Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности правового регулирования использования трансграничных месторождений
1. Понятие и виды трансграничных месторождений
2. Методы правового регулирования и формы организации использования трансграничных месторождений
Глава 2. Создание законодательной основы регулирования использования трансграничных месторождений в России с. 42
1. Нерешенные проблемы законодательства о недрах с. 75
2. Задачи и направления формирования законодательства о трансграничных месторождениях
Глава 3. Опыт правового регулирования использования трансграничных месторождений за рубежом и в международных договорах
1. История развития законодательства о трансграничных месторождениях за рубежом с.131
2. Международно-правовое регулирование использования трансграничных месторождений с. 158
Заключение с. 174
Библиография
- Понятие и виды трансграничных месторождений
- Методы правового регулирования и формы организации использования трансграничных месторождений
- Нерешенные проблемы законодательства о недрах
- История развития законодательства о трансграничных месторождениях за рубежом
Введение к работе
Под «трансграничными месторождениями» (далее - ТГМ) в зарубежной практике недропользования понимаются месторождения, пересекаемые различными границами - межгосударственными, внутригосударственными, границами участков пользователей недр, а также иными границами, разделяющими территории с различными правовыми режимами.
Как правило, термин «трансграничное месторождение» подразумевает месторождение углеводородного сырья, т.е. месторождение, содержащее запасы нефти, газа или газового конденсата. Причина особого отношения к углеводородным ТГМ заключается в том, что при определенных геологических и физико-химических условиях нефть и газ способны перемещаться в горных породах и пересекать установленные на поверхности границы. Фактор миграции углеводородного сырья, залегающего в недрах пограничных участков, предельно осложняет правовое регулирование их использования.
В результате нередко возникает ситуация, когда месторождение можно разрабатывать с любой стороны границы, и углеводороды, залегающие в недрах одного участка месторождения, могут быть извлечены пользователем сопредельного участка. Такая их особенность является основной причиной споров, конфликтов и даже войн во многих частях земного шара.
Твердые полезные ископаемые этой особенностью не обладают, поэтому подобных споров в отношении них, как правило, не возникает.
Актуальность диссертационного исследования. Растущее значение углеводородных источников энергии в мировой экономике означает, что потребность в этом относительно дешевом топливе будет расти. В результате будет также возрастать и необходимость развивать трансграничные энергетические ресурсы, вследствие чего будут
4 обостряться связанные с ними конфликты. Россия - одно из наиболее крупных нефтедобывающих государств мира, экономика которого все еще не преодолела сырьевую зависимость. Существенная задержка освоения ТГМ, связанная с отсутствием адекватной правовой базы использования таких месторождений, негативно сказывается на экономике России. Конфликты вокруг ТГМ требуют скорейшего разрешения.
В представленной диссертации автором с учетом международно-правового и внутригосударственного опыта регулирования использования ТГМ в разных странах представлены наиболее проверенные и оправдавшие себя принципы, формы и методы такого регулирования. Они подвергнуты тщательному анализу, который позволил выделить те из них, которые соответствуют условиям недропользования в России. На их основе могут быть сформулированы нормы законодательства об использовании ТГМ, в которых крайне нуждается отечественное недропользование.
Но простое дополнение действующего в России законодательства о недрах нормами о регулировании использования ТГМ, по убеждению диссертанта, само по себе не решит проблемы. Дело в том, что действующее законодательство, основу которого образует Закон «О недрах» , принятый в 1992 году еще до новой Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ,3 обладает существенными недостатками, которые тормозят эффективное использование ископаемых ресурсов страны. В диссертации анализируется, какие именно недостатки законодательства и почему будут препятствовать успешной реализации норм о ТГМ и предлагаются пути преодоления этих недостатков. Задачу создания специального законодательства об использовании ТГМ нельзя считать локальной, обособленной.
1 Закон РФ "О недрах" № 2395-1 от 21 февраля 1992 года // Собрание законодательства РФ от 06.03.1995.
№ 10. Ст. 823.
2 Конституция РФ от 12 декабря 1993 года // Российская газета. № 237 от 25.12.1993.
3 Гражданский кодекс РФ (первая часть) № 51-ФЗ от 30 ноября 1994 // Собрание законодательства РФ от
05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
В России трансграничные месторождения нефти и газа классифицируются в зависимости от того, какими границами они разделяются: 1) межгосударственными, 2) внутригосударственными, 3) границами сопредельных участков недр. В зависимости от вида границ, можно говорить о трех основных аспектах проблемы ТГМ: международном, региональном (административно-территориальном) и недропользовательском.
