Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие недр и месторождений общераспространенных полезных ископаемых как объекта права собственности 16-72
1.1 Понятие общераспространенных полезных ископаемых 17-48
1.2 Порядок определения региональных перечней общераспространенных полезных ископаемых 48-60
1.3 Развитие законодательства об общераспространенных полезных ископаемых. Правовой статус общераспространенных полезных ископаемых за рубежом 60-72
Глава 2 Правовое регулирование предоставления недр в пользование для освоения месторождений общераспространенных полезных ископаемых 73-142
2.1 Порядок предоставления недр в пользование для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых 73-98
2.2 Полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также органов местного самоуправления в сфере предоставления участков недр для геологического изучения и добычи общераспространенных полезных ископаемых 99-105
2.3 Особенности заключения лицензионных соглашений к лицензиям, предоставляющим право пользования участками недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых 105-142
Глава 3 Особенности правоотношений по поискам, оценке, разведке и разработке общераспространенных полезных ископаемых 143-188
3.1 Порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками и владельцами земельных участков для своих нужд . 143-158
3.2 Правовой режим геологической информации об участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых 158-177
3.3 Некоторые аспекты предоставления прав разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых 177-188
Заключение 189-193
Приложение 194-196
Список литературы 197-212
- Понятие общераспространенных полезных ископаемых
- Порядок предоставления недр в пользование для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых
- Особенности заключения лицензионных соглашений к лицензиям, предоставляющим право пользования участками недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых
- Порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками и владельцами земельных участков для своих нужд
Введение к работе
Актуальность темы исследования Несомненно, отход от командно-административной системы управления экономикой, переход на новую систему экономических отношений обусловили большие перемены в области прав пользования недрами с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых (далее по тексту - ОПИ), в том числе явились предпосылкой для введения конкурсного и аукционного способа предоставления прав пользования недрами с целью добычи ОПИ, лицензирования пользования недрами, платного использования недр.
В качестве особенности ОПИ, в отличие от необщераспространенных полезных ископаемых, можно отметить, наличие множества (более пятисот) законов и иных нормативных правовых актов, принятых субъектами РФ, которые регулируют процессы освоения ОПИ.
Нам известно двадцать шесть субъектов РФ, в которых приняты законы, регулирующие отношения по предоставлению прав пользования недрами с целью добычи ОПИ. В тридцати субъектах федерации эти правоотношения регулируются не законами, а постановлениями и иными нормативными правовыми актами.
В последние годы активизировался законотворческий процесс в субъектах РФ, во многие нормативные акты, регулирующие порядок пользования недрами с целью добычи ОПИ, были внесены изменения, многие из них были отменены, и вместо них были принятые новые, отвечающие требованиям сегодняшнего дня. Несмотря на это, в двадцати семи субъектах
РФ до сих пор не приняты нормативные правовые акты, регулирующие порядок пользования недрами с целью освоения ОПИ, в некоторых из этих регионов правовому регулированию освоения ОПИ посвящены лишь несколько статей региональных законов о недрах.
Правовому регулированию отношений, объектом которых являются ОПИ в законе «О недрах»1 (далее - Закон «О недрах») посвящены статьи 18,19, а также подпункт 9 статьи 4, подпункт 5 статьи 5, подпункт 7 статьи 10.1, часть 6 статьи 16, часть 7 статьи 29. Проект Закона «О недрах» также не предусматривает подробное регулирование этих правоотношений. Федерального закона об ОПИ не принято, и его принятие в ближайшее время не планируется.
Принимая во внимание наличие множества пробелов в законодательстве, а также несоответствие многих нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству, становится очевидной необходимость установления на федеральном уровне основополагающих принципов регулирования отношений по использованию недр с целью добычи ОПИ, урегулирования спорных вопросов, устранения пробелов законодательства.
Анализ правоприменительной практики подтверждает, что значительное количество норм действующих редакций федеральных законов, регулирующих отношения в области природных ресурсов и природопользования, недостаточно эффективны, поскольку часто не содержат механизмов их реализации и однозначно не устанавливают меры ответственности за их нарушение либо содержат внутренние противоречия и противоречия с действующим законодательством.
1 О недрах Закон РФ от 21 02 1992 № 2395-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ от 1 апреля 1992 г - № 16 - Ст 834
2 Рекомендации семинара-совещания председателей комитетов (комиссий) законодательных
(представительных) органов государственной власти и руководителей подразделений исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ по вопросам природопользования на тему Законодательство в области
природных ресурсов и природопользования Анализ правоприменительной практики Актуальные вопросы
взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти //Нефть Газ Право - 2003 -
№5 -С55-56
Как указывал Н.А. Сыродоев, иногда работы по добыче ОПИ ведутся без разведки запасов ископаемых, без оформления соответствующих разрешительных документов и отводов земли, что приводит к крупным потерям полезных ископаемых. По истечении трех десятилетий подобные случаи также имеют место.
