Содержание к диссертации
Введение
Глава I Административно-правовой механизм регулирования экономики 16
1. Социально-правовая характеристика государственного регулирования экономики 16
2. Функции государства в сфере экономики и их административно-правовое обеспечение 43
3. Формы и методы административно-правового регулирования экономики 69
Глава II Административно-правовой режим функционирования электроэнергетической отрасли экономики 92
1. Административно-правовая организация управления электроэнергетикой 92
2.Нормативно-правовая основа функционирования электроэнергетики 122
Глава III Административно-правовое содержание тарифного регулирования как юридического инструмента обеспечения функционирования электроэнергетики 144
1. Тарифная политика и особенности ее реализации в электроэнергетике: понятие, содержание, функции 144
2. Административно-правовая характеристика тарифного производства 167
Заключение 195
Литература 200
Приложения 219
Приложение № 1 Глоссарий основных специальных терминов и понятий, используемых в государственно-правовом регулировании электроэнергетики 219
Приложение № 2 Основные направления реформирования электроэнергетики 225
Приложение № 3. Правовой статус регулирующих органов в сфере электроэнергетики в развитых странах мира 238
Приложение № 4. Расходы и источники финансирования регулирующих органов в сфере электроэнергетики в развитых странах мира 239
- Социально-правовая характеристика государственного регулирования экономики
- Функции государства в сфере экономики и их административно-правовое обеспечение
- Административно-правовая организация управления электроэнергетикой
- Тарифная политика и особенности ее реализации в электроэнергетике: понятие, содержание, функции
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с необходимостью формирования эффективной модели государственного регулирования экономики в условиях качественной трансформации социально-экономических и правовых отношений в современном российском обществе.
Вопросы влияния государства на процессы, происходящие в сфере экономики, традиционно привлекали внимание юридической и экономической науки и практики. При этом долгие годы экономика рассматривалась как производная от государства категория, подчиненная стоящим перед ним целям и задачам и управляемая посредством императивных методов, характерных для командно-административной системы. Либерализация общественной жизни, демократические преобразования в сфере политико-правовых отношений породили иную крайность - иллюзию того, что переход к рыночной экономике чуть ли не автоматически, без регулирующей роли государства, сделает нашу экономику конкурентоспособной и эффективной, повысит жизненный уровень населения.
Реалии социально-экономического развития страны постепенно развеивают эту иллюзию, наглядно демонстрируя, что для реализации потенциальных возможностей, которые несет в себе рыночная экономика, необходим эффективно функционирующий государственный аппарат, четкое определение реализуемых государством функций в сфере экономики, их оптимальное распределение между соответствующими государственными институтами, уточнение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных структур исполнительной власти, совершенствование форм и методов их ре-гулятивно-охранительной деятельности. Отсюда - поиск новых подходов к пониманию роли государства в осуществлении регулятивной и охранительной деятельности в экономической сфере, необходимых для этого экономи-
4 ческих и юридических инструментов, обеспечивающих, с одной стороны, ограничение государственного вмешательства в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны, - повышение эффективности государственного регулирования экономикой в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
Как представляется, этот поиск должен вестись и по отношению к экономике в целом, и применительно к отдельным ее отраслям и хозяйственным комплексам, отличающихся спецификой функционирования. Базовой, системообразующей отраслью экономики любой страны, в том числе и России, является электроэнергетика. Несмотря на принимавшиеся в последние годы меры, энергоэффективность экономики страны остается низкой, что обуславливает высокие издержки общества на свое энергообеспечение, не обеспечивает необходимого устойчивого энергоснабжения населения и экономики, снижение техногенной нагрузки на окружающую среду, сохранение энергетической безопасности России. Социальную напряженность в обществе вызывают и постоянно увеличивающиеся тарифы на электрическую и тепловую энергию.
Помимо иных причин, такое положение связано с тем, что административно-правовая наука, в рамках которой традиционно разрабатывалась проблематика государственного управления экономической сферой, должного внимание этой отрасли не уделяла. Не восполняют этот пробел появившиеся в последнее время научные публикации, в том числе диссертации, посвященные либо частным гражданско-правовым аспектам правового регулирования в электроэнергетике , либо преимущественно организационно-правовым ас-
1 См.: Столяров А.Г. Отношения, возникающие в процессе генерации, передачи и распределения электрической энергии на розничных рынках // Материалы научно-практической конференции «круглый стол» на тему: Актуальные вопросы правового регулирования и правоприменения в электроэнергетике. 11 ноября 2002 г. СПб., 2002. С. 36-46; Кулеша Г.И. Особенности правового регулирования отношений энергоснабжения: актуальные во-
5 пектам управления отраслью1. В этой связи теория и практика по-прежнему испытывают потребность в исследованиях, посвященных административно-правовому регулированию экономики, осмыслению юридических аспектов энергетической политики современной России, механизмов совершенствования тарифного регулирования как действенного средства ограничения всевластия естественных монополий.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили объект, предмет и внутреннюю логику исследования, его цели и задачи.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования электроэнергетики.