В международном аспекте задача разработки специального правового режима при освоении ресурсов углеводородов остро стоит, прежде всего, в отношении приграничных акваторий Российской Федерации, в частности, в отношении Каспия и Азово-Черноморского бассейна. В настоящее время трансграничные объекты, как на сухопутной, так и на морской границе России, разрабатываются без учета практики регулирования, используемой за рубежом. Обычно международными договорами предусматриваются в отношении трансграничных объектов специальный таможенный и налоговый режим, единый план разработки месторождения, необходимость заключения специального соглашения между недропользователями и т.п. Что касается России, то разработка ТГМ, часть которых расположена на ее территории, зачастую не предусматривает заключения с сопредельными государствами договоров о согласованной и скоординированной разработке ТГМ и принятии во исполнение этих договоров специальных норм национального законодательства, обязывающих пользователей ТГМ заключать между собой соглашения о сотрудничестве при разработке своих участков ТГМ (так называемых юнитизационные соглашения). По причине отсутствия таких договоров и соглашений в настоящее время практически «заморожена» разработка целого ряда трансграничных месторождений в силу неурегулированных правовых вопросов.
В региональном аспекте проблема ТГМ заключается в том, что пользователь ТГМ, пересекаемого границами субъектов РФ, находясь на
6 территории одного субъекта РФ, может добывать нефть из участка недр, расположенного на территории другого субъекта РФ. В этом случае запасы второго субъекта РФ истощаются, не принося ему никакого дохода, поскольку налоги и ренту получает тот субъект РФ, с территории которого эта нефть была извлечена. «Недобор» 4-5% запасов крупного месторождения означает потерю субъектом РФ 15-20 млн. долл. в год.
Проблема ТГМ выходит за рамки экономики. Это также и социальная проблема, притом достаточно острая, поскольку речь идет об одном из наиболее крупных источников формирования национального дохода. Она не ограничивается рамками субъектов РФ, на территории которых расположено ТГМ, и получающих налоги и ренту от эксплуатации ТГМ. Преобладающая часть этих средств идет в федеральный бюджет и служит удовлетворению социально-экономических потребностей всей страны. Если пользователи ТГМ одного из субъектов РФ получают доход, который должен принадлежать не им, а пользователям ТГМ другого субъекта РФ, то у первых пропадает мотивация к расширению производства, инвестированию капитала, развитию минерально-сырьевой базы. То же самое происходит и у «проигрывающих» пользователей ТГМ из сопредельного субъекта РФ, но по иным причинам. Поскольку они не получают того дохода, на который рассчитывали, у них хронически не достает средств на инвестирование капиталовложений, модернизацию, расширение минерально-сырьевой базы производства. В итоге и первые, и вторые работают недостаточно эффективно, отчего страдают бюджеты всех уровней и, соответственно, не выполняются важнейшие социальные программы государства.
Третий аспект использования ТГМ является исключительно важным для индивидуальных недропользователей. В отсутствие законодательного урегулирования данного вопроса или соглашений между несколькими недропользователями, разрабатывающими одно месторождение, любой из них, как инвестор, вкладывающий капитал в разработку участка ТГМ, не
7 защищен от возможных потерь, связанных с получением меньшего объема добычи по сравнению с ожидаемым.
Нерешенность проблемы ТГМ во всех трех ее аспектах стала результатом целого ряда ошибок, допущенных при формировании нормативной базы законодательства, несогласованности норм конституционного, гражданского законодательства и законодательства о недрах, противоречий федерального законодательства и законодательства субъектов федерации. Однако главной причиной неэффективности законодательства о недрах в целом является неурегулированность многих основных отношений недропользования, отсутствие необходимых законодательных актов, а также отсутствие концепции развития отдельных важных отношений в сфере недропользования, нормативных актов, обеспечивающих порядок и процедуру применения законодательства о недрах.4
Формирование полноценной законодательной базы в России должно обеспечить эффективный государственный контроль и надзор за рациональным использованием ТГМ, а также деятельностью недропользователей. Определенным ориентиром в развитии российского законодательства о ТГМ может стать зарубежный опыт. В зарубежных странах (США, Великобритания, Австралия и др.) регулирование использования трансграничных месторождений углеводородов посредством объединения пользователей ТГМ и разработки месторождения по единой схеме является одним из важнейших элементов отношений недропользования. Термин «юнитизация» (unitization -объединение) хорошо известен законодательству о недрах многих стран мира. На актуальность заимствования этого института для Российской Федерации уже указывалось в научной литературе в течение последних
4 См.: Клюкин Б.Д Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования // Нефтегаз, энергетика и законодательство 2001 — 2002. Информационно-правовое издание топливно-энергетического комплекса России. С. 8.
8 нескольких лет.5 Интеграция страны и ее ведущих отраслей в мировую экономику сегодня становится необходимостью.
Зарубежный опыт показывает, что пользователи недр углеводородных ТГМ обычно заинтересованы в специальном регулировании разработки трансграничных месторождений с целью увеличения добычи и оптимизации затрат. Заинтересовано в таком регулировании и государство, т.к. увеличиваются государственные доходы от разработки ТГМ и улучшается контроль за состоянием окружающей среды. Напротив, при отсутствии специального регулирования возникает ряд проблем, снижающих эффективность эксплуатации месторождений как для государства, так и для пользователей недр. За рубежом система законодательства о регулировании в области использования трансграничных месторождений имеет полный набор необходимых нормативных актов либо систему конкретных судебных прецедентов, которые относятся ко всем недропользователям и применяются для регулирования отношений недропользования. В ряде стран разработано специальное законодательство, прямо обязывающее пользователей недр сотрудничать при эксплуатации трансграничных месторождений углеводородов.
