Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения 16
1. Понятие и характеристика земель сельскохозяйственного назначения 16
2. Земли сельскохозяйственного назначения как объект охраны от промышленного загрязнения 39
3. Общая характеристика законодательства в области охраны земель сельскохозяйственного назначения 58
Глава 2. Содержание правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения 65
1. Цели и задачи правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения 65
2. Права и обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по охране земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения 67
3. Обязанности промышленных предприятий по выполнению требований законодательства об охране земель сельскохозяйственного назначения 72
Глава 3. Контроль за охраной земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения 84
1. Государственный контроль в области охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения 84
2. Общественный контроль в области охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения 97
3. Производственный контроль в области охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения
Глава 4. Ответственность за нарушение законодательства об охране земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения
1. Понятие и основания ответственности за нарушение законодательства об охране земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения 112
2. Дисциплинарная ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения 124
3. Материальная ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения 129
4. Административная ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения
5. Уголовная ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения 148
6. Гражданско-правовая ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения 160
7. Эколого-правовая ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения
Заключение
Библиографический список Литература
- Понятие и характеристика земель сельскохозяйственного назначения
- Цели и задачи правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения
- Государственный контроль в области охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения
- Понятие и основания ответственности за нарушение законодательства об охране земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Земля - это живая система с протекающими в ней процессами биологического, химического, биохимического и фгоико-химического характера Она является средой обитания и обеспечивает жизнь для человека и животного мира Без земли нет и не может быть жизни. Через землю проходит обмен веществ между метосферой, биосферой и щщюсферой. Огромную ценность для человечества представляют собой земли сельскохозяйственного назначения. Они играюпг экологическую, экономическую, социальную и политическую роль в жизни общества Важность земель сельскохозяйственного назначения во многом обусловлена тем, что в сельском хозяйстве земля является основным средством производства продуктов питания, кормов для животных, сырья для промьппленносги.
Однако современное состояние земель сельскохозяйственного назначения не может не вызывать определенную тревогу. Они постоянно тдвергаются эрозии, истощению, заболачиванию, переувлажнению, деградации. Так, 21% всех земель сельскохозяйственного назначения эродированы, 44% - эрозиогаю опасны. Ежегодное истощение плодородного слоя достигает 0,6 т гумуса на 1 га Засолению подвержены около 20% сельскохозяйственных угодий. Заболочены и
переувлажнены более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения. Деградация пастбищ и сенокосов достигает 50% их площади1.
Плошздь земель сельскохозяйственного назначения имеет постоянную тевденцию к сокращению. Так, по данным пх дарственного учета,1 на конец 1999г. общий земельный фонд Российской Федерации составил 1 709,8 млн. га. При этом, по сравнению с 1998г. общая площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 14 млн. га, а всего деградированных земель в стране около 37 млн. га.
Наконец 1999г. в Российской Федерации насчитывалось 1 143,1 тыс. га земель, нарушенных при добыче полезных ископаемых, геологоразведочных работах, торфоразработках и строительстве. В 1999 году нарушено 52,9 тыс. га Восстановление нарушенных земель проюдагся в незначительных объемах -рекультавированно за год 7158 тыс. га, что на 7,6 тыс. га меньше, чем в 1998г.
В последние годы усиливается негативное воздействие іфомьппненносги на земли сельскохозяйственного назначения. Значительная часть продуктивных сельскохозяйственных земель подвергнута загрязнению техногенного характера В настоящее время площадь земель, загрязненных выбросами іфомьшіленньїх предприятий, составляет более 62 млн га; в результате расширения добычи полезных ископаемых и деятельности предприятий топливно-энергегаческого комплекса нарушено более 1 млн. га и занято свалками более 3 млн. га Наиболее сильно загрязняются почвы вокруг крупных промышленных предприятий (особенно химической и металлургической промьшшенносги), больших городов, транспортных путей, где нередко формируются техногенные пустыни2.