Предметом исследования выступают: категории и принципы, в совокупности образующие его понятийный аппарат; основные закономерности в сфере государственно-правового регулирования экономики; теоретические и практические модели, в рамках которых это регулирование осуществляется; административно-правовые формы и методы реализации государственной экономической политики; проблемные вопросы, связанные с организационно-правовым строительством электроэнергетики, формированием и реализацией тарифной политики в этой отрасли; перспективные направления административно-правового обеспечения повышения энергоэффективности экономики современной России.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексный, многоаспектный, межотраслевой анализ проблемных вопросов, связанных с сущностью, содержанием, формами и методами административно-правового регулирования электроэнергетики для выработки соответствующих рекомен-
просы // ФПА АКДИ "Экономика и жизнь". 2003. Вып.6; Керефова Б. Количество энергии - существенное условие договора энергоснабжения // "Право и экономика". 2004. № 4.
См.: Кудряшов Е.В. Административно-правовое регулирование в сфере электроэнергетики Российской Федерации: Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2004.
даций и предложений, направленных на совершенствование правовой и организационной оснащенности деятельности государственной администрации в этой сфере.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
исследовать сущность и содержание современных научных подходов к проблемам государственно-правового регулирования экономики;
раскрыть содержание экономических функций современного государства, исследовать формы и методы административно-правового обеспечения их реализации в условиях Российской Федерации;
исследовать сущность, содержание, формы, методы и средства административно-правового режима функционирования электроэнергетической отрасли экономики России;
систематизировать и классифицировать массив нормативно-правовых актов, образующих юридическую основу функционирования электроэнергетики;
исследовать административно-правовое содержание тарифного регулирования как юридического инструмента функционирования электроэнергетики;
исследовать нормативную, организационную и экономическую составляющие процесса установления и изменения тарифов, действующих в электроэнергетики, обосновать специфику тарифного производства как одного из видов административного процесса;
сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики государственной администрации в области административно-правового регулирования электроэнергетики.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания. В ходе работы над диссертацией использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, методы сравнительного правоведения, построения
7 гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, а также методы конкретных социологических исследований.
Теоретической базой исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, М. Д. Загряцкова, А.А. Кармолицкого, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б. М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Ю.М. Козлова, И.И. Кононова, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.А. Ряза-новского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студени-кина, Ю.Н. Тихомирова, А.П. Шергина. В основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.К. Бабаева, М.И. Брагинского, М.Н. Бродского, А.В.Васильева, В.Н. Карташова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, В.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Б.С. Эбзеева, А.Ю. Якимова и др.
Характер рассматриваемых в диссертации вопросов обусловил привлечение в качестве теоретических источников труды отечественных и зарубежных специалистов по экономике и управлению: С.А. Васильева, Е.Т. Гайдара, А.Н. Илларионова, Дж. Кейнса, Д.Ю. Кононова, X. Ламперта, В.А. May, A.M. Местопанова, Б.З. Мильнера, В.М. Найшуля, П.И. Родионова, А.В. Улюкаева, Ф. Хайека, A.M. Ходачека, Б.А. Чуба, Е.Н. Ясина и др.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство России, подзаконные и ведомственные нормативно-правовые акты, образующие юридическую основу функционирования электроэнергетики, данные госстатотчетности, материалы опубликованных социологических исследований, относящиеся к теме диссертации. Формулируя выводы и предложения, диссертант также опирался на: а) опыт организации деятельности органов, осуществляющих регулирование естественных монополий в сфере электроэнергетики, в США, Франции, Италии, Турции, Болгарии; б) итоги разработки и реализации первых
8 этапов целевых долговременных программ «"Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года», «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года»; в) обобщение практики: регионального нормотворчества по тарифному регулированию в Республике Карелия, Рязанской области, городах Москва и Санкт-Петербург; рассмотрения в 1998-2004 гг. федеральными арбитражными судами дел, связанных с применением Федеральных законов Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «Об электроэнергетике» в отношении АО «Хабаровскэнерго», ОАО «Хакасэнерго», ОАО «Мосэнерго», ОАО «Ленэнерго» и ряда других.
Научная новизна диссертации определяется как постановкой проблемы, так и авторским подходом к ее рассмотрению с учетом разработанности соответствующих вопросов. В диссертации с системных и междисциплинарных позиций раскрываются особенности современного состояния и перспектив совершенствования административно-правового регулирования экономики и ее базовой отрасли - электроэнергетики России.