Современная российская правовая наука и, в частности та ее часть, которая занимается вопросами правового регулирования недропользования, крайне бедна работами, посвященными трансграничным месторождениям, их правовому статусу и режиму. Немногие отечественные исследования в этой области практически полностью перечислены в библиографических источниках настоящей диссертации и использованы в ней. Часть таких работ написана самим диссертантом.
См., например: Ульянов В., Дьячкова Е. Трансграничные месторождения: проблемы правового регулирования // Нефть, Газ и Право. 1999. № 4 (28); Ульянов В., Дьячкова Е. Юнитизация. Форма сотрудничества при освоении трансграничных ресурсов нефти и газа // Нефть России. 1998. № 10-11.
Настоящая диссертация призвана в определенной степени восполнить недостаток представлений об особенностях правового регулирования использования трансграничных месторождений. Автор, тщательно изучив мировой опыт в этой области и учтя особенности российского недропользования, попытался сформулировать принципы, методы и формы правового регулирования ТГМ, которые могут быть положены в основу российского законодательства о трансграничных месторождениях.
Цель диссертационного исследования - проанализировать наиболее существенные особенности правового регулирования использования ТГМ и определить на его основе принципы, формы и методы такого регулирования. Указанная цель достигается:
обоснованием преимуществ совместной разработки ТГМ по единому плану всеми недропользователями,
разработкой концепции Закона о ТГМ,
анализом опыта иностранных государств в сфере правового регулирования использования ТГМ.
Предметом диссертационного исследования является изучение состояния и способности российского законодательства к регулированию использования трансграничных месторождений углеводородов. Современная практика регулирования показала, что когда месторождение углеводородов расположено на одном участке и право на его освоение принадлежит одному недропользователю, серьезных проблем не возникает. Проблемы, и очень серьезные, возникают в тех случаях, когда такое месторождение поделено между несколькими пользователями. Они становятся еще острее и требуют специального регулирования, когда месторождение пересекается границами различных административно-территориальных образований (в Российской Федерации - границами субъектов РФ), не говоря уже о межгосударственных границах.
Обычный здравый смысл, а также хорошо развитая зарубежная практика недропользования подсказывают, что трансграничное
10 месторождение углеводородов должно осваиваться как единый природно-геологический комплекс. И это требует единого законодательно установленного технологического и природоохранного режима, общих методов разработки ТГМ. Регулирование использования ТГМ как единого комплекса - это тоже предмет исследования в диссертации.
Методология диссертационного исследования. Методологической основой данного исследования стали формально-логический, исторический, сравнительно-правовой и системно-аналитический методы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды:
дореволюционных российских ученых (в частности, князя Абамелек-Лазарева, А. Штофа),
современных российских специалистов (А.А. Арбатова, А.Н. Вылегжанина, Е.А. Дьячковой, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клюкина, А.А. Конопляника, О.И. Крассова, М.И. Махлиной, Е.В. Новиковой, С.А. Сосны и др.), а также
современных зарубежных специалистов (Р. Банди (Rodman R. Bundy), Дж. Блейка (Blake G.H.), М. Валенсии (Valencia M.J.), У. Кнедлика (Will R. Knedlik), Б. Крамера (Bruce M. Kramer), P. Лагони (Rainer Lagoni), П. Мартина (Patric H. Martin), У. Онорато (Onorato W.T.), Ф. Пондавена (Pondaven Ph.), Т. Рейнолдса (Thomas A. Reynolds), 4. Робсона (Charles Robson), M. СтеЙЛИ (Marlene A. Staley), Дж. Торселла (Thorsell J.), Г. Фокса (Fox H.), О. Шахтера (Oscar Schachter), А. Шекли (Alberto Szekely) и др.).
Научная новизна диссертационного исследования. За исключением отдельных фрагментарных работ (статей) в российской правовой теории отсутствуют исследования, посвященные особенностям правового регулирования использования ТГМ. Представляемая диссертация является первым комплексным монографическим исследованием в данной области.
11 Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовое регулирование использования трансграничных
месторождений углеводородного сырья - особая сфера отношений
недропользования, неурегулированная действующим российским
законодательством о недрах. Отсутствие законодательных норм об
использовании ТГМ нарушает права и интересы участников
освоения ТГМ и тем самым сдерживает добычу углеводородного
сырья в России. Законодательные нормы об использовании ТГМ
должны быть сформулированы исходя из трех принципиальных
положений. Первое требует, чтобы все участники освоения ТГМ
придерживались единого производственно - технологического
режима использования месторождения. Второе положение сводится
к тому, что ТГМ должно рассматриваться как единый объект
правового регулирования. Для реализации этих положений
используется третий принцип, предусматривающий необходимость
скоординированных и согласованных действий пользователей ТГМ.
Основным и широко распространенным способом такой
координации и согласования интересов пользователей ТГМ является
так называемая «юнитизация», которая предусматривает
сотрудничество пользователей ТГМ на основе их объединения и
освоения ими ТГМ по единому, общему плану. С учетом
особенностей российского недропользования метод юнитизации
может успешно применяться и в России.