Во многих регионах России в ходе проведенных проверок выявляются нарушения, связанные с предоставлением прав пользования недрами, среди которых немалое место занимает добыча ОПИ без предоставления соответствующих прав на пользование недрами, что отрицательно влияет на эффективное и рациональное использование ОПИ, пополнение бюджетов налоговыми отчислениями. Зачастую разработка ОПИ осуществляется без указания условий пользования недрами, сроков освоения объектов, обязательств по уплате платежей за пользование недрами.
Немногочисленные факты привлечения к уголовной ответственности за нарушение правил охраны и использования недр можно объяснить высокой латентностью, сложностью законодательной дефиниции уголовно-правовой нормы.4 В отношении ОПИ, например, в Оренбургской области, не было ни одного случая привлечения к уголовной ответственности.
Приведенные факты свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства в области недропользования с целью разработки месторождений ОПИ.
ОПИ, несмотря на их широкое распространение, ни в коем случае нельзя считать малоценными полезными ископаемыми. В ближайшем будущем могут быть открыты новые способы их использования, и тогда некоторые виды ОПИ будут переведены из категории ОПИ в категорию необщераспространенных. Несмотря на то, что ОПИ нельзя отнести к стратегическим видам сырья, они имеют большое значение в хозяйственной деятельности. Недопустимо относиться к ОПИ как к малоценному сырью, не заслуживающему внимания в
J Сыродоев НА Правовая охрана недр в СССР - М Знание, 1976 - 64 с
6 отношении правового регулирования и контроля за соблюдением законодательства при их добыче. Ценность балансовых запасов неметаллических полезных ископаемых (к числу которых относятся ОПИ) адекватна стоимости металлов и алмазов. На сегодняшний день даже при ограниченности нашего экспорта нерудных полезных ископаемых последние дают крупные валютные доходы.5 Так, например, по данным Госкомстата России, в 2000 году экспорт гальки и гравия составлял 711 тыс. тонн, в страны СНГ- 558 тыс. тонн. По многим ОПИ нет контроля и учета.
Несмотря на преимущественно региональную и местную геолого-экономическую значимость нерудных полезных ископаемых, которая определяется разведанными и оцененными запасами, необходимо иметь в виду, что требования к промышленной оценке нерудных полезных ископаемых существенно повышаются. По мнению некоторых авторов, понятие «ОПИ» в геологоразведочной практике представляется «наивным», а в промышленном отношении - ошибочным. Прогнозные ресурсы по ним практически не определяются.6
Такие виды ОПИ, как диатомиты, трепелы, опоки называют природными сорбентами, поскольку обладают высокими сорбционными, ионообменными, фильтровальными свойствами, в т.ч. поглощать и удерживать радионуклиды. Природные сорбенты в десятки раз дешевле и доступнее синтетических, а их использование дает одинаковый или близкий к им эффект. Ежегодно в мире используется более 15 миллионов тонн природных минеральных сорбентов. В США годовой уровень потребления диатомитов составляет 800 тысяч тонн в
4 Н Лопашенко Ответственность за нарушение правил охраны и использования недр // Российская юстиция -
2002 -№4
5 Ведерников Н Н , Аксенов Е М Социально-экономическая значимость и пути развития минерально-сырьевой
базы нерудных полезных ископаемых //Разведка и охрана недр - 2003 - №3. - С 2-7.
6 Аксенов Е М , Ахманов Г Г, Баталии 10 В , Васильев Н Г , Ведерников Н Н , Чуприна Н С , Фахрутдинов Р 3
Методологические основы и направление геолого-экономической оценки ресурсного потенциала нерудных
полезных ископаемых России//Разведка и охрана недр -2003 -№3 -С 7-12
Никитина H К О фактической распространенности общераспространенных полезных ископаемых» // Минеральные ресурсы России Экономика и управление - 2002 - №4 С 56-57
год. Поэтому очевидна необходимость дальнейшего совершенствования и развития базы природных адсорбентов.7
По мнению ряда авторов, эффективное использование ОПИ позволит реализовать такие задачи, как получение валютного дохода от экспорта, решение проблем импортозамещения, сырьевой безопасности.8
Анализ тенденций мирового технического прогресса показывает, что в XXI в. важнейшими направлениями в области технологии добычи и переработки природных сорбентов будут, в том числе, создание перспективных технологий по их переработке, глубокому обогащению и модификации их технологических свойств, в том числе для получения дефицитной энергосберегающей продукции - конструкционных материалов, керамики, жидкого стекла, абразивов, высококачественных сорбентов, минеральных удобрений за счет использования таких ОПИ, как диатомитов, опок, глин, доломитов и т.д.9
Также невысока степень изученности запасов торфа. Имеются данные о том, что практически 90% его общих ресурсов являются прогнозными10. Специальные исследования торфа, направленные на выявление возможностей комплексного использования в топливно-энергетической, строительной, химической отраслях промышленности, медицине, бальнеологии и курортологии, не проводились, несмотря на то, что решение этих задач имеет большое значение для расширения сферы использования сырьевой базы торфа, создания высокорентабельной торфяной промышленности.11
В связи с нарастанием потребности внедрения ресурсосберегающих технологий необходимо увеличение применения торфа как топлива.
