Содержание к диссертации
Введение
Глава I Административно-правовой механизм регулирования в сфере экономики 15
1. Социально-правовая и организационная характеристика государственного регулирования экономики 15
2. Особенности административно-правового регулирования в сфере экономики: понятие, содержание, методы реализации 47
Глава II Правовая и организационная характеристика лицензионной деятельности государственной администрации в сфере экономики 83
1. Лицензирование в системе административно-правовых методов государственного регулирования экономики 83
2. Организационно-правовая характеристика лицензионного производства как вида административного процесса 113
3. Правовое регулирование полномочий государственной администрации в сфере лицензионных отношений 136
Заключение 170
Литература 174
- Социально-правовая и организационная характеристика государственного регулирования экономики
- Особенности административно-правового регулирования в сфере экономики: понятие, содержание, методы реализации
- Лицензирование в системе административно-правовых методов государственного регулирования экономики
- Организационно-правовая характеристика лицензионного производства как вида административного процесса
Введение к работе
Актуальность темы диссертации обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся создания действенного государственно-правового механизма регулирования экономики в условиях качественной трансформации хозяйственных и политико-правовых отношений в современном российском обществе.
Реалии социально-экономического развития страны постепенно развеивают иллюзии определенной части российского общества о том, что переход к рыночной экономике, либерализация общественной жизни, демократические преобразования в сфере политико-правовых отношений чуть ли не автоматически откроют России путь в мировую экономическую систему, повысят жизненный уровень населения, помогут надежно обеспечить права и законные интересы граждан, эффективно противодействовать экстремизму и терроризму, коррупции и преступности.
Как оказалось, огромные потенциальные возможности, которые несли в себе демократические преобразования внутри страны, реализовываются крайне медленно, непоследовательно и неэффективно. Отсюда.— неконкурентность нашей экономики на внутреннем и внешнем рынке, обнищание широких масс населения, криминализация общественных отношений, усиление в обществе нигилистических и конформистских тенденций.
Помимо иных причин такое положение во многом связано с тем, что сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом, сохранившим привычку к административному произволу . Не случайно поэтому ведущим содержательным элементом начавшейся административной реформы является модернизация государственного аппарата в эффективный и компактный инструмент достижения новых целей, стоящих перед страной, четкое определе ниє реализуемых государственных функций и их распределение между соответствующими государственными институтами, уточнение компетенцион-ных полномочий федеральных и региональных структур исполнительной власти, совершенствование форм и методов их регулятивно-охранительной деятельности,
Решение этих задач требует серьезного переосмысления традиционных подходов к административно-правовому регулированию экономической сферы, поиска путей формирования юридических механизмов, обеспечивающих, с одной стороны, ограничение государственного вмешательства в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой - повышение эффективности государственного регулирования экономики в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
Одним из элементов этого механизма является лицензирование социально значимых видов деятельности, по существу, складывающийся административно-правовой институт, призванный обеспечить реализацию государственной политики по поддержанию единства экономического пространства на территории Российской Федерации, а также государственный контроль за осуществлением хозяйствующими субъектами деятельности, которая может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства.
За почти десять лет, прошедших с момента воссоздания института лицензирования , оно стало действенным административно-правовым средством упорядочения деятельности хозяйствующих субъектов и обеспечения единого экономического пространства на территории России. Вместе с тем нельзя не видеть, что лицензионные отношения в России складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта ли цензирования отдельных видов деятельности, слабо подкрепленного соответствующими исследованиями отечественных ученых-административистов. В результате на сегодняшний день нет единого подхода к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования, противоречива и не полностью соответствует современным реалиям законодательная база реализации лицензионных отношений, в том числе регламентирующая процедуры лицензионного производства. В этой связи практика лицензирования постоянно сталкивается со многими нерешенными вопросами, что заметно снижает возможности этого института в административно-правовом регулировании экономики.
Отмеченные обстоятельства обусловили! актуальность избранной темы исследования, предопределили его объект и предмет, цели и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами исполнительной власти лицензионной деятельности, рассматриваемой в качестве метода административно-правового регулирования экономики.
Предметом исследования являются категории и принципы, отражающие в своей совокупности административно-правовой механизм регулирования экономической сферы, также процесс становления и развития правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по реализации лицензионных полномочий.