2. Природа объединения пользователей ТГМ в каждом конкретном
случае определяется составом субъектов прав на трансграничное
месторождение. Когда ТГМ пересекается границами суверенных
государств, возникает международная трансграничность. При этом
объединение пользователей таких ТГМ основано на двух- или
многостороннем международном договоре, в котором в основных
чертах согласовывается общий порядок использования ТГМ. В
12 федеративных государствах, подобных России, возникает трансграничность второй разновидности, когда ТГМ пересекает общую административную границу субъекты федерации. Объединение пользователей ТГМ в этом случае может быть достигнуто посредством договоренности сопредельных субъектов федерации о скоординированных действиях по регулированию деятельности недропользователей на основе федерального законодательства или собственного законодательства субъектов федерации. На низшем (третьем) уровне регулирование использования ТГМ происходит посредством объединения непосредственных обладателей прав пользования недрами на ТГМ -коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей.
3. Регулирование использования ТГМ на уровне непосредственных
пользователей недр осуществляется посредством двух различных по
своей правовой природе методов: административно-правового и
гражданско-правового. Первый выражается через предписание
пользователю осваивать свой участок ТГМ в сотрудничестве с
пользователями других участков ТГМ. Второй метод воплощается в
гражданско-правовом договоре между самими недропользователями
о согласовании их действий, заключаемом во исполнение
предписания государства либо добровольно.
4. Диссертант формулирует собственную концепцию будущего
федерального закона о трансграничных месторождениях нефти и
газа, излагает его структуру и основные положения.
Законодательство о ТГМ должно как минимум содержать
следующие основные положения: законодательное определение ТГМ
(применительно к сухопутным месторождениям и месторождениям в
акваториях); специальные ограничения на пользование ТГМ; особые
требования к охране окружающей природной среды ТГМ; условия о
заключении пользователями ТГМ юнитизационного соглашения;
13 положения о порядке объединения участков ТГМ; наличие оператора объединенной территории, его права и обязанности; подготовка единого плана разработки объединенной территории ТГМ; положения о долевом участии пользователей ТГМ в общих расходах и доходах; порядок уплаты налогов и рентных платежей пользователями ТГМ и др. 5. Принятие законодательства о ТГМ само по себе не решает до конца проблему правового регулирования использования ТГМ, потому что недостатки действующего законодательства о недрах не позволяют эффективно осуществлять такое регулирование. В связи с этим необходимо внести изменения в действующее законодательство:
уточнить соотношение таких понятий как собственность на недра и предметы ведения в сфере недропользования;
отказаться от принципа «двух ключей», в частности при использовании ТГМ;
регламентировать соотношение административно-правовых и договорных форм регулирования отношений недропользования;
усилить гражданско-правовые начала в регулировании отношений недропользования;
установить оптимальные формы регулирования использования ТГМ с учетом вышеизложенного.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью и новизной. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы при разработке законодательства об использовании ТГМ. Теоретические выводы и суждения, высказанные в диссертации, могут найти применение в научно-исследовательской работе и законотворческой деятельности в области недропользования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, сделанные в диссертации, отражены в опубликованных работах диссертанта.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов и заключения. Диссертант счел необходимым выделить в своем исследовании три взаимосвязанных и взаимодополняющих тематических направления. Каждое из них представлено в диссертации отдельной главой. Первое направление - это анализ специфики трансграничного месторождения как особого, нетрадиционного объекта правового регулирования, оценка форм и способов такого регулирования. Второе направление исследования имеет целью охарактеризовать состояние действующего российского законодательства о недрах с тем, чтобы выяснить, насколько оно готово обеспечить эффективное регулирование использования ТГМ, и предложить пути его реформирования. Задача третьего направления исследования состоит в том, чтобы проанализировать историю развития зарубежного законодательства об использовании ТГМ на предмет целесообразности заимствования его основных положений российским законодательством о недрах.
Понятие и виды трансграничных месторождений
Для целей настоящей диссертации используется широкое понятие ТГМ как месторождения углеводородов, которое пересекается границами или иными узаконенными разделительными линиями -межгосударственными, внутригосударственными или индивидуально-пользовательскими (границами лицензионных участков недр). Конечно, такое понятие ТГМ очень условно, потому что под трансграничными в зарубежной литературе обычно понимают те месторождения, которые пересекаются только государственными границами, т.е. границами, которые устанавливают территориальные пределы государства. Сам термин «трансграничность» - иностранного происхождения, и им обозначаются именно «межгосударственные» ТГМ. В российскую научную литературу он проник недавно, и при этом используется также для обозначения месторождений, разделенных не только межгосударственными границами, но и границами между субъектами РФ и лицензионных участков.6
Трактовка трансграничности в широком смысле, по убеждению автора диссертации, не только оправдана, но и необходима. Ведь не только граница в ее собственном, узком смысле, а любая законно проведенная разделительная линия создает феномен трансграничности, если она отграничивает часть месторождения, на которой государство устанавливает правила при пользовании недрами, которые могут отличаться от правил, действующих на других участках месторождения. Поэтому критерием трансграничности месторождения является не столько вид границы (государственная или иная), сколько различия в правовом режиме разделенных ею участков недр.