7 Дистанов У Г, Зайнуллин И И , Конюхова T П , Сабитов А А Минерально-сырьевой потенциал природных
адсорбентов //Разведка и охрана недр -2003 -КаЗ -С 28-33
8 Садыков Р К, Сенаторов П П, Чуприна Н С Геолого-экономические исследования минерально-
производственных комплексов неметаллов субъектов федерации в современных условиях// Разведка и охрана
недр -2003 -№3 -С 38-46
9 Аксенов Е М , Ведерников Н Н , Чуприна tl С Агрохимическое и горно-рудное сырье на рубеже XXI в //
Минеральные ресурсы России Экономика и управление -2000 -№5-6 -С7-15
10 Матухин Р Г, Матухина Р Г, Никитина Е И Западная Сибирь - крупнейшая торфяная провинция мира //
Разведка и охрана недр -2003 -№11-12 -С82-85
На западе торфопродукты пользуются постоянным спросом. Потребление торфа на душу населения в Ирландии - 240 л., в Голландии и Франции - 220 л., в России - менее 0, 5 л.п
Отмечается необходимость внедрения в практику более полного использования на экономической основе попутно добываемых вскрышных пород (рыхлые породы - песок, глины, мел - пригодны для производства силикатного и обычного кирпича, керамзита, как связующие добавки для окомкования при производстве окатышей, для известкования кислых почв и
т.д.)'3-
Необходимо совершенствование правового регулирования отношений, связанных с их освоением, приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие нормам федерального законодательства, усиление контроля за соблюдением законодательства при их добыче.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере освоения ОПИ, под которым в настоящей работе понимаются поиски, оценка, разведка и добыча ОПИ с участием государства и юридических и физических лиц-недропользователей,
Предметом исследования являются правовые нормы и институты, устанавливающие полномочия государства и недропользователей как субъектов горного права и порядок их осуществления.
Цели и задачи исследования. Актуальность темы диссертации обусловливает цель работы: исследование правового режима поисков, оценки, разведки и разработки ОПИ.
Постановка указанной цели определила необходимость решения следующих задач исследования.
" Сердюк С С, Ломаев В Г, Конторович А А Минерально-сырьевая база Красноярского края инвестиционный потенциал //Минеральные ресурсы России Экономика и управление -2001.-№3 -С13-27
12 Матухин Р Г, Матухина Р Г, Никитина Е И Западная Сибирь - крупнейшая торфяная провинция мира //
Разведка и охрана недр -2003 -№11-12 -C82-S5
13 Литвиненко В Возможности минерально-сырьевого потенциала России //Нефть, газ и право -2002 -Л»2 -
С 12-25
1. Изучение в историческом плане формирования законодательства
России, регулирующего порядок разработки месторождений ОПИ, анализ и
обобщение зарубежного опыта правового регулирования в данной сфере.
2. Формулировка понятия ОПИ, определение особенностей их правового
режима.
3. Рассмотрение особенностей лицензионных соглашений,
устанавливающих условия пользования недрами с целью разработки ОПИ.
4. Исследование права добычи ОПИ собственниками, владельцами
земельных участков для собственных нужд как рудимента от предусмотренного
Уставом Горным Российской империи права акцессии.
5. Выявление пробелов и противоречий в действующем законодательстве.
6. Выработка предложений по совершенствованию законодательства,
регулирующего правоотношения, объектом которых являются ОПИ.
Степень разработанности правовой проблемы Проблеме правового регулирования отношений, связанных с разведкой и разработкой месторождений ОПИ, посвящена лишь одна монография, автором которой является Г.С.Башмаков, изданная в 1978 г."1 В ней подробно рассматриваются особенности пользования недрами, связанного с добычей ОПИ, в том числе вопросы пользования недрами с целью поисков и оценки, разведки и разработки месторождений ОПИ, ликвидацией и консервацией горнодобывающих предприятий, контроля за добычей этих ископаемых. Работа Г.С.Башмакова, безусловно, имеет очень большое значение, однако в ней не могли быть учтены новые правовые проблемы, возникающие в системе современных горных правовых отношений, поскольку правовая система РФ строится на иных принципах правового регулирования, таких как платность, срочность пользования недрами, возможности предоставления участков недр,
Башмаков ГС Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенных полезных ископаемых -Москва Издательство «НАУКА», 1978 -136 с
содержащих месторождения ОПИ, на условиях соглашений о разделе продукции и т.д.
Других более или менее фундаментальных исследований на эту тему не известно. Правовые вопросы, связанные с регулированием правоотношений, возникающих по поводу ОПИ, мало исследовались в юридической литературе. В различных монографиях, статьях об ОПИ упоминается лишь попутно, при освещении каких-то иных проблем недропользования. Вопросам, регулирующим правовые отношения, возникающим по поводу разведки и разработки ОПИ, обычно посвящается лишь несколько абзацев или страниц в статьях, монографиях или учебниках.