Кроме того, существенной проблемой является загрязнение на обішфной площади і продуктивных сельскохозяйственных земель нефтью и нефтепродуктами. В Российской Федерации эксплуатируется 350 тыс. км внутрипромысловых трубопроводов, на которых ежегодно отмечается 60 тыс. случаев прорывов и других аварий, что приводит к значительным потерям нефти и загрязненности территории мазутом. В общей сложности теряется до 3,5 % всей добываемой сырой нефти на нефтепромыслах. По данным Государственного доклада "О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1997 году" в местах добычи, переработки и транспортировки нефти почвы загрязнены в десятки раз по сравнению с фоновыми. Продолжаются сверхнормативные выбросы и сбросы, которые серьезно обостряют экологическую обстановку, ухудшают состояние окружающей природной среды. В месторождениях Западной Сибири, по данным Госгортехнадзора России, в 1995
1997 гг. произошло до 40 тыс. аварий со значительным разливом нефти1. В 1999 году общее количество прорывов на внутрипромысловых трубопроводах составило 27 408. В 1999г. на нефтеперерабатьюающих предприятиях произошло 10 аварий, в том числе 6, приведших к загрязнению окружающей среды. Состояние технической безопасности объектов нефтепродуктообеспечения, по данным Госгортехнадзора России, не отвечает современным требованиям в области промышленной безопасности2.
Сложившаяся ситуация не может в полной мере способствовать решению проблем, направленных на уменьшение, приостановление и прекращение техногенного загрязнения земель сельскохозяйственного назначения. Данные вопросы приобретают особо актуальный характер в настоящее время, что и предопределило выбор в качестве темы диссертационного исследования проблем правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения подвергались теоретическому исследованию многими авторами. В частности, проблемы охраны почв исследовал Ю.Г.Жариков. Глубокий анализ проблем по рациональному использованию сельскохозяйственных земель и охране почв содержится в работах ГА.Аксененока, И.Ф.Панкрагова и других авторов. Проблемы экологгоащш земельного законодательства исследовались С АБоголюбовым, ИА.Иконицкой, Н.И.Красновым и др. Правовые исследования по охране окружающей среды велись О.СКолбасовым. Определенный вклад по правовым вопросам экологического контроля внес АКТоличенков. В.МЗ рьков, Л.Б.Шейнин выделяли почвы как самостоятельный объект правовой охраны, как особый объект права государственной собственности. П.ПЛрус исследовал правовые проблемы рекультивации земель. Г.Н.Крассова акцентировала внимание на правовой
охране окружающей природной среды при орошении и осушении земель. Л.Б.Бориславский и ряд других авторов анализировали проблему совершенствования ответственности за порчу земель сельскохозяйственного назначения. В.В.Янчуком исследовался правовой режим пахотных угодий. Т.Т.Тагиров анализировал правовую охрану земель сельскохозяйственного назначения в целом. О.В.Измайлов обосновывал предложения об усилении ответственности за нарушение земельного законодательства. Т.НЗацепина рассматривала правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель, А.Е.Бектурганов - проблемы правового
обеспечения рационального использования орошаемых земель. Е.АХалиновская исследовала законодательство стран СНГ и Балтии о почвах. Одним из значительных трудов по проблемам экономического механизма охраны окружающей природной среды является работа Т.В.Петровой. Е.Г.Краюшкина исследовала проблемы правового регулирования рекультивации земель, нарушенных в процессе недрапользования. Р.С.Ярандайкин и ММБринчук ащенгаровали внимание на проблемах правовой охраны окружающей среды от загрязнения агрохимикатами и токсичными веществами.
Однако вопросы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от такого специфического ввда загрязнения, каким является промышленное, исследовались недостаточно.
В настоящем диссертационном исследовании предпринимается попытка проанализировать действующее законодательство в области охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения. Автор обосновывает конкретные предложения, направленные на совершенствование правовых норм и іфакгики их применения в данной области.
Предметом исследования является комплекс правовых норм, регулирующих охрану земель сельскохозяйственного назначения, определяющих особенности промышленного загрязнения земель, причинения вреда и его возмещения в данной сфере; теоретические разработки в области правовой охраны почв и земель сельскохозяйственного назначения.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является первой комплексной работой, посвященной правовой охране земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения. Предлагаются меры по усовершенствованию порядка определения размеров штрафов, взыскиваемых в административном порядке за земельные правощрушения. Усиление мер уголовной ответственности за нецелевое использование взыскиваемых по искам через суд денежных средств рассматривается в диссертационном исследовании как одно из условий повышения эффективности законодательства в данной области.
