Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства Куншина Людмила Владимировна

Содержание к диссертации

Введение С. 3-15

Глава 1. Правовые основы административной ответственности
за нарушение антимонопольного законодательства С. 16-120

1. Законодательство, устанавливающее административную
ответственность за нарушение антимонопольных правил С. 16-37

2. Административная ответственность как

средство охраны антимонопольного законодательства С. 38-49

3. Административное правонарушение
антимонопольного законодательства как
основание административной ответственности С. 50-61

4. Юридический состав административного

правонарушения антимонопольного законодательства С. 62-87

5. Виды и классификация административных

правонарушений в сфере антимонопольного законодательства С. 88-119

Глава 2. Особенности производства по делам об

административных правонарушениях за

нарушение антимонопольного законодательства С. 120-170

1. Субъекты административной юрисдикции по делам о нарушениях антимонопольного законодательства С. 123-139

2. Особенности стадий производства по делам

об административных правонарушениях

антимонопольного законодательства С. 140-169

Заключение С. 170-172

Библиографический список литературы С. 173-188

Введение к работе

Актуальность темы исследования.

Длительное время в Советском союзе конкуренция в экономических отношениях отсутствовала полностью. В результате возникли супермонополии в лице отдельных предприятий и целых отраслевых комплексов, которые в дальнейшем стали препятствием для развития экономики. Переход России от плановой экономики к рыночной, формирование рынка с . многочисленным кругом равноправных, конкурирующих хозяйствующих субъектов, отсутствие специальных антимонопольных правил вызвали объективную необходимость в формировании антимонопольного законодательства в Российской Федерации, направленного на создание условий для развития конкуренции, а также включающего комплекс мер по предупреждению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов. При этом осуществление государственного контроля за надлежащим исполнением антимонопольных правил имеет первостепенное значение, так как ежегодно хозяйствующими субъектами совершаются тысячи нарушений антимонопольного законодательства. Так, в 2001 г. антимонопольным органом выявлено 8540 нарушений¹. В связи с этим, особую актуальность приобретает исследование института административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, который возник сравнительно недавно.

Впервые административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства была установлена Законом РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»². В дальнейшем в результате принятия

Отчет из сборника отчетных данных о работе антимонопольных органов по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства за 2001 г. ² Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РФ. 18.04.1991. № 16. Ст. 499.

иных правовых актов, устанавливающих административную

ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, сфера
его действия расширилась. К концу 90-х годов законодательство об
административной ответственности за нарушение антимонопольных правил
представляло собой совокупность нормативно-правовых актов,
регулирующих как материальные, так и процессуальные отношения, но не
являлось упорядоченной системой законодательства. В связи с этим многие
вопросы административной ответственности в указанных актах решались по-
разному (так, например, в правовых актах, за одинаковые составы
правонарушений антимонопольных правил предусматривались разные меры
административного наказания; в одних случаях юридические лица являлись
субъектами административной ответственности, в других, например, в
КоАПе РСФСР - нет, и т.д.), либо оставались неурегулированными
(например, некоторые вопросы, касающиеся общих правил и порядка
привлечения к административной ответственности; вопросы вины
юридического лица; установления гарантий для лиц, привлекаемых к
административной ответственности и т.д.). Таким образом, отсутствие
единообразия в установлении и применении административной

ответственности за нарушение антимонопольного законодательства вызвало необходимость кодификации указанного законодательства.

Вместе с тем, принятие нового КоАП РФ от 30.12.2001 г., с одной стороны, завершило многолетний процесс систематизации всего действующего законодательства об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил, а, с другой стороны, поставило перед наукой административного права новые задачи, направленные на устранение правовых пробелов и противоречий.

Все вышеизложенное определяет актуальность настоящего

исследования, и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности темы.

В современной юридической науке и литературе, а также в правоприменительной практике наблюдается явная недооценка роли и значения административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Научные исследования вопросов административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства практически не проводились, поэтому количество специальных работ по данной проблематике незначительно.

Отдельные аспекты изучения данной темы проводились в рамках
исследования общетеоретических вопросов административной

ответственности такими учеными - административистами как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю.Якимов и другими. Однако необходимо отметить, что административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства учеными не рассматривалась в качестве самостоятельного объекта исследования, поэтому исследования проводились без учета специфики административной ответственности за данный вид правонарушения.

В работах ученых в области предпринимательского права, С.Э. Жилинского, И.В.Ершовой, Н.И. Клейн, Мартемьянова, О.М. Олейник и т.д. в основном исследуются общетеоретические вопросы антимонопольного регулирования и контроля без акцентирования внимания на проблемах административной ответственности за нарушение антимонопольных правил. В работах, специально посвященных исследованию вопросов антимонопольного законодательства, проводимых такими учеными, как Г.Е. Авилов, Р.Г. Агаев, А.Н. Варламова, В.И. Еременко, О.А. Жидков, С.А. Паращук, К-Ю. Тотьев и других, вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства

затрагиваются косвенно, преимущественно в узкоспециализированном аспекте, при изучении таких вопросов, как правовое регулирование конкуренции, недобросовестной конкуренции, исследовании проблем ограничения монополистической деятельности на товарных рынках, регулирования и контроля за деятельностью естественных монополий и т.д., что не позволяет составить комплексное представление и выявить проблемы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

В работах, посвященных вопросам установления юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства рассматриваются преимущественно меры уголовной ответственности (см. К.Ю. Тотьев, Яни П.). Существенным их недостатком является отсутствие установления связи между правонарушениями, в том числе разработка вопросов разграничения сходных уголовных преступлений и административных правонарушений, совершаемых в указанной сфере.

Таким образом, несмотря на междисциплинарный характер выбранной темы, комплексное исследование вопросов административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства не проводилось. В связи с этим многие вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства оставались малоизученными либо отсутствовал единый подход к их решению.

В диссертации предпринята попытка восполнить эти пробелы с позиций
комплексного исследования вопросов административно-правового
регулирования антимонопольной деятельности, регулирования естественных
монополий и административной ответственности за нарушение

антимонопольного законодательства, которое несомненно имеет научный и практический интерес.

Предмет и объект исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения,
связанные с установлением и применением административной
ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
Предметом исследования являются материально-правовые и

процессуально-правовые проблемы административной ответственности за
нарушение антимонопольного законодательства. В связи с этим,
рассмотрены генезис, структура и система законодательства,
устанавливающего административную ответственность за нарушение
антимонопольного законодательства. Определено место и особенности
административной ответственности, выступающей как средство правовой
охраны антимонопольного законодательства. Выявлены особенности
основания административной ответственности - административного
правонарушения антимонопольного законодательства. Проведен анализ
видов административных правонарушений антимонопольного

законодательства, выявлены проблемы их квалификации.

Определен статус антимонопольных органов, выступающих в качестве
субъектов административной юрисдикции. Исследованы организационно-
правовые основы, и особенности производства по делам об
административных правонарушениях антимонопольного законодательства.

Цель и задачи исследования.

Основная цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного, системного исследования теоретических и практических основ административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства как целостного, особенного правового института; выработке концептуальных положений, выводов, предложений и рекомендаций в целях дальнейшего совершенствования законодательства и практики его применения в исследуемой области.

Задачи диссертационного исследования В соответствии с поставленной целью в ходе исследования решались следующие задачи:

1. Исследование административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства как важного способа государственной защиты рыночных отношений, направленного на развитие конкуренции и ограничение, пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции как разновидности юридической ответственности. Определение места административной ответственности в системе мер административного принуждения.

2.Сравнительно-правовой анализ законодательства об

административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

3. Определение понятия правонарушения антимонопольного законодательства и раскрытие особенностей и содержания элементов юридического состава правонарушений, влекущих административную ответственность.

4.Классификация и анализ видов административных правонарушений антимонопольного законодательства.

5. Анализ мер, назначаемых за совершение правонарушения
антимонопольного законодательства и определение их эффективности.

1. Определение правового статуса субъектов административной юрисдикции по делам о нарушениях антимонопольного законодательства.

2. Выявление особенностей стадий производства по делам об административных правонарушениях антимонопольного законодательства.

8.Изучение правоприменительной деятельности антимонопольных органов по привлечению лиц к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

9. Формулирование рекомендаций по совершенствованию антимонопольного законодательства и практики его применения.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и
частнонаучные методы познания и научного исследования: диалектический,
исторический, структурно-системный, сравнительно-правовой,

статистический, формально-логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке и использованные в диссертационном исследовании.

Теоретическая основа работы представляет собой исследование обширного числа монографий и научных работ, публикаций по исследуемым вопросам административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Ввиду специфики исследуемой темы изучалась историческая и экономическая литература.

Диссертационное исследование также основано на анализе действующего федерального антимонопольного законодательства, зарубежного антимонопольного законодательства, законодательства по исследуемой теме государств-участников СНГ, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных актов, принимаемых антимонопольным органом.

В работе по вопросам административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства использовалась опубликованная и неопубликованная судебная и арбитражная практика, а также эмпирические данные, отражающие практику Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (его территориальных управлений) по применению тех или иных норм, связанных с защитой антимонопольных правил.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой проведен административно-правовой анализ комплекса общих и специальных материально-правовых и процессуально-правовых проблем административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства на основании

10 фундаментальных положений теории государства и права, административного, гражданского, предпринимательского, уголовного права, действующего антимонопольного законодательства, а также правоприменительной практики субъектов административной юрисдикции.

Особое внимание в диссертационной работе уделено проблемам
кодификации рассматриваемого законодательства, определению

особенностей административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, анализу понятия административного правонарушения антимонопольного законодательства, юридическому составу административного правонарушения антимонопольного законодательства, особенностям видов правонарушений антимонопольного законодательства, а также специфике производства по делам об административных правонарушениях антимонопольного законодательства, так как до настоящего времени такого исследования в административно-правовой науке не проводилось.

Осмысление дискуссионных теоретических положений, правовая оценка
сложившейся правоприменительной деятельности антимонопольных органов
по привлечению лиц к административной ответственности позволили
сформулировать самостоятельные выводы, предложения и рекомендации,
направленные на дальнейшее совершенствование института

административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, которые являются новыми либо содержат элемент новизны.

Соответственно, по итогам проведенного научного исследования к наиболее существенным выводам и результатам исследования, выносимым на защиту можно отнести следующие:

1.Определена система законодательства, устанавливающая

административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, отмечен комплексный её характер, а также подведены

положительные и негативные результаты проведенной кодификации в связи с принятием нового КоАП РФ.

2. Понятие административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства рассматривается в системе мер административного принуждения и одновременно как разновидность юридической ответственности. В диссертации проанализированы ее особенности и сформулировано понятие. Под административной ответственностью за нарушение антимонопольного законодательства следует понимать применение федеральным антимонопольным органом, федеральной энергетической комиссией (территориальными управлениями) к юридическим лицам; должностным лицам органов исполнительной власти, местного самоуправления, хозяйствующим субъектам; гражданам, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей, административных наказаний, предусмотренных законодательством, устанавливающим административную ответственность за нарушение антимонопольных правил.

3. Выявлены признаки административного правонарушения
антимонопольного законодательства как самостоятельного вида
правонарушений, в том числе обосновано выделение в качестве его признака
общественной опасности. Исходя из этого, сформулировано понятие
административного правонарушения антимонопольного законодательства,
под которым признается выраженное в виновном невыполнении законных
требований антимонопольного органа, противоправное деяние (действие
либо бездействие), за которое законодательством предусмотрена

административная ответственность.

5. Выделены особенности юридического состава административного правонарушения: объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны.

12 При выделении в качестве субъекта административной ответственности за нарушение антимонопольных правил должностных лиц, отмечено несовершенство понятия должностного лица, сформулированного в ст. 2.4 КоАП РФ. Проведено его соотношение с понятием представителя власти, руководителя хозяйствующего субъекта. Обоснована нецелесообразность распространения административной ответственности за нарушение антимонопольных правил в отношении должностных лиц органов законодательной власти. В результате проведенного теоретического и практического исследования определено, что должностным лицом как субъектом административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства является работник органа исполнительной власти, обладающий государственно-властными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной подчиненности; работник органа местного самоуправления, обладающее организационно-распорядительными полномочиями, ограниченными пределами данного муниципального образования, нарушающие требования, предъявляемые антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях, что приводит (может привести) к ограничению конкуренции. Руководители и иные работники хозяйствующих субъектов, нарушившие антимонопольные правила, всего лишь приравниваются к должностным лицам по санкциям и таковыми не являются.

Определяется, что означает ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства и отмечается необходимость закрепления правовых критериев разграничения в каких случаях к административной ответственности привлекается должностное лицо, в каких - юридическое лицо, а в каких возможно одновременное привлечение и физического и юридического лица.

Подчеркивается дискуссионность понятия вины юридического лица и несовершенство понятия, сформулированного в ст. 2.1 КоАП РФ. Так как исполнение обязанностей, возлагаемых в целом на юридическое лицо, всегда

13 предполагает наличие одного или нескольких ответственных за исполнение лиц, применение мер административной ответственности к юридическому лицу должно определяться виновными действиями конкретных должностных лиц.

6. Проведен анализ и дана классификация видов административных правонарушений антимонопольных правил. Отмечена необходимость корректировки всех составов административных правонарушений антимонопольных правил, включенных в КоАП РФ.

7. Проанализирована эффективность установленных КоАП РФ мер
административной ответственности, применяемых за нарушение
антимонопольного законодательства. Подчеркнуто несовершенство
пределов штрафных санкций в отношении юридических лиц и предложено
снижение его нижнего предела.

8. Выделены особенности и определено понятие производства по делам
об административных правонарушениях антимонопольных правил, под
которым следует понимать совокупность процессуальных норм,
регламентирующих порядок (правила) расследования, рассмотрения и
разрешения дел об административных правонарушениях антимонопольного
законодательства, осуществляемое во внесудебном порядке специально
уполномоченным органом (соответствующими должностными лицами).

9. На основе подробного анализа законодательства дается
характеристика системы органов, осуществляющих административную
юрисдикцию по привлечению лиц к административной ответственности.

10.Выявляются специфика и особенности содержания каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях антимонопольных правил: возбуждения дела, проведения административного расследования, рассмотрения дела, обжалования либо опротестования, исполнения постановления по делу. Отмечается целесообразность внесения некоторых изменений в КоАП РФ в определение производства по делам об административных правонарушениях с учетом специфики антимонопольного

14 законодательства, например, установление большего срока для рассмотрения дел, обжалования решений антимонопольного органа, органа регулирования естественных монополий и т.д.).

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным монофафическим исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы - административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Проведенное исследование позволило сформулировать основные составные части концепции административной ответственности за нарушение антимонопольных правил.

Выводы и результаты диссертационного исследования представляют значительный интерес для развития и понимания института административной ответственности в целом и за отдельные виды правонарушений, в частности.

Результаты исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках общих проблем административной ответственности, а также административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в процессе совершенствования законодательства и правоприменительной практики в этой области.

Основные положения и выводы могут найти применение и в учебном процессе.

Апробация результатов исследования: диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской Государственной Юридической Академии.

Основные выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором двух научных статьях.

Положения диссертации были изложены в докладах на межвузовских конференциях, проводимых кафедрой административного права МГЮА в

15 2000г. по вопросам административной ответственности, и в 2001 г. по теме: «Государство и предпринимательская деятельность», в секции, посвященной исследованию вопросов административной ответственности. Также автор участвовал в конференциях - «круглых столах», проводимых ИГП РАН: 5-е «Лазаревские чтения», посвященные проблемам административно-правового регулирования в сфере экономики, и 6-е «Лазаревские чтения», посвященные вопросам изучения состояния и перспектив развития науки административного права. По результатам конференций опубликованы тезисы.

Кроме этого, основные положения диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответственность» в МГЮА.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и библиографии.

1. Законодательство, устанавливающее административную

ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.

Длительное время в Советском союзе конкуренция в экономических отношениях отсутствовала полностью. С 1917 г. был взят курс на «принудительное синдицирование (т.е. принудительное объединение в союзы) промышленников, торговцев и хозяев вообще», национализацию синдикатов и «принудительное объединение населения в потребительские общества или поощрение такого объединения и контроль за ним» . В результате, на протяжении более шести десятилетий, начиная с середины 20-х годов, в СССР создавалась система, направленная на обобществление производства. В последующем это привело к возникновению супермонополий как в лице отдельных предприятий, так и целых отраслевых комплексов. При этом формирование монополий происходило не в силу эффективной хозяйственной стратегии, умелого использования технологических инноваций, анализа динамики рыночного спроса и предложения и других экономических факторов, а вследствие тотального огосударствления экономики с административно-командной системой управления. В связи с этим, если первоначально концентрация и специализация производства способствовали росту эффективности производства и сбыта, то к концу восьмидесятых годов ХХ-го века всевластие монополий привело к чрезвычайно сложному экономическому положению страны⁴. Монополии стали тормозом для дальнейшего развития экономики. Это, в свою очередь, вызвало зарождение и развитие новых экономических отношений, направленных на формирование рынка, многочисленного круга равноправных хозяйствующих субъектов.

³ См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т.34. С.161; Т. 36. С. 295.

См. например: Аникина Е.Б. К разработке советского антимонопольного законодательства //Советское государство и право. 1990. № 10. С. 32.

17 Вместе с тем, отсутствие опыта функционирования производителей в новых рыночных условиях побудило их желание в борьбе за экономическую власть утвердиться на рынке любыми способами, в том числе используя прежние тенденции к монополизации. При этом отсутствовало нормативное регулирование новых экономических отношений, направленных на формирование рынка и конкуренции между его участниками. Сказалась и неспособность государства управлять экономическими процессами с помощью прежних «командных» методов. Все это потребовало необходимости государственного вмешательства в регулирование рыночных отношений. Таким образом, три обстоятельства: необходимость борьбы с ранее существовавшей тотальной монополизацией производства, развитие новых рыночных отношений, активное формирование конкурентного сектора экономики и отсутствие специальных антимонопольных правил послужили основой для формирования в Российской Федерации антимонопольного законодательства.

Первоначально государство пошло по пути создания организационных условий для развития конкуренции. Были изменены действующие структуры организации производства и управления, образованы кооперативы, малые предприятия, вневедомственные концерны, объединяющие комплекс предприятий; провозглашена свобода выбора поставщика, производителя; введено рыночное ценообразование и т.д. 1987 г. можно считать отправным в формировании правовых основ антимонопольного законодательства. Закон о государственном предприятии (объединении), принятый 30.06.1987 г., впервые определил, что следует понимать под монопольными тенденциями, а также предоставил право устанавливать в определенных случаях договорные цены на изготовляемую продукцию (услуги)⁵. Закон «О кооперации в СССР» от 26.05.1988 г. № 8998-

Варламова А. Законодательству о конкуренции РФ десять лет //Хозяйство и право. 1997. № 11. С. 23.

18 XI (в ред. закона от 15.04.98г.)⁶ закрепил основы кооперативного движения, хозяйственную самостоятельность кооперативов, их

самоокупаемость, что послужило началом формирования рыночных конкурентных отношений. В целях их дальнейшего развития была разработана программа демонополизации, утвержденная постановлением Совета Министров СССР от 16.08.1990 г. № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства», охватывающая сферу производства и распределения и содержащая меры по реорганизации управленческих структур, по упразднению определенной части министерств и ведомств и

7 Т.Д. .

Впервые в России специальный антимонопольный закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» (именуемый

далее Закон о конкуренции) № 948-1 появился 22.03.1991 г. и до сих пор он является основным нормативно-правовым актом, регулирующим конкурентные отношения.

Для создания единого рынка, развития экономических связей и отношений, предпринимательской деятельности были установлены определенные правила осуществления хозяйственной деятельности и торговли, направленные на поддержку конкуренции и на недопущение деятельности, препятствующей её развитию (антимонопольные правила).

Необходимо отметить, что цель государственного антимонопольного регулирования достаточно широкая - способствовать защите конкуренции вообще. Вместе с тем, существует ряд отраслей (электроэнергетика, связь, железнодорожные перевозки и т.д.), в которых монополия необходима и её существование признается целесообразным с экономической точки зрения. Поэтому для пресечения возможных злоупотреблений своим монопольным положением деятельность субъектов естественной монополии подвергается специальному государственному регулированию.

⁶ ВВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355

⁷ См.: Программное заявление XXY1I1 съезда КПСС. - Правда, 1990, 15 июля.

⁸ См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

В целом, антимонопольное государственное регулирование преследует цель достижения согласованного взаимодействия между хозяйствующими субъектами рыночной системы на основе антимонопольных правил и тем самым - реализации антимонопольной политики.

Антимонопольная политика своим содержанием имеет формирование
условий функционирования субъектов рыночных отношений, направленных
на достижение оптимального для данного места и времени сочетания
эффективности и конкуренции⁹. Одной из форм выражения

антимонопольной политики является антимонопольное законодательство, которым регулируются отношения, связанные с формированием рыночных отношений, поддержкой конкуренции между её участниками. Оно также необходимо в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления.

Следовательно, целями антимонопольного законодательства

является стимулирование конкуренции и сдерживание процессов монополизации производства.

Данная направленность развития экономических отношений находит свое отражение и в Конституции Российской Федерации 1993 г. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, а также право регулирования отношений, обеспечивающих создание в государстве единого рынка, отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. На этом основании в Российской Федерации действует единое антимонопольное законодательство, устанавливаемое на федеральном уровне. Исключением

⁹ Кузнецова О.Ф. Антимонопольное регулирование в переходной экономике. Дисс. На соиск. к.э.н. М. 1998. С 104.

из этого правила является законодательство о субъектах регулирования деятельности естественных монополий, которое устанавливается как на федеральном уровне¹⁰, так и на уровне субъекта Российской Федерации¹¹ и муниципальном уровне¹².

Ч. 1 ст. 8 Конституции гарантирует провозглашенное в Законе о конкуренции единство экономического пространства Российской Федерации, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Право граждан на свободное осуществление экономической деятельности гарантируется государственной поддержкой конкуренции. Таким образом, государство со своей стороны легализует подобные отношения и гарантирует их реализацию.

Согласно ст. 34 Конституции РФ не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Конституционый уровень запрета подобных действий связан с особой опасностью этих злоупотреблений для национальной экономики,

1 'Я

отдельных хозяйствующих субъектов и всего общества в целом .

Сравнивая действующее антимонопольное законодательство

Российской Федерации с зарубежным «антимонопольным»

законодательством, необходимо обратить внимание на следующие его

См.: ФЗ от 17.09.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», определяющий федеральный уровень регулирования естественных монополий.

¹¹ См.: закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в
Российской Федерации», который ввел двухуровневую систему государственного регулирования на
федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации; См. также закон г. Москвы «О
государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и
тарифов субъектов естественной монополии» и другие правовые акты о государственном регулировании
локальных естественных монополий (Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Ленинградская,
Псковская области и т.д.).

¹² См.: закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
согласно которому регулирование деятельности предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и
водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется органами местного
самоуправления.

¹³ Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учеб. пособие М.: Норма, 2000. С. 138-141; Козлова Е.И.,
Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. М.: Юрист, 2000.

особенности:

1. В отличие от зарубежных стран оно имеет иную природу возникновения. Первоначально российское антимонопольное законодательство предназначалось для борьбы с ведомственным монополизмом и формированием конкуренции в условиях тотального монополизма, в то время как возникновение зарубежного антимонопольного законодательства в большинстве случаев связано с укрупнением, поглощением и слиянием крупных компаний и предотвращением в связи с этим процессов монополизации.

2. Как и зарубежное, антимонопольное законодательство Российской Федерации распространяется и регулирует различные виды общественных отношений, в том числе отношения, возникающие на российских товарных рынках (рынке зерна, судостроения, целлюлозно-бумажной промышленности, рынке товаров легкой промышленности, фармацевтической продукции, и т.п.) и финансовых рынках (ценных бумаг, банковских и страховых услуг, и т.п.); отношения с участием субъектов естественных монополий в отраслях топливно-энергетического комплекса, на транспорте, в области связи; отношения в сфере инвестиционной и внешнеэкономической деятельности и т.д. Таким образом, антимонопольное законодательство чрезвычайно многолико.

3. Представляет собой организационное единство взаимосвязанных комплексов, включающее законодательство о конкуренции, направленное на поддержку конкуренции и защиту от недобросовестной конкуренции и антимонопольное законодательство, направленное на борьбу с монополистической деятельностью. Анализ зарубежного антимонопольного законодательства показывает, что обычно подобное законодательство существует независимо друг от друга в различном сочетании. Существует либо антимонопольное законодательство¹⁴, либо

Например, в США

22 законодательство о недобросовестной конкуренции¹ , либо законодательство о конкуренции¹⁶, либо несколько блоков существуют параллельно , имея собственные правовые основы.

4. В отличие от большинства европейских стран российское
антимонопольное законодательство содержит как стимулирующие
нормы, направленные на поддержку и развитие конкуренции, создание
условий для эффективного функционирования рыночных отношений, так
и нормы, устанавливающие запреты на совершение определенных
действий в регулируемой сфере. При этом наибольший удельный вес
имеют запреты на совершение хозяйствующими субъектами
монополистических действий или актов недобросовестной конкуренции
(антимонопольные нарушения).

5. Представляет собой комплексную отрасль законодательства,
включающую нормы административного, гражданского, уголовного
права. При этом, особенностью российского антимонопольного
законодательства, по сравнению с зарубежным, является то, что
преобладающими в нем являются отношения, урегулированные нормами
административного права, которые определяют компетенцию
федерального антимонопольного органа; порядок административно-
правового регулирования отношений, направленных на поддержку
конкуренции, а также на пресечение монополистической деятельности и
недобросовестной конкуренции.

Существенной особенностью административного регулирования конкурентных отношений является то, что требования и нормы, составляющие содержание антимонопольного законодательства адресованы хозяйствующим субъектам, органам исполнительной власти, местного самоуправления, то есть лицам, не находящимся в непосредственном ведомственном подчинении антимонопольных органов. Поэтому в целях

Например, в Болгарии Например, в Канаде, республике Молдова ¹ Например, в Великобритании, республике Азербайджан

23 пресечения и предотвращения антимонопольных нарушений используется институт административной ответственности.

Для возникновения правоотношений между участниками по привлечению
к административной ответственности необходимы правовые основания.
Главным и первостепенным условием для существования и реализации
административной ответственности за нарушение антимонопольных правил
является нормативная основа. Отсутствие закона, устанавливающего
административную ответственность, исключает какую-либо

противоправность деяния и объективную возможность привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольных правил. Как правильно отметил Додин Е.В. «для того, чтобы применить санкцию, необходима норма права, которая должна определить юридическую значимость административного проступка. Эта правовая норма, а с ней и акт, содержащий её, выступает в качестве юридического основания административной ответственности»¹ . Нормативно-правовые акты, посвященные вопросам административной ответственности за нарушение антимонопольных правил в своей совокупности составляют законодательство об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил.

Необходимо отметить, что в юридической науке и правоприменительной практике содержание понятия законодательства трактуется неоднозначно .

Общая теория государства и права предлагает широкое понимание законодательства, относя к нему акты органов государственной власти и управления Российской Федерации (Федерального собрания, Президента, Правительства) и субъектов Российской Федерации. Применительно к законодательству об административной ответственности необходимо

Додин Е.В. Основания административной ответственности. // «Ученые записки ВНИИСЗ». Вып. 1 (18). М. 1964. С. 79.

Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. Проф. М.Н. Марченко. Том 2. Теория права. М.: Зерцало. 1998. С.236-239;Теория государства и права: Учебник /под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристь, 1999. С. 328 и др.

24 отметить, что в настоящее время административная ответственность не устанавливается указами Президента, а также постановлениями Правительства.

Известное распространение получила точка зрения, согласно которой к законодательству относятся все нормативные акты, в том числе и ведомственные²⁰. В этом случае законодательство об административной ответственности понимается в широком смысле. Вместе с тем, согласно принципам разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а также согласно принципам разграничения предметов ведения и полномочий, закрепленных в Конституции РФ, установление административного и административно-процессуального законодательства отнесено в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и её субъектов. Это означает, что по предметам совместного ведения могут быть изданы только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч.2 ст. 76 Конституции РФ). Поэтому принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность органами исполнительной власти не допустимо.

Таким образом, административная ответственность за нарушение антимонопольных правил устанавливается на федеральном уровне, за исключением административной ответственности в отношении региональных и местных субъектов естественных монополий, устанавливаемой и на уровне субъектов Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил представляет собой формирующуюся систему законодательства, то есть не просто совокупность актов, устанавливающих административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, а дифференцированную систему,

См. например, Теория государства и права: Учебник /под ред. В.К. Бабаева. М: Юристь, 1999 и др.

25 основанную на принципах субординации и скоординированности её структурных компонентов.

В развитии системы законодательства об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил можно выделить несколько важных этапов:

1. Началом послужило принятие 22.03.1991 г. Закона РСФСР № 948-1 «О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках», впервые установившего в Разделе VI. Закона административную
ответственность хозяйствующих субъектов, должностных лиц органов
управления и хозяйствующих субъектов в виде штрафа за такие
правонарушения как уклонение от исполнения или несвоевременное
исполнение предписаний антимонопольного органа и представление
заведомо недостоверных (ложных) сведений. Согласно Закону, к
административной ответственности могли привлекаться должностные лица
антимонопольного органа. Также Раздел VII. Закона определил порядок
принятия, обжалования и исполнения решений Антимонопольного комитета
РСФСР.

2. В связи с принятием предыдущего закона Федеральным законом от
13.03.1992г. № 2509-1 «О внесении изменений и дополнений в УК РСФСР и
КоАП РСФСР»²¹ в КоАП РСФСР включены два состава административных
правонарушений антимонопольных правил в отношении должностных лиц
органов власти, управления или хозяйствующего субъекта (ст. 157.1, ст.
157.2) и установлена компетенция антимонопольного органа по
рассмотрению дел об административных правонарушениях (ст. 224.4)).
Следовательно, с 1992 г. законодательство об административной
ответственности уже представляло собой «двойную систему»: с одной
стороны КоАП РФ, регулирующий административную ответственность
должностных лиц, с другой стороны Закон о конкуренции,
устанавливающий антимонопольные правила в отношении всех субъектов, и

²¹ Ведомости СНД и ВС РФ. 16.04.1992. № 16. Ст. 838

26 регулирующий административную ответственность в отношении хозяйствующих субъектов, должностных лиц антимонопольного органа. 3. В 1995 г., во-первых, были внесены изменения в институт административной ответственности за нарушение антимонопольных правил Федеральным законом от 25.05.1995 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»²², который существенно расширил перечень составов административных правонарушений; изменил размер штрафных санкций в отношении некоторых правонарушений и способ их исчисления; и установил в качестве меры ответственности наряду со штрафом предупреждение. Изменениям подверглась и процедура рассмотрения дел о нарушении антимонопольных правил.

Во-вторых, принят Федеральный закон от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» в целях регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Необходимо отметить, что в юридической науке не сложилось однозначной позиции по поводу включения законодательства о естественных монополиях в состав антимонопольного законодательства. Противники включения считают, что сфере государственных и естественных монополий присущ особый режим регулирования конкуренции и монополии, в рамках которого конституционный принцип свободы экономической деятельности ограничивается в пользу публичных интересов, экономической эффективности и т.д. Поэтому к антимонопольному законодательству он не относится . Представляется более приемлемой позиция сторонников, считающих, что, несмотря на различие в сферах правового регулирования, эти законы содержат много общего, например, общие понятия, используемые в законах; органами, осуществляющими государственный контроль за деятельностью субъектов естественных монополий, являются также

²² Собрание законодательства РФ. 29.05.1995. № 22. Ст. 1977

²³ СЗ РФ. 21.08.1995. № 34. Ст. 3426

²⁴ См. Еременко В.И. Указ. соч. С. 23.

27 антимонопольные органы и т.д ⁵. Все это позволяет все же относить Закон о естественных монополиях к антимонопольному законодательству. Глава IY данного Закона устанавливала административную ответственность субъектов естественных монополий, их руководителей, должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления за нарушение федеральных правил данного закона, с конкретизацией видов правонарушений и применяемых взысканий. Глава Y Закона устанавливала общие правила порядка принятия решений, порядок их исполнения и обжалования. Законодательство субъектов РФ, устанавливающее правила для субъектов естественных монополий, действующих на региональных и межрегиональных рынках, также предусматривает меры административной ответственности. Так, например, Закон города Москвы от 26.02.1997 г. № 3 (в ред. от 21.02.2001 г.) «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов субъектов естественной монополии»²⁶ в целях его соблюдения устанавливает административную ответственность субъектов предпринимательской деятельности и организаций, их руководителей в виде штрафа за нарушение порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии; а также порядок привлечения органами контроля цен к ответственности и процедуру обжалования решений.

Таким образом, установлены правовые пределы привлечения субъектов естественных монополий к административной ответственности за нарушение правил деятельности естественных монополий в условиях рыночных отношений.

В-третьих, принят Федеральный закон от 18.07.1995 г. № 108-ФЗ «О
рекламе»²⁷, целью которого является защита от недобросовестной

См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право. М. 2000; Конкурентное право Российской Федерации / под. ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М. 1999 и др.

Ведомости Московской Думы. № 4. (с.8). 1997. ²⁷ СЗ РФ. 24.07.1995. № 30. Ст. 2864

28 конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы. Единство целей законов о конкуренции и о рекламе и их взаимосвязь подчеркнул Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 04.03.1997 г. «По делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона оті8.07.1995 г. «О рекламе»²⁸. В постановлении отмечено, что «целью Федерального закона "О рекламе" является защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы (статья 1). Его предписания о запрещении недобросовестной, недостоверной, заведомо ложной рекламы товаров и услуг развивают положения Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ведение конкурентной борьбы незаконными методами, распространение ложных, неточных или искаженных сведений, введение потребителей в заблуждение относительно потребительских свойств и качества товара, некорректные сравнения и т.п.) и реализуют положения Конституции Российской Федерации (статьи 8 и 34) о запрещении недобросовестной конкуренции»²⁹.

Таким образом, законодательство о рекламе входит в состав антимонопольного законодательства в качестве его составной части. Закон «О рекламе» установил административную ответственность рекламодателя, рекламопроизводителя и рекламораспространителя за правонарушения в области рекламы, являющихся формами недобросовестной конкуренции и способных ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.

Таким образом, в 1995 г. антимонопольное регулирование, в том числе
и сфера административной ответственности за нарушение

СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1372.

См. Постановление Конституционного суда от 04.03.1997 г.

29 антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, законодательства о естественных монополиях значительно расширилась.

4. В 1998 г. внесены изменения в институт административной
ответственности за нарушение антимонопольных правил Федеральным
законом от 06.05.1998 г. № 70-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в
Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках»³⁰ (введены новые виды правонарушений
в отношении хозяйствующих субъектов и граждан - в том числе, за
совершение деяний, нарушающих порядок, предусмотренный ст. 17, 18
Закона о конкуренции и установлен срок привлечения к административной
ответственности в случае их совершения).

5. В результате принятия Федерального закона от 23.06.1999г. № 117-ФЗ

л »

«О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» расширена сфера антимонопольного регулирования и сфера распространения административной ответственности за нарушение законодательства о конкуренции на рынке финансовых (страховых, банковских и др.) услуг. Вместе с тем, к числу недостатков указанного закона следует отнести то, что он содержит формулировку административной ответственности финансовых организаций, должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей финансовых организаций и граждан в общем виде, без конкретизации перечня административных правонарушений и мер административного наказания. Поэтому административная ответственность в случае нарушения антимонопольных правил, установленных данным законом, наступала в соответствии со статьями КоАП РСФСР. Также в связи с тем, что индивидуальные предприниматели, юридические лица, в том числе и финансовые организации не являлись субъектами ответственности по данным статьям, возникал правовой пробел, связанный с тем, что хотя юридически они были провозглашены субъектами административной

Собрание законодательства РФ. 11.05.1998. № 19. Ст. 2066 СЗ РФ. 28.06.1999. № 26. Ст. 3174

ответственности, но фактически ими быть не могли. Поэтому реально ответственными за

нарушения антимонопольных правил на финансовых рынках были только должностные лица. Что касается порядка производства по делам об административных правонарушениях на финансовых рынках и исполнения постановлений, то закон содержал прямое указание на применение процедуры, установленной КоАП РСФСР.

Анализ других законов, содержащих антимонопольные правила

(например, Федерального закона от 25.02.1999г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»³², Федерального закона от 29.10.1998 г. № 164-ФЗ «О лизинге»³³) и т.д., показал отсутствие в них норм, устанавливающих административную ответственность.

Подводя итог, необходимо отметить, что, к концу 2001г. законодательство об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил представляло собой совокупность нормативно-правовых актов, включающих:

1 .Законодательство, устанавливающее административную ответственность, т.е. нормативно-правовые акты, регулирующие материальные отношения (например, устанавливающие виды административных правонарушений антимонопольных правил и систему административных наказаний за их совершение):

А) законы, устанавливающие сами антимонопольные правила, а также административную ответственность за их нарушение: Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральные законы: «О рекламе», «О естественных монополиях», «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

³² Собрание законодательства РФ 01.03.1999 г. № 9. Ст. 1096 (в ред. Закона от 02.01.2000 г. // Собрание
законодательства РФ 10.01.2000 г. № 2. Ст. 143.

³³ Собрание законодательства РФ 02.11.1998 г. № 44. Ст. 5394.

31 Б) КоАП РСФСР 1984 г., предусматривающий административную ответственность только за 3 правонарушения антимонопольных правил. 2. Нормативно-правовые акты, регулирующие процессуальные отношения, то есть устанавливающие компетенцию органов, должностных лиц, их полномочия по осуществлению порядка производства по делам об административных правонарушениях антимонопольных правил, к которым относились:

А) КоАП РСФСР, определяющий общие принципы, правила привлечения к административной ответственности и назначения наказаний, общие правила порядка производства по делам об административных правонарушениях. Б) «антимонопольные» законы, устанавливающие процедуру рассмотрения дел и обжалования.

В) специальные правила, учитывающие особенности и специфику
производства каждой категории дел в виде правил рассмотрения дел за:
нарушения антимонопольного законодательства³⁴, нарушения

законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых услуг³⁵, нарушения закона о естественных монополиях ⁶, нарушения рекламного законодательства . Они определяли порядок, сроки, основания рассмотрения дел по фактам нарушений и принятие по ним решений антимонопольным органом, порядок обжалования решений. Антимонопольное законодательство также устанавливало особенности в зависимости от субъектов ответственности. Так, например, раздел 3 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства устанавливал порядок рассмотрения дел о наложении штрафов на

³⁴ Приказ МАП России от 25.07.1996 г. № 91 (в ред. Приказа МАП России от 22.06.00) «Об утверждении правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства» // БНА ФОИВ. № 4, 1996 Приказ МАП России от 15.09.2000г. № 707 «Об утверждении правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // БНА ФОИВ. № 6, 05.02.01

³⁶ Постановление Правительства РФ от 24.03.2000г. № 257 «Об утверждении положения о рассмотрении
федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий дел о
нарушениях Федерального Закона «О естественных монополиях»» // СЗ РФ. 03.04.00. № 14. Ст. 1495

³⁷ Приказ МАП России от 13.11.1995 г. № 147 (в ред. Приказа МАП России от П.03.1999г.) «Об
утверждении порядка рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе» // БНА
ФОИВ. №3, 1996

32 коммерческие и некоммерческие организации за нарушения антимонопольного законодательства, а раздел 5 - порядок наложения штрафов на должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Таким образом, законодательство об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил, представляющее совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих как материальные, так и процессуальные отношения не представляло собой упорядоченную систему законодательства. Основными актами, определяющими вопросы установления административной ответственности за нарушение федеральных правил, к которым относятся и антимонопольные правила, являлись одновременно КоАП РСФСР и федеральные законы.

Вместе с тем, ввиду того, что КоАП РСФСР был принят в 1984 г.,
многие вопросы административной ответственности оставались в нем
неурегулированными. Так, например, КоАП РСФСР не предусматривал в
качестве субъектов административной ответственности юридических лиц,
хотя в отдельных законах, в том числе и касающихся антимонопольного
регулирования, они признавались субъектами административной
ответственности; не устанавливал порядок их привлечения к

административной ответственности, правила рассмотрения дел и т.д. Перечень составов правонарушений, по которым могли привлекаться должностные лица за нарушение антимонопольного законодательства по КоАП РСФСР являлся явно недостаточным, а меры административного наказания неэффективны, ввиду низких санкций.

Законы, устанавливающие административную ответственность за нарушение антимонопольных правил, пытались восполнить пробелы, имеющиеся в КоАП РФ (например, устанавливая административную ответственность юридических лиц и т.д.), однако не всегда это происходило

33 должным образом. Так, к числу недостатков регулирования вопросов административной ответственности в законах, можно было отнести чрезвычайно высокие размеры штрафных санкций, полностью не согласующиеся с максимальным пределом, устанавливаемым в КоАП РСФСР. Не урегулированными оставались некоторые вопросы, касающиеся общих правил и порядка привлечения к административной ответственности (например, вопросы вины юридического лица; установления гарантий для лиц, привлекаемых к административной ответственности и т.п.). Существующая ситуация не способствовала установлению единообразия в применении административной ответственности, а наличие ведомственных актов, регулирующих отдельные вопросы привлечения к административной ответственности, затрудняло процесс унификации законодательства.

В связи с этим, стала проводиться научная работа по систематизации законодательства, устанавливающего административную ответственность, в том числе и за нарушение антимонопольных правил. Учеными предлагались различные варианты кодификации . Вместе с тем из всех предложений законодатель пошел по пути разработки нового варианта КоАП РФ.

В результате долгой работы над проектом КоАП РФ , которая
продолжалась на протяжении более 5 лет⁴⁰, наступил «переломный» этап в
развитии института административной ответственности за нарушение
антимонопольных правил, связанный с принятием 30.12.2001 г. нового
КоАП РФ и введением его в действие с 1 июля 2002 г., что завершило
многолетний процесс систематизации всего действующего

законодательства об административной ответственности, в том числе за

⁸ См.: СтуДеникина М.С. Кодификация законодательства об административной ответственности //Российская юстиция. 1996. № 8; Ульянова В.Н. О концепции кодификации законодательства об административной ответственности //Юрист. 1998. № 6 с.З -5; Панова И.В. Административное производство нуждается в скорейшей юридизации //Журнал Российского Права. 2000. № 2. С. 71-75 и т.д.

Проект Кодекса РФ об административных правонарушениях //Юридический вестник. 1997. № 10; См. также Салищева Н.Г. О проекте нового КоАП РФ //Российская юстиция. 1995. № 12; Ромазин С.К. К проекту КоАП РФ //Российская юстиция. 1997. № 2. С. 22-25; Печерский В. Каким быть новому КоАП РФ // Закон. 1998. № 9. С. 103-105 и т.д.

Проект был отклонен Советом Федерации; на него было наложено вето Президента РФ, впоследствии в ходе работы согласительной комиссии совместно с Европейским Советом выработан окончательный вариант, существенно отличающийся от первоначального.

34 нарушение антимонопольных правил и норм, предусмотренных федеральными законами.

В отношении антимонопольных правонарушений новый КоАП РФ определил общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях. 4.1 Ст. 1.1. КоАП РФ определяет содержание законодательства об административных правонарушениях, которое включает КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях. Тем самым, презюмируется правило, согласно которому все нормы об административной ответственности (в том числе и антимонопольные) должны будут включаться в КоАП РФ, а не в тот или иной закон, регулирующий общественные отношения в различных сферах, что представляется правильным с позиции развития института административной ответственности. В связи с этим, Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» «убрал» из антимонопольного законодательства - Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральных законов: «О естественных монополиях», «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», «О рекламе» составы административных правонарушений.

При этом, согласно ст. 1.3. КоАП РФ, к ведению Российской Федерации в
области законодательства об административной ответственности отнесено,
определение: общих принципов ответственности, понятия

административного правонарушения, перечня видов административных взысканий и правил их применения; порядка производства по делам об административных правонарушениях; перечня органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела; порядка обжалования и исполнения наложенных взысканий, а также установление в Особенной части кодекса

⁴¹ Российская газета. № 256, 31.12.2001 г.

35 административной ответственности за нарушение федеральных норм и правил, в том числе и антимонопольных.

Большая роль в регулировании отношений по привлечению лиц к
административной ответственности за нарушение антимонопольного
законодательства отводится и нормам международного права. 4.2 ст. 1.1.
КоАП РФ устанавливает приоритет норм международного права и
международных договоров над национальным законодательством об
административной ответственности за нарушение антимонопольных правил.
Таким образом, если международными нормами установлены иные правила,
чем предусмотренные законодательством об административных
правонарушениях, то применению подлежат правила международного
договора. Данная позиция подтверждается и материалами судебно-
арбитражной практики. Так, антимонопольным органом к административной
ответственности в виде штрафа был привлечен Межгосударственный банк
СНГ (далее Банк) за предварительное неуведомление МАП России о
приобретении акций группой лиц ЗАО «МГСНК», в состав которой он
входил. Вместе с тем, согласно Соглашению об учреждении Банка⁴² и
Уставу Банка он является международной неправительственной

организацией и обладает международной правоспособностью на территории Российской Федерации. Согласно ст. 9 Соглашения с Правительством РФ об условиях пребывания Банка на территории Российской Федерации⁴³ (далее Соглашение) деятельность, связанная с осуществлением уставных функций Банка, контролю со стороны органов власти не подлежит. Ст.4 Соглашения устанавливает неприкосновенность имущества Банка СНГ, в том числе иммунитет имущества банка от обыска, реквизиции, экспроприации, конфискации или любой иной формы принудительного вмешательства путем исполнительных, административных, судебных или иных действий. Таким образом, действия антимонопольного органа по привлечению Банка СНГ к

Бюллетень международных договоров. № 12. 1994. ⁴³ Вестник Банка России. № 64. 26.10.1999.

36 административной ответственности противоречат правилам, установленным международными договорами. Руководствуясь вышеизложенным, решением Арбитражного суда г. Москвы постановление о наложении штрафа на Банк СНГ признано недействительным. Следовательно, Арбитражный суд г. Москвы подтвердил обязательность соблюдения норм, установленных международными договорами, антимонопольным органом в отношении международных организаций.

В целом, необходимо подчеркнуть особую роль, которая отводится судебной и арбитражной практике⁴⁴, сложившейся в Российской Федерации и заключающейся в толковании судами отдельных норм конкурентного законодательства в ходе разрешения дел, связанных с применением или нарушением антимонопольного законодательства, что также позволяет уяснить сущность нормы, условия её применения. По результатам обобщения практики применения антимонопольного законодательства и Закона о рекламе Пленум Высшего Арбитражного суда подготовил обзоры практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного

45 46 т т

законодательства и законодательства о рекламе . Наряду с другими вопросами, судебная и арбитражная разъясняет порядок применения норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, а также порядок судебного рассмотрения дел, что позволяет в результате совершенствовать процесс привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.

Все вышесказанное позволяет сделать следующие выводы:
1. Принятие нового КоАП РФ сыграло значительную роль в процессе
систематизации действующего законодательства об

административной ответственности за нарушение антимонопольных правил.

См. обзоры практики за нарушение антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе.

⁴⁵ Хозяйство и право. № 8. 1998.

⁴⁶ Вестник ВАС РФ. 1998.№ 5; Вестник ВАС РФ. 1999 г. № 2.

2. Все вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, нормативно-правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, законодательства о естественных монополиях и о рекламе (материально-правовые, процессуальные) регулируются теперь КоАП РФ.

3. Вместе с тем, это не означает, что КоАП РФ ликвидирует антимонопольное законодательство, о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, законодательство о естественных монополиях и о рекламе. В связи с этим, необходимо отметить комплексный характер законодательства об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил, которое включает нормативные акты, раскрывающие содержание антимонопольных правил: Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральные законы: «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», «О естественных монополиях», «О рекламе», а также КоАП РФ, устанавливающий административную ответственность за нарушение указанных правил, то есть содержащий бланкетные нормы.

Таким образом, в настоящее время единого законодательного акта об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил нет.

2 . Административная ответственность как средство охраны антимонопольного законодательства.

Анализ практики совершения антимонопольных нарушений
показывает, что ежегодно за рубежом они исчисляются десятками и, как
правило, представляют достаточно громкие процессы в отношении таких
компаний как «Дюпон компани», «Дженерал электрик», «Майкрософт»,
«Пепси кола». В Российской Федерации хозяйствующими субъектами,
должностными лицами органов исполнительной власти, местного
самоуправления совершаются тысячи нарушений антимонопольного
законодательства. Так, в 2001 г. антимонопольным органом выявлено 8540
нарушений антимонопольного законодательства . Их совершение вносит
дестабилизацию в дальнейшее развитие рыночных отношений. Поэтому в
целях обеспечения нормального функционирования рыночных отношений, с
учетом соблюдения требований антимонопольного законодательства и
пресечения фактов противоправных деяний отношения, урегулированные
нормами антимонопольного законодательства, нуждаются в правовой защите
и охране. В Российской Федерации охрана отношений, урегулированных
нормами антимонопольного законодательства, осуществляется с

использованием наряду с гражданско-правовым и уголовным

административного порядка защиты. Этот порядок предполагает реализацию административного принуждения - особого вида государственного принуждения, имеющего своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Административное принуждение призвано обеспечить соблюдение правил, выраженных в нормах антимонопольного законодательства.

Важным вопросом является определение целей применения мер административного принуждения. В науке административного права

См. Отчет МАП России за 2001 г. о практике применения антимонопольного законодательства.

39 существует точка зрения, согласно которой, административное принуждение выполняет карательную функцию и используется как крайнее и последнее средство обеспечения и охраны правопорядка, т.е. предназначено исключительно для наказания правонарушителя⁴⁸. Однако, меры административного принуждения применяются в процессе осуществления государственного управления не только в связи с обнаружением противоправных деяний, но и в отношении деяний, не носящих противоправный, неправомерный характер. Например, истребование информации антимонопольным органом в рамках проводимых им проверок конкретных хозяйствующих субъектов, действующих на определенных товарных рынках, может обеспечиваться применением административного принуждения. Вместе с тем, по итогам предоставления информации может быть установлено отсутствие факта противоправного деяния.

Поэтому меры административного принуждения применяются не только в целях наказания нарушителя, но и в целях предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства.

Необходимо отметить, что всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер, поэтому представляется невозможным согласиться с точкой зрения авторов, отрицающих принудительный характер ряда мер административного воздействия, которые в данном случае отождествляются с правовыми запретами и обязанностями, с самими обязывающими нормами права, не являющимися мерами принуждения⁴⁹. Меры административного принуждения по их мнению, теряют принудительный характер, если предписания соблюдаются добровольно. Вместе с тем, на наш взгляд, обоснованием правильности разделяемой нами позиции может служить следующий аргумент.

См. например, Горшенев В.М. К вопросу о понятии ответственности в советском праве. В сб. Вопросы теории права. 1966. С.41.

См.: Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве. //В сб. Вопросы советского административного и финансового права. М. 1952. С. 168-169; Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь. 1966. С. 13; Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды. М. 1957.

40 Обязанность подразумевает единство двух составляющих, права и корреспондирующей ей обязанности. Следовательно, можно обнаружить взаимную двойную связь: без права не наступает и обязанность. Обязывающие нормы содержат юридическое предписание действовать в предусмотренных нормой условиях должным образом. Однако реализация обязанности все равно допускает право выбора, либо мы выполняем обязанность, предписанную нормой, либо отказываемся от реализации права и не исполняем обязанность. Природа административного принуждения совершенно иная. Она подразумевает реализацию в одностороннем, принудительном порядке административного воздействия на управляемый объект и не допускает право выбора. Принудительный характер административного принуждения не зависит от того, добровольно или нет подчиняется субъект их воздействию. Принудительность воздействия проявляется в том, что оно направлено против воли субъектов, осуществляется независимо от его воли, вопреки его воле.

Административное принуждение представляет собой сложную целостную
систему. Оно разнородно и состоит из различных мер, которые благодаря
вхождению в единую систему приобретают интегративные свойства и
качества ⁵⁰, присущие административному принуждению в целом. Вместе с
тем, учеными предлагаются различные классификации мер

административного принуждения в зависимости от целей применения, способов обеспечения правовой охраны общественных отношений. Анализируя существующие в литературе классификации необходимо отметить, что в различных сочетаниях учеными выделяются восстановительные меры, административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административной ответственности, меры административно-процессуального обеспечения.

См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж. 1970. С. 71.

Р0ССИ^ї>о'^Я

госуд < ^й*М

БИБЛкіиїЕКА

Применительно к антимонопольному законодательству представляется
целесообразным, придерживаясь традиционной классификации, разделяемой
большинством административистов⁵¹, сгруппировать меры

административного принуждения, применяемые в целях защиты антимонопольного законодательства, в три группы: Административно-предупредительные меры.

Направлены на предупреждение фактов совершения противоправных деяний, и уклонение от выполнения обязанностей, установленных антимонопольным законодательством, т.е. имеют профилактическую направленность. Применяются в основном для обеспечения нормальной работы антимонопольных органов при осуществлении ими контроля в отношении хозяйствующих субъектов, могущих оказывать влияние на конкуренцию и процессы монополизации. К ним относятся: контрольные проверки на предмет соблюдения требований при создании, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов; осуществление проверок в отношении сделок с приобретением акций (долей), которые могут привести к доминирующему положению на рынках либо к ограничению конкуренции; дача рекомендаций органам исполнительной власти, местного самоуправления по проведению мероприятий, направленных на содействие развитию рынков и конкуренции; запрос информации, необходимой для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности и т.д.

Меры административного пресечения, подразделяемые на две подгруппы:

Меры, связанные с восстановлением первоначального положения. К ним можно отнести: вынесение предписаний о восстановлении первоначального положения, о принудительном разделении или

См.: Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения. //Сб. Вопросы административного права на современном этапе. Госюриздат. 1963. С. 60-67; М.И. Еропкин, Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Лениздат. 1975. С. 167; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж. 1970. С. 92-95; Лазарев Б.М. Административная ответственность. М. 1976. С. 21 и др.

42 выделении структурных подразделений из состава хозяйствующих субъектов; предписаний об отмене или изменении принятых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления неправомерных актов; предписаний о расторжении или изменении заключенных договоров или соглашений, противоречащих антимонопольному законодательству и т.д.

Меры, не связанные с восстановлением первоначального положения Это собственно меры пресечения, которые направлены на пресечение (прекращение) самого факта нарушения. Их целью является принудительное пресечение противоправного деяния и предотвращение его вредных последствий. Дополнительно они не предполагают совершения активных действий по прекращению противоправного деяния со стороны нарушителя. К таким мерам антимонопольное законодательство относит вынесение предписаний о прекращении нарушений антимонопольного законодательства (фактов злоупотребления хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением и фактов недобросовестной конкуренции) и (или) об устранении их последствий; предписаний о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства и т.д.

Меры административной ответственности или наказания

Занимают особое место среди всех мер административного принуждения, так как именно меры административной ответственности в отличие от рассматриваемых ранее мер административного принуждения влекут за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей, выражающиеся в официальном осуждении нарушения, и применении к нарушителям негативных юридических последствий, предусмотренных санкцией соответствующей нормы. Как правило, реализация мер административной ответственности осуществляется либо непосредственно сразу после совершения нарушения, либо после

43 применения мер административного пресечения (то есть после вынесения антимонопольным органом предписаний об устранении нарушений антимонопольного законодательства) и связана с недостаточностью превентивного воздействия мер пресечения.

Данный вывод подтверждается и практикой применения мер

административного принуждения за нарушения антимонопольного
законодательства. Так, антимонопольным органом возбуждается большее
количество дел и выносится постановлений о привлечении к

административной ответственности, по сравнению с применением других мер административного принуждения . По данным за 2001 г. федеральным антимонопольным органом и его территориальными управлениями было возбуждено 6217 дел об административных правонарушениях антимонопольного законодательства. Этот показатель в два раза больше по сравнению с количеством дел, по которым предусматривалось применение мер административного пресечения. Следовательно, практика применения мер административного принуждения за нарушение антимонопольного законодательства подтверждает устоявшееся в науке административного права мнение о том, реализация административной санкции является наиболее действенным механизмом воздействия на нарушителей в случае несоблюдения антимонопольных правил.

Исходя из вышеизложенного и придерживаясь традиционной точки зрения, господствующей в административно-правовой литературе, необходимо отметить, что административная ответственность составляет лишь часть объема административного принуждения, охватываемая только применением административных наказаний⁵³. Поэтому нельзя согласиться с

См. Отчет за 2001 г. МАП России о применении мер за нарушение антимонопольного законодательства.

См.: Якуба О.М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности. Автореферат д.ю.н. Харьков. 1964 с. 18; Лазарев Б.М. Административная ответственность. М. 1976. С.21; Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Серегин А.В., Студеникина М.С. вопросы кодификации законодательства об административной ответственности //советское государство и право. 1967. № 1.С. 27; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж. 1970. С. 17 и др.

44 авторами, необоснованно расширяющими сферу административной

ответственности до включения в ее состав всех мер административного принуждения. Придерживаясь данной точки зрения, достаточно трудно определить отличия административного принуждения от административной ответственности и выявить особенности административной ответственности. Также административная ответственность является одним из видов юридической ответственности, что предопределяет общность основных признаков, присущих данному институту, и вместе с тем позволяет выделить особенное, присущее только административной ответственности.

Административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства присущи как общие черты, характерные в целом для всего института административной ответственности, так и особенные, связанные со сферой реализации антимонопольного законодательства.

В зависимости от специфики антимонопольной деятельности можно выделить следующие особенности административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства:

1. Целью применения мер административной ответственности является
воспитание правонарушителей в духе соблюдения антимонопольного
законодательства, направленного на предупреждение, ограничение,
пресечение монополистической деятельности и недобросовестной
конкуренции, уважения к правопорядку, предупреждение совершения
новых правонарушений (общая и частная превенция), а также защита и
охрана законных экономических интересов физических и юридических
лиц, установленного порядка осуществления государственной власти
антимонопольным органом.

2. Административная ответственность наступает за нарушение
(неисполнение или ненадлежащее исполнение) антимонопольных правил.

См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь. 1966. С.21; Додин Е.В. Основание административной ответственности. «Уч. Записки ВНИИСЗ». Вып. 1. М. 1964. С. 45; Попова В.И. Основные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности. «Уч. Записки ВНИИСЗ». Вып. 5. М. 1965. С. 5 и т.д.

45
Эти правила имеют специальный характер. Так, например, обычный
гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем,
антимонопольные требования нарушить не может. Поэтому

антимонопольные правила предназначены для определенного круга лиц. Их соблюдение осуществляется только теми субъектами, которые непосредственно вовлечены в сферу предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

3. Вместе с тем, специальный характер антимонопольных требований не
означает права выбора, а предопределяет общеобязательность их
соблюдения всеми, кто попадает в сферу экономической деятельности.
Следовательно, административная ответственность также

распространяется на всех, кто осуществляет предпринимательскую деятельность, либо способствует её реализации вне зависимости от формы собственности либо ведомственной подчиненности. Таким образом, административная ответственность за нарушение антимонопольных правил отличается своим субъектным составом (подробнее см. 4 главы 1 диссертации). Во-первых, она распространяется и в отношении физических и юридических лиц. При этом наибольшее количество нарушений антимонопольных правил, влекущих применение мер административной ответственности сформулировано для коллективных субъектов, так как именно их участие в предпринимательской деятельности может оказывать реальное воздействие на установление равновесия на рынке и привести к действительному ограничению, пресечению конкуренции либо установлению монопольного положения. Также к административной ответственности могут привлекаться должностные лица органов исполнительной власти, местного самоуправления, которые совершают деяния, ограничивающие конкуренцию. При этом в отношениях между органом (должностным лицом), применяющим административную ответственность и должностным лицом, привлекаемым к ответственности,

46
отсутствует служебная или иная зависимость. Во-вторых, в качестве
субъектов административной ответственности могут выступать
специальные субъекты, которые не являются субъектами
административной ответственности за нарушение иных

общеобязательных правил. Например, субъекты естественных монополий
привлекаются к административной ответственности только за нарушение
законодательства о естественных монополиях.
4. За нарушение (несоблюдение) антимонопольных правил к
правонарушителям применяются меры административной

ответственности. 4.2 ст. 3.1. КоАП РФ установлены правовые пределы
назначения административного наказания. В связи с этим,

административное наказание не может иметь своей целью унижение достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Административным наказанием за нарушение антимонопольных правил выступает неблагоприятное для правонарушителя последствие материального характера (штраф). Ранее последствие могло быть и морального характера (предупреждение). Так как в большинстве случаев применение мер морального характера оказывалось недостаточным в связи с тем, что нарушения антимонопольного законодательства оказывают влияние на всю экономическую деятельность страны, предупреждение из числа административных наказаний за нарушение антимонопольных правил в новом КоАП РФ было исключено.

5. Меры административного наказания предусмотрены за совершение особого вида правонарушения - административного правонарушения антимонопольных правил (см. 3 главы 1 диссертации).

6. Административная ответственность за нарушение (несоблюдение) антимонопольных правил в Российской Федерации, в отличие от ряда зарубежных стран, применяется во внесудебном порядке, то есть

47 уполномоченными федеральными антимонопольными органами, федеральной энергетической комиссией (их территориальными управлениями) в процессе осуществления ими контрольно-надзорной деятельности. 7. Для привлечения лиц к административной ответственности установлен специальный процессуальный порядок, именуемый производством по делам об административных правонарушениях. Он отличается относительной простотой, оперативностью и экономичностью, по сравнению с уголовным и гражданским процессом. Вместе с тем, необходимо отметить, что в отличие от производства по делам об административных правонарушениях других правил (например, санитарных, экологических и др.) указанный порядок имеет свои отличительные особенности, связанные с антимонопольной сферой (подробнее см. 2 Главы 2 диссертации).

Исходя из особенностей административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, представляется возможным отграничить её от иных видов юридической ответственности (гражданско-правовой, уголовной), также применяемых за нарушение антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и о рекламе. Гражданско-правовая ответственность наступает, если принятым в нарушение антимонопольного законодательства актом органа власти или управления, а также неисполнением или ненадлежащим исполнением антимонопольных правил причинены убытки хозяйствующему субъекту или иному лицу. В отличие от административной ответственности основной целью гражданско-правовой ответственности выступает возмещение (компенсация) этих убытков в соответствии с гражданско-правовым законодательством.

Уголовная ответственность за нарушение антимонопольных правил наступает, если деяния, содержащие признаки преступлений предусмотрены Уголовным кодексом. В отличие от административной, уголовная

48 ответственность наступает за деяния, отличающиеся повышенной степенью общественной опасности. Также она не предусматривает ответственности юридических лиц и применяется только в судебном порядке. Необходимо отметить, что в большинстве зарубежных антимонопольных законов норм уголовно-правового характера нет, а если и есть (например, в Италии, Канаде), то они предусматривают наказание лишь в том случае, когда лица нарушают не законодательное установление, а приказ административного органа, изданный в осуществлении его регулируемых полномочий. В связи с этим, представляется правильным мнение Жидкова О.А., считающего, что «такие статьи не получают самостоятельного значения, а служат лишь средством обеспечения административных актов» .

В Российской Федерации первоначально, в Уголовном кодексе РФ 1960 г. была только статья 175.1. «Нарушения антимонопольного законодательства», устанавливающая уголовную ответственность за неисполнение в срок законных предписаний антимонопольных органов. В новом Уголовном кодексе РФ 1996г. насчитывается свыше десятка норм, связанных с пресечением экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 178 УК «Монополистические действия и ограничение конкуренции»; ст. 182 «Заведомо ложная реклама» и др.). Однако к уголовной ответственности нарушители привлекаются крайне редко, поэтому преобладающими являются меры административной ответственности.

На основании вышеизложенного, выделив особенности административной ответственности, можно сформулировать следующее доктринальное определение, согласно которому, под административной ответственностью за нарушение антимонопольного законодательства следует понимать применение федеральным антимонопольным органом, федеральной энергетической комиссией (территориальными управлениями) к юридическим лицам; должностным лицам органов исполнительной власти,

: Жидков О.А. Антитрестовское законодательство в зарубежных странах. Докт. Диссертация. М. 1972, с. 5

49 местного самоуправления, хозяйствующих субъектов; гражданам, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей, административных наказаний, предусмотренных законодательством, устанавливающим административную ответственность за нарушение антимонопольных правил.

3 . Административное правонарушение антимонопольного

законодательства как основание административной ответственности.

Наличие одного нормативного основания, установленного
антимонопольным законодательством, законодательством о рекламе,
естественных монополиях, недостаточно для применения мер

административной ответственности за нарушение антимонопольных правил. Нормативное основание — законодательство об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил - четко ограничивает круг противоправных деяний, признаваемых таковыми государством и закрепленных в правовой норме. Вместе с тем, эта своеобразная «мертвая материя» приводится в действие в результате реального нарушения нормы права, т.е. совершения административного правонарушения.

Административное правонарушение, таким образом, является фактическим основанием административной ответственности.

В действующем законодательстве под административным правонарушением признается противоправное, виновное действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).

Исходя из содержания этого определения можно выделить общие признаки, выражающие единство формальных (внешних) и материальных (внутренних), объективных и субъективных моментов⁵⁶.

Для признания деяния административным правонарушением по единодушному мнению административистов, занимающихся разработкой вопросов административной ответственности , необходимо, чтобы оно обладало следующими признаками:

⁵⁶ См.: Малеин. Цит. соч. С. 7.

⁵⁷ См.: Лунев Е.А. Административная ответственность за правонарушения. Госюриздат. 1961; Галаган И.А.
Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование).
Воронеж. 1970. С. 158-170;; Якуба О.М. Административная ответственость. М. 1972; Лазарев Б.М.

противоправностью;

виновностью;

наказуемостью деяния.

Наличие указанных признаков характерно и для административного правонарушения антимонопольных правил.

Внешне видимым, вытекающим из самого термина «правонарушения»,
его признаком является противоправность. Правонарушение это -
нарушение права, его норм. Противоправность означает его
направленность против права, то есть сознательно-волевую деятельность,
состоящую в совершении деяний (действий или бездействий),
предусмотренных нормой права. Норма права может содержать как
юридические обязанности, так и запреты. Поэтому противоправным
является как неисполнение императивной обязанности, так и нарушение
запрета, установленного нормой права. В сфере антимонопольной
деятельности это означает нарушение или невыполнение лицом
установленных государством правил хозяйственной деятельности, которое
приводит (может привести) к ограничению конкуренции. Так, ст. 19.8
КоАП РФ устанавливает административную ответственность за
непредставление ходатайств, заявлений, сведений (информации) в
антимонопольный орган, орган регулирования естественных монополий.
Следовательно, применение мер ответственности наступает при
нарушении обязанности предоставления сведений антимонопольному
органу, выражающейся в несоблюдении установленного

законодательством порядка, а также в выполнении требования с нарушением установленного порядка предоставления таких сведений.

Таким образом, меры административного воздействия применяются в том случае, если конкретное деяние предусмотрено нормой права. Исходя

Административная ответственность. М. 1976; Кузьмичева Г.А. Административная ответственность. М. 1985 и т.д.

52 из этого деяние, фактически содержащее неправомерные действия, но не являющееся противоправным (то есть направленным против права), нельзя квалифицировать как административное правонарушение и его совершение не влечет применение мер административной ответственности.

Например, действия должностных лиц федерального органа

исполнительной власти (территориального управления), направленные на незаконное ограничение свободы торговли, то есть являющиеся неправомерными действиями не влекут административной ответственности, так как согласно ст. 14.9 КоАП РФ за их совершение меры административного наказания не предусмотрены. Следовательно, для выявления признака противоправности необходимо сравнивать фактическое поведение с юридически императивно предписанным, что позволяет устанавливать наличие либо отсутствие правонарушения. В связи с этим представляется обоснованным мнение И.С. Самощенко, считающего, что «противоправность является юридическим выражением общественной вредности правонарушения»⁵⁸. Таким образом, устанавливая признак противоправности, правонарушение определяется с его «внешней», формальной стороны.

В науке административного права особую дискуссию вызывает отнесение к числу самостоятельных признаков административного правонарушения общественной вредности (вредоносности), общественной опасности, либо антиобщественности (антисоциальности).

В литературе длительное время продолжается дискуссия о признании общественной опасности признаком исключительно преступлений или универсальным признаком, присущим правонарушениям в целом⁵⁹.

В подтверждение первой позиции авторы ссылаются на ст. 14 Уголовного кодекса РФ, согласно которой преступлением признается общественно опасное действие или бездействие. Если деяние формально и

См.: Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. Госюриздат. 1963. С. 95. Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., Юрид. Лит. 1963, с.52.

53 содержит признаки какого-либо деяния, предусмотренного Уголовным

кодексом, в том числе и антимонопольное преступление, но вследствие малозначительности не представляет общественной опасности, не причиняет вреда и не создает угрозы его причинения, оно не является преступлением. На основании этого делается вывод о том, что признак общественной опасности присущ только преступлениям, а другие правонарушения лишены этого качества. Также высказано мнение, что если ко всем правонарушениям применять столь серьезное понятие, как общественная опасность, то оно потеряет всякую определенность⁶ . На наш взгляд, согласиться с данной точкой зрения нельзя. Общественная опасность преступлений состоит именно в том, что они наносят вред правопорядку, личным и государственным интересам. А такие вредные последствия присущи всем правонарушениям. Безвредных или неопасных правонарушений не существует, иначе бы их совершение не запрещалось и не пресекалось государством. Следовательно, общественная опасность присуща всем правонарушениям, в том числе и административным.

Ученые административисты по данному вопросу до сих пор к единому мнению не пришли. Связано это с тем, что формально законодатель не включил в понятие административного правонарушения признак его общественной опасности. Следовательно, формально, с юридической точки зрения, законодатель не считает проступки общественно-опасными, в отличие от преступлений (ст. 14, 15 Уголовного кодекса).

В связи с этим все существующие точки зрения можно свести к трем позициям.

1. Сторонники первой точки зрения исходят из качественного различия между преступлениями и правонарушениями и считают, что административные правонарушения не являются общественно-опасными,

Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., Наука, 1966, с. 199

54
они «вредоносны» для общества ⁶¹. Вредность заключается в том, что в
результате совершения правонарушения наносится определенный ущерб
или создается угроза причинения вреда личности, обществу или
государству. Однако, общественная опасность административных
проступков отрицается. Необходимо отметить, что любое правонарушение
вредно для общества, любым правонарушением наносится вред либо
создается угроза его нанесения. Следовательно, «вредоносность не может
служить специфическим признаком административных

~ 62

правонарушении» , но дополнительным, несомненно. Данная точка зрения не может быть поддержана в связи с тем, что административные правонарушения антимонопольных правил, несомненно, представляют общественную опасность. Например, завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов) и иные нарушения, предусмотренные ст. 14.6 КоАП РФ, посягают на установленный государством порядок ценообразования и являются общественно-опасными.

Также отсутствие общественной опасности опровергается тем обстоятельством, что одни и те же деяния могут рассматриваться законом как преступление или как проступок. В том числе и в связи с проводимой декриминализацией преступлений. Например, в Уголовном кодексе РФ 1960 г. статья 175.1. «Нарушения антимонопольного законодательства» устанавливала уголовную ответственность за неисполнение в срок законных предписаний антимонопольных органов. В новом Уголовном кодексе РФ 1996г. данного состава нет. На сегодняшний день лицо за данное правонарушение несет только административную ответственность.

См.: Якуба О.М. Административная ответственность. М. 1972, с. 14; Петров Г.И. Советское административное право. М. 1960. С. 288; Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., Юрид. Лит. 1963; Лукьянов В.В. Административные правонарушения и уголовные преступления: в чем различие? //Гос-во и право. 1996. № 3 и др.

См.: Лунев Е.А. Административная ответственность за правонарушения. Госюриздат. 1961; Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь. 1966; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж. 1970. С. 158-170; Якуба О.М. Административная ответственность. М. 1972; Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах. М.2000. С. 143 и т.д.

55 Однако в связи с переходом данного деяния из преступления в административное правонарушение оно не потеряло общественной опасности. Следовательно, антимонопольные правонарушения нельзя признавать только вредоносными.

2.Сторонники второй точки зрения считают, что одни административные правонарушения общественно опасны, другие являются вредными, но не общественно-опасными⁶³. В отношении антимонопольных правонарушений, за которые установлена административная ответственность, данная позиция неприменима ввиду того, что все антимонопольные правонарушения общественно опасны. Нельзя отрицать общественную опасность административных правонарушений антимонопольных правил, которые посягают на порядок осуществления законной деятельности антимонопольного органа и вместе с тем на установленный государством экономический порядок, порядок осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности, экономические права и свободы граждан. Вред, который причиняется или может быть причинен в результате их совершения, оказывает влияние на всю экономическую систему и экономические связи, создает угрозу нормальному функционированию рыночных отношений, и может нанести непоправимый ущерб экономике страны (например, в установлении хозяйствующими субъектами монопольно высоких (низких) цен; изъятии товаров из обращения, целью или результатом которых является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышение цен и т. д.). При этом для привлечения к административной ответственности достаточно даже возможности наступления неблагоприятных последствий, закрепленных в антимонопольном законодательстве.

См: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь, 1966, С. 39; Административное право./ под. ред. Алехина А.П., Кармолицкого А.А., Ю.М. Козлова. С. 316.

56
3.Третья точка зрения, получила развитие в трудах большинства
административистов⁶⁴. Согласно данной позиции административные
правонарушения признаются общественно-опасными. С точки зрения их
содержания нет внешней, формальной разницы между многими
административными проступками и уголовными преступлениями: и те и
другие представляют общественную опасность и влекут применение мер
государственного принуждения⁶⁵. Между многими административными
проступками и уголовными преступлениями можно обнаружить тесную
взаимосвязь. Подтверждением этому может являться новый состав
антимонопольного правонарушения «ограничение свободы торговли»,
предусмотренный ст. 14.9 КоАП РФ. Вместе с тем, в связи с его
введением в КоАП РФ возникла правовая проблема, связанная с
квалификацией деяния, в том числе разграничения сходного состава,
предусмотренного ч.1 ст. 178 УК РФ, устанавливающего уголовную
ответственность за такие же монополистические действия выражающиеся
в разделе рынка, ограничении доступа на рынок, устранении с него других
субъектов экономической деятельности. При отсутствии

квалифицирующих признаков деяния представляется невозможным правильно установить характер противоправных деяний и привлечь лицо либо к административной либо к уголовной ответственности. Однако это является ещё одним подтверждением общественной опасности административных правонарушений антимонопольных правил. Тем самым подчеркивается неразрывная связь между административными проступками и уголовными преступлениями, сходство их основных признаков, в частности такого признака как общественная опасность. Подтверждением правильности данного вывода является и зарубежная

Лунев Е.А. Административная ответственность за правонарушения. Госюриздат. 1961; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж. 1970. С. 159- 160; Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Лениздат, 1975; с. 172; а также С.С. Студеникин, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, В.Д. Сорокин, И.И. Евтихиев, Е.В. Додин, М.С. Студеникина, Г.А. Кузьмичева, Б.Б. Хангельдыев и др. ⁵ Лунев А.Е. Административная ответсвенность за правонарушения. М. Госюриздат. 1961. С. 44.

практика. В законодательстве и правовой литературе многих зарубежных стран по существу не содержится четкого определения понятия административного правонарушения, что позволяет проступки квалифицировать как уголовно-наказуемые и придавать им ярко выраженную социальную окраску⁶⁶. Так, схожие антимонопольные нарушения в зарубежных странах влекут различные виды ответственности. Например, за совершение деяний недобросовестной конкуренции в австрийском законе предусмотрена административная ответственность, а в Уголовном кодексе Италии данные деяния признаются преступлениями и влекут уголовную ответственность⁶⁷.

Таким образом, общественная опасность является признаком административных правонарушений антимонопольных правил, что в принципе предопределено признанием их в качестве противоправных; противоправное по существу не может не быть общественно-опасным.

Вместе с тем, возникает практическая и теоретическая проблема установления критерия разграничения преступлений и правонарушений. Почему в одних случаях российский законодатель признает нарушение антимонопольных правил, являющееся общественно-опасным, преступлением, а в других административным правонарушением?

Ученые, признающие административные правонарушения

общественно-опасными, отмечают, что по своему характеру они являются менее общественно-опасными по сравнению с преступлениями. На этой основе в качестве критерия отличия административного правонарушения от преступления используется количественный критерий - «степень общественной опасности» . Степень общественной опасности определяется обстоятельствами содеянного (например, способом

См.: Административная ответственность в зарубежных странах (обзор законодательства). Вып. 25. ВНИИСЗ. М. 1967. С. 17-18.

Еременко В.И. Законодательство о пресечении недобросовестной конкуренции за рубежом //Советское государство и право. 1991. № 12. С. 122.

⁶⁸ См.: Лунев А.Е., Студеникин С.С., Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Еропкин М.И., Манохин B.M., Сорокин В.Д., Евтихиев И.И., Додин Е.В., Студеникина М.С, Кузьмичева Г.А., Хангельдыев Б.Б., Мосин Е.Ф. Галаган И.А. и т.д.

58 совершения, размером вреда и тяжестью наступивших последствий)⁶⁹. Так, ст. 14.3. КоАП РФ устанавливает административную ответственность за совершение факта ненадлежащей рекламы, к которой относится заведомо ложная реклама, с помощью которой потребитель рекламы умышленно вводится в заблуждение. Если же заведомо ложная реклама преследует корыстную заинтересованность и причиняет значительный ущерб, наступает уголовная ответственность по ст. 182 УК РФ.

Таким образом, критерием разграничения данных противоправных деяний является степень общественной опасности. Для преступлений характерна большая степень общественной опасности, для административных правонарушений - меньшая. В связи с этим и наказание за совершение правонарушений более мягкое, чем за аналогичные преступления. Так, например, согласно ст. 14.3.КоАП РФ нарушение законодательства о рекламе влечет наложение штрафа в величине кратной МРОТ. Согласно ст. 182 УК РФ нарушение законодательства о рекламе наказывается штрафом в величине кратной МРОТ, размере заработной платы или иного дохода осужденного, обязательными работами, арестом, либо лишением свободы.

Административным правонарушением антимонопольных правил признается не только общественно-опасное, противоправное, но и виновное деяние. Виновность означает, что за данное противоправное деяние ответственность наступает только при условии установления вины в действиях либо бездействиях физических и юридических лиц (подробнее данный вопрос будет рассмотрен далее в 4 Главы 1 диссертации).

Что касается физических лиц, действующее законодательство, закрепляя принцип их виновной ответственности (ст. 2.1. КоАП РФ), установило в ст.2.2. КоАП РФ формы вины (умышленную и неосторожную). Административное правонарушение антимонопольных правил признается

См.: постановление Пленума Верховного суда РФ «О практике назначения судами уголовного наказания» от П.06.1999 г. № 40 //ВВС РФ. 1999. № 8.

59 совершенным физическим лицом умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Первоначально в законодательстве в отношении юридических лиц не было предусмотрено обязательное установление виновности юридического лица в совершении административного правонарушения антимонопольных правил.

В связи с этим в научной литературе ряд авторов распространяли на сферу административных отношений возможность безвиновной (объективной) ответственности, используемой в гражданских отношениях⁷⁰. В действительности распространение гражданско-правовых начал ответственности на административно-правовые, т.е. публичные отношения не представлялось оправданным. Утверждение о том, что объективное вменение, то есть привлечение к административной ответственности только за сам факт совершения административного нарушения, без установления его виновности, применяется прежде всего в

предпринимательской деятельности , то есть, распространяется и на сферу антимонопольных правил, на наш взгляд, спорно. Такая ответственность не применима в административном праве. Она может наступать только за

См. например: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М. 1999. С. 31.;Овчарова Е.В. Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц. //Государство и право. 1998. №7. С. 17. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М. 1999. С. 31-32.

60 деяния, в отношении которых установлен и внутренний признак правонарушения - виновность нарушителя.

В ч.2. ст. 2.1. нового КоАП РФ предусмотрено обязательное установление виновности юридического лица в совершении административного правонарушения, что является положительным моментом в закреплении принципа виновности юридических лиц. Однако формы вины юридического лица установить не представляется возможным, ввиду особой конструкции самого юридического лица. Таким образом, административное правонарушение антимонопольных правил, совершаемое всеми субъектами характеризуется как виновное деяние. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения

антимонопольных правил, в отношении которых установлена его вина (ст. 1.5. КоАП РФ); в противном случае лицо не будет привлечено к административной ответственности.

Наказуемость означает, что нарушение субъектом установленных
антимонопольных правил влечет применение к нему мер

административной ответственности, то есть, представляет собой реализацию административной санкции, установленной КоАП, законами субъектов РФ. Конкретное действие или бездействие может быть признано правонарушением, только если за его совершение предусмотрена мера административной ответственности. Признак наказуемости отражает внешне-выраженную реакцию государства в лице компетентных органов, уполномоченных налагать административные наказания, за факт совершенного противоправного деяния и позволяет индивидуализировать меры административного воздействия в отношении конкретного правонарушителя. Этот признак также указывает, что за совершение административного нарушения антимонопольных правил наступает

применение административных наказаний, а не иных мер ответственности. Признак наказуемости включает в себя два элемента⁷²:

1. Угрозу - как потенциальную возможность применения наказания, установленную в санкции нормы.

2. Реальное применение мер административных наказаний, если правонарушение уже совершено с учетом индивидуализации наказания. Тем самым, установление наказуемости завершает процесс объединения

признаков административного правонарушения в единое целое.

Таким образом, для административного правонарушения

антимонопольных правил характерны такие признаки как, противоправность, общественная опасность, виновность, наказуемость. Исходя их совокупности указанных признаков, можно дать следующее определение административного правонарушения антимонопольных правил - им признается выраженное в виновном невыполнении законных требований антимонопольного органа, противоправное деяние (действие либо бездействие), за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж. 1970. С. 163.

4. Юридический состав административного правонарушения антимонопольных правил.

Признаки административного правонарушения в совокупности образуют сложный юридический состав, являющийся единственным основанием административной ответственности правонарушителя. Юридический состав лежит в основе правовой квалификации деяния и привлечения нарушителя к ответственности⁷³.

В теории административного (как и уголовного) права под составом административного правонарушения единодушно понимается совокупность точно установленных в законе признаков (элементов), составляющих «внутреннюю» структуру правонарушения , к которым относятся объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Анализируя нормативно-правовые акты, составляющие

законодательство об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил, можно выявить ряд особенностей юридического состава правонарушений: Объектом правонарушения выступает то, на что направлено посягательство, т.е. общественные отношения.

Общим объектом правонарушений антимонопольных правил являются
общественные отношения, связанные с нарушением (несоблюдением)
установленного антимонопольным законодательством порядка

осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности. В рамках общего объекта можно выделить родовой объект, т.е. общественные отношения, посягающие на однородные группы отношений. В антимонопольном законодательстве к родовым объектам относятся

⁷³ См.: Административное право /Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М. 2000. С. 318-319.

См.: Матвеев Г.К. Основания ответственности за правонарушение. В кн.: Проблемы искоренения правонарушений в СССР. M., 1971 г. С.28; Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М. 1985. С. ; Козлов Ю.М. Административное право. M. 2000. С. 146 и т.д.

63 общественные отношения, связанные с монополистической деятельностью и общественные отношения, связанные с недобросовестной конкуренцией.

В соответствии со ст. 4 Закона «О Конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» под монополистической деятельностью понимаются противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействия), направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции:

1. Хозяйствующих субъектов, выражающиеся в злоупотреблении ими своим
доминирующим положением на рынке, которое дает им возможность
оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на
рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам
(в том числе установление монопольно высоких, низких цен; изъятие
товаров из обращения, целью или результатом которого является создание

или поддержание дефицита на рынке или повышение цен и пр. ) либо достижение в любой форме соглашений (согласованных действий) между конкурентами (потенциальными конкурентами), имеющих (могущих иметь) в совокупности долю на рынке определенного товара более 35 %, направленные на раздел рынка по территориальному принципу, объему продаж, закупок, ассортименту реализуемых товаров, кругу продавцов или покупателей, повышение, снижение или поддержание цен на аукционах, торгах и т.д.⁷⁶).

2. Должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, принимающих акты и (или) совершающие
действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих
субъектов, создают дискриминирующие или, напротив,
благоприятствующие условия деятельности отдельным хозяйствующим
субъектам (в том числе устанавливать запреты на продажу (покупку)

См. ст. 5 Закона о конкуренции, закона о защите конкуренции. См. ст. 6 Закона о конкуренции, закона о защите конкуренции.

64 товаров из одного региона РФ в другой, давать указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков), необоснованно предоставлять льготы и т.д.) либо достигать соглашений (согласованных действий), направленных на повышение, снижение или поддержание цен (тарифов), ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов, раздел рынка по территориальному принципу, кругу продавцов или покупателей⁷ .

Следовательно, антимонопольное законодательство разграничивает и конкретизирует совершение монополистических действий в зависимости от совершаемых субъектов ввиду их особого положения, в одном случае это представители органов исполнительной власти, обладающие властными полномочиями, в другом - крупные хозяйствующие субъекты, оказывающие (могущие оказать) реальное влияние на конкуренцию.

Понятие недобросовестной конкуренции, включает любые, направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам -конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации. Из этого следует, что данное понятие содержит указание на действия конкурентов, которые противоречат не правовым, а этическим категориям совести, морали . В связи с тем, что отсутствует нормативное определение понятий разумности, добропорядочности, справедливости (за исключением обычаев

См. ст.7,8 закона о конкуренции, ст. 12 закона о защите конкуренции. ⁷⁸ См. подробнее Паращук С.А. Недобросовестная конкуренция: содержание и правовые средства её пресечения. Дисс. на соиск. Ученой степени к.ю.н. М. МГУ. 1995.; Недобросовестная конкуренция. Обзорная информация. //Вып. 11. ИЗ и СП при ВС РФ. М. 1992; Тотьев К.Ю. Конкуренция и монополии. Правовые аспекты регулирования. М. Юрист. 1996; Варламова A.H. Правовое регулирование конкуренции в России. М. 1998; и т.д.

65 делового оборота ) на практике возникают значительные трудности при определении факта недобросовестной конкуренции .

Примером недобросовестной конкуренции может служить распространение ложных, неточных или искаженных сведений; введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества товара; некорректное сравнение одних товаров (финансовых услуг) с товарами (финансовыми услугами) других хозяйствующих субъектов; продажа товаров с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг; получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации, в том числе коммерческой тайны, без согласия её владельца⁸¹.

Непосредственным объектом является то, на что конкретно направлено то или иное посягательство. Так, к числу непосредственных объектов в сфере антимонопольных правонарушений можно отнести посягательство на установленный экономический порядок, правила ведения хозяйственной деятельности, например при нарушении порядка ценообразования (ст. 14.9 КоАП РФ); препятствование осуществлению законной деятельности антимонопольных органов в случае непредставления сведений, информации в МАП России (ст. 19.7 КоАП РФ) и т.д. Объективная сторона правонарушений характеризует само деяние,

выражающееся в совершении действий либо бездействий и наступлении

определенных последствий.

Законодатель сформулировал примерно одинаковое количество составов административных правонарушений антимонопольных правил, совершаемых как в форме действия (3 правонарушения), так и в форме бездействия (3

⁷⁹ См. ст.5 ГК РФ. По данным МАП России за 2001 г. выявлено всего 390 фактов недобросовестной конкуренции. См. ст. 10 закона о конкуренции, ст. 15 Закона о защите конкуренции.

правонарушения). Статистические данные свидетельствуют, что деяния в основном представлены бездействиями. Наиболее часто распространено неисполнение в срок предписаний антимонопольного органа, непредставление в срок документов или иной информации (подробнее об особенностях объективной стороны конкретных правонарушений см. 4 главы 1 диссертации).

В целом необходимо отметить, что все административные

правонарушения антимонопольных правил, за исключением ст. 14.9.КоАП РФ («ограничение свободы торговли»), сформулированы с использованием бланкетных диспозиций (норм). Так, например, ст. 19.8 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение правил представления ходатайств и уведомлений в антимонопольный орган в общем виде, а сами правила и порядок представления содержатся в Законах о конкуренции, о защите конкуренции, а также специальных подзаконных актах, например в Приказе МАП России от 13.18.1999 № 276 «Об утверждении положения о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями ст. 17, 18 Закона РСФСР «О конкуренции»»,⁸² (в ред. Приказа от 31.10.2000 № 785)⁸³.

Большинство административных правонарушений имеют формальные составы, т.е. ответственность наступает с момента совершения деяния, независимо от того, возникли или нет определенные последствия. В связи с тем, что наступление неблагоприятных последствий, оказывающих влияние на конкуренцию, может произойти не сразу, а через неопределенный срок, законодатель стремится сразу пресечь и наказать правонарушителя за сам факт совершаемого противоправного деяния, не дожидаясь наступления неблагоприятных последствий. Изучение правоприменительной практики свидетельствует о том, что применение антимонопольными органами

административно-предупредительных, административно-пресекательных

БНА ФОИВ №1 03.01-2000. БНА ФОИВ № 50, 11.12.2000

и мер административной ответственности происходит даже в том случае, если предполагается наступление вредных последствий не в ближайшее время, а в будущем. Например, в результате непредставления ходатайства в антимонопольный орган о получении предварительного согласия МАП России на приобретение акций лицом (группой лиц) с правом распоряжения более 20 % акций другого хозяйствующего субъекта, либо приобретения прав лицом (группой лиц), позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности (согласно требованиям, установленным ст. 18 Закона о конкуренции), нельзя немедленно оценить состояние конкуренции на товарном рынке и определить наступление конкретных последствий, можно лишь предположить наступление возможных неблагоприятных последствий (например, ограничение конкуренции между конкурирующими хозяйствующими субъектами ввиду невозможности самостоятельного принятия решений другим хозяйствующим субъектом, вплоть до его устранения с рынка; приобретение хозяйствующим субъектом доминирующего положения и т.д.).

Большинство правонарушений, совершаемых в данной сфере, являются длящимися, то есть предполагают длительное невыполнение требований, установленных административно-правовой нормой, совершаемых в форме действия или бездействия. В основе длящегося нарушения лежит не выполняемое в течение длительного времени требование не нарушать правовой запрет либо совершить предусмотренное нормой административного права действие. Так, предоставление ОАО «Витязь» антимонопольному органу недостоверных сведений длилось в течение 6 месяцев до проведения проверки на данном предприятии и выяснения фактов их недостоверности. В течение 2-х месяцев со дня обнаружения ОАО «Витязь» было привлечено к административной ответственности в виде штрафа.

Что касается факультативных признаков объективной стороны, то в

формулировке составов присутствует только один признак - время.

Например, неисполнение в срок предписаний (решений) антимонопольного

органа, непредставление в срок документов, сведений или иной информации.

Субъектами административной ответственности⁸⁴ являются «лица, обладающие административной деликтоспособностью⁸⁵, особым юридическим свойством субъекта, заключающимся в способности принять на себя ответственность за совершенный административный проступок» .

В КоАПе РФ к субъектам административной ответственности за
нарушение антимонопольных правил отнесены: граждане, в том числе
индивидуальные предприниматели; руководители организаций;

должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; хозяйствующие субъекты - юридические лица. Теперь субъектами административной ответственности не являются должностные лица федерального антимонопольного органа (территориального управления), которые ранее могли привлекаться за распространение

«87

сведении, составляющих коммерческую тайну .

Необходимо отметить, что граждане не могут выступать в качестве субъектов антимонопольных правонарушений, так как нарушить требования антимонопольного законодательства, не осуществляя предпринимательской деятельности, они не могут. Для занятия предпринимательской деятельности гражданин должен зарегистрироваться и приобрести специальный статус. Поэтому установление в КоАПе РФ санкций за нарушение антимонопольных правил для граждан не оправданно. Субъектом антимонопольных

Необходимо отметить, что понятие субъект правонарушения шире понятия субъект ответственности, так как последний должен ещё обладать определенными признаками (возраст, вменяемость) для привлечения к административной ответственности.

В содержание административной деликтоспособности входит административная правоспособность и административная дееспособность.

Матвеев СВ. Субъекты административной ответственности. Автореферат д. ю.н. Свердловск, 1985. С.

См. ст. 25 Закона о конкуренции; 27 Закона о защите конкуренции; ст. 19 Закона о естественных монополиях.

69
правонарушений является не просто гражданин, а гражданин, выступающий
з роли индивидуального предпринимателя. Под индивидуальным
предпринимателем понимается - гражданин, занимающийся
предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и
прошедший государственную регистрацию (ст. 23, 24 Гражданского кодекса
Российской Федерации, (именуемый далее ГК РФ)). Предпринимательская
деятельность представляет самостоятельную производственную

деятельность, осуществляемую на свой страх и риск и направленную на
систематическое получение прибыли (ст. 2 ГК РФ). Граждане, занимающиеся
предпринимательской деятельностью, но не прошедшие государственную
регистрацию, не приобретают статуса индивидуального предпринимателя.
Утрачивается данный статус с момента прекращения действия
государственной регистрации по истечении установленного срока,
аннулировании государственной регистрации и в иных, предусмотренных
законодательством случаях. Индивидуальные предприниматели

привлекаются к административной ответственности за все правонарушения антимонопольных правил, предусмотренные КоАП РФ. Анализ правоприменительной практики показал, что в основном индивидуальные предприниматели привлекаются за неисполнение предписаний и непредставление документов и иной информации (представление недостоверных сведений). При этом по размерам санкций они приравниваются к должностным лицам.

Согласно КоАП РФ Должностные лица признаются субъектами административной ответственности за совершение административных правонарушений, связанных с несоблюдением установленных общеобязательных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и экономического порядка, в том числе и за нарушение (невыполнение) антимонопольных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Применительно к антимонопольной сфере должностные лица подлежат административной

ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением, установленных антимонопольных правил, определяющих порядок хозяйственной (предпринимательской) деятельности физических и юридических лиц, государственного и общественного порядка, и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности, в соответствии с должностными инструкциями. За совершение иных административных правонарушений они несут административную ответственность на общих основаниях, т.е. как граждане.

Особую сложность вызывает то обстоятельство, что в
административной науке и законодательстве отсутствует единое
комплексное определение понятия должностного лица как субъекта
административного правонарушения . Попытку исправить данное
положение предпринял новый КоАП РФ. В ст. 2.4 дано определение
должностного лица, в соответствии с которым под ним понимается лицо,
постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями
осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в
установленном законом порядке распорядительными полномочиями в
отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно
лицо, выполняющее организационно-распорядительные или

административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций несут административную ответственность как

См.: Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц. Дисс. На соиск. К.ю.н. М. 1993; Старилов Ю.П. Государственная служба; Студеникина М.С. Административная ответственность должностных лиц //Закон. 1998. № 9. С. 92-95; Ноздрачев Государственная служба и др.

должностные лица. Анализ данного определения позволяет констатировать

следующее:

1. Данное определение в значительной степени совпадает с

определением, данным в ст. 285 УК РФ, а так как оно не является

универсальным, то не может распространяться на другие отрасли права,

включая и административное, в связи с тем, что оно разработано только

применительно к главе 30 УК РФ

«Преступления против государственной власти, интересов

государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

2.В определении говорится о представителе власти, которое подлежит

административной ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Однако в служебные обязанности представителя власти входит и привлечение к административной ответственности. А конкретный их перечень полномочий не содержит указаний на соблюдение антимонопольных правил. В связи с этим остается неясным, кто и за что привлекается к административной ответственности. Поэтому к определению в качестве должностного лица как субъекта административной ответственности представителей власти необходим двойственный подход. Необходимо отметить, что представители не всех ветвей власти могут быть привлечены к административной ответственности. Данное правило распространяется только в отношении представителей исполнительной ветви власти, так как согласно принципу

Похожие диссертации на Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства

Теоретические проблемы ответственности за нарушения бюджетного законодательстваМаркелов Федор Викторович

Административная ответственность за нарушение законодательства о защите прав потребителей Катыс Мария Александровна

Административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах Третьяков Равиль Викторович

Административная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдуме Дзюба Ольга Николаевна

Административная ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборахШереметьев Игорь Игорьевич

Административная ответственность за нарушения законодательства о рекламе Лисецкий Роман Миронович

Административная ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе Найдеров Юрий Вячеславович

Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельностиПриданникова Марина Александровна

Ответственность за нарушения законодательства об исполнительном производстве, содержащие признаки административного правонарушенияКомаров Александр Николаевич

Ответственность за нарушение законодательства в бюджетной сфереШеховцева Екатерина Валерьевна