Теоретической основой настоящей работы послужили труды российских ученых: Алексеева А.А., Алехина А.А., Жарикова Ю.Г., Карасса А.В., Кармолицкого А.А., Козлова Ю.М., Кокошкина Ф.Ф., Матузова Н.И., Малько А.В., и др., а также ученых, непосредственно занимающихся проблемами горного права: Башмакова Г.С., Дроздова И.А., Клюкина Б.Д., Крассова О.И., Лисковца Б.А., Махлинои М.И., Мухитдинова Н.Б., Новиковой Е.В., Певзнера М.Е., Перчика А.И., Разовского Ю.В., Сосны С.А., Сыродоева Н.А., Теплова О.М. и др.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты, а также законодательство субъектов Российской Федерации.
Методы исследования. Проведенные в диссертации исследования опирались на общенаучные методы познания (диалектический, логический, исторический, системный анализ, дедукция и индукция), специальные и частные методы теории государства и права (формально-юридический, сравнительный, государственно-правового моделирования).
Научная новизна. В данной работе впервые комплексно рассматриваются вопросы, посвященные развитию отношений по добыче ОПИ, дается анализ
II зарубежной практики регулирования этих вопросов, освещаются вопросы правового регулирования разведки и разработки ОПИ в Российской Федерации на современном этапе, заключения лицензионных соглашений, определяющих порядок пользования недрами с целью разработки ОПИ, рассматривается правовой статус геологической информации, выявляются пробелы в законодательстве, поднимаются проблемы, связанные с имеющимися противоречиями в законодательстве субъектов РФ нормам федерального законодательства и предлагаются пути их устранения, даются предложения по совершенствованию института разведки и добычи ОПИ.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в том, что полученные результаты и отдельные выводы могут быть использованы недропользователями в практических целях для правового обеспечения защиты своих прав и законных интересов в процессе разработки месторождений ОПИ, расширения правоприменительного опыта недропользователей в целом. Также результаты работы могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, судебными органами при разрешении споров и расширения существующей правоприменительной практики.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Горное право», составлении учебно-методических сборников и пособий по указанной дисциплине. Полученные результаты диссертационного исследования могут быть использованы и при проведении других научных исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре горного права Российского государственного университета имени И.М. Губкина. Основные положения и результаты исследования докладывались на научных конференциях, а также опубликованы в научных публикациях.
По структуре диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложения, списка использованной литературы (научных источников и нормативных правовых актов).
Положения, выносимые на защиту:
1. Диссертант предлагает дополнить текст закона «О недрах» понятием общераспространенных полезных ископаемых, определив их как широко распространенные в данном субъекте РФ полезные ископаемые, включенные с региональный перечень, утверждаемый в установленном порядке.
В диссертации предлагается выделение следующих критериев при отнесении полезных ископаемых к общераспространенным:
величина запасов, индивидуальные качества месторождений, относительно простые способы поисков, разведки и разработки, генезис (т. к. общераспространенные полезные ископаемые пространственно и генетически связаны с осадочными, магматическими или метаморфогенными породами),
направления использования,
упрощенный порядок выдачи разрешительных документов,
добыча субъектами, относящимися, в основном, к малому бизнесу.
2. Обоснована необходимость закрепления на федеральном уровне понятия добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд. Добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд собственниками и владельцами земельных участков в границах принадлежащих им участков является одним из оснований безлицензионной добычи, следовательно, от того, узкий (без права реализации добываемых ископаемых) или широкий (включающий также запрет использования добываемых ископаемых в качестве сырья для выпускаемой продукции) подход будет применен при определении добычи для собственных нужд, зависят и объемы добываемых в безлицензионном порядке полезных ископаемых.
3. Представляется целесообразным уточнить субъектный состав
правоотношений по добыче общераспространенных полезных ископаемых для
собственных нужд, наделив правом добычи общераспространенных полезных
ископаемых для собственных нужд не только собственников и
землевладельцев, но и землепользователей и арендаторов (на условиях,
установленных договором аренды) земельных участков в пределах
принадлежащих им участков. Следует учитывать, что арендные отношения
являются обязательственными и строятся на основе согласованной
договоренности сторон. В договоре аренды должны быть оговорены условия о
предоставлении собственнику земельного участка права включать в договор
аренды право запрета или ограничения добычи общераспространенных
ископаемых, а также пункты, определяющие порядок или условия такой
добычи.
Диссертант полагает, что юридические лица также имеют право добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд в пределах принадлежащих им участков, так как возможно их использование юридическими лицами на производственные и технологические нужды, исключая использование в качестве сырья для производства продукции.
Из этого можно сделать вывод о необходимости в ст. 19 закона «О недрах» расширить субъектный состав лиц, использующих ОПИ для собственных нужд.