Новизной отличаются: авторская интерпретация основных содержательных характеристик принципов, направлений, экономических и юридических средств государственно-правового регулирования экономики; систематизация форм и методов административно-правового обеспечения реализации экономических функций государства; комплексная характеристика административно-правового режима функционирования электроэнергетики в условиях современной России; характеристика сущности, содержания и структуры энергетической политики России как системной социально-экономической и юридической категории; раскрытие особенностей и функций тарифной политики в сфере электроэнергетики, административно-правовых механизмов ее реализации. В диссертации проведена систематизация и научная классификация массива нормативных правовых актов, образующих юридическую основу функционирования электроэнергетики; раскрыты содержание, стадии и процедуры тарифного производства как вида административного процесса.
9 Основные положения, выносимые на защиту:
1. Переходный характер российской экономики порождает и переходный
характер модели ее государственно-правового регулирования как системы
взаимосвязанных форм, методов и средств экономического и юридического
характера, воздействующих на все сферы социально-экономической жизни
страны, в том числе на производство, обмен, распределение и потребление
произведенной продукции.
С одной стороны, набирают силу тенденции законодательного - ситуативного и процедурного - ограничения государственного вмешательства в экономику, с другой стороны, сохраняются элементы администрирования и ограничения хозяйственной самостоятельности субъектов экономической деятельности. Подобная двойственность приводит к нечеткости целевых ориентиров развития экономики, в большей степени опирающихся на благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру, а не на сбалансированную долговременную экономическую политику; нестабильности социально-экономической системы, в которой рост государственных расходов на содержание госаппарата и «производственные субсидии» сочетается с минимизацией государственных гарантий в сфере социального обеспечения, а декларация неприкосновенности частной собственности и ограничения государственного вмешательства в деятельность частных и корпоративных хозяйствующих субъектов сочетается с неэффективностью правовой защиты предпринимательства, нестабильностью хозяйственного, налогового и таможенного законодательства, коррупцией чиновников, сложностью административных процедур регистрации объектов среднего и малого бизнеса.
2. Совершенствование административно-правового регулирования в эко
номической сфере должно учитывать необходимость создания и поддержа
ния такого организационно-правового режима функционирования государст
венной администрации, который исключал бы произвол власти, обеспечивая,
с одной стороны, ограничение государственного вмешательства в сферу ин
дивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с дру-
10 гой стороны, - повышение эффективности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
Созданию такого режима способствует совершенствование юридических процедур реализации таких методов административно-правового регулирования, как государственная регистрация, стандартизация, лицензирование, сертификация, квотирование, тарификация и т.д., отличающихся сочетанием императивных и диспозитивных начал в правовом регулировании и сопровождающихся консолидацией специализированных норм, формированием новых институтов административного законодательства.
3. Комплексный по своему характеру механизм административно-правового регулирования, в том числе и экономики, наиболее полно может быть раскрыт через такое интегративное понятие как «административно-правовой режим» - систему подвижной комбинации регуляторов: норм, статусов органов и организаций, процедур для решения устойчивых или временных задач.
Административно-правовой режим как интегративная категория в правовой теории и юридической практике выполняет, соответственно, две функции, которые условно можно назвать познавательными и прагматическими. Познавательная функция категории «административно-правовой режим» заключается в том, что в процессе научного познания она позволяет очертить круг и последовательность подлежащих анализу нормативно-правовых источников, определяющих содержание ожидаемого социального эффекта и способов, ведущих к нему. Прагматическая функция категории «административно-правовой режим» связана с непосредственным юридическим закреплением того особого сочетания правовых средств, применение которых способствует достижению целей правового регулирования конкретного среза общественных отношений.
Правовое регулирование функционирования электроэнергетики можно
рассматривать как комплексный, системный по своему содержанию, административно-правовой режим, состоящий из сложного «переплетения материи» нескольких - частных по отношению к целому - административно-правовых режимов, образуемых системой нормативных регуляторов: закрепляющих организационно-правовую структуру управления отраслью, цели и задачи деятельности субъектов электроэнергетики; устанавливающих ответственность за нарушение действующих в электроэнергетике правил; предусматривающих конкретные процедуры решения устойчивых или временных задач, возникающих в отрасли, например, задачи лицензирования, сертификации, тарификации.
4. Модернизация системы и структуры федеральных органов исполнитель
ной власти способствовала созданию юридических предпосылок уточнения и
унификации правового статуса федеральных ведомств, реализующих свои
полномочия в экономике и ее ведущей отрасли - электроэнергетике, форми
рованию, в частности, федерального регулирующего органа, ответственного
за разработку и внедрение государственной тарифной политики, основанной
на сбалансированной системе тарифов для всех естественных монополий.
Вместе с тем, жесткая схема распределения полномочий между федеральны
ми министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами
применительно к государственному управлению энергетикой привела к из
лишнему рассредоточению регулятивных, контрольно-надзорных и охрани
тельных функций; не всегда обоснованному закреплению за теми или иными
федеральными службами и агентствами территориальных подразделений;
децентрализации и дублированию функций по контролю естественных мо
нополий в этой системообразующей отрасли экономики.
