Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая сущность служебного контракта государственого служащего Российской Федерации 16
1.1. Понятие, содержание, сущность и особенности служебно-контрактных правоотношений, действующих государственной гражданской службе Российской Федерации 16
1.2. Классификация служебных контрактов, используемых в государственной гражданской службе Российской Федерации и их содержание 34
1.3. Правовой статус субъектов служебно-контрактных правоотношений 56
ГЛАВА 2. Механизм правовой регламентации заключения, расторжения и прекращения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими 69
2.1. Порядок и особенности правового регулирования заключения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими 69
2.2. Основания, порядок и особенности правового регулирования расторжения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими 83
2.3. Порядок и особенности правового регулирования прекращения служебно-контрактных правоотношений 102
2.4. Место и роль юридической практики использования института служебных контрактов в совершенствовании механизма правового регулирования государственной гражданской службы
Заключение 125
Список использованных источников
- Классификация служебных контрактов, используемых в государственной гражданской службе Российской Федерации и их содержание
- Правовой статус субъектов служебно-контрактных правоотношений
- Основания, порядок и особенности правового регулирования расторжения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими
- Место и роль юридической практики использования института служебных контрактов в совершенствовании механизма правового регулирования государственной гражданской службы
Классификация служебных контрактов, используемых в государственной гражданской службе Российской Федерации и их содержание
Служебному контракту — правовой базе служебно-контрактного правоотношения как понятию, целиком посвящена глава 5 ФЗ №79-ФЗ. В этой главе определяются содержание, форма, порядок и условия заключения служебного контракта, срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности. Кроме того, в этой же части ФЗ №79-ФЗ представлен порядок регулирования отношений, связанных с гражданской службой, в процессе реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы.
Согласно ФЗ №79-ФЗ, о чем уже упоминалось выше, служебный контракт представляет собой соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебный контракт заключается как при поступлении гражданина на гражданскую службу впервые, так и при переходе гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую в случаях, когда после прекращения прежнего служебного контракта государственно-служебные отношения с ним продолжаются.
Как и трудовой договор (ст.67 ТК РФ) служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами (ст.24 ФЗ №79-ФЗ). Указом Президента РФ определена примерная форма служебного контракта.1 Один экземпляр подписанного сторонами служебного контракта передается гражданскому служащему, а второй -хранится в его личном деле.
Как уже было отмечено, определение служебного контракта, данное в ФЗ №79-ФЗ, по сути, определяет его как трудовое соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Этот дефиниций призван подчеркнуть специфику государственной гражданской службы как особого вида трудовой деятельности. По содержанию же служебный контракт мало чем отличается от трудового договора.
Ст. 24 ФЗ №79-ФЗ установлены требования к форме и содержанию служебного контракта, которые практически дублируют соответствующие положения ТК РФ. Содержание служебного контракта - это совокупность его условий. В названной статье приводится исчерпывающий перечень включаемых в служебный контракт существенных условий, а также указан ряд дополнительных условий, которые могут быть в нем предусмотрены, что также является отличием содержания служебно-контрактного правоотношения от трудового, государственно-правового и административно-правового.
К существенным условиям согласно теории трудового права к трудовому договору относятся такие условия, наличие которых в контракте является обязательным, т.е. при отсутствии которых он не может быть заключен. Другие условия контракта являются дополнительными, т.е. могут включаться или не включаться в контракт по усмотрению сторон.
Служебный контракт должен содержать наименование сторон, т.е. фамилию, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилию, имя, отчество представителя нанимателя). К числу существенных условий служебного контракта ФЗ №79-ФЗ отнесены:
1) наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа. Применительно к более определенной терминологии ТК РФ, данное положение закона означает, что трудовая функция государственного гражданского служащего обусловлена специализацией подразделения и органа, в котором он работает, а также занимаемой им должностью. В то же время наименование конкретного подразделения государственного органа означает фактически место работы государственного гражданского служащего.