Новизна диссертационного исследования заключается также в том, что вносятся предложения о закреплении в Земельном кодексе России норм, предусматривающих обязательное восстановление земли в натуре в случаях промышленного загрязнения.
Цели диссертации состоят в изучении и анализе действующего российского законодательства в области охраны земель сельскохозяйственного назначения, в установлении при этом специфических особенностей возмещения вреда, в обосновании ряда конфетных предложений по совершенствованию природоохранительного и ряда других отраслей законодательства, в той или иной степени регулирующих отношения по охране земель сельскохозяйственного назначения.
Методологической основой диссертационного исследования являются методы сравнения и абстрагирования, анализа и синтеза, использование элементов формальной и диалектической логики.
Информационной и теоретической основами диссфгационного исследования являются российское законодательство; теоретические исследования в области земельного, аграрного и экологического права; анализ трудов ученых-юристов, занимающихся вопросами правовой охраны земель.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1. В исследуемой проблематике важное теоретическое и практическое значение
п имеет определение и последующее законодательное закрепление термина промышленное загрязнение земель". Важность значения этого обуславливается спецификой данного вида антропогенного воздействия на земли сельскохозяйственного назначения. Промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения характеризуется как очевидное загрязнение (загрязнение земель нефтью, нефтепродуктами, токсическими веществами гри промышленных авариях), так и как иеочевидиое (скрытое, невидимое). Существует объективная необходимость законодательного закрепления особого порядка, позволяющего привлекать промышленные предприятия как за очевидное, так и за иеочевидиое загрязнение земель, а также за разовое (залповое) и длящееся их загрязнение. Это может в немалой степени активизировать процесс привлечения промышленных предприятий и их работников к юрвдической ответственности за загрязнение земель сельскохшяиственного назначения, проведения превентивных мероприятий, усиления произюдственного коніроля за использованием и охраной земель. При всех видах загрязнения требуется тщательное определение степени идентификации загрязнения земель, в частности, путем их изучения, проб, анализа, экспертизы.
2. Российское законодательство в области охраны земель использует в сочетании понятия "земля" и "почва", при этом не всегда достаточно четко показывает соотношение между ними. Основной формой восстановления земель сельскохозяйственного назначения, и в т. ч. почв, при их промышленном загрязнении, является рекультивация. Ценность сельскохозяйственных угодий в значительной степени зависит именно от плодородия почв. Следовательно, восстановлению подлежат почвы. Понятие "почва" не всегда может отождествляться с понятием "земля". В связи с этим в диссертационном исследовании обосновывается необходимость законодательного закрепления термина "почва". Установление правового статуса почвы не будет противоречить распределению земель по категориям, уже имеющимся в законодательстве. Более того, законодательное закрепление термина "почва" значительно усилит охрану
земель сельскохозяйственного назначения от промьшлленного загрязнения.
3. Одной из важнейших целей в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с ст. 100 ЗК РСФСР, является обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации или нарушению. В целях повышения эффективности реализации возмещения вреда, нанесенного землям сельскохозяйственного назначения при их промышленном загрязнении, предлагается на законодательном уровне закрепить обязанность причинигеля вреда восстанавливать земли и почвы в натуре, в частности, путем повышения их плодородия, рекультивации.
4. В диссертационном исследовании предлагается дифферетрфоесшный подход к определению размеров штрафных санкций, взыскиваемых в ааминистрапгивном порядке за нарушение земельного законодательства Целесообразно определять размер административного штрафа, исходя из финансового положения того промышленного предприятия, которое виновно в административном проступке.
5. В работе вносится предложение об установлении уголовной ответственносга за нецелевое использование денежных средств, полученных по искам о возмещении вреда при промышленном загрязнении земель.
6. В диссертационном исследовании обосновывается необходимость законодательного закрепления обязательного экологического страхования для промышленных предприятий.