5. Повышение эффективности функционирования энергетики во многом
зависит от степени ориентации государственной энергетической политики
на обеспечение энергетической и экономической безопасности, энергетиче
ской эффективности экономики, бюджетной эффективности энергетики. Со
ставной частью государственной энергетической политики является тариф-
12 нал политика - система оформленных соответствующими нормативными правовыми актами концепций, принципов, стратегических направлений и практических действий уполномоченных субъектов, обеспечивающая согласование интересов государства, предприятий энергетики и потребителей в части производства и потребления продукции энергетики.
6. Тарифная политика как экономико-правовая категория выполняет две
интегративных функции: стабилизирующую, связанную с созданием меха
низмов устойчивого функционирования и развития энергетического ком
плекса и стабилизации экономических отношений между производителями и
потребителями энергии (стабилизация производства); поддержанием качест
венного воспроизводства и развития основных фондов и внедрением совре
менных технологий (стабилизация развития); обеспечением длительности
применяемых тарифов и согласованием энергетической политики региона; и
стимулирующую, направленную на стимулирование энергосбережения ,
Наряду с этим, тарифная политика имеющимися в ее арсенале регулятивными средствами участвует в обеспечении энергетической и экономической безопасности Российской Федерации и ее регионов за счет нейтрализации таких угроз, как снижение инвестиционной, инновационной активности, преобладание в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетической составляющих, а в импортных поставках - продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости.
7. Тарифное регулирование в электроэнергетике - это специфическая фор
ма нормирования государством деятельности субъектов электроэнергетики,
заключающаяся в установлении системы ценовых ставок (тарифов), по кото
рым осуществляются расчеты за производство электрической и тепловой
энергии, поставки (продажу) электрической энергии, энергоснабжение по
требителей, предоставление услуг по передаче электрической энергии, опе
ративно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электриче
ской энергии, организацию купли-продажи электрической энергии.
13 Процесс установления и изменения тарифов выступает как нормативно закрепленная последовательность стадий и процедур рассмотрения и разрешения по существу административного (тарифного) дела, а также разрешения возникающих при этом споров, т.е. содержит все основные юридические признаки самостоятельного административного производства - тарифного производства. Тарифное производство выполняет правоудостоверительные и легализирующие функции, поскольку, «переводит» тарифы из чисто экономической категории, отражающей макро- и микроэкономические процессы ценообразования, в категорию юридическую, отражающую, во-первых, обязательность соблюдения тарифов и платежей по ним всеми потребителями электрической и тепловой энергии, во-вторых, право защиты интересов производителей и потребителей энергии в административном и юрисдикцион-ном (судебный нормокотроль) порядке.
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблем, характеризующих с позиций административно-правовой теории вопросы государственного регулирования экономики и ее системообразующей отрасли - электроэнергетики.
Исследованные в диссертации формы и методы административно-правового обеспечения реализации экономической функции государства, формы, методы и средства административно-правового регулирования в электроэнергетике; систематизация и классификация нормативно-правового массива, образующего юридическую основу функционирования электроэнергетики; обоснование принципов, функций и механизмов реализации тарифной политики, сущности и содержания тарифного производства; авторские дефиниции таких понятий, как «государственно-правовое регулирование экономики», «административно-правовой режим функционирования электроэнергетики», «тарифная политика», «тарифное регулирование», «тарифное производство» обогащают административно-правовую теорию, дополняют такие разделы административного права, как «механизм администра-
14 тивно-правового регулирования», «административные режимы», «административно-правовое воздействие на социально-экономические процессы», «административный процесс», «административные производства».
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут получить применение: в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив оптимизации механизма государственно-правового регулирования экономики; в практической деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, осуществляющих правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность в сфере экономики и ее системообразующей отрасли - электроэнергетике; при подготовке проектов нормативно-правовых актов по вопросам уточнения предметов ведения и полномочий органов государственной администрации по осуществлению регулятивных, охранительных и контрольно-надзорных функций в электроэнергетике, а также актов, устанавливающих административную ответственность за нарушения законодательства в топливно-энергетическом комплексе; при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по курсу «Административное право и административный процесс».
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования, а также в ходе его участия в семинарах и «круглых столах», проводившихся в 2003-2005 гг. в Санкт-Петербурге с участием представителей Региональных энергетических комиссий Санкт-Петербурга и Ленинградской области с руководством и специалистами предприятий и организаций города по вопросам тарифной политики, энергоснабжения, энергопотребления и энергосбережения.