Практическая значимость данного условия заключается в более четкой нормативной регламентации переводов из одного структурного подразделения в другое и отличии такого перевода от перемещения. Согласно ТК если структурное подразделение организации указано в трудовом договоре, т.е. является его существенным условием, то перевод работника в другое структурное подразделение не может рассматриваться как перемещение и, следовательно, требует согласия работника. Законом предусмотрены несколько иные правила. Согласно ст.28 не является переводом на другую должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на другую должность без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом, т.е. Законом допускается перемещение гражданского служащего в другое структурное подразделение, даже если это влечет изменение существенных условий служебного контракта (места службы), при условии, что его должностные обязанности не изменятся.
Правовой статус субъектов служебно-контрактных правоотношений
Под любым видом правоотношения понимаются общественные отношения, урегулированные каким-либо видом отраслевого законодательства и используемые сторонами, иногда еще и участниками для выполнения определенных функций, полномочий, реализации правового" статуса. В нашем случае необходимо разобраться с понятием, содержанием, сущностью, и особенностями служебно-контрактных правоотношений, определение которому нами ранее уже дано, то в данном случае мы представим несколько упрощенный его вариант. Как нам представляется, под ними следует понимать ту часть общественных отношений, которая?возникает в процессе организации; и функционирования государственной гражданской службы, урегулированных действующим российским.законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права,, а также ратифицированными, либо: заключенными международными договорами;, соглашениями, конвенциями:
Содержанием любого правоотношения;, в: том числе и служебно-контрактного, являются субъекты, объекты, юридические факты и правосубъектность. Субъектами признаются стороны правоотношения, в нашем предмете исследования,. служебно-контрактного, цель которого -функционирование государственной- гражданской службы. Субъектами правоотношений, как правило, являются основные стороны, без участия которых оно просто неосуществимо: В служебно-контрактном правоотношении таковыми являются: представитель нанимателя, то есть государственное юридическое лицо (государственная? гражданская служба федерального либо субъектного уровня) и гражданин, реализующий предписание ч.4 ст.32 Конституции РФ, гласящей: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».
Кроме указанных выше; субъектов служебно-контрактного правоотношения в нем могут быть задействованы и участники, то есть те юридические, должностные и физические лица, которые подключаются для установления всех : обстоятельств предшествовавших возникновению правоотношения, его осуществления и обеспечения реализации и(или) защиты прав, свобод и законных интересов каждого из них.
Специфика государственной гражданской службы заключается в том, что работодателем (или по терминологии ФЗ №79-ФЗ - нанимателем) в данном случае выступает государство, то есть Российская Федерация или соответствующий субъект РФ. Согласно ст.1 ФЗ №79-ФЗ представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Вместе с тем согласно ст.23 ФЗ №79-ФЗ «Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином...». Таким образом, согласно в ст.23 закона фактически говорит о том, что представитель нанимателя и есть наниматель, т.е. законодателем допущена терминологическая подмена при обозначении в качестве стороны служебного контракта представителя нанимателя, а не собственно нанимателя, что необходимо учесть и усовершенствовать.
Необходимо отметить, что в законодательстве ряда государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие -служащие Короны - должны хранить верность учреждениям, в которых служат. Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган. Феномена, подобного нашему закону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа как «представитель нанимателя», а не само государство, в зарубежной практике не встречается,1 чему остается лишь завидовать.
Согласно законодательству зарубежных стран, поступление на государственную службу в различных странах осуществляется как на Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики //Журнал российского права. 2005. № 4. основании договора, так и путем назначения на должность. Иногда предусмотрено и то и другое (например, в Нидерландах). В некоторых государствах, например в Норвегии, прием на государственную службу осуществляется путем назначения, а условия труда определяются коллективным договором или специальным контрактом. Причем практика договорного регулирования служебных отношений расширяется. Многие государства (45 государств по состоянию на 24.04.2010) ратифицировали Конвенцию МОТ «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе»1, которая рассматривает государственных служащих как наемных работников.