7. Немаловажную роль в восстановлении и охране сельскохозяйственных земель принадлежит экологическим банкам. В стране функционирует несколько десятков экобанков. В диссертационном исследовании предлагается принять закон об экологических банках.
8. Существующее состояние земель, в т, ч. и почв, при их загрязнении нефтепродуктами, токсическими веществами, тяжелыми металлами свидетельствует о недостаточной эффективности контроля в данной области, что зачастую проявляется в его нерегулярности, поверхностности, формальности, поспешности и
др. В этой связи, вполне очевидна необходимость усиления пхударственного контроля за использованием, состоянием и охраной земель. Для усиления и повышения эффективности государственного контроля за зафязненностью земель в диссертационном исследовании предлагается, исходя из специфики промышленного загрязнения, осуществлять его постоянно, глубоко, не эпизодически, вполне серьезно и ответственно. Без этого контроль теряет свою эффективность. Учитывая специфические особенности контроля за загрязненностью земель сельскохозяйственного назначения со стороны промышленных предприятий, в диссертационном исследовании предлагается создать специализированную структуру в кадастровой земельной службе, по возможности увеличить численность госинспекторов.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные предложения по совершенствованию законодательства в области охраны земель сельскохозяйственного назначения, в т. ч. почв, могут быть использованы при разработке новых правовых актов, внесении шменений и дополнений в действующие законодательные и подзаконные нормагавные акты.
Апробация работы. Апробация результатов диссертаццонного исследования осуществлялась по различным направлениям. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, отражены в опубликованных автором работах, а также в выступлениях на научных конференциях аспирантов и молодых ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. По теме диссертации опубликованы работы:
Правовая охрана почв. В кн.: Трансформация потребительской кооперации в рыночную систему. Материалы межрегиональной научно-методической конференции. Казань. 1997. С.36-37; Проблемы совершенствования правовой охраны почв. В кн.: Проблемы использования ресурсов агропромыпшенного производства Материалы региональной научно-практической конференции. Чебоксары. 1998. С138-139; Правовая защита земель в потребительской кооперации. В кн.: Потребительская кооперация: от тактики выживания к стратегии роста. Сборник
научных трудов профессорско-щюподавательского состава и аспирантов Московского университета потребительской кооперации по итогам научно-исследовательской работы за 1997г. Москва 1998. С. 84-85; Правовое регулирование охраны и рациональное использование почвы. // Вестник кадровой политики, аграрного образования и инноваций. Журнал зарегистрирован Комитетом Российской Федерации по печати. М. № 1.1999. С. 13-14; Уголовная ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения. // Вестник кадровой политики, аграрного образования и инноваций. Журнал зарегистрирован Комитетом Российской Федерации по печати. М. №10. 1999. С.8-9; Особенности правовой охраны почв. Материалы круглого стола по обсуждению учебника Экологическое право" под редакцией С.А.Боголюбова Оренбург. 1999. С.60-65; Граяаданско-правовая ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения. // Вестник кадровой полигики, аграрного образования и инноваций. Журнал зарегистрирован Комитетом Российской Федерации по печати. М. №5. 2000. С.20-21; Правовая охрана земель от их загрязнения промышленными предгфиятиями при осуществлении производственной и предпринимательской деятельности. В кн.: Материалы научнонпрактической конференции Правовое обеспечение предпринимательской деятельности в России и СНГ. Московский государственный университет коммерции Москва 2000. С.217-220; Охрана почв от промышленного загрязнения: пути совершенствования законодательства // Журнал Российского права №4. 2000. С126-129; Роль договора страхования в финансировании мероприятий по восстановлению земель сельскохозяйственного назначения при их промышленном загрязнении. В кн.: Роль договора в регулировании общественных отношений. Саранск. Изд. "Красный Октябрь". 2000. С. 225-227; Правовая охрана почв в городах. В кн.: Эколого-правовые и аграрно-иравовые проблемы современного периода Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург. 2000. С87-88; Земельное право России. Учебное пособие. Изд. Российской академии менеджмента и агробизнеса Москва 2000; Специфические особенности ответственности при промышленном загрязнении