Выводы и положения исследования нашли свое применение в практической деятельности диссертанта в качестве ведущего специалиста ООО
15 «Центр экономики энергосбережения «Петро-Энерго-Аудит» при подготовке им лично или в составе рабочей группы концепций и программ: «Концепция развития коммунальной энергетики Вологодской области» (2003), «Программа совершенствования теплоснабженческого комплекса Санкт-Петербурга до 2005 года» (2003), «Принципы формирования тарифной политики Администрации Санкт-Петербурга в области централизованного обеспечения города электрической и тепловой энергией» (2004), а также предусмотренных тарифным производством экспертных заключений по экономико-правовому обоснованию организационных структур и тарифов энерго-снабжающих предприятий Санкт-Петербурга, Краснодарского края, Ленинградской, Псковской, Вологодской, Самарской областей, г. Байконур, г. Архангельска.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Санкт-Петербургского филиала Государственного университета - Высшей школы экономики при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по темам: «Понятие и виды административно-правовых форм и методов государственного управления», «Административно-правовая организация управления экономикой», «Механизм административно-правового регулирования».
Социально-правовая характеристика государственного регулирования экономики
В юридической литературе понимание государственного регулирования, во многом «привязанное» к экономике1, определяется как «установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий»2, при этом по целям выделяется экономическое и социальное регулирование, по форме - политические или законодательно-административное . В экономической литературе под государственным регулированием понимается система или совокупность взаимосвязанных методов и экономических рычагов, воздействующих на все сферы социально-экономической жизни страны, в том числе на производство, обмен, распределение и потребление производственной продукции4.
В связи с тем, что вопросы, касающиеся государственного регулирования экономики характеризуются многогранностью и многоаспектностью, перед исследователем встает непростая проблема определения той логической последовательности, в которой следует рассматривать те или иные аспекты, характеризующие избранную тему. Для этого прежде всего необходимо определиться с трактовкой исходных понятийных категорий - «государство» и «экономика», используя в качестве методологического инструментария методы институционального и функционального анализа.
Государство как социальный институт представляет собой, как известно, неоднозначную по своему смыслу категорию. Можно выделить несколько подходов к пониманию социально-правовой и организационной сущности государства. В рамках первого подхода, который с определенной долей условности может быть назван социогеографическим, государство рассматривается как пространственная сфера социальной деятельности, основополагающим параметром которой является территория государства, в пределах которой данная деятельность осуществляется. При этом территория выступает не только как государственная территория, т.е. как юридическая категория, но и как естественная географическая среда, в которой существует данное человеческое общество1.
Второй подход, который можно обозначить как собственно социальный, связывает понимание сущности государства с так называемым «человеческим фактором». В соответствие с этим подходом государство представляет собой социальную организацию - сообщество, членов которого объединяет сам факт их взаимосвязи с государством (гражданство, подданство). При таком подходе государство выступает в качестве наиболее крупной, обособленной и устойчивой формы социального единства, позволяющей решать широкий круг задач, связанных с осуществлением регулятивно-охранителъ-ных функций.
Третий подход - социополитический, предполагает характеристику государства как механизма публичной политической власти и, одновременно, в качестве инструмента, посредством которого обеспечивается принятие и реализация властных предписаний, а также привлечение к ответственности и осуществление наказания в отношении представителей социума (индивидов и корпораций), нарушающих порядок исполнения властных требований, либо выполняющих эти требования с нарушением установленной процедуры. Следует отметить, что понимание государства в качестве аппарата управления (и принуждения) характерно для марксистской концепции государства. В раннем марксизме государство рассматривалось обычно в качестве машины для осуществления власти над обществом, как аппарат классового принуждения, а в марксизме «классическом» - как аппарат публичной власти в обществе, основное политическое орудие, посредством которого буржуазия осуществляет свое классовое господство над народными массами. Именно К.Маркс дал историко-материалистическое объяснение сущности государства - особого механизма, при использовании которого определенный социальный класс (или классы) становится в обществе политически господствующим1.
Кроме вышеназванных подходов, традиционно рассматриваемых в качестве основных типов понимания государства, целесообразно обратить внимание на понимание государства как: социально-политического порядка (режима); правового образования (государство как политико-правовая система); результата селективной эволюции социума.
Государство как социально-политический порядок (режим) представляет собой динамичную систему, складывающуюся из общественных отношений, возникающих в связи с установлением и реализацией общезначимых правил поведения. При этом государство есть не что иное, как сложившийся социальный порядок, являющийся результатом естественного стремления социума к упорядоченности отношений как внутри самого себя (государственный порядок, государственный строй), так и во вне (мировой порядок)2.
Представление о государстве как о правовом образовании можно сформулировать словами Г. Кельзена: «Государство - это персонифицированный правопорядок». В подобном понимании государство не только творит право и обеспечивает его реализацию посредством государственного принуждения, но и само выступает в качестве части права, инструмента, при помощи которого право получает свое формальное закрепление и практическое воплощение.
Наконец, если рассматривать государство как возникающее на определенном этапе человеческого развития социально-культурное образование, эволюционирующее вместе с эволюцией социальных отношений, то нельзя не признать, что государство выступает в качестве своеобразного культурного среза, в котором в комплексе представлены наиболее образные черты, характеризующие данный народ на данном этапе его социального развития.