О тенденции расширения договорного регулирования трудовых отношений на государственной службе в зарубежных странах говорят и сами сторонники идеи административно-правового регулирования служебных отношений на государственной службе. Например, А.А. Гришковец2 отмечает, что в ряде зарубежных стран реализуются прямо противоположные идеи, то есть императивные начала ослабевают, уступая место началам диспозитивным. По его мнению, о «трудо-правовом» статусе государственных служащих можно говорить только в условиях развитой рыночной экономики и реально сформировавшихся институтах гражданского общества, а пока мы еще этого не достигли, необходимо временно отказаться от использования диспозитивного метода применительно к регулированию отношений в сфере государственной службы.
Основания, порядок и особенности правового регулирования расторжения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими
Указанное относится и к государственным служащим, т.к. дифференциация оснований прекращения служебного контракта в ФЗ №79-ФЗ аналогична ТК РФ. Выделяются такие общие основания (причины) прекращения служебного контракта, как соглашение сторон, истечение срока действия служебного контракта, инициатива гражданского служащего или представителя нанимателя, обстоятельства, не зависящие от воли сторон, нарушение обязательных правил при заключении служебного контракта.
Общие основания прекращения служебного контракта (то есть такие основания, которые могут быть применены ко всем гражданским служащим независимо от замещаемой ими должности гражданской службы, ее категории и группы) можно разделить на две группы.
Первая представляет группу оснований, которые влекут за собой увольнение государственного служащего соглашение сторон служебного контракта (ст. 34 ФЗ №79-ФЗ). Соглашение сторон как основание прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы применяется в случаях, когда для прекращения служебных отношений желания только гражданского служащего, или только представителя нанимателя недостаточно. Необходимо взаимное волеизъявление сторон на прекращение служебных отношений. Как правило, по этому основанию расторгается срочный служебный контракт до истечения его срока. Вместе с тем по соглашению сторон можно расторгнуть и служебный контракт, заключенный на неопределенный срок.
Статья 34 ФЗ №79-ФЗ не предусматривает каких-либо причин, ограничивающих возможность прекращения служебного контракта и увольнения гражданского служащего с гражданской службы по соглашению сторон. Если стороны пришли к соглашению о прекращении служебного контракта по такому основанию, служебный контракт, заключенный на неопределенный срок, или срочный служебный контракт прекращается с одновременным освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнением его с гражданской службы. При этом стороны не обязаны обосновывать причину прекращения служебного контракта.
Инициатива в расторжении служебного контракта по соглашению сторон может исходить как от гражданского служащего, так и от представителя нанимателя. Достижение договоренности между гражданским служащим и представителем нанимателя о прекращении служебного контракта по соглашению сторон должно быть оформлено в письменной форме; истечение срока действия срочного служебного контракта (ст.35 ФЗ №79-ФЗ). Инициатива в прекращении служебных отношений в связи с истечением срока служебного контракта может исходить как от представителя нанимателя, так и от самого гражданского служащего. Представитель нанимателя, принявший решение расторгнуть с гражданским служащим служебный контракт, в связи с истечением его срока, обязан не менее чем за семь дней до дня увольнения гражданского служащего в письменной форме предупредить его об этом. Гражданский служащий не вправе настаивать на продолжении служебных отношений, если представитель нанимателя принял решение об увольнении его с гражданской службы в связи с истечением срока действия служебного контракта. В отличие от ТК РФ (ст.58) ФЗ №79-ФЗ не предусматривает правил, в соответствии с которыми служебные отношения продолжались бы, если бы по истечении срока служебного контракта ни одна из сторон не потребовала его расторжения, а гражданский служащий продолжал исполнять служебные обязанности. В связи с этим истечение срока служебного контракта является безусловным основанием для его расторжения и увольнения гражданского служащего с гражданской службы. Исключение из этого правила составляют лишь случаи, прямо предусмотренные ФЗ №79-ФЗ; - расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст.36). Гражданский служащий вправе по собственному желанию расторгнуть любой служебный контракт и в любое время уволиться с гражданской службы, письменно предупредив представителя нанимателя за 2 недели. Письменная форма заявления об увольнении обязательна. Устное заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы не может являться основанием для издания представителем нанимателя соответствующего акта об увольнении. Основная цель предупреждения об увольнении - дать возможность работодателю подобрать нового служащего. Законодатель, да и некоторые ученые считают, что «предупредив заранее представителя нанимателя о расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы письменно, гражданский служащий предоставляет ему такую возможность»."