В этом смысле могут существенно различаться правовые режимы использования участков недр не только на территории сопредельных государств, но и на территории сопредельных субъектов федерации в одном государстве, разделенных административно-территориальной границей, а также правовые режимы отдельных участков недр, на которые может быть разделено конкретное месторождение. Конечно, характер таких различий существенно разнится в зависимости от вида границы, пересекающей ТГМ, но в любом случае имеет место именно феномен трансграничности. Если отказаться от понятия трансграничности, то невозможно идентифицировать эти различия и, как следствие, сформулировать основные положения законодательства о регулировании использования ТГМ.
Различия правового регулирования использования «межгосударственных» ТГМ могут иметь системный характер, потому что, теоретически рассуждая, можно допустить, что сопредельные страны могут принадлежать к разным правовым системам (как, например, Великобритания и Норвегия на шельфе Северного моря). Системный характер приобретают различия в регулировании участков «межгосударственного» ТГМ, если в одной из сопредельных стран недропользование целиком монополизировано государством (как это, например, имело место в СССР), тогда как в другой сопредельной стране оно имеет частный характер. Третий пример: в одной стране недропользование основывается на административной, лицензионной системе, а в сопредельной стране - на договорной. Еще один пример: в одной стране недра целиком принадлежат федерации, тогда как в другой -собственность на них разделена между федерацией и ее субъектами. Подобные примеры можно продолжить.
Во всех таких случаях «межгосударственное» ТГМ, если его правовой режим урегулирован соответствующим договором, становится как бы общим «правовым полем» двух суверенных соседних государств и их национальных правовых систем, представленных в данном случае теми отраслями права, которые связаны с регулированием недропользования. К особенностям межгосударственной трансграничное относится и то, что сопредельные государства - это всегда собственники недр, в отличие от других субъектов трансграничных отношений, которые правами собственника на них не обладают. Как собственник государство предоставляет право пользования недрами, а как орган публичной власти регулирует их использование. Государство - не простой собственник, а суверенный. Никакие другие субъекты трансграничных отношений такими свойствами не обладают.
В практике недропользования, однако, преобладает «внутригосударственная» трансграничность, хотя, как говорилось, ее порождают уже не государственные, а иные границы. В России - это границы субъектов федерации, которые согласно Конституции РФ совместно с федерацией ведают вопросами владения, пользования и распоряжения недрами, в т.ч. и вопросами ТГМ. В Российской Федерации эта конституционная норма, как известно, воплощается в так называемом принципе «двух ключей». Иными словами, в принципе совместного ведения сферой недропользования со стороны федерации и ее субъектов. В настоящее время, судя по разрабатываемым законопроектам, этот принцип уходит в прошлое. Регулирование всех основных вопросов недропользования становится прерогативой (исключительной компетенцией) Российской Федерации. С учетом этого обстоятельства должно быть сформулировано и будущее законодательство о ТГМ. Вместе с тем это не означает, что субъекты РФ полностью отстранятся от регулирования недропользовательской деятельности на своих территориях.
В отдельных странах существует трансграничность месторождений, пересекаемых границами субъектов, которые также, как государство, являются собственниками недр, расположенных на их земле. Это субъекты федерации США (штаты) и Канады (провинции). Общим «правовым полем» в таких случаях является ТГМ между сопредельными субъектами федерации, а правовой режим его использования определяется законодательством обоих субъектов, а также нормами федерального законодательства о ТГМ.
Трансграничность месторождений, разделяемых границами публично-правовых образований (федерации и ее субъектов), принципиально отличается от еще одной разновидности «внутренней» трансграничности -трансграничное индивидуальных участков пользователей недр. Во-первых, разделительная линия между ними не имеет публичной и общеобязательной природы. Ею связаны только недропользователи. Во-вторых, недропользователи - частные лица, а не публично-правовые образования. В-третьих, и это главное, они непосредственно используют недра, т.е. являются конечным адресатом регулирования со стороны публично-правовых субъектов отношений трансграничности.
Методы правового регулирования и формы организации использования трансграничных месторождений
Остановить подземную миграцию углеводородного сырья, чтобы справедливо обеспечить интересы каждого пользователя, практически невозможно. Есть другой выход. Длительный и успешный опыт регулирования использования ТГМ за рубежом показывает, что обеспечить такие интересы можно только в одном случае: если ТГМ будет осваиваться, говоря языком специалистов, как единая гидродинамически связанная залежь, как единый, целый объект.10 Это возможно при условии применения единых для всего ТГМ приемов правового регулирования, обеспечивающих единообразный правовой режим использования всего ТГМ, и особых форм организации совместных действий пользователей ТГМ. В зарубежном законодательстве преобладающий способ использования ТГМ именуется юнитизацией (англ. - unitization). Юнитизация - это объединение в разных формах пользователей всего ТГМ с целью обеспечить их согласованную деятельность по единому плану использования ТГМ. Российскому законодателю термин «юнитизация» неизвестен. Его не обязательно навязывать законодателю. Важно подобрать такой термин (или словообразование) из русского языка, который означает объединение пользователей ТГМ с целью согласования их действий, сотрудничества (например, совместная разработка, консолидация и т.п.).