Цели и задачи исследования. Научной целью диссертации является исследование сущностных характеристик механизма административно-правового регулирования экономики современной России в условиях формирования правового государства и рыночной экономики, укрепления механизмов как государственной власти, так и институтов гражданского общества; раскрытие роли и места в этом механизме лицензионной деятельности государственной администрации. Прикладной целью является подготовка научно обоснованных предложений по совершенствованию форм и методов админи стративно-правового регулирования экономики и развитию нормативно-правовой базы лицензионной деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Для достижения этой цели ставились следующие задачи, подлежащие решению в ход исследования:
- проанализировать основные теоретические модели государственного воздействия на процессы экономического развития;
- определить и охарактеризовать специфические особенности содержания и методов административно-правового регулирования экономики в условиях современной России;
- смоделировать основные черты экономической политики современной России с позиций административно-правового механизма ее реализации;
- исследовать существующие в отечественной и зарубежной административно-правовой науке подходы к определению правовой природы лицензионных отношений, целей и задач лицензионной деятельности;
- раскрыть роль лицензирования в системе административно-правовых методов регулирования экономики;
-изучить и конструктивно-критически оценить действующую нормативно-правовую базу, регламентирующую возникновение, изменение и прекращение лицензионных отношений, а также полномочия государственной администрации в их реализации;
- исследовать правовые процедуры лицензионного производства, выявить принципы и особенности этого вида административного процесса;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере лицензионных отношений.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания. Конструктивно - критически оценивая теорию и практику административно-правового регулирования эконо мики, нормативно-правовую базу лицензионной деятельности, диссертант использовал методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения. В ходе работы над диссертацией использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов; при изучении зарубежного законодательства и правоприменительной практики в области лицензирования использовались методы сравнительного правоведения.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов - А.П Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, М. Д. Загряц-кова, А.А. Кармолицкого, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Н.М. Коркунова, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.А. Рязановского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, С.С. Сту-деникина, А.П. Шергина. Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, литературы по теории государства и права, конституционному и гражданскому праву, раскрывающей теоретическую и практическую сущность рассматриваемых вопросов. В этой связи в основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных правоведов - С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.М, Баранова, A.M. Васильева, СВ. Жилинского, В.Н. Карташова, С. Ф. Кечекьяна, А.И. Королева, В.В. Лазарева, B.C. Нерсесянца, Л.И. Спиридонова, Д.М. Чечета, В.Е. Чиркина, А.Ю. Якимова и др.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, законодательство СССР и РСФСР, действующее законодательство России, подзаконные и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты государственного регулирования эконо мики, а также полномочия государственной администрации по осуществлению лицензионной деятельности. Диссертантом обобщена практика регионального нормотворчества по исследуемой проблематике в г. Москве, опыт организации лицензионной работы в Великобритании, Греции, Испании, Португалии, Франции.
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и авторским подходом к ее рассмотрению с учетом разработанности соответствующих вопросов. Диссертация является комплексным монографическим исследованием, раскрывающим содержание, формы и методы административно-правового регулирования экономической сферы в контексте формирования в России правового государства и рыночной экономики, укрепления механизмов государственной власти, а также институтов гражданского общества.
Новизной отличаются: авторская интерпретация содержания и принципов государственно-правового регулирования экономики и влияния на их формирование и реализацию политического режима; обоснование механизма административно-правового регулирования экономики в условиях формируемого в современной России правового государства и гражданского общества; авторская концепция рассмотрения лицензирования как одной из ведущих составляющих регулятивно-охранительного механизма реализации разрешительного административно-правового режима. Новизной отличается и интерпретация организационно-правового механизма лицензионной деятельности; государственной администрации в контексте реализации ее функций и полномочий по обеспечению экономического развития современной России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Основными факторами, определяющими специфику содержания деятельности органов исполнительной власти по реализации экономических функций государства в конкретный исторический период, являются: тип экономической системы; целевые установки и ценностные детерминанты эко номического развития; экономический потенциал и система форм собственности; уровень развития рыночных отношений; характер межнациональных отношений и уровень развития регионов; место государства в мировой системе хозяйствования.
В качестве дополнительных факторов, определяющих, в частности, особенности реализации органами исполнительной власти экономических функций российского государства в современных условиях, выступают: необходимость реального завершения перехода от централизованно регулируемой экономики к многообразию форм собственности и \ форм хозяйствования; становление и развитие гражданского общества как социальной основы рыночной экономики.