Место и роль юридической практики использования института служебных контрактов в совершенствовании механизма правового регулирования государственной гражданской службы
Основная масса судебной практики связана с неправомерным увольнением с государственной службы. Так, приказом от 09.06.2005 №179-к Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области С.С. С-ка был принят на федеральную государственную службу и назначен на должность специалиста 1-й категории в отдел рыбного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области с испытательным сроком на 1 год. Приказом от 24.05.2006 №73-к он был уволен с государственной службы 31.05.2006 в связи с неудовлетворительными результатами испытания при приеме на гражданскую службу по п.2 ч.7 ст.27 ФЗ №79-ФЗ. Приказом от 20.07.2006 № 106-к приказ о его увольнении (№73-к) признан утратившим силу в связи с временной нетрудоспособностью С.С. С-ка с 22 мая по 13 июля 2006 года.
Этим же приказом от 20.07.2006 № 106-к с С.С. С-ка был расторгнут служебный контракт, и он был уволен с государственной гражданской службы 24.07.2006 в связи с неудовлетворительными результатами испытания при приеме на гражданскую службу по п.2 ч.7 ст.27 ФЗ №79-ФЗ. С.С. С-ка, считая свое увольнение незаконным, обратился в суд с иском о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и возмещении морального вреда. Представитель ответчика иск не признал. Выслушав стороны, свидетелей, исследовав материалы дела, заслушав мнение прокурора, суд посчитал требования истца обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям:
- регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется: Конституцией РФ, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ №79-ФЗ, другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы, и др. В соответствии со ст. 11
Трудового кодекса РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной гражданской службе;
- согласно ст.27 ФЗ №79-ФЗ в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее, чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание;
- решение представителя нанимателя государственный служащий вправе обжаловать в суд. При рассмотрении данных споров суд проверяет не только наличие законного основания для увольнения гражданского служащего, но и соблюдение государственным органом установленного порядка увольнения. При поступлении гражданина на государственную службу издается акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы, на основании которого заключается служебный контракт, который является соглашением между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу. Судом установлено, что приказ о приеме С.С. С-ка с 10.06.2005 на государственную службу и назначении на государственную должность специалиста 1-й категории в отдел рыбного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области с испытательным сроком на 1 год был издан 09.06.2005. Однако с данным приказом С.С. С-ка ознакомлен не был, хотя форма приказа, предусмотренная в Управлении, предусматривает ознакомление под роспись с указанием даты ознакомления. Кроме того, ст.68 Трудового кодекса РФ обязывает работодателя ознакомить работника с приказом под роспись в трехдневный срок со дня фактического начала работы. Тот факт, что комментируемый закон не предусматривает ознакомления гражданина с приказом о приеме на службу, не исключает применения данной нормы Трудового кодекса РФ. Судом установлено, что С.С. С-ка приступил к исполнению своих обязанностей с 10.07.2005, что не оспаривается сторонами. На тот момент между сторонами не было заключено какого-либо письменного соглашения о прохождении гражданской службы, а именно служебного контракта, который заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами, как это предусмотрено ФЗ №79-ФЗ. Несмотря на то, что ответчиком представлен свой экземпляр служебного контракта с С.С. С-ка, в котором дата подписания контракта указана 10.06.2005, представитель ответчика в суде не оспаривал утверждение истца о том, что данный контракт был подписан не 10.06.2005, а 19.05.2006. Факт подписания служебного контракта именно 19.05.2006 подтвержден экземпляром контракта, находившегося у истца, в котором С.С. С-ка указал дату, когда им был подписан контракт, а также письменным заявлением главного специалиста отдела рыбнадзора Управления Г.А. Иванова, согласно которому 19.05.2006 координатор отделения С.Н. Мамчистов передал ему по телефону, что он и С.С.