Юнитизация подразумевает заключение между всеми пользователями ТГМ особого юнитизационного соглашения, по которому стороны принимают на себя обязательства по совместной разработке месторождения на основе единого, общего плана.
Понятие юнитизации, как организационной формы объединения, а также понятие юнитизационного соглашения по-разному преломляется в зависимости от вида трансграничного месторождения. Таких видов, как отмечалось, несколько, и каждый из них определяется, в конечном счете, спецификой 1) субъектов прав на ТГМ и 2) норм, регулирующих использование трансграничного месторождения.
Так, субъектами прав на межгосударственное ТГМ являются суверенные государства, границы которых пересекаются месторождением. Источником правовых норм по использованию ТГМ для государств -участников служит условно именуемое международное юнитизационное соглашение, в котором они согласовывают общий порядок и основные направления использования трансграничного месторождения. Следовательно, юнитизация в данном случае понимается по-иному, чем при объединении непосредственных недропользователей. Это - договор государств-собственников недр, по которому они обязуются предпринимать согласованные и скоординированные меры регулирования и контроля, чтобы обеспечить наиболее эффективное и взаимовыгодное использование их ТГМ.
В том случае, когда государства заключили между собой юнитизационное соглашение о порядке освоения ТГМ, национальное законодательство каждого из них должно быть подчинено этому соглашению, а пользователи участков ТГМ во исполнение него должны заключить между собой собственное юнитизационное соглашение.
Основная идея международной юнитизации - это разработка месторождения как единого целого и установление единого регулирования взаимоотношений всех сторон, участвующих в этом процессе. Для эффективной эксплуатации месторождения, пересекаемого границей между государствами, требуется сотрудничество не только этих государств, но и, как говорилось, действующих на данном месторождении недропользователей. По этой причине основные положения, по которым государство пришло к соглашению с соседними государствами в отношении пользования 11М, реализуются каждым таким государством посредством национальной лицензионной или договорной системы, которая должна обеспечивать деятельность пользователей недр в соответствии с договоренностью между государствами.
Юнитизационное соглашение недропользователей, как правило, заключаются после подписания международного договора, так как его положения вытекают из последнего. Однако в исключительных случаях юнитизационное соглашение недропользователей может быть заключено и до подписания международного договора, тогда его условия должны быть приведены впоследствии в соответствие с условиями международного договора.
В международном договоре государства - участники совместного освоения ТЕМ - обязуются обеспечить все необходимые условия для такого освоения - выдачу лицензий, разрешений, земельных отводов и т.д. Может быть также предусмотрена отмена таможенных пошлин, освобождение недропользователей от каких-либо налогов, действующих в каждом из государств-сторон. Такое освобождение возможно в случаях, когда создаются зоны совместной разработки или зоны сотрудничества, для которых специально разрабатываются и принимаются единые налоговые режимы.
В настоящее время трансграничные месторождения, как на сухопутной, так и на морской границе Российской Федерации, разрабатываются без учета практики объединения, используемой за рубежом. Зачастую разработка происходит без заключения специальных соглашений как между недропользователями, так и между Российской Федерацией и соседним государством, что приводит к нанесению ущерба как экономическим, так и политическим интересам Российской Федерации.
Международными договорами должно предусматриваться установление по таким объектам специального единообразного правового режима, включая таможенный режим, налоговый режим, единый план разработки, необходимость заключения специального соглашения между недропользователями и т.п. Важную роль при разработке таких объектов играет достижение договоренностей по порядку контроля, оценки и переоценки запасов.
Таким образом, непосредственным адресатом норм международного юнитизационного соглашения являются суверенные государства, адресатом норм внутрифедеральных соглашений - субъекты федерации, а адресатом норм юнитизационных соглашений пользователей недр ТГМ -конкретные недропользователи.
В федеративных государствах, подобных России, если ТГМ пересекает административную границу двух и более субъектов федерации, источником норм, регулирующих использование такого месторождения, служит как собственное законодательство субъектов федерации и заключаемый между ними договор по ТГМ, так и федеральное законодательство. Причем регулирование использования ТГМ в данном случае должно осуществляться, в первую очередь, федеральным законодательством о недрах. Договор о ТГМ, заключаемый между субъектами РФ - новый в российском праве вид договора. Пока таких договоров еще не существует и вопрос об их правовой природе остается открытым.
Нерешенные проблемы законодательства о недрах
Рациональное освоение ТГМ не может быть достигнуто при отсутствии регулирования использования ТГМ и обязанности его пользователей заключить соглашение о совместной разработке ТГМ (юнитизационное соглашение). В связи с этим необходимо создание специальной нормативной системы регулирования освоения ТГМ. Если в законодательстве отсутствуют специальные положения, регулирующие порядок освоения ТГМ, государство не имеет оснований требовать от пользователей ТГМ заключения юнитизационных соглашений.