В научной литературе последних лет стала преобладать концепция либерально-рыночного государства. Отказ от государственного управления сочетается с признанием частной собственности и даже выходом государства из «экономической игры»1. Критика советского тоталитаризма сопровождается критикой нового отчуждения государства от народа; государство трактуется как некое криминально-бюрократическое образование, которое плохо служит «вульгарному гражданскому обществу» . Ряд воззрений отражает модернизируемый образ государства как проявление «нового социализма» с его базисной самоорганизацией, реальным народовластием и правовыми институтами, разделением властей, распределением по труду, сочетанием личной свободы и социального равенства .
Функции государства в сфере экономики и их административно-правовое обеспечение
Если суммировать основные идеи о сущности современного административного права и его роли в обеспечении функционирования государства и его основных институтов, можно сформулировать два основных вывода, имеющих непосредственное отношение к исследуемой нами проблеме.
Во-первых, государство является не просто суммой элементов или признаков, а качественно определенной социальной системой с ее внутренними связями . При этом следует иметь ввиду, что «государство - это не организация для решения экономических, культурных, экологических и иных сходных задач, а институт, обеспечивающий надлежащий государственно-правовой порядок их решения»1. Множественность субъектов права, действующих в сфере экономики, не должна заслонять того очевидного факта, что ведущая роль в реализации сформулированных государством «правил игры» участников экономических отношений принадлежит органам исполнительной власти федерального и регионального уровней, основная задача которых и заключается в обеспечении надлежащего правового порядка функционирования экономики в целом и ее отраслей в частности.
Во-вторых, правовое регулирование в сфере экономических отношений осуществляется нормами публичного и частного права. В условиях экономической нестабильности в стране и переходного характера российской экономики спасение, по образному выражению Ю.А. Тихомирова, необходимо искать не в частном или публичном праве, а «в мирном сосуществовании публичного и частного права как парных категорий, как двух опор правового здания», одной из несущей конструкции которого является административное право2.
Поскольку основу нормативной урегулированности и государственно-правового порядка образует право, все рассуждения о размывании его нормативности под эгидой «нового правопонимания» чреваты серьезными изъянами в правоприменительной практике. Никакими конъюнктурными соображениями, в том числе необходимостью преодоления понимания публичного как доминирующего начала в государственно-партийном устройстве общественной жизни и «дополнительности» частного, личного, нельзя оправдать попытки свертывания и устранения нормативных основ правового порядка. Неслучайно поэтому многие западные юристы, мышление которых едва ли можно отнести к этатизированному, развивая теорию интереса, теорию субординации и теорию соотнесения субъектов, видят полезность современного разделения права на публичное и частное при определении путей правового развития государства, сфер применения законов и основных прав властных и невластных субъектов правоотношений1.
Уникальность административного права как «несущей конструкции правового здания» заключается в том, что оно, выступая стержнем всего публичного права, через административно-правовые нормы и институты «присутствует» во всех отраслях права2, участвующих в регулировании и процессов управления государственными делами, и отношений, складывающихся в отраслях российской экономики.
С учетом этих предварительных замечаний обратимся к краткому анализу функций государства, «задействованных» в процессах регулирования и охраны прав и законных интересов индивидуальных и коллективных субъектов, вовлеченных в сферу экономической деятельности, и их административно-правовому опосредованию.
Экономическими функциями государства называются обусловленные объективными условиями социального развития, наиболее общие и типичные направления государственной деятельности в экономической сфере. Основными факторами, исторически определяющими специфику структуры и содержания экономических функций государства в конкретный исторический период, являются: тип экономической системы; цели развития экономики в данной системе; экономический потенциал и система форм собственности; развитость рыночных отношений; характер межнациональных отношений и уровень развития регионов; место государства в мировой системе хозяйствования и международном разделении труда.
В качестве дополнительных факторов, определяющих, в частности, особенности экономических функций российского государства в современных условиях, по мнению диссертанта, следует выделить: реальное положение дел в экономике страны; необходимость перехода от централизованно регулируемой экономики к многообразию форм собственности и форм хозяйствования; становление и развитие рыночных отношений.
С учетом перечисленных факторов можно сформулировать ту или иную типологию экономических функций государства применительно к современным реалиям России. Так, в докладе Института экономики РАН «Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики» предложен один из возможных вариантов указанной типологии: разработка и осуществление стратегии социально-экономического развития страны, структурно-технологических и институциональных преобразований, определение места и роли страны в системе геоэкономических отношений; обеспечение социальной ориентации рыночной экономики; целенаправленное формирование государственного сектора экономики; участие в ключевых инвестиционных, структурно-технологических программах; распределение и перераспределение значительной части ВНП; развитие и укрепление общефедеративных начал в регулировании экономических и социальных процессов; проведение гибкой внешнеэкономической политики; создание общих законодательных и правовых предпосылок, «правил игры» для субъектов рыночной экономики, прерогатив федеральных, региональных органов и местного самоуправления1.