2. Административно-правовое регулирование экономической деятельности в современной России как составная часть государственного регулирования экономики представляет собой систему мер нормативно-правового, исполнительно-распорядительного и контролирующего характера, направленных на реформирование экономики и адаптацию социально-экономической системы к изменяющимся условиям жизнедеятельности общества. В этой связи констатация административно-правового регулирования лишь как механизма императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности хозяйствующих субъектов является недостаточной. Административно-правовое регулирование проявляется в разных формах, демонстрируя подвижность и динамичное реагирование на изменения не только в непосредственных объектах управления, но и в политико-правовых, факторах, государственного строительства, находя свое отражение в более гибком сочетании императивных и диспозитивных методов упорядочивания функционирования индивидуальных и корпоративных хозяйствующих субъектов, а также в содержании функций и методов деятельности органов исполнительной власти по реализации экономической политики государства.
3. Лицензирование, являясь органичной составной частью разрешительной системы, представляет собой специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования, сочетая охранительные и регулятивные функции. Охранительная функция лицензирования связана с тем, оно распространяет свое действие на такие виды социально значимой деятельности, осуществление которых без соблюдения определенных требований и условий может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства. Регулятивная функция лицензирования связана с регулированием порядка производства определенных видов товаров и услуг путем упорядочения функционирования индивидуальных и корпоративных хозяйствующих субъектов в целях обеспечения сбалансированного развития социально-экономической сферы и установления организационно-правовых основ единого экономического пространства.
4. Лицензирование по своей административно-правовой природе относится к категории нормативных методов регулирования, его властной стороной является полномочный субъект исполнительной власти, действующий в определенной для него законодательством сфере государственного управления; является одним из правонаделительных регулятивных методов государственного управления, наделяя лицензиата правом на осуществление конкретных видов деятельности; сочетает в себе прямое и косвенное властное административное воздействие. Административно-процессуальная природа лицензионной деятельности государственной администрации определяется ее осуществлением в рамках административно-правонаделительного процесса на основе правовых и организационных процедур лицензионного производства, отражающих полномочия органов исполнительной власти в сфере лицензирования.
5. В целях совершенствования правового регулирования лицензионной деятельности целесообразно:
а) изложить чЛ ст. 1 ФЗ РФ № 128-ФЗ от 08.08.01 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» в следующей редакции: «Г. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на обеспечение единого экономического пространства»;
б) ст. 9 указанного закона «Принятие решения о предоставлении лицензии» после абзаца «сведения о квалификации работников соискателя лицензии» дополнить абзацем следующего содержания: «сведения, подтверждающие финансовые гарантии осуществления лицензируемой деятельности, в том числе финансовые гарантии возмещения вреда в случае ее ненадлежащего осуществления»;
в) дополнить КоАП РФ ст. 14.26, изложив ее в следующей редакции: «Статья 14.26. Нарушение законодательства о лицензировании органами, осуществляющими лицензирование.
1. Незаконный отказ в предоставлении лицензии на ведении конкретных видов деятельности, на осуществление которых на территории Российской Федерации требуется получение лицензии, а равно незаконный отказ в переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, либо возобновлении действия лицензии влечет наложение административного штрафа на должностных лиц органов, осуществляющих лицензирование индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.
2. Незаконное приостановление или аннулирование лицензии — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц органов, уполномоченных приостанавливать или аннулировать лицензии, в размере от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.
3. Незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление сведений о конкретных лицензиатах, содержащихся в реестре лицензий, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.
4. Предоставление в орган, осуществляющий лицензирование индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, — влечет наложение административного штрафа на соискателя лицензии или лицензиата в размере пятидесяти минимальных размеров оплаты труда».
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблемных вопросов, характеризующих механизм административно-правового регулирования экономической сферы в современной России.
Исследование организационно-правовых характеристик основных моделей государственного воздействия на процессы экономического развития и специфических особенностей содержания и методов административно-правового регулирования экономики в условиях современной России; раскрытие роли и места лицензирования в системе административно-правовых методов регулирования экономической сферы и обеспечения разрешительного режима, исследованные при этом полномочия государственной администрации по реализации лицензионных отношений, правовые процедуры и принципы лицензионного производства, выявленные при этом правовые коллизии и пробелы законодательства образуют комплексную характеристику действующего механизма административно-правового регулирования экономики в Российской Федерации.