Одним из существенных является вопрос о возможности принудительной или обязательной юнитизации. Проблема заключается в том, что пользователь недр, имеющий участок на ТГМ, не обладает правом требовать юнитизации от других пользователей ТГМ. Обычно здравый смысл и заинтересованность сторон в эффективной разработке месторождения должны стимулировать сотрудничество и объединение. Однако опыт показывает, что это не всегда так. Вот почему государственной системой лицензирования или договорной системой, как правило, предусматривается право государства потребовать, чтобы концессионеры или владельцы лицензий либо заключили юнитизационное соглашение, либо согласились с планом объединения, представленным государством. В данном случае меры государственного регулирования направлены на то, чтобы каждый объект разрабатывался наиболее эффективно, и чтобы интересы каждого недропользователя были защищены.
В Российской Федерации обязанность недропользователей ТГМ заключать юнитизационные соглашения закреплена в общих чертах в нескольких подзаконных актах. В частности, пункт 6.3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ № 3314-1 от 15 июля 1992 года, установил порядок освоения ТГМ. Согласно данному Положению разработка одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр. Координация действий пользователей недр возлагается по их решению на одно из предприятий, которому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора. Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого месторождения.
При этом в случае, если выявленное в процессе поисков и оценки месторождение полезного ископаемого выходит за границы предоставленного в соответствии с лицензией геологического отвода, то по заявке владельца лицензии и при отсутствии выданной лицензии на соответствующую сопредельную территорию органами, предоставляющими лицензию, участок недр может быть увеличен таким образом, чтобы в него входило все месторождение.
По действующему законодательству Госгортехнадзор России готовит заключения на годовые перечни объектов лицензирования и рассматривает предложения о порядке, сроках и условиях вовлечения в освоение имеющихся и вновь выявленных объектов лицензирования. При этом, в соответствии с Методическими указаниями по участию органов Госгортехнадзора России в лицензировании пользования недрами , при реализации указанных мероприятий Госгортехнадзор России должен обращать особое внимание на недопущение расчленения месторождения полезных ископаемых в случаях, когда это влечет рост потерь полезных ископаемых и ухудшение условий обеспечения безопасности работ при его последующей разработке.
Помимо этого ряд норм о ТГМ содержится в Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений.31 В частности, пунктами 1.6 и 1.8 Инструкции предусматривается следующее.
Если месторождение нефти или газа находится на территории, подконтрольной двум округам Госгортехнадзора России, документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, предоставляются Госгортехнадзором России или по его поручению одним из этих округов.
Кроме того, не допускается оставлять за контурами уточненных границ горного отвода запасы нефти и газа, предоставленные пользователю недр при лицензировании, а также запасы, разработка которых по технико-экономическим причинам иным недропользователем нецелесообразна. В отдельных случаях производится списание этих запасов в установленном порядке, либо они включаются в границы предоставляемого в пользование участка недр.
Следует констатировать, что обозначенные нормы не нашли практического применения, и многие трансграничные месторождения разрабатывались без надлежащей координации их пользователей либо вообще не разрабатывались в силу возникающих конфликтов. Возможно, это произошло потому, что нормы носят слишком общий характер и не устанавливают процедуру их реализации.
Те же выводы относятся и к международно-правовым договорам, заключенным Российской Федерацией с сопредельными государствами с целью совместной разработки межгосударственных ТГМ. Речь идет о нескольких международных договорах России, формулирующих общие направления и задачи освоения межгосударственных ТГМ. Согласно ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и признаются актами высшего порядка, имеющими преимущественную силу над законодательством РФ. Но они не заменяют и не могут заменить такого законодательства. Как правило, международно-правовые нормы проникают в национальное законодательство и закрепляются в нем в виде общих принципов, руководящих идей или общепризнанных правил. В сфере регулирования ТГМ в очень немногих случаях нормы международных договоров прямо, непосредственно регулируют деятельность недропользователей. Да и то, это касается узкой категории межгосударственных ТГМ. Массовая правоприменительная практика недропользования имеет в качестве своей нормативной основы не международный договор, а национальное законодательство, которое охватывает все категории ТГМ. Такого законодательства в России пока нет.
Его создание должно иметь системный характер. Это значит, что законодательство о ТГМ должно исчерпывающим образом охватывать отношения по ТГМ как «вширь», так и «вглубь». Первое означает, что законодательство должно регулировать не только вопросы использования ТГМ, но и весь комплекс горно-геологических, технологических, природоохранных и иных проблем ТГМ. Эти вопросы не входят в предмет диссертационного исследования. Развитие законодательства «вглубь» означает создание полного набора иерархически соподчиненных норм, регулирующих использование всех видов ТГМ, независимо от природы пересекающих их границ или иных разграничительных линий.
История развития законодательства о трансграничных месторождениях за рубежом
Анализ зарубежной практики показывает, что для эффективного управления разработкой трансграничных месторождений углеводородов необходимо гибкое сочетание различных правовых инструментов. Поэтому для трансграничных месторождений обычно разрабатывается специальный пакет законодательных и других нормативных правовых актов, позволяющих осуществлять их освоение с соблюдением интересов всех заинтересованных сторон. Такое законодательство регулирует использование ТГМ и в случае необходимости принуждает недропользователей сотрудничать и объединяться.