4. Общераспространенные полезные ископаемые имеют особый правовой
режим, для которого характерны:
- отсутствие единого для всей РФ перечня полезных ископаемых, относимых к
общераспространенным (в каждом субъекте РФ существует свой перечень,
отличный от существующих в других регионах);
- отсутствие единого порядка пользования недрами с целью разработки
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, поскольку
и порядок пользования недрами устанавливается каждым субъектом РФ самостоятельно,
- возможность безлицензионного и бесконкурсного пользования недрами;
по сравнению с необщераспространенными полезными ископаемыми:
- предоставление прав недропользования в более льготном порядке,
- более расширенный перечень оснований прекращения прав пользования
недрами.
По мнению диссертанта, целесообразно на федеральном уровне закрепить понятия участков недр регионального и местного значения. К участкам недр регионального значения отнести участки недр, не отнесенные к участкам недр федерального значения, в пределах которых не залегают месторождения необщераспространенных полезных ископаемых, к участкам местного значения - участки недр, ограниченные по глубине пятью метрами, которые по своим геолого-экономическим характеристикам и параметрам не имеют федерального и регионального значения, в пределах которых не залегают месторождения необщераспространенных полезных ископаемых, числящиеся на государственном балансе. Ограничение участков недр, относимых к участкам местного значения, по глубине пятью метрами связано с тем, что именно залегающие на глубине до пяти метров общераспространенные полезные ископаемые имеют право добывать для собственных нужд собственники и владельцы земельных участков, поэтому распоряжение участками недр местного значения предполагается отнести к компетенции органов местного самоуправления;
Необходимо определить правовой статус лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых (абзац 6 ст. 16 Закона «О недрах») и разрешений, на основании которых предоставляются права разработки общераспространенных полезных ископаемых, выдаваемых органами местного самоуправления (пункт 3 ст. 5 закона «О недрах»).
Обоснована необходимость совершенствования правового регулирования разведки и разработки общераспространенных полезных ископаемых. Для этого требуется разграничить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, предоставив органам государственной власти полномочия по предоставлению прав пользования недрами в трансграничных месторождениях (на территории смежных субъектов РФ), субъектам РФ - лицензий, удостоверяющих право разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а органам местного самоуправления - разрешений на добычу общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд.
7. Диссертант предлагает включение в Закон «О недрах» нормы о том,
что если в пределах одного участка недр (в вертикальной проекции границ
земельного участка) залегают несколько видов полезных ископаемых (ближе к
поверхности земли - общераспространенное, возможно, с выходом на
поверхность земли, и на определенной глубине - не относящееся к
общераспространенным), участок недр может быть предоставлен в пользование
для добычи двух видов залегающих в его пределах полезных ископаемых при
условии соблюдения требований, связанных с безопасностью проведения
работ. При этом право пользования в установленном законодательством
порядке может быть предоставлено как одному, так и двум
недропользователям, одному - для добычи общераспространенного полезного
ископаемого, второму - для добычи необщераспространенного.
8. доказано, что нормативными актами субъектов РФ может
регулироваться только порядок разработки месторождений ОПИ. Установление
порядка геологического изучения участков недр с целью поисков
месторождений общераспространенных полезных ископаемых является
прерогативой органов государственной власти РФ. Нормативные правовые
акты субъектов РФ, устанавливающие порядок геологического изучения
16 участков недр с целью поисков месторождений общераспространенных полезных ископаемых, принятые с нарушением компетенции федеральных органов государственной власти РФ, должны признаваться недействительными. 9. Диссертант предлагает законодательно закрепить порядок определения условий пользования геологической информацией об участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, полученной недропользователем за собственный счет, при передаче ее в федеральный и соответствующие территориальные фонды геологической информации. Поскольку законодательство не предусматривает односторонний порядок определения условий передачи информации, целесообразно предусмотреть обязательное заключения договоров по определению условий пользования указанной геологической информацией, в том числе в коммерческих целях.
Понятие общераспространенных полезных ископаемых
В работе будут рассмотрены вопросы, касающиеся правового регулирования геологического изучения, разведки и добычи ОПИ.
Закон «О недрах» дает определение недр как части земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.15
Таким образом, месторождения ОПИ, выходящие на поверхность земли, также необходимо включать в понятие недр. Эта точка зрения неоднократно высказывалась рядом аворов.16
Составные части недр - твердые, жидкие, газообразные - независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность - называются полезными ископаемыми.
Академик А.И.Вернадский подсчитал, что на заре своей сознательной деятельности человек использовал 19 химических элементов и их сочетаний, а в 18 в. - 28, в начале 20 в. - 59. В настоящее время человечество применяет в производстве и быту практически все элементы периодической системы Д.И.Менделеева и тысячи химических соединений.17
Как среда жизнеобеспечения недра» безусловно, принадлежат всему обществу. Государство лишь распоряжается ими.18 Следует согласиться с мнением А.Силаева, который считает, что все природные ресурсы, сформированные без участия человека, могут находиться только в государственной (федеральной) собственности.