Административно-правовая организация управления электроэнергетикой
Рассмотрение обозначенных в названии данной главы вопросов целесообразно начать с ряда предварительных замечаний, необходимых для понимания авторской логики изложения материала.
Сложный и комплексный по своему характеру механизм административно-правового регулирования, в том числе и экономики, наиболее полно может быть раскрыт через такое интегративное понятие, как «административно-правовой режим». Известно, что правовой режим как комплексная категория призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ, ведущий к нему1. Правовой режим — это прежде всего функциональная характеристика права, в нашем случае — административного права; особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Подобный эффект связан с тем, что административно-правовой режим представляет собой подвижные комбинации регуляторов - норм, статусов органов и организаций, процедур для решения устойчивых или временных задач . Как представляется, административно-правовой режим как интегра-тивная категория в правовой теории и юридической практике выполняет две функции, которые условно можно назвать познавательными и прагматическими. Познавательная функция категории «административно-правовой режим» заключается в том, что в процессе научного познания она позволяет очертить круг и последовательность подлежащих анализу нормативно-правовых источников, определяющих содержание ожидаемого социального эффекта и способов, ведущих к нему. Прагматическая функция категории «административно-правовой режим» связана с непосредственным юридическим закреплением того особого сочетания правовых средств, применение которых способствует достижению целей правового регулирования конкретного среза общественных отношений.
Как правило, в правовой регуляции используются различные виды правовых режимов. Например, традиционно выделяемый круг административно-правовых режимов (пограничный, паспортный и т.п.), в настоящее время существенно расширился за счет, например, легализующих (регистрации, аккредитации, аттестации и др.) и функциональных (в сфере бюджетных отношений, услуг связи, энерго - и теплоснабжения) режимов; в связи с созданием федеральных агентств и законодательным закреплением их функций предстоит упорядочить и вводить режимы, связанные с оказанием публичных (в том числе государственных) услуг гражданам и юридическим лицам.
В этой связи, применительно к проблематике нашего исследования, правовое регулирование функционирования электроэнергетики как одной из отраслей экономики можно рассматривать как комплексный, системный по своему содержанию, административно-правовой режим, состоящий из сложного «переплетения материи»1 нескольких - частных по отношению к целому -административно-правовых режимов, образуемых системой нормативных регуляторов: закрепляющих организационно-правовую структуру управления отраслью, цели и задачи деятельности субъектов электроэнергетики; устанавливающих ответственность за нарушение действующих в электроэнергетике правил; предусматривающих конкретные процедуры решения устойчивых или временных задач, возникающих в отрасли, например, задачи лицензирования, сертификации, тарификации.
Раскрытие этой системы нормативных регуляторов применительно к электроэнергетике предполагает рассмотрение прежде всего нормативно-правовых и организационных основ управления отраслью, правового статуса осуществляющих его субъектов.
Начнем с краткой характеристики самой отрасли. Электроэнергетика является базовой инфраструктурной отраслью, обеспечивающей внутренние потребности народного хозяйства и населения в электроэнергии и экспорт в страны ближнего и дальнего зарубежья, от функционирования которой зависит состояние и перспектива развития экономики России. Отрасль электроэнергетики - это комплекс энергетических предприятий: электростанций, подстанций, котельных, электрических и тепловых сетей, обеспечивающий совместно с другими предприятиями, а также строительными и монтажными организациями, НИИ, проектными институтами функционирование и развитие электроэнергетики1. Основными функциями электроэнергетической отрасли являются: - обеспечение спроса на энергию в краткосрочном и долгосрочном периоде; - производство электроэнергии и тепла с использованием ископаемых и возобновляемых энергоресурсов; - передача электроэнергии по высоковольтным воздушным и кабельным сетям и тепловой энергии по магистральным тепловым сетям; - распределение электроэнергии по сетям среднего и низкого напряжения и тепла по распределительным тепловым сетям между конечными потребителями; - сбыт электроэнергии и тепла по тарифам, приемлемым для каждой категории потребителей; - обеспечение надежного энергоснабжения и качественных параметров энергоносителей, соответствующих нормативным или договорным условиям; - проектирование, строительство и ремонт объектов электроэнергетики; - проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в электроэнергетической отрасли; - соблюдение экологических нормативов.
Электроэнергетика нашей страны прошла в своем развитии огромный путь от предусмотренного планом ГОЭЛРО сооружения первых крупных районных электростанций и объединяющих их электрических сетей до образования Единой энергетической системы - ЕЭС СССР - одного из самых крупных в мире централизованно управляемых энергообъединений. Первые районные энергосистемы «МоГЭС» в Москве и «Электроток» в Ленинграде были созданы в 1921 г. В 1922 г. вошла в эксплуатацию первая ЛЭП ПО кВ Кашира - Москва. Объединение электростанций на параллельную работу требовало единого технологического управления, в этой связи в 1926 г. в Московской энергосистеме была создана первая в мире диспетчерская служба. В конце того же года аналогичная служба создана в Ленинграде, а в 1930 г. - в Донбасской энергосистеме.