Осмысление этого механизма в контексте основных этапов экономических преобразований в Российской Федерации, процессов укрепления как исполнительной власти, так и институтов гражданского общества, сформулированные при этом обобщения и выводы могут быть использованы в качестве теоретической основы дальнейших научных разработок в данной области, уточняя и дополняя разделы административного права, касающиеся содержания, форм и методов административно-правового регулирования, классификации и юридических средств реализации административно-правовых режимов, функций и полномочий органов исполнительной власти по воздействию на социально-экономические процессы.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты могут получить применение в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив совершенствования механизма административно-правового регулирования экономики; в практической деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по реализации ими нормотвор-ческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий в сфере экономики; при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по административному праву и процессу, общей теории права и государства, конституционному праву, при подготовке спецкурсов по проблемам административно-правового обеспечения государственной экономической политики.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации исследования отражены в опубликованных научных работах автора. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России и используются в учебном процессе. Результаты исследования про шли апробацию в публикациях на научных и научно-практических конференциях: «Насилие. Личность. Общество» (ВНИИ МВД России, 8 июня 2000 г.), «Проблемы совершенствования взаимодействия ОВД в сфере борьбы с терроризмом» (ВНИИ МВД России, март 2001 г.), на международных научно-практических конференциях: «Профессиональная этика и эстетическая культура сотрудников правоохранительных органов» (Московский университет МВД России 6 декабря 2002 г.), «Актуальные проблемы Административного и административно-процессуального права» (Московский университет МВД России 4 апреля 2003 г.) и др.
Внедрение результатов исследования подтверждается актами о внедрении.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений.
Социально-правовая и организационная характеристика государственного регулирования экономики
Вопросы, касающиеся государственного регулирования экономики характеризуются многогранностью и многоаспектностью. Поэтому перед исследователем встает непростая проблема определения той логической последовательности, в которой следует рассматривать те или иные аспекты, характеризующие избранную тему. В этой связи необходимо определиться с методологическим инструментарием исследования. По мнению диссертанта, в качестве приоритетных по месту и роли в познавательном процессе выступают методы институционального и функционального анализа. Институциональный анализ предполагает раскрытие сущности таких категорий, как «государство» и «экономика», функциональный — раскрытие динамических характеристик их взаимосвязи, характеризующих с позиций избранной специальности процессы государственно-правового регулирования экономикой.
Государство как социальный институт представляет собой, как известно, неоднозначную по своему смыслу категорию. Можно выделить несколько подходов к пониманию социально-правовой и организационной сущности государства. В рамках первого подхода, который с определенной долей условности может быть назван социогеографическим, государство рассматривается как пространственная сфера социальной деятельности, основополагающим параметром которой является территория государства, в пределах которой данная деятельность осуществляется. При этом территория выступает не только как государственная территория, т.е. как общественная, юридическая категория, но и как естественная географическая среда, в которой существует данное человеческое общество1.
Второй подход, который можно обозначить как «собственно социальный», связывает понимание сущности государства с так называемым «человеческим фактором». В соответствие с этим подходом государство представляет собой социальную организацию — сообщество, членов которого объединяет сам факт их взаимосвязи с государством (гражданство, подданство). При таком подходе государство выступает в качестве наиболее крупной, обособленной и устойчивой формы социального единства, позволяющей решать широкий круг задач связанных с осуществлением регулятивно-охранительных функций..
Третий подход — социополитический, предполагает характеристику государства как механизма публичной политической власти и, одновременно в качестве инструмента посредством которого обеспечивается принятие и реализация властных предписаний, а также привлечение к ответственности и осуществление наказания в отношении представителей социума (индивидов и корпораций) нарушающих порядок исполнения властных требований, либо выполняющих эти требования с нарушением установленной процедуры.
Кроме вышеназванных подходов, традиционно рассматриваемых в качестве основных типов понимания государства, целесообразно обратить внимание на понимание государства как социально-политического порядка (режима), как правового образования (государство как политико-правовая система), как результата селективной эволюции социума.
Государство как социально-политический порядок (режим) представляет собой динамичную систему, складывающуюся из общественных отношений, возникающих в связи с установлением и реализацией общезначимых правил поведения. При этом государство есть не что иное, как сложившийся социальный порядок, являющийся результатом естественного стремления социума к упорядоченности отношений как внутри самого себя (государственный порядок, государственный строй), так и во вне (мировой порядок) .