Диссертант разделяет точку зрения Б.Д.Клюкина, который подчеркивал, что государство должно учитывать публичные интересы в использовании природных ресурсов в интересах всего общества, и ограничивать передачу природных объектов в частные и иные формы собственности.2
Безусловно, при использовании богатств, содержащихся в недрах, необходимо учитывать публичные интересы. Как отмечается некоторыми авторами, только государство как собственник недр способно сбалансировать интересы всех участников отношений недропользования в условиях рыночной экономики.21
Еще кодекс Наполеона предусматривал, что подземные богатства не должны принадлежать отдельным гражданам, а только государству - на благо всех его граждан.22
На протяжении нескольких десятилетий недра земли рассматривались законодателем в качестве народного достояния. Статья 1 Положения о недрах земли и разработки их объявляла месторождения ископаемых, заключающиеся в недрах земли, достоянием РФСФР, статья 3 Основ законодательства союза ССР и союзных республик о недрах устанавливала, что в соответствии с Конституцией СССР недра являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.
В.П.Мозолиным высказывалась точка зрения о том, что само понятие «достояние народов» может иметь и сугубо юридическое значение. Он отмечал, что во всех государствах существует имущество, находящееся в исключительном обладании общества и используемое исключительно в интересах народа или для обслуживания специфических нужд государства. Это имущество не может передаваться в частную собственность и обычно функционирует в особом правовом режиме, отличном от обычного режима права собственности. Такое имущество и считается народным достоянием или же рассматривается в качестве отдельной разновидности объектов права государственной собственности, называемой исключительной собственностью государства. К таким объектам, по мнению В.П.Мозолина, могли бы относиться природные объекты не в их родовом выражении, а лишь в той части, которая действительно должна служить удовлетворению непосредственных потребностей людей и которая не подлежит никакому индивидуальному присвоению, исключающему пользование ими со стороны других субъектов.
Следует согласиться с В.П.Мозолиным в том, что недра должны находиться в собственности государства, они не подлежат индивидуальному присвоению. Несмотря на то, что в Конституции РФ продекларирована частная, государственная и муниципальная формы собственности на землю и другие природные ресурсы, Законом «О недрах» установлена только государственная форма собственности на недра, поэтому юридические и физические лица могут лишь получить права пользования конкретным участком недр с определенными целями. Право распоряжения недрами предоставлено государству, и только оно может определять юридическую судьбу участков недр, устанавливая порядок и условия передачи участков недр в пользование, осуществляя контроль за использованием и т.д.
Поскольку участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, можно сказать, что недрам присущ такой признак, как неотчуждаемость. А.В.Дозорцев считал, что неотчуждаемость определенного рода объектов государственной собственности (земли, недр, вод и др.) не свидетельствует об их в необоротности. Неотчуждаемость фиксирует закрепление этих объектов в исключительной монопольной собственности государства. При том положении, что они остаются в сфере имущественных отношений ..., неотчуждаемость определяет лишь особенности их положения в обороте. Аргументом в пользу того, что участки недр являются неотчуждаемыми, а не внеоборотными, является тот факт, что действующее законодательство предусматривает возможность совершения сделок с участками недр, например, они могут предоставляться в пользование, быть предметом соглашений о разделе продукции.
Л.Б.Шейнин отмечал, что у природных ресурсов есть экономическая специфика, которая позволяет выделить их из других объектов. Эта специфика заключается в том, что на их создание не был употреблен человеческий труд.27
Природные ресурсы и объекты человек получает в момент его рождения как условие жизни. Их нельзя рассматривать лишь как кладовую, из которой можно удовлетворять потребности без меры и расточительно.
Порядок предоставления недр в пользование для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых
Общегосударственное значение недр и обусловливает особый порядок их использования и распоряжения ими.130
Как известно, недропользование является одним из видов специального природопользования. Специальное природопользование осуществляется только на основании предварительного полученного в установленном законом порядке разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности в соответствии с заранее определенными условиями. Оно характеризуется платностью и необходимостью принятия решения о предоставлении данного права уполномоченным на то органом, возложением, наряду с предоставлением права, и обязанностей.131
Г.С.Башмаковым, А.М.Кавериным и Н.И.Красновым справедливо было отмечено, что государство, как собственник недр, является непременным участником отношений не только собственности, но и пользования недрами. Любая хозяйственная и иная деятельность в недрах правомерно совершается лишь по воле государства.
Следует согласиться с мнением О.И.Крассова о том, что анализ содержания права государственной собственности на недра позволяет сделать вывод о том, что содержание права государственной собственности состоит из правомочий владения и распоряжения. Он приводит точку зрения И.А.Иконицкой, которая утверждает, что из всех правомочий, вытекающих из права собственности на землю, государство в лице его органов, бесспорно, обладает двумя из них: правом владения и правом распоряжения. Что касается права пользования, под которым, как правило, понимается право хозяйственной эксплуатации имущества, то государство практически всегда передает данное правомочие другим лицам. Указанная особенность содержания права государственной собственности на землю присуща отношениям собственности не только на этот природный объект, но и на недра.
В литературе была высказана интересная точка зрения о том, что предоставление земли, недр, леса и воды в пользование организаций является осуществлением акта распоряжения. Но поскольку государство само лишено возможности непосредственно обрабатывать землю, извлекать полезные ископаемые и т.д., предоставление объектов природы организациям является и способом использования этих объектов, иначе говоря, осуществлением правомочия пользования. По мнению диссертанта, приравнивание правомочий распоряжения к правомочиям пользования является спорным.