Первые попытки правового регулирования совместного использования ТГМ были предприняты в конце XIX века в Европе.
Так, в Пруссии в силу дробности землевладения в провинциях, закон от 22 февраля 1869 года позволил землевладельцам нескольких смежных участков объединяться с целью совместной разработки недр их земель, образовав из их прав собственности на недра так называемую «консолидацию», т.е. общую собственность на недра смежных участков.54 При этом поверхность этих участков оставалась в собственности каждого из этих лиц.
Для учреждения консолидации владельцы участков должны были заключить между собой договор в судебном или административном порядке. В случае выработки месторождений такая совместная собственность на недра соединенных смежных участков могла быть по заявлению сторон договора прекращена, и каждый владелец отдельного участка снова вступал во владение недрами своего участка.
По закону 22 февраля 1869 года владелец недр мог потребовать уступки части поверхности от соседнего землевладельца, но не мог этого сделать по отношению к владельцу поверхности земли, недра которой были «консолидированы».
Прусский закон нашел много подражателей и почти полностью был повторен в законе от 18 апреля 1872 года55 в герцогстве Саксен-Альтенбургском, где в полной собственности землевладельца были оставлены не только уголь и лигнит, но и графит.
В Австрии прусский закон 1869 года послужил образцом для собственного закона от 17 декабря 1884 года, который был издан для нефти, горного воска и всех полезных ископаемых, которыми пользовались для извлечения содержащейся в них горной смолы (за исключением битуминозного угля); эти полезные ископаемые издавна в этих местностях находились в распоряжении землевладельца. В австрийском законе от 17 декабря 1884 года также встречается подобно прусской консолидации право соединения нескольких смежных участков разных владельцев для образования одного соединенного «нефтяного поля». Так называлось право добычи нефти в недрах нескольких смежных участков, в которых право добычи нефти или других полезных ископаемых было отделено землевладельцами от права на поверхность этих участков. Нефтяное поле, учрежденное землевладельцем и переуступленное другому лицу, давало землевладельцу право занимать часть поверхности смежных земель, но только не ту, под которой нефтяное поле было учреждено.
Закон от 17 декабря 1884 года имел целью избавить добывающую промышленность от затруднений, порождавшихся дробностью землевладения в австрийской Галиции. До этого закона землевладельцы, как правило, сами не разрабатывали месторождения нефти и горные смолы, а отдавали недра для разработки по договору аренды, действие которого прекращалось с продажей имения.
В ФРГ действующий Горный закон 1980 года предусматривает, что рудные поля можно объединять, если они граничат друг с другом и право собственности предоставлено на одни и те же ископаемые ( 24).
Для объединения участков в соответствии с 25 Горного закона ФРГ требуется представить следующие документы:
1) Нотариально засвидетельствованные соглашения пользователей недр объединяемых участков или заявление каждого пользователя в отдельности об объединении;
2) Два экземпляра маркшейдерского плана нового рудного поля, который удовлетворяет установленным требованиям; 3) При наличии обременении собственности недропользователя на объединяемом участке требуется нотариально засвидетельствованное соглашение о сохранении за объединением сервитутов и других обременении, а также о том, каким образом, в какой очередности эти обязательства к нему переходят. При этом в объединении участков недр может быть отказано только тогда, когда: 1) Объединение недопустимо по закону; 2) Не представлены или представлены не все необходимые для объединения документы; 3) Объединение противоречит общественным интересам. В ФРГ при объединении аннулируется прежнее право собственности и возникает новое право собственности на единое рудное поле, обремененное вещными правами, вытекающими из соглашения собственников.
Если объединение было согласовано, то компетентный государственный орган ходатайствует перед учреждением, в ведении которого находятся поземельные книги, о внесении в них изменений. К ходатайству прилагается заверенная копия документа, удостоверяющего новые права собственников.
Имеющий силу закона Указ Президента Республики Казахстан «О нефти» № 2350 от 28 июня 1995 года также регламентирует порядок использования ТГМ, как расположенных на территории Казахстана, так и международных.
В соответствии со ст. 30-8 Указа, в случае если в результате разведки или добычи подрядчик обнаружит, что месторождение является приграничным (т.е. расположено в пределах территории Республики Казахстан или моря, часть которого также расположена на территории либо в юрисдикции другого смежного или противолежащего государства), такой подрядчик обязан незамедлительно уведомить об этом уполномоченный государственный орган.
В случае отсутствия соответствующих международных соглашений Республики Казахстан с государством, на территории либо в юрисдикции которого находится часть данного приграничного месторождения, уполномоченный государственный орган вправе потребовать приостановления разведки и добычи на приграничном месторождении до достижения соответствующего соглашения с таким государством. При этом контракт считается прервавшим свое действие до дачи разрешения уполномоченным государственным органом на возобновление проводимых на ТГМ разведки и добычи.