Представление о государстве как о правовом образовании можно сформулировать словами Г. Кельзена: «Государство - это персонифицированный правопорядок»2. В подобном понимании государство не только творит право и обеспечивает его реализацию посредством государственного принуждения, но и само выступает в качестве части права, инструмента, при помощи которого право получает свое формальное закрепление и практическое воплощение.
Наконец, если рассматривать государство как возникающее на определенном этапе человеческого развития социально-культурное образование, эволюционирующее вместе с эволюцией социальных отношений, то нельзя не признать, что государство выступает в качестве своеобразного культурного явления, в котором в комплексе представлены наиболее образные черты, характеризующие данный народ на данном этапе его социального развития.
Перечисленные подходы позволяют сделать вывод о том, что государство представляет собой сложное явление, понимание сущности и содержания которого должно осуществляется с учетом различных аспектов, характеризующих наиболее значимые признаки государства как социально-культурного и политико-правового образования.
В рамках данного диссертационного исследования качестве своеобразной «точки отсчета» принимается понимание государства как аппарата публичной политической власти, наделенного правоустановителъной и правообеспечи-тельной функциями. Кроме того, рассмотрение взаимосвязей государства и экономики предполагает понимание государства в контексте представлений о нем как о форме социально-политического устройства данного общества, как о порядке, закрепляющим и обеспечивающим баланс интересов триады: во-первых, государственной власти, во-вторых, образующих социум корпораций и, наконец, в-третьих, отдельных индивидов, выступающих в качестве первичных элементов любой социальной системы.
Не менее многозначна и трактовка категории «экономика». Как правило, экономика рассматривается в качестве упорядоченной хозяйственной деятельности, осуществляемой в целях производства и распределения материальных благ, необходимых для обеспечения социальной жизнедеятельности. Цикл экономических отношений начинается с производства товаров и услуг и завершается их потреблением, а отношения по распределению и обмену произведенного носят промежуточный характер.
Особенности административно-правового регулирования в сфере экономики: понятие, содержание, методы реализации
Государственное регулирование в научных трудах по-прежнему «привязывается» только к экономике и служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий1. Данную функцию дополняют всесторонним контролем за выполнением правовых требований, координацией и установлением общего направления деятельности участников отношений, защитой их законных интересов и прав, определением и нормативным закреплением приоритетов, установлением порядка регистрации, лицензирования, сертификации и т.п. По целям выделяются экономическое и социальное ре-гулирование, по форме - политическое и законодательно-административное .
При рассмотрении соотношения государственного регулирования и саморегулирования в экономике некоторые юристы высказываются отрицательно по поводу расширения сферы и объема государственного управления. Судя по их аргументам, нарастание «меры управляемости» связывается только с ростом госаппарата и прямым административно-правовым воздействием на объекты управления. В экономической науке лишь в 70-80-х гг. уделялось внимание экономическим методам управления. До перестройки середины 80-х гг. их связывали с деятельностью, по сути дела, всех звеньев управления, противопоставление административным методам всячески приветствовалось..
В последние годы негативное отношение к управлению перерастает в признание необходимости некоторой степени вмешательства государства в экономику лишь в условиях переходного периода. Использование властных методов управления считается временным, и само оно является предметом анализа преимущественно на уровне предприятий. Государственное регулирование экономики становится, по мнению многих экономистов, преобладающей формой государственного воздействия.
Известный экономист Б.З. Милънер в середине 90-х гг. прошлого века отмечал, что в качестве властной структуры государство устанавливает для субъектов общие правила поведения на рынке, а для деловой активности предпринимателей необходимо создать стабильную правовую базу предпринимательства. Поэтому государство на основе экономических и административных методов управления должно вести активную политику поддержки предприятий: введение обоснованной системы налогов, создание реальной системы защиты предпринимательства и т.п. Он выделяет три формы государственного регулирования экономической жизни: утверждение единых для всех общих правил поведения субъектов хозяйствования; установление различных правовых режимов для отдельных групп хозяйствующих субъектов (или отдельных субъектов); использование индивидуальных административных актов управления1.
Мы разделяем точку зрения Ю.А Тихомирова о том, что применение указанных форм необходимо, если, конечно, речь не идет об излишнем количестве запретительных норм, мешающих свободному обращению товаров на рынке2. Однако возникает вопрос: какова норма, позволяющая судить об избыточности или, напротив, недостаточности государственного регулирования экономики и какое место в этом регулировании занимает регулирование административно-правовое? В этой связи только констатация того факта, что административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования, представляется недостаточным.