По мнению А.В.Прокаева, государство осуществляет владение только до того момента, пока не передало конкретный участок недр в пользование какому-либо лицу.135 Действительно, на срок действия лицензии недропользователь является владельцем участка недр, то есть лицом, имеющим права фактического обладания этим участком. За государством остается право осуществления хозяйственного господства над имуществом как вторая составляющая часть правомочия владения.136
Как известно, в соответствии со статьей 11 Закона «О недрах» предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Законодательством субъектов РФ предусматривается возможность предоставления участков недр, содержащих месторождения ОПИ, не только на основании лицензий, но и на условиях раздела продукции, например, Постановлением Законодательного собрания Вологодской области от 24.10.01 г. № 520 «О порядке пользования недрами на территории Вологодской области в целях геологического изучения и разработки месторождений ОПИ, участков недр местного значения, строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых»137. Аналогичные нормы содержит законодательство Республик Татарстан, Саха (Якутия), Тверской области. Следует отметить, что термин «лицензия» употребляется действующим законодательством в трех случаях: в горном праве при предоставлении прав пользования недрами; в патентном праве при предоставлении правообладателем другим лицам прав на использование объектов промышленной собственности, заключаемый при этом договор называется лицензионным, иногда, видимо сокращенно, именуется лицензией, лицензией называется также разрешение, выдаваемое специально уполномоченными государственными органами, необходимое для осуществления отдельных видов деятельности, перечень которых установлен ФЗ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» . Различия между лицензиями, выдаваемыми на основании ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», и лицензиями на право пользования недрами состоит в том, что, хотя в обоих случаях лицензии выдаются на право осуществления определенного вида какой - либо деятельности, но если в первом случае виды деятельности могут быть различными, например, хранение, переработка транспортировка нефти, то во втором случае лицензии всегда выдаются на право пользования участками недр с целью осуществления геологического изучения, разведки, разработки месторождений и т.д. Еще одно отличие заключается в том, что лицензия на право пользования недрами выдается для осуществления деятельности на конкретном участке недр, который имеет определенные пространственные границы, а в первом случае территория, на которой может осуществляться лицензируемая деятельность, не ограничивается. Кроме того, права пользования недрами с целью разведки и разработки ОПИ в большинстве случаев предоставляется по результатам конкурса или аукциона, что отличает их от иных лицензий.
Особенности заключения лицензионных соглашений к лицензиям, предоставляющим право пользования участками недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых
Статья 11 Закона «О недрах» установила, что между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования участком недр, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Очевидно, что его заключение не является обязательным. Каковы должны быть его условия, должен ли порядок заключения, изменения и расторжения таких договоров соответствовать нормам гражданского законодательства - все эти вопросы Законом «О недрах» не решены.
Одновременно законодательством субъектов РФ предусмотрено, что при выдаче лицензий на право разработки ОПИ заключаются лицензионные соглашения. Должны ли лицензионные соглашения заключаться в порядке, предусмотренном ст. 11 Закона «О недрах», или в этой статье идет речь о другом виде соглашений?
По мнению диссертанта, нельзя отождествлять договор, устанавливающий условия пользования недрами, заключение которого предусмотрено статьей 11 Закона «О недрах», и лицензионное соглашение. Первый из них должен заключаться в соответствии с нормами гражданского законодательства, его заключение не является обязательным, тогда как лицензионные соглашения, как правило, обязательно заключаются при выдаче лицензий, и является соглашениями, находящимся в сфере регулирования и административного, и гражданского права.
Правовая природа лицензионного соглашения ни Законом «О недрах», ни законодательством субъектов РФ не определена. М.В.Дудиков справедливо отмечает, что с целью улучшения административно-разрешительной системы недропользования, разделения норм гражданского и административного права, а также во избежание путаницы с понятиями в процессе правотворчества и применения права, необходимо более четко определиться с содержанием лицензионного соглашения и терминологией.
