мер административного принуждения за несоблюдение лицензионных требований, в частности, приостановление и аннулирование лицензии. Лицензионное производство также образуют специальные стадии — совокупность объединенных в определенные этапы конкретных действий субъектов лицензионных отношений, регламентированных законодательными и подзаконными актами и ориентированных на достижение внутристадийных (промежуточных) целей.
8. Механизм лицензирования в сфере социальных отношений включает в себя несколько административно-правовых режимов, реализуемых в рамках государственной системы социального обеспечения: режим пенсионного обеспечения, режим социального страхования, режим медицинского страхования, режим социального обслуживания, режим минимальной заработной платы и минимального прожиточного уровня, режим социальной защиты инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан, режим возмещения вреда, причиненного в результате природных и техногенных катаклизмов и др.
9. В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» четко не указывается, каким образом осуществляется законодательное регулирование специальных лицензионных режимов. Обосновывается положение о том, что необходимо изложить часть 2 статьи 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в следующей редакции: «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на виды деятельности, регулирование которых осуществляется специальным законодательством Российской Федерации».
10. Аргументируется положение о том, что совершенствованию правового регулирования лицензионной деятельности в России должно способствовать скорейшее принятие Лицензионного кодекса РФ, особое место в котором должны занять нормы, регулирующие и устанавливающие:
— основные понятия и принципы осуществления лицензирования;
— полномочия Российской Федерации и ее субъектов при предоставлении, приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий;
— закрытый перечень видов деятельности, для осуществления которых необходима лицензия (по отраслям государственного управления);
— правовые и организационные процедуры лицензионного производства, формы и методы обеспечения законности в сфере лицензирования и др.
11. Предлагается в рамках Лицензионного кодекса РФ разработать специальную главу, посвященную вопросам проведения экспертизы. К таким вопросам следует отнести: установление предельного размера платы за проведение экспертизы, кратного определенному количеству минимальных размеров оплаты труда (при этом следует исходить из реальных затрат на проведение экспертизы); состав экспертной комиссии, предусмотрев запрет на включение в нее лиц, так али иначе заинтересованных в деятельности соискателя лицензии; порядок и сроки проведения экспертизы; порядок принятия и сила решения экспертной комиссии и др.
12. Обосновывается вывод о том, что в современную российскую практику необходимо внедрять принцип «свободного входа и полной ответственности за недобросовестное поведение на рынке». Нельзя отменять систему лицензирования тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России.
13. Сделан вывод о необходимости, учитывая положительный опыт Белоруссии, внесения в норму статьи 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующего изменения: фразу «может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан» заменить на «может причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб…», изложив статью 4 в следующей редакции: «К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может причинить вред жизни и здоровью граждан (выделено мной. — А.Б.), нанести ущерб обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Такое законодательное сужение понятия «прав и законных интересов» граждан до самого ценного — их «жизни и здоровья» способно существенно сузить круг лицензируемых видов деятельности, а значит — коррумпированность чиновников и взяткоемкость в данной сфере.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что полученные выводы и обобщения вносят определенный вклад в развитие науки административного права, а также теории и практики административно-правового режима лицензирования; могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки и углубления методологии и теории лицензионного права как института административного права, в поисках новых подходов к исследованию особенностей, а также различных аспектов регулирования административно-правового механизма лицензирования в условиях проводящейся в России правовой реформы.
В работе предпринимается попытка в современных условиях осмыслить заново такие понятия, как «лицензия», «лицензирование», «лицензионное производство» и «лицензионный контроль», исследовать особенности реализации механизма лицензирования на практике. Кроме того, предпринята попытка комплексного исследования всего лицензионного законодательства (на примере сопоставления норм федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ и от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ), результатом которой стали конкретные предложения диссертанта, во-первых, по систематизации и кодификации лицензионного законодательства, результатом которых должно стать принятие Лицензионного кодекса Российской Федерации, во-вторых, по сокращению форм лицензируемой деятельности путем осуществления грамотной государственной политики систематизации и модификации лицензионного законодательства.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в работе государственных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации при практическом решении современных проблем лицензирования отдельных видов деятельности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в дальнейших научных разработках по многим проблемам административного права, а также в целях повышения теоретического уровня преподавания дисциплины «Административное право Российской Федерации». Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы законодателем в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование лицензионного законодательства, а также учеными и юристами. Материалы главы, посвященной перспективам совершенствования лицензионного законодательства Российской Федерации, могут служить стимулом для самостоятельных диссертационных исследований в целях более объемного и основательного анализа актуальных ныне вопросов систематизации и кодификации лицензионного законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и теоретические выводы диссертации докладывались на межвузовских, общероссийских и международных конференциях, в частности, на научной конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной практики на современном этапе» (16 апреля 2004 г., г. Калининград), Всероссийской межвузовской конференции «Права человека: вопросы истории и теории» (24 апреля 2004 г., г. Санкт-Петербург), Всероссийской научной конференции «Стабилизация общественных отношений в Российской Федерации: правовые аспекты» (17 мая 2004 г., г. Москва), международной научно-практической конференции «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина» (17 ноября 2005 г., г. Тюмень), международной научно-практической конференции «Проблемы теории и практики защиты прав человека в условиях формирования гражданского общества» (21 октября 2005 г., г. Одесса, Украина), круглом столе «Проблемы эффективности законодательства в современных условиях» (21 апреля 2005 г., г. Москва), научно-практической конференции студентов, аспирантов, соискателей и молодых ученых-юристов на тему «Российское право в период социальных реформ» (15 марта 2006 г., г. Казань), всероссийской ежегодной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и судебной практики» (18 апреля 2007 г., г. Казань), международной научно-практической конференции «Проблемы современного российского права» (4 мая 2007 г., г. Челябинск).
Результаты исследования апробированы при обсуждении диссертации на заседании сектора административного права Института государства и права РАН. По теме исследования сделаны публикации в ведущих периодических научных изданиях, в которых отражены основные выводы и положения исследования.
Структура работы обусловлена целями исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих пятнадцать параграфов, и заключения.