Дело в том, что административно-правовое регулирование проявляется в разных формах, демонстрируя подвижность и динамичное реагирование на изменения в объектах управления, однако оно находиться в рамках общего государственно-правового регулирования в качестве его составного элемента, а следовательно, в определенной степени воспроизводит его основные свойства.
Государственное регулирование в нынешних российских условиях выступает как постоянное организационно-правовое воздействие государства в лице его федеральных и региональных органов власти на самостоятельно хозяйствующие субъекты с целью решения следующих задач: выхода страны из системного кризиса с последующей стабилизацией общественной ситуации; обеспечения экономического роста и нормальных условий хозяйствования; реализации более эффективной государственной и региональной социально-экономической политики; обеспечения национальной безопасности, стабильности, социальной сбалансированности.
Объектами государственного регулирования являются: качественное преобразование процесса воспроизводства; денежное обращение; условия и источники накопления капитала; секторальная, отраслевая и региональная структура народного хозяйства; оптимизация структуры форм собственности; процессы разгосударствления, демонополизации и приватизации государственной собственности; процессы формирования конкурентной среды; формирование системы управления социально-экономическими процессами; развитие системы предпринимательства; развитие социальной сферы, совершенствование трудовых отношений, механизма социальной защиты населения; внешнеэкономические связи страны и др.
Лицензирование в системе административно-правовых методов государственного регулирования экономики
Понятие "лицензирование" относительно недавно введено в обиход отечественной административно-правовой науки. Сказанное, однако, не означает отсутствия применения сходных по содержанию методов государственного дозволения в России и национально-правовых системах зарубежных государств1. В деятельности отечественных исполнительно-распорядительных органов; императорской России методы лицензирования применялись в период так называемой «континентальной блокады», одной из мер которой было ограничение внешнеторговой деятельности Англии в период ее военного конфликта с Францией. Россия выдавала лицензии для торговли с Англией, именуемые «льготными письмами» (Freibriefe), лишь в ограниченный период русско-французского единения, следствием которого и было присоединение Российской Империи к мерам континентальной блокады в 1811-1812 гг. Следствием фактического устранения континентальной блокады в июне 1812 года стала отмена выдачи лицензий. Таким образом, кратковременное введение лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России явилось предпосылкой политико-правовых, но отнюдь не экономических факторов, поскольку отказ в выдаче «льготных писем» существенно ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей . В отечественной науке полицейского и административного права императорской России термин «лицензирование» не упоминался2. В советский период применение методов лицензирования было весьма ограниченным. В сфере экспортно-импортной деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли Союза ССР и последующее заключение цивилистических договоров государственными торговыми организациями представляла собой одну из форм реализации монополии внешней торговли. В качестве второй разновидности лицензирования, предусмотренной советской правовой системой, можно рассматривать выдачу разрешения на использование изобретения или иного технического достижения, предоставляемого на основании лицензионного договора. Развитие института лицензирования на рубеже 1991/1992 гг. обусловлено сменой правовых формаций; государство в этих условиях было заинтересовано в интенсификации частноправовой деятельности, однако ее осуществление вне государственной регламентации не представлялось возможным. В новейшей истории России о лицензировании впервые говорится в законе РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 "О предприятиях и предприниматель-ской деятельности" . Определяя основы деятельности предприятия (Глава IV), закон в ст. 21 устанавливая, что эта деятельность может осуществляться во всех сферах, в тоже время предусматривал, что «отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основании специального разрешения (лицензии)». Перечень этих видов деятельности и порядок получения лицензии должен был определяться Советом Министров РСФСР и Советами Министров входящих в ее состав республик или уполномоченными ими органами. Соответствующее постановление Правительства России появилось лишь в декабре 1994 года1. Постановлением был утвержден перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности. Устанавливалось также, что изменения в указанный перечень вносятся Правительством Российской Федерации по предложениям заинтересованных федеральных органов исполни- тельной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, согласованным с Министерством экономики Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Министерством финансов Российской Федерации. Только за период 1994-1998 гг. органы исполнительной власти, руководствуясь этим постановлением, осуществляли лицензирование 91 вида коммерческой и некоммерческой деятельности. В сентябре 1998 г. был принят федеральный закон «О лицензировании от— дельных видов деятельности».2 При всех недостатках закона, о которых будет сказано ниже, его принятие было серьезным шагом вперед на пути цивилизованного правового регулирования лицензионных отношений. Прежде всего, необходимо отметить, что закон четко сформулировал цели и задачи лицензирования, дал толкование основным понятиям, сформулировал основные принципы осуществления лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, закрепил полномочия Российской Федерации при осуществлении лицензирования и полномочия лицензирующих органов. Закон содержал также ряд положений, касающихся регулирования процедур лицензионного производства. Уже это само по себе выгодно отличает закон от постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г.