Лицензионное соглашение нельзя рассматривать как гражданско-правовой договор. Как известно, порядок заключения договоров предусмотрен ГК РФ. Если рассматривать лицензионный договор в качестве гражданско-правового договора, то следует иметь в виду, что гражданско-правовые договоры заключаются на основе закрепленного в ст. 421 ГК РФ принципа свободы договора, в соответствии с которым граждане и юридические лица свободны в заключении договора. М.И.Брагинский и В.В.Витрянский рассматривают свободу договора как признание лиц свободными в заключении договоров, когда понуждение к заключению договоров не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключения договоров предусмотрена законом или добровольно принятым обязательством; предоставление сторонам возможности заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом, стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему з аконод ател ьству; свободу сторон определять условия заключаемого договора, в том числе и построенного по указанной в законодательстве модели, при условии, чтобы избранное таким образом условие не противоречило закону или иным правовым актам.184 Участки недр, содержащие месторождения ОПИ, как объект, по поводу которого возникают договорные отношения, имеют свои особенности. Исходя из того, что все недра в России находятся в государственной собственности, наложены ограничения на совершение сделок с участками недр - они не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Это одно из ограничений принципа свободы договора, закрепленного нормами гражданского права, так как исходя из необходимости защиты публичных интересов, закон установил, какие сделки можно совершать с участками недр. Так, например, Г.Ф.Шершеневичем было отмечено, что безграничная свобода договора, которая выставлялась недавно как необходимое условие гражданского быта и основной принцип законодательной политики, подвергается сомнениям под возрастающим давлением общественных интересов. Следует отметить, что запрет на отчуждение прав пользования недрами существовал не всегда. Статья 23 Положения о недрах земли и разработке их предоставляла право горнопромышленнику переуступить право на отвод другому лицу их числа лиц, имеющих право заниматься горным промыслом. Для этого требовалось письменное разрешение органа главного управления горной промышленности. В более позднее время также существовал аналогичный институт. Так, Б.А.Лисковец указывал на возможность отчуждения горных отводов по решению исполнительного комитета, предоставившего горный отвод, если дальнейшая разработка нецелесообразна в связи с тем, что соответствующее полезное ископаемое требуется для другого, более важного народнохозяйственного соображения.,87
Порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками и владельцами земельных участков для своих нужд
Добыча ОПИ может осуществляться двумя способами - после получения лицензии или иного разрешительного документа, выданного специально уполномоченными органами и без получения разрешительных документов собственниками, владельцами земельных участков для собственных нужд, в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов РФ.
В горном праве существует принцип, согласно которому право на недра отделено от права на землю, из которого существует лишь одно исключение. Речь идет о предоставленном статьей 19 Закона «О недрах» и статьями 40 и 41 Земельного кодекса Российской Федерации254 (далее - ЗК РФ) собственникам, владельцам земельных участков праве, по своему усмотрению, в их границах осуществлять добычу ОПИ для собственных нужд при соблюдении следующих условий: добыча должна осуществляться без применения взрывных работ; ОПИ не должны числиться на государственном балансе. Законодательством большинства регионов предусмотрено, что ОПИ, добыча которых допускается для собственных нужд, не должны залегать глубже, чем на 5 метров от поверхности земли. Анализ вышеизложенных норм показывает, что законодательство о недрах весьма ограничивает собственника земельного участка в использовании полезных ископаемых.255 Представление гражданам права добычи ОПИ для собственных нужд из недр государства, являющихся объектом публичной собственности, можно рассматривать как особую льготу, предоставляемую государством. ОПИ, залегающие не глубже чем на пять метров, с определенной степенью условности можно считать принадлежностью земельного участка. Исторически до XIX-XX веков (а в России - до революции) не проводилось различия между правом собственности на землю и на недра, собственник земли мог добывать все залегающие в пределах участка полезные ископаемые. Так, нормы римского частного права предусматривали, что полезные ископаемые возобновляемы и их можно приравнять к плодам земли, которые принадлежат собственнику. Например, Дигестами Юстиниана плоды, извлекаемые из участка земли, признавались телесными вещами.256 Французский цивилист И.Пляниоль в XIX веке писал, что Гражданский кодекс все добытое из земли относит к категории плодов и отдает их землевладельцу на том основании, что это доход, на котором живут собственники. Р.Н.Салиева отмечает, что «одним из основных вопросов горноземельного права России начала XX в. был вопрос квалификации прав землевладельца в отношении недр. Вс.Удинцев подчеркивал, что долгое время законодатель не сознавал и не признал необходимости прав землевладельца в отношении недр, хотя право разработки недр всегда предполагалось принадлежащим землевладельцу.» Вс.Удинцев писал: «Что касается представления общераспространенных ископаемых землевладельцу или землепользователю, то его надлежит рассматривать как вещное расширение прав лица, обладающего поверхностью, предоставлением ему вещного права освоения этих ископаемых в интересах своего хозяйства.»258 Предоставление права пользования недрами с целью разработки месторождений ОПИ можно рассматривать в первую очередь как правомочие собственника, владельца земельного участка извлекать полезные свойства из находящегося в его владении или собственности земельного участка, поскольку, как правило, добываемые ОПИ залегают неглубоко от земли. Исторические корни этой нормы уходят в те времена, когда не делалось различия между правом собственности на землю и на недра и собственник земли мог добывать все залегающие в пределах участка полезные ископаемые. В пользу этого утверждения говорит и тот факт, что право собственника и владельца земельного участка использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке ОПИ закреплено нормами земельного законодательства (статьями 40 и 41 ЗК РФ). Ст. 261 ГК РФ предоставляет собственнику земельного участка право использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, иными законами и не нарушает прав других лиц. Законом «О недрах» и Земельным кодексом РФ как раз и установлен иной порядок. Аналогичные нормы содержатся в законодательстве республик, ранее входивших в состав СССР. Так, статьи 19 и 20 Земельного кодекса республики Таджикистан наделяют землепользователей правом использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке ОПИ, торф.