земель сельскохозяйственного назначения. В кн.: Актуальные проблемы правопорядка. Сборник научных статей. Выпуск 3. Под ред. А.И.Бобылева, НАДухно. Московский госудфственный университет путей сообщения. Юридический инстшут, Москва 2001. С.299-307; Возмещение ущерба почвенному покрову от техногенного загрязнения. В кн.: Нормативно-правовое и инструктивно-методическое обеспечение гфиродоохранной деятельности. Москва 2001. С. 102-104; Материальная ответственность за промышленное загрязнение земель сельскохозяйственного назначения. // Вестник кадровой политику аграрного образования и инноваций. Журнал зарегастрирован Комитетом Российской Федерации по печати. М. №6. 2001. С.35-36; Актуальные проблемы общественного контроля в области охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения. В кн.; Научные труды государственного природного заповедника «Присурский». «Актуальные проблемы экологического права России». Чебоксары-Москва 2001. С.121-126; Особенности юридической ответственности за загрязнение нефтью земель сельскохозяйственного назначения. // Вестник кадровой политики, аграрного образования и инноваций. Журнал зарегистрирован Комитетом Российской Федерации по печати. М. №8. 2001. С.25-27; Роль государственного контроля в укреплении законности по охране земель сельскохозяйственного назначения от промьшіленного загрязнения. В кн.: Материалы начуно-практической конференции «Единое российское правовое пространство: проблемы земельной реформы». Мордовский государственный университет. Саранск. Типография «Красный Октябрь». 2001. С. 65-68.
Многие положения диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания учебных курсов Земельное право" "Экологическое право" в Чувашской государственной сельскохозяйственной академии, Чебоксарском кооперативном институте, Российской академии менеджмента и агробизнеса.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка используемой литературы.
Понятие и характеристика земель сельскохозяйственного назначения
Среди многообразия проблем, стоящих перед человечеством, одной из наиболее важных является охрана земель сельскохозяйственного назначения от деградации и повышение их плодородия.
Сохранение земель сельскохозяйственного назначения от деградации, от вредного техногенного воздействия, повышение их плодородия является проблемой глобального, общечеловеческого значения. Земли сельскохозяйственного назначения были, есть и будут основным условием жизни настоящего и будущих поколений людей, средой их обитания, источником материального благосостояния.
Ныне действующим Земельным кодексом РСФСР, ст. 56 землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предназначенные для нужд сельского хозяйства или предоставленные для этих целей.1
Раскрывая общую характеристику земель сельскохозяйственного назначения, необходимо отметить, что земля - это живая система с протекающими в ней процессами биологического, химического, биохимического и физико-химического характера, которые в совокупности позволяют выполнять главную функцию - являться средой обитания, обеспечивать жизнь для человека и животного мира нашей планеты. Без земли нет и не может быть жизни. Через землю проходит обмен веществ между метосферой, биосферой и гидросферой, что по сути дела означает зависимость экологической ситуации в окружающей среде от состояния земель. Таким образом, земля - это все то первичное, от чего идет жизнь.
Маркс обращал внимание на особую роль земли в сельском хозяйстве. Он утверждал, что труд не является единственным источником производимых им потребительных стоимостей. Труд есть отец богатства, земля - его мать.
Помимо неотъемлемой, важнейшей составной части биосферы, влияющей на всю экологическую ситуацию в окружающей среде, земли сельскохозяйственного назначения выполняют и важную социальную функцию. По данным отечественной науки и ФАО ООН "почвы служат источником получения 98% продуктов питания для населения".2 Численность населения нашей планеты увеличивается ускоренными темпами. Со всей очевидностью проявляется необходимость обеспечения продуктами питания населения планеты, что соответственно требует увеличения производства сельскохозяйственной продущии.
Маркс в этой связи отмечал, что производство продуктов питания является самым первым условием жизни непосредственных производителей и всякого производства вообще. Маркс подчеркивал, что владельцы земли, пользующиеся ею, должны оставить ее улучшенной последующим поколениям.
Площадь продуктивных сельскохозяйственных земель с каждым годом уменьшается вследствие увеличения площади городов, населенных пунктов, дорог, коммуникаций, размещением новых предприятий промышленности, энергетики, объектов обороны. Дальнейшее увеличение площадей сельