Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовые основы регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов 15
1. Исторический аспект государственного регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов 15
2. Состояние и перспективы развития административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов в Российской Федерации 28
Глава 2. Система органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов 60
1. Органы общей компетенции в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов 66
2. Органы специальной компетенции в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов 77
Глава 3. Реализация административной ответственности за правонарушения в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов 96
1. Понятие и признаки правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов 96
2. Квалификация административных правонарушений в области рыболовства и охраны рыбных запасов 107
3. Назначение административных наказаний за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов 122
Заключение 140
Литература 145
- Состояние и перспективы развития административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов в Российской Федерации
- Органы специальной компетенции в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов
- Квалификация административных правонарушений в области рыболовства и охраны рыбных запасов
- Назначение административных наказаний за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В настоящее время проблемы административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов становятся все более актуальными, как на территории России, так и в отдельных субъектах Федерации. В связи с переходом на новую модель товарно-рыночных отношений, появлением большого количества самостоятельных хозяйствующих субъектов вопросы государственного регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов приобретают новое значение.
Рассмотрение практики деятельности органов, осуществляющих охрану рыбных запасов и рыболовства, показывает значительный рост административных правонарушений в указанной области, существенно опережающий рост совершаемых сходных преступлений. Одновременно государственный контроль в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов является недостаточно эффективным, что в немалой степени обусловлено несовершенством действующего законодательства, наличием значительного числа различных контролирующих органов, чьи функции по-прежнему дублируют друг друга.
Проблемы возникают и в процессе квалификации административных правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов.
Еще 10-15 лет назад специфика рыбной отрасли России состояла в том, что большая часть сырья (примерно 90 %) добывалось в открытых районах Мирового океана, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в экономических зонах иностранных государств, а не во внутренних водоемах России, что напрямую способствовало продовольственной самостоятельности, продовольственной безопасности государства и обеспечению независимой продовольственной политики. В последнее время в связи с сокращением бюджетных ассигнований на развитие рыбопромысловой отрасли переход на самофинансирование, а также рост затрат на содержание отрас- Л
ли добыча рыбы и других морепродуктов стал преимущественно осуществляться во внутренней экономической зоне РФ (примерно 70 % общего улова). Все это привело к снижению объемов добычи рыбы, а в последующем и к сокращению потребления рыбопродуктов.
Итогом кризисного состояния рыбного промысла стали увеличение цен на рыбопродукты и, соответственно, возрастание браконьерства, за счет которого население, особенно сельское, стремится удовлетворить потребности в продуктах питания и в наличных деньгах (в случае продажи незаконно выловленной рыбы).
В настоящее время правовое регулирование охраны рыбных запасов, рыболовства различных его видов и института административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов законодателями, как на центральном, т.е. федеральном уровне, так и на региональном уровне, осуществляется бессистемно.
Этим обстоятельством в значительной степени обусловлен выбор темы диссертационного исследования, в котором предпринята попытка проанализировать теоретические и практические проблемы административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов.
Степень научной разработанности темы. Различным аспектам административно-правового регулирования охраны окружающей природной среды, в том числе отдельным аспектам охраны рыбных запасов, были посвящены работы таких авторов, как: Р.Д. Боголепов, В.Ф. Волович, Т.А. Заславская, О.С. Кол-басов, К.К. Кузнецов, А.Е. Лунев, М.П. Маликов, Ю.А. Петров и др. Однако вопросы административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов были и остаются малоисследованными.
Библиография по данной проблематике представлена лишь несколькими монографическими работами, посвященными правовой охране рыбных запасов (Мехтиев М.С. Правовая охрана рыбных запасов (по материалам Азербайджанской ССР):
Дис канд. юрид. наук. Баку, 1984. 205 с; Муртазалиев A.M.
Правовая охрана рыбных запасов в северной части Каспийского моря: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. 183 с; Кузнецов К.К. Административно-правовая охрана рыбных запасов. Волгоград, 1989. 109 с); административной ответственности за правонарушения в сфере охраны рыбных запасов (Перевертай-лова Л.С. Административная ответственность за нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов: по материалам Обь-Иртышского бассейна: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. 177 с; Лызов Д.В. Административно-правовые средства борьбы с правонарушениями в сфере охраны рыбных запасов: по материалам Дальневосточного региона: Дис.... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. 140 с), вопросам регулирования рыболовства в контексте международного права (Меркулов А.А. Регулирование рыболовства в международном и российском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 180 с; Черемных И.Г. Кодификация международно-правовых норм регулирования морского рыболовства, 1982-1995 гг.: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1997. 162 с).
Проблемы административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов в условиях кризисного состояния отрасли, а также касающиеся реализации административной ответственности в указанной сфере правоотношений, исходя из действующей редакции КоАП РФ, вообще не изучались. Это свидетельствует как об актуальности избранной темы научного исследования, так и об ее научной новизне.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов, а также институт административной ответственности за правонарушения в области рыболовства и охраны рыбных запасов во внутренних водоемах Российской Федерации на примере Каспийского региона.
Предмет настоящего исследования - состояние законодательного регулирования рыболовства, государственный контроль и надзор в области охраны рыбных запасов в Каспийском
регионе, перспективы их развития, научные разработки и правоприменительная практика.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование проблем административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов во внутренних водоемах Российской Федерации.
Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:
изучить исторический аспект государственного регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов;
проанализировать современную законодательную базу Российской Федерации в сфере регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов;
рассмотреть проблемы государственного управления и контроля в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов;
охарактеризовать систему органов общей и специальной компетенции в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов;
проанализировать административные правонарушения в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов;
-установить особенности составов административных правонарушений в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов;
- охарактеризовать состояние нормативной регламентации
оснований и порядка назначения административных наказаний,
применяемых за нарушение правил рыболовства и охраны рыб
ных запасов.
Методологическая база исследования. Исследование правоотношений, которые составляют предмет настоящей работы, осуществлялось на основе общепринятого диалектико-материа-листического метода познания, позволяющего рассматривать анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом; общенаучных методов - сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от конкретного к абстрактному и наоборот, исторического и т.д.; специальных методов - статистического; частно-научных методов — формально-юридического, метода толкования норм права и т.д. .
В качестве нормативной базы исследования выступают Конституция Российской Федерации, действующее административное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в рассматриваемой сфере, международные правовые документы и договоры Российской Федерации.
Теоретической основой исследования стали труды ученых и специалистов в области административного права, а также материалы судебной и административно-юрисдикционной практики по применению административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения в области рыболовства и охраны рыбных запасов, раскрывающие теоретическую и практическую сущность вопроса.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные и материалы органов рыболовства и рыбоохраны Астраханской области о состоянии и результативности работы по контролю за рыболовством и охраной рыбных запасов в Каспийском регионе, дела об административных правонарушениях в области рыболовства и охраны рыбных запасов.
Научная новизна исследования определяется тем, что предметом самостоятельного монографического исследования впервые стало специальное комплексное изучение состояния законодательного регулирования рыболовства, государственный контроль и надзор в области охраны рыбных запасов Каспийского региона, перспективы их развития, научные разработки и правоприменительная практика.
Научная новизна работы состоит и в том, что на основе комплексного изучения нормативно-правовых актов и теоретических основ в сфере охраны рыбных запасов и регулирования рыболовства:
- систематизированы научные представления о генезисе советского и постсоветского законодательства в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов, что позволило обосновать необ-
ходимость принятия нового Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", ориентированного на принципы международно-правового регулирования в данной области;
определены и обоснованы особенности нормативно-правового регулирования охраны рыбных запасов и рыболовства применительно к Каспийскому региону, основанные на приоритете международного права и учитывающие уникальность геополитического положения Каспийского моря;
сформулировано понятие "административное правонарушение в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов", конкретизирующее общее понятие "административное правонарушение", способное обеспечить единообразие правоприменительной практики при квалификации административных правонарушений в сфере рыболовства;
предложена новая классификация системы органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов;
обоснована необходимость преобразования существующей межведомственной Комиссии по водным биологическим ресурсам Каспийского моря, объединяющей соответствующие ведомства государств "каспийской пятерки" в межправительственную;
внесено предложение о необходимости принятия специального международного протокола о мероприятиях по сохранению, восстановлению и защите водных биологических ресурсов Каспийского моря;
выделена специфика разграничений смежных составов административного правонарушения (ст. 8.37 КоАП РФ) и преступления (ст. 256 УК РФ), предусматривающих соответственно административную и уголовную ответственность за нарушение правил рыболовства.
Положения, выносимые на защиту: 1. Для советского периода характерно отсутствие законодательных актов, специально посвященных охране рыбных запа-
сов, единственным нормативно-правовым актом являлось Положение "Об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР" от 15 сентября 1958 года. Отсутствие законодательных актов "компенсировалось" постановлениями ЦК КПСС, посвященными охране отдельных бассейнов, что в условиях административно-командной системы управления представлялось достаточным.
С принятием Конституции РФ 1993 г., провозгласившей плюрализм экономической деятельности, потребовались новые подходы и к административно-правовому регулированию охраны рыбных запасов. Отнесение вопроса охраны рыбных запасов к совместному ведению обусловило необходимость принятия соответствующих законов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вместе с тем единственным законодательным актом в данной области является Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", а также законы субъектов Российской Федерации, которые в основном дублируют нормы указанного федерального закона.
В этой связи целесообразным представляется необходимость внесения изменений в вышеуказанный федеральный закон, в котором предлагается закрепить основы организации рыболовства и охраны водных биоресурсов РФ, а их конкретизацию перенести в целевые федеральные законы, посвященные регулированию рыболовства и охране рыбных запасов в соответствующих водных бассейнах (например, бассейн река Волга - Каспийское море; река Дон - Азовское море). При подготовке указанных законопроектов необходимо создавать рабочие группы в составе депутатов Государственной Думы РФ и представителей законодательных органов соответствующих заинтересованных регионов.
2. Эффективность реализации отечественного законодательства в области охраны рыбных запасов и регулирования рыболовства существенно зависит от места положения того или иного водного объекта. Действующее двухуровневое нормативно-
правовое регулирование в указанной области объективно не способно обеспечить должную охрану рыбных запасов и рыболовства в объектах, имеющих уникальное геополитическое положение, таких как Каспийское море, и предполагающих осуществление согласованного и совместного нормативно-правового регулирования в пятистороннем формате (Российская Федерация, Азербайджанская Республика, Республика Казахстан, Туркменистан, Иран), базирующегося на принципах общей цели и обладающего признаками обязательности и приоритетности над национальным законодательством стран Каспийского региона. В рамках так называемого "форматирования региона" целесообразно придание Рамочной Конвенции по защите морской среды Каспийского моря (Тегеран, 4 ноября 3003 г.) обязательного характера, что может быть обеспечено за счет имплемен-тации ее положений в национальное законодательство государств - участников каспийского соглашения.
В настоящее время единственным международным органом, осуществляющим управление водными биоресурсами Каспия, является межведомственная Комиссия по водным биологическим ресурсам Каспийского моря, объединяющая соответствующие ведомства государств "каспийской пятерки". Однако ее статус не дает возможности обеспечить реализацию единой политики по сохранению и охране водных биоресурсов Каспийского моря, поскольку ее решения носят исключительно рекомендательный характер. Вместе с тем глобальность проблемы Каспия такова, что она требует адекватных решений и действий, а также значительных финансовых затрат, которые не могут быть обеспечены настоящей Комиссией. В этой связи более продуктивным в плане реализации политики по сохранению и охране водных биоресурсов Каспийского моря является преобразование межведомственной Комиссии в межправительственную, которая будет обладать не только более высоким статусом, но и набором необходимых полномочий и ресурсов.
Исходя из положений ст. 14 Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря, подписанной в Тегера-
не 4 ноября 2003 года и вступившей в силу 12 августа 2006 года, где предусмотрена возможность разработки специального протокола для проведения необходимых мероприятий по защите, сохранению и восстановлению водных биологических ресурсов Каспия и которая до настоящего времени не реализована, видится необходимость в подготовке данного специального протокола, включающего, по мнению автора, следующие положения:
-необходимость формирования системы особо охраняемых природных объектов;
все прикаспийские государства берут на себя обязательства в соответствии с выработанной программой по рациональному использованию и сохранению водных биологических ресурсов;
каждое прикаспийское государство принимает обязательство по охране водных биоресурсов в рамках принадлежащей ей акватории, так и возможно, взаимоконтроль рыбоохранных органов иных прикаспийских государств на всей территории Каспийского бассейна;
необходимость ведения научно-исследовательской работы в рамках развития рыбного хозяйства с участием всех прикаспийских государств.
5. В настоящее время функциями по охране рыбных запасов наделены различные субъекты органов исполнительной власти. Принятое деление на органы общей и специальной компетенции недостаточно для классификации органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов. Для наиболее полной систематизации указанных субъектов предлагается уточняющая классификация органов:
Органы общей компетенции (Президент РФ; Правительство РФ; Парламент РФ).
Органы специальной компетенции: 2.1. Органы, осуществляющие охрану рыбных запасов и регулирование рыболовства в качестве основного вида деятельности (Госкомрыболов-
ство РФ); 2.2. Органы, осуществляющие охрану рыбных запасов и регулирование рыболовства, в качестве "дополнительного" вида деятельности (Министерство природных ресурсов РФ; Министерство сельского хозяйства РФ; Федеральная пограничная служба; Прокуратура (отдел — природоохранная прокуратура); МВД РФ (Управление милиции по борьбе с правонарушениями в сфере охраны водных биоресурсов УВД Астраханской области); 2.3. Координационные органы (Межведомственная комиссия по организации охраны водных биологических ресурсов; Межправительственная Комиссия по водным биологическим ресурсам Каспийского моря).
В целях обеспечения единообразия правоприменительной практики при квалификации административных правонарушений в сфере охраны рыбных запасов и рыболовства предлагается ввести в научный оборот следующее сформулированное автором понятие: административное нарушение правил охраны рыбных запасов и рыболовства-нарушение правил рыболовства и охраны водных биоресурсов (рыбных запасов) - общественно опасное, противоправное, виновное деяние (действие), посягающее на общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, установленные Конституцией РФ, федеральным природоохранным законодательством и экологическими нормативными актами субъектов Российской Федерации, за совершение которого Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации установлена административная ответственность.
В числе средств, направленных на охрану общественных отношений в сфере рыболовства, особое место занимают институты административной и уголовной ответственности, и для правильной квалификации сходных составов административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.37 КоАП РФ (Нарушение правил пользования объектами животного мира и правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовст-
ва), и преступления, предусмотренного ст. 256 УК РФ (Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов), следует руководствоваться следующими критериями разграничения административной и уголовной ответственности.
Для преступлений, предусмотренных ст. 256 УК РФ, объектом посягательства в которых выступает экологическая безопасность, обязательным является: наличие крупного ущерба; применение средств совершения преступления - самоходного транспортного плавающего средства; применение орудия -взрывчатых и химических веществ, электротока; место совершения деяния - места нереста или миграционные пути к ним, территории заповедника, заказника, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации.
С учетом бланкетного характера ст. 8.37 КоАП РФ следует руководствоваться тем, что для квалификации деяния в качестве административного правонарушения обязательным условием является нарушение правил пользования водными биоресурсами, определенных Типовыми правилами рыболовства, утвержденными Приказом Минсельхоза РФ от 28 июля 2005 г. № 133, а именно нарушение ограничений рыболовства предусмотренных ч. 8, ч. 9 ст. 1, ч. 1 ст. 26 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".
8. В настоящее время экономическая составляющая добычи водных биоресурсов Каспийского моря сопоставима с добычей нефтеугаеводородного сырья, что необходимо учитывать при совместном осуществлении обоих видов деятельности. Однако, в отличие от нефтеуглеводородов, являющихся невосполнимыми и исчерпаемыми, водные биологические ресурсы самовоспроизводимы и при рациональном использовании могут эксплуатироваться долгое время, но антропогенное воздействие может существенно нарушить процессы воспроизводства и даже привести к их полному уничтожению. В этой связи возможны альтернативные варианты решения данного вопроса: либо полный запрет добычи нефтеуглеводородного сырья в местах нагула и миграции промысловых и осетровых рыб, что благоприятно ска-
жется на водных ресурсах, однако вряд ли возможно с экономической точки зрения, либо запрет добычи нефтеуглеводородно-го сырья в период интенсивной миграции рыбы и осуществление нефтедобычи с применением современных инновационных технологий утилизации отходов. Одновременно видится целесообразным принятие "каспийских стандартов" осуществления всех видов добывающей деятельности, которые были бы ратифицированы всеми государствами Каспийской пятерки.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе диссертационного исследования выводами и разработанными на их основе предложениями, которые направлены на совершенствование как законодательной, так и правоприменительной деятельности субъектов, входящих в государственную систему органов, осуществляющих охрану водных биологических ресурсов и регулирование рыболовства.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что полученные автором результаты позволили сформулировать предложения, развивающие теорию административного права в части административной ответственности за совершение правонарушений в сфере рыболовства и компетенции органов исполнительной власти в данной сфере.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные предложения могут найти свое применение в совершенствовании действующего административного законодательства, в частности в сфере регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов, а также в правоприменительной практике органов охраны рыбных запасов, административно-юрис-дикционных органов, судей. Научные положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательских работах по данной проблематике и в учебной работе со студентами, при чтении лекций в разделах "Административная ответственность" и "Органы исполнительной власти" по курсу Административное право РФ.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы обсуждались на заседаниях кафедры административного права ФГОУ ВПО "РЮИ МВД России", используются в учебном процессе в Астраханском филиале негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Южно-Российский гуманитарный институт", в нормотворческой деятельности агентства по рыболовству и рыбоводству Астраханской области, докладывались на научно-практических конференциях, результаты исследования отражены в девяти научных публикациях автора.
Структура и объем диссертации определены задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы, состоящего из нормативных правовых актов и специальной литературы.
Состояние и перспективы развития административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов в Российской Федерации
Рассмотрим существующую в период Российской Федерации в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов законодательную базу, как на примере РФ в целом, так и Каспийского региона в частности. Признание нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов в качестве основной формы объективной реальности и основания административной ответственности обусловлено свойствами правил. Но, как отмечает А.А. Тер-Акопов, «... свойства правил вообще и правил, представляющих собой своеобразную нормативную систему или «свод правил» для определенной категории участников регулируемых ими отношений, в юридической науке отдельно не рассматриваются» . Изучение научной литературы показало, что в основном исследуются свойства нормативных предписаний. Если считать допустимым частичное отнесение к анализируемым правилам научных выводов, сделанных в отношении нормативных предписаний, то можно полагать, что им присущи определенные свойства: 1) отражение общественных отношений, 2) формирование данных отношений в виде определенного порядка поведения, 3) их формулирование и кодирование, 4) информирование субъектов отношений об установленном порядке поведения. Информация участников отношений об установленном должном порядке поведения является одним из главных свойств-правил. Установлено, что информационный процесс двуаспектный, а по сути двуединый, то есть внутренний и внешний.
Под внутренней информацией понимается содержание самих правил, под внешней - сведения об их существовании. Каждый информационный аспект имеет соответствующих адресатов — субъектов: ис полнителя (например, рыболова) и орган, обязанный издать правила и оповестить о них граждан. В настоящее время важным направлением развития экологического права России является создание законодательства о биоресурсах. Как было сказано выше, с 90-х гг. рыбное хозяйство регулировалось несколькими федеральными законами, которые утверждают платность пользования водными биоресурсами и допускают состязательную основу подобного природопользования. Речь идет о законах «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» 1998 г., «О континентальном шельфе Российской Федерации» 1995 г., «О животном мире» 1995 г., «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г. Но каждый из них решает вопросы рыбного хозяйства со своих позиций. Из-за этой разобщенности не был выработан концептуальный правовой подход к регулированию отношений в области водных биоресурсов . 20 декабря 2004 г. принимается Федеральный закон № 166-ФЗ «О ры то боловстве и сохранении водных биологических ресурсов» , в нем заложена единая основа правового регулирования отношений в области охраны рыбных запасов и рыболовства. Действие закона направленно на формирование единых принципов изучения состояния водных биоресурсов, ведения промысла рыбы и других морепродуктов, их охраны и воспроизводства в различных водных объектах.
В изменившихся социально-экономических условиях жизни страны, исходя из новых тенденций и норм международного морского права, он призван восполнить имеющийся правовой пробел в таких важных с экономической, экологической и международно-правовой точек зрения направлениях хозяйственной деятельности, какими являются рыболовство и охрана водных биоресурсов — рыбных запасов. Важным достоинством названного закона является то обстоятельство, что впервые институт договоров вошел в содержание федерального природоохранного закона. Так, в соответствии с ФЗ № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» предусмотрены следующие виды договоров: договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов (ст. 33.1); договор о предоставлении рыбопромыслового участка (ст. 33.3); договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства (ст. 33.4). При этом договорные обязательства в области рыболовства регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (ч. 2). Аналогичная правовая норма имеется и в Водном кодексе РФ 1995 г. (далее - ВК РФ), регулирующем сопредельные водные отношения. Вместе с тем, в отличие от ВК РФ, Закон не содержит положения о том, что гражданское законодательство действует лишь после специального законодательства, т.е. во «вторую очередь». Это является определенным упущением закона и может привести к неоправданно широкому применению гражданского права в области природопользования39. В качестве собственника природных ресурсов государство использует экономические и административные механизмы для управления охраной и рациональным использованием природных ресурсов40. Так, в целях обеспе чения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования могут устанавливаться следующие ограничения рыболовства: 1) запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов; 2) закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов; 3) минимальные размер и вес добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов; 4) виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов; 5) размер ячеи орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размер и конструкция орудий добычи (вылова) водных биоресурсов; 6) утратил силу. (Федеральный закон от 03.12.2008 № 250-ФЗ); 7) распределение районов добычи (вылова) водных биоресурсов (район, подрайон, промысловая зона, промысловая подзона) между группами судов, различающихся по орудиям добычи (вылова) водных биоресурсов, типам и размерам; 8) периоды добычи (вылова) водных биоресурсов для групп судов, различающихся орудиями добычи (вылова) водных биоресурсов, типами (мощностью) и размерами; 9) количество и типы (мощность) судов, которые могут осуществлять
Органы специальной компетенции в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов
Во всех прикаспийских государствах управление в области охраны окружающей среды Каспийского региона не выделено в самостоятельную сферу, а управленческие полномочия применительно к водным биоресурсам распределены между различными ведомствами, которые отвечают соответственно за регулирование использования отдельных природных объектов (во ды, недра, охраняемые территории) либо за выполнение иных природоохранных функций по отношению к окружающей среде в целом (мониторинг, контроль). Существующая в Российской Федерации система управления водными биоресурсами включает в себя изучение, поиск, мониторинг, управление, охрану, а также воспроизводство рыбных запасов, регулирование, рыболовства и контроль за соблюдением рыбохозяйственного законодательства.
Государственная система управления биоресурсами в Российской Федерации пользуется авторитетом в международных рыболовных организациях. Данная система базируется на следующих принципах: - сохранение водных биоресурсов и поддержание их биологического разнообразия; - рациональное использование водных биоресурсов; - единое государственное управление в области сохранения водных биоресурсов и развития рыболовства; - развитие прибрежного рыболовства; - выполнение международных обязательств в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. В настоящее время функциями по охране рыбных запасов наделены различные субъекты органов исполнительной власти. Принятое деление на органы общей и специальной компетенции недостаточно для классификации органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов. Для наиболее полной систематизации указанных субъектов предлагается уточняющая классификация органов: Органы специальной компетенции: 1. Органы, осуществляющие охрану рыбных запасов и регулирование рыболовства в качестве основного вида деятельности: - Госкомрыболовство РФ; 2. Органы, осуществляющие охрану рыбных запасов и регулирование рыболовства в качестве «дополнительного» вида деятельности: -МПРРФ; - Министерство сельского хозяйства РФ; - Федеральная пограничная служба; - Прокуратура (отдел - природоохранная прокуратура); - МВД РФ (Управление милиции по борьбе с правонарушениями в сфере охраны водных биоресурсов УВД Астраханской области). 3.
Координационные органы: - Межведомственная комиссия по организации охраны водных биологических ресурсов; - Межправительственная комиссия по водным биологическим ресурсам Каспийского моря. Ведущая роль в обеспечении исполнения экологического законодательства, в том числе определение единой государственной политики, принадлежит Министерству природных ресурсов и экологии (далее МПР РФ). Нормативным актом, регулирующим деятельность Министерства природных ресурсов и экологии, является Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О министерстве природных ресурсов и экологии»137. Министерство выдает разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, лицензии на разведку и разработку месторождений ископаемых, все виды водопользования, разрабатывает нормативы и стандарты, а также проводит экологическую экспертизу проектов. Еще в компетенцию МПР РФ входит координация деятельности в области охраны окружающей природной среды других министерств и ведомств, но только в случаях, когда это предусмотрено законом. Выполнение координационной функции достаточно затруднено, принимая во внимание, что само понятие «координация» остается не ясным, механизмов осуществления не установлено, а по кругу своих полномочий и по статусу МПР РФ не имеет права выполнять какие-либо надве-домственные функции, к которым может быть отнесена координация. После принятия Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О Мини-стерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» в компетенции МПР в сфере охраны рыбных запасов и регулирования рыболовства осталось: право согласовывать структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, использования, воспроизводства и охраны объектов животного мира и среды их обитания (в пределах своей компетенции), а также назначение на должность руководителя органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляющего указанные полномочия ; охрана водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения. Вся остальная компетенция перешла к Федеральному агентству по рыболовству. Большая часть оперативной работы Министерства выполняется его территориальными органами, расположенными во всех субъектах РФ, в том числе в прикаспийских - Республике Дагестан, Астраханской области, Республике Калмыкия. Так же полномочия по регулированию рыболовства и в какой-то мере охране рыбных запасов принадлежат Федеральному агентству по рыболовству. Агентство определяет квоты максимально разрешенного лова, проводит аукционы по их распределению между различными заинтересованными лицами, выдает долгосрочные разрешения рыбопромысловым организациям.
В соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и от 30 мая 2008 г. № 863 «О Федеральном агентстве по рыболовству» Правительство Российской Федерации своим постановлением от И июня 2008 г. № 444 утвердило Положение о Федеральном агентстве по рыболовству140. Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: - вносит в Правительство Российской Федерации проекты федераль
Квалификация административных правонарушений в области рыболовства и охраны рыбных запасов
Категория состава правонарушения более детально и полно разработана в науке уголовного права применительно к составу преступления. Однако она имеет и общеправовое, общетеоретическое значение, используется с определенной спецификой в различных отраслях права. Понятия «правонарушение» и «состав правонарушения» тесно взаимосвязаны, но не тождественны. Сталкиваясь с различного рода вредными деяниями, люди первоначально фиксировали в своем сознании, а затем и в законе их непосредственно эмпирические признаки: черты субъекта деяния, само деяние, отношение субъекта к содеянному, предмет посягательства, а также последствия совершенного антисоциального поведения. Тем самым постепенно выделялись элементы, составляющие содержание любого социально значимого поступка человека. Обобщение таких эмпирических признаков привело к появлению общетеоре тическои категории состава правонарушения . С точки зрения общей теории правонарушения непосредственным предметом юридического изучения правонарушения является его состав. В правовой литературе рассматриваются различные определения «состава административного правонарушения».
Одно из значений категории «corpus delicti» - «состав правонарушения» подразумевает наличие в правонарушении обязательных элементов, без которых действие (бездействие) можно рас 1 on сматривать как одно из посягательств в сфере нравственности, а не права . Категория «corpus delicti» применима практически ко всем правонару-шениям в сфере публичного права . Д.Н. Бахрах под составом административного правонарушения понимает установленную правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным нарушением. По мнению А.Б. Агапова, состав административного правонарушения представляет собой совокупность элементов, характеризующих общественную опасность проступка. Н.И. Матузов и А.В. Малько дают более расширенное понятие состава правонарушения. Состав правонарушения — научная абстракция, отражающая систему наиболее общих, типичных и существенных признаков отдельных разновидностей правонарушения. Эта система признаков необходима и достаточна для привлечения правонарушителя к юридической ответственности. Без наличия хотя бы одного из них лицо не может быть привлечено к ответственности. ь Понятие состава административного правонарушения не закреплено нормативно, но законодательством обосновывается правомерность и сущность такого понятия, которая позволяет сделать вывод о том, что состав административного правонарушения - совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может по влечь административную ответственность .
Эти признаки достаточны потому, что для привлечения лица к ответственности не требуется устанавливать каких-то иных, дополнительных признаков. Традиционно выделяют четыре элемента (стороны) любого состава правонарушений: субъект правонарушения, объект правонарушения, субъективная сторона правонарушения, объективная сторона правонарушения. В свою очередь, каждый элемент состава представляет собой систему признаков, тесно связанных между собой. Итак, признаки являются простейшими частичками состава, их группы образуют его элементы (стороны), а совокупность элементов или четырех сторон — это состав проступка. Взаимосвязь всех признаков образуют необходимые свойства состава: противоправность и общественную вредность, которые не входят ни в один из его элементов. Общественная вредность и противоправность - вторичные, производные свойства состава, на существование которых оказывает влияние каждый первичный признак любой его стороны186. Состав проступка, являясь его законодательной моделью, служит нормативным условием наступления административной ответственности, а совершение деяния, содержащего в себе все признаки состава правонарушения - фактическим основанием административной ответственности. Так же необходимо отметить, что для реального наступления ответственности необходимо еще процессуальное основание — акт компетентного органа о признании лица виновным в совершении правонарушения и наложении на него конкретного административного взыскания. Учитывая устоявшуюся последовательность рассмотрения в правовой литературе элементов состава правонарушения, считаем целесообразным начать анализ с его объекта. Объектом правонарушения являются общественные отношения, регулируемые и охраняемые правом. Безобъектных правонарушений не существует. Правонарушитель своим действием или бездействием разрушает сложившийся и обеспечиваемый правовыми нормами правопорядок187.
Для определения объекта административного правонарушения в сфере рыболовства и охраны рыбных запасов необходимо учесть ряд обстоятельств. Основным из них, по нашему мнению, является то, что объектом правонарушения могут быть только те общественные отношения, которые непосредственно указаны в норме права. При посягательстве на отношения, которые не урегулированы правовыми нормами вообще, нельзя говорить об объекте правонарушения, так как в данном случае речь будет идти только об аморальном поведении. Поэтому объектом правонарушения могут являться 1 XX только те отношения, которые имеют под собой правовую оболочку . Еще одним критерием является то, что объектом административного правонарушения могут быть только те общественные отношения, которые указаны в Кодексе об административных правонарушениях РФ, а именно в ст. 1.2189. Для определении объекта такого административного проступка, как нарушение правил охраны рыбных запасов, необходимо указать, что в теории административного права выделяют следующие виды объектов: общий, родовой, видовой (т.е. непосредственный).
Назначение административных наказаний за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов
В правовой литературе высказано мнение, согласно которому из всех видов несоблюдения юридических предписаний наиболее опасными являются правонарушения. Именно они вносят значительную дезорганизацию в систему действующих общественных отношений и обусловливают необходимость «включения» механизма государственного принуждения, применения санкций к правонарушителям210. Исходя из общих принципов права, основой государственного управления при любом государственном устройстве является принуждение одной группой лиц — властной элитой - остальной части гражданского общества, сложившегося в определенном государстве. Основное выражение метод принуждения находит в юридической регламентации нормами административного права, наряду с другими его отраслями (уголовным, гражданским, налоговым и т.д.), определенного перечня прав, свобод и обязанностей индивида по отношению к личности, обществу и государству в целом. В частности, это применение государственными органами различных видов административной ответственности к субъектам административного права, которые нарушили те или иные нормативные предписания КоАП РФ211.
Некоторые авторы определяют юридическую ответственность как «возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права»212. Если говорить непосредственно о понятии «административная ответственность», то, к сожалению, КоАП РФ его не определяет. Хотя, анализируя ст. 2.1 КоАП РФ, можно отметить, что наступает административная ответственность только при наличии основания, т.е. совершения административного правонарушения. В таком случае нельзя не согласиться с мнением многих ученых адми-нистративистов, что административная ответственность — это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц)" . Исходя из содержания ст. 3.1 КоАП РФ, можно выделить основные цели административного наказания: предупреждение совершения лицом новых преступлений — частная превенция; предупреждение совершения другими лицами административных правонарушений - общая превенция; воспитательная цель — воспитание в правонарушителе уважения к правопорядку и закону. Соответственно, исходя из всех принципов административной ответственности, административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица" .
Положения первой части вышеуказанного пункта ст. 3.1 КоАП РФ действуют на основании и в рамках исполнения ст. 21 Конституции РФ, где установлены ограничения при назначении административных наказаний, которые соответствуют конституционным правам, свободам и безопасности человека. Независимо от субъективного положения человека его достоинство так же подлежит защите. В случае нарушения данного положения одним из самых эффективных средств защиты достоинства является обращение в вышестоящие государственные органы (инстанции) или в суд, так как в соответствии с Конституцией РФ только он может обязать государственный орган или иной субъект, виновный в нарушении достоинства человека, совершить законные действия в целях восстановления нарушенного права на достоинство. Похожие положения устанавливают право на защиту человека от жестокого обращения, пыток, насилия, т.е. от умышленного причинения физических страданий. При этом необходимо также принимать во внимание действующие на территории Российской Федерации международные правовые акты, согласно ЛІС части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Рос сийской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Например,
Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г. и протоколы 1 и 2 к ней от 4 ноября 1993 г., подписанные от имени Российской Федерации в г. Страсбурге 28 февраля 1996 г. (см. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 44-ФЗ) или Европейская конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 года, подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 7 ноября 1996 года, с учетом ФЗ от 25 октября 1999 года № 190-ФЗ, где Российская Федерация в соответствии со статьей 1 Конвенции оставляет за собой право отказать в выдаче: ...если имеются серьезные основания полагать, что лицо, в отношении которого поступил запрос о выдаче, было или будет подвергнуто в запрашивающем государстве пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания либо что этому лицу в процессе уголовного преследования не были или не будут обеспечены минимальные гарантии, предусмотренные в статье 14 Международного пакта о гражданских и политиче-ских правах и в статьях 2, 3 и 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод"17. 91 о Конституция Российской Федерации" в ст. 23, 29 предусматривает, что каждый имеет право на защиту своей чести и доброго имени и каждому гарантируется свобода мысли и слова, а также свобода массовой информации, что является основополагающим принципом в решении данного вопроса. Под распространением сведений, порочащих честь и достоинство граждан