Тарифная политика и особенности ее реализации в электроэнергетике: понятие, содержание, функции
В российском обществе последовательно складывается осознание того, что государство и экономика - это две взаимосвязанные системы, для эффективного взаимодействия которых в интересах государства и личности необходимо освобождение современной российской практики государственного строительства и правового регулирования общественных отношений от тоталитарного наследия, освобождение, по Канту, от «своего доправового прошлого». Однако одного осознания проблемы недостаточно, необходимо, как подчеркивал Президент Российской Федерации, «... научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества» .
Одним из таких инструментов является правовое регулирование, включающее в себя, в частности, нормы права, правосубъектные лица (индивиды и коллективы), юридические факты (фактические составы), выступающие в качестве правовых средств, инициирующих начало процесса реализации функций государства и обеспечивающих их реализацию. Правовые явления, рассматриваемые в качестве правовых средств, характеризуются преимущественно под углом зрения их регулятивных функций, что и выражает суть того специально-научного подхода, который назван инструментальным. Поэтому, когда исследуются правовые средства в их реальном функционировании, имеются в виду не новые «реалии, которые не укладываются в содержание традиционных терминов, для обозначения которых требуется новое понятие»,1 а все правовые установления и формы, т.е. все институционные правовые явления во всем многообразии их разновидностей.
Таким образом, правовые средства - это такие институционные образования (установления, формы) правовой действительности, которые в своем реальном функционировании, использовании в процессе специальной правовой деятельности приводят к достижению определенного результата в решении социальных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на определенном этапе . В контексте сформулированного определения правовое средство тождественно инструменту, посредством которого осуществляется регулятивная деятельность. При этом, следует различать средства (инструменты и методы (способы, приемы) их использования. В связи с этим заслуживает внимания позиция А.В. Малько, определяющего правовые средства как «правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально-полезных целей» . По этому поводу В.А. Сапун отмечает, что под правовыми средствами точнее было бы понимать не саму профессиональную юридическую деятельность (как совокупность юридически значимых деяний), а ее формализованные результаты в виде разнообразных правовых актов .
С точки зрения проблематики нашего диссертационного исследования необходимо определиться: во-первых, в том, о достижении каких социально-полезных или социально-значимых целях следует вести речь применительно к электроэнергетике; во-вторых, в том, каков формализованный результат выражения этих целей; в-третьих, в том, какова роль в достижении этого формализованного результата отводится тарифному регулированию именно как юридическому средству.
Электроэнергетика, как уже отмечалось, является базовой отраслью функционирования экономики любой страны, в том числе и современной России. Несмотря на все принимавшиеся за последние годы меры энергоэффективность экономики страны остается низкой, что, как следствие, обуславливает высокие издержками общества на свое энергообеспечение, не обеспечивает необходимого устойчивого энергоснабжения населения и экономики страны, снижения техногенной нагрузки ТЭК на окружающую среду, сохранения энергетической безопасности России. Решение этих задач и преодоление отмеченных проблем (а их можно дифференцировать на множество социально-экономических подпроблем, что выходит за рамки нашего исследования) и образуют социально-значимые цели развития топливно-энергетического комплекса России в целом и электроэнергетики в частности.
В рамках реализации государственной энергетической политики можно выделить три производных элемента: электроэнергетическая политика, политика в сфере теплофикации, тарифная политика.
Главной целью государственной политики в электроэнергетике является надежное энергоснабжение экономики страны и населения электроэнергией, обеспечение требуемых показателей качества и количества поставляемой потребителям энергии. В условиях современной России достижение этих целей требует решения ряда организационно-технологических задач, том числе: техническое перевооружение электроэнергетики и её вывод на современный уровень используемых технологий; сохранение целостности и развитие Единой энергетической системы страны, её интеграция с другими энергообъединениями на Евразийском континенте; реализация значительного потенциала энергосбережения; снижение вредного воздействия на окружающую среду; создание эффективной системы управления функционированием и планированием развития энергосистем, объединенных энергосистем и ЕЭС России, обеспечивающей устойчивое развитие электроэнергетики при минимизации затрат в процессе функционирования и развития энергосистем; диверсификация ресурсной базы электроэнергетики.
К специфическим институциональным задачам электроэнергетики следует отнести: создание эффективного электроэнергетического рынка; организация управления функционированием и развитием электроэнергетики в условиях создания электроэнергетического рынка; обеспечение значительного объема инвестиций и определение наиболее рациональных инвестиционных механизмов; оптимизация развития и структуры генерирующих мощностей и электрических сетей в условиях неравномерного размещения топливных ресурсов и их возможного дефицита.