Организационно-правовая характеристика лицензионного производства как вида административного процесса
В административно-правовой литературе отсутствуют специальные работы монографического характера, посвященные рассмотрению общих вопросов лицензионного производства. В научной и учебной литературе лицензионное производство наряду с иными сходными видами административных производств (например, разрешительное, регистрационное) рассматривается лишь фрагментарно как своеобразная иллюстрация особенностей административного процесса. Такой подход, естественно, не позволяет раскрыть специфику лицензионного производства, проследить его взаимосвязи с административным процессом, многие аспекты которого остаются дискуссионными. Это диктует необходимость предварительного рассмотрения спорных вопросов административного процесса и определение места в нем лицензионного производства.
Необходимо отметить, что в советской административно-правовой науке исследования самой категории "административный процесс" имеют: продолжительную и сложную историю. До революции, а также в 20-е. гг. в России административный процесс рассматривался по аналогии с гражданским и уголовным процессами как судебный процесс, задачей которого является установление и охрана субъективных публичных прав в судебном порядке органами административной юстиции. Так, в монографии В. А. Рязановского, впервые опубликованной в начале XX в., обосновывается "единство процесса" - уголовного, гражданского и административного - и исследуется проблема концепции судебного права.1 В первые годы после революции в юридической литературе еще писали о необходимости развития административной юстиции в СССР. Одним из первых советских административистов проф. М. Д. Загряцковым был высказан целый ряд предложений об административном процессе. Ценными, сохранившими свое значение и в настоящее время, являются его предложения об установлении публичности рассмотрения административных споров, обязательности участия сторон при их рассмотрении и гарантировании сторонами возможности представления ими доказательств по делу.
С середины 20-х гг. отношение к проблеме административного процесса начинает меняться. В юридической литературе стало утверждаться мнение, что институт административной юстиции органически чужд административному праву2, что он является буржуазным институтом, который в советском праве совершенно не применяется. С конца 20-х и до начала 60-х гг. считалось, как правило, само собой разумеющимся, что в СССР административной юстиции вообще не может быть. В этот период постепенно сложилось иное, "широкое", понимание административного процесса, обусловленное необходимостью регламентации деятельности органов государственного управления, в котором нет места административной юстиции. В концентрированном виде этот подход обоснован в 1949 г. С. С. Студеникиным, подчеркнувшим, что "исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс"
Исследование проблем административного процесса актуализировались к концу 50-х годов XX в., когда, после XX съезда КПСС, в работу управленческих и правоохранительных органов начали внедряться элементы законности. В 60-80-е годы в разработку проблем административного процесса внесли свой вклад такие крупные ученые, как Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.А. Лория, Г.И. Петров, А.Е. Лунев, Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Е.В. Доронин, Л.Л. Попов, А.П. Шергин. Наиболее заметными работами того времени считаются три монографии: Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР", рассмотревшей административный процесс применительно к юрис-дикционной деятельности органов государственного управления, и В.Д. Сорокина " Проблемы административного процесса" и "Административно-процессуальное право",2 который подошел к рассмотрению административного процесса с более широких позиций, обосновывая идею о том, что любая деятельность органов управления обеспечивается процессуальной процедурой.
Для того, чтобы оценить позиции этих ученых, внесших наиболее крупный вклад в формирование теории административного процесса, надо иметь ввиду, что исследование процессуальной стороны юрисдикционной деятельности имело определенную научную традицию в российской и зарубежной административной науке. Так, во многих европейских странах, традиционно входящих в романо-германскую правовую семью (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии) административная юстиция (или административное судопроизводство) является сложившимся институтом, причем внимание к административной юстиции столь велико, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной: например, в специальных научных исследованиях конституционное судопроизводство анализируется после административной юстиции.3 Административную юстицию в форме административных судов считали предпочтительной формой организации и некоторые русские ученые еще в начале XX в., что еще раз подтверждает тесную взаимосвязь российской правовой системы с романо-германской правовой семьей.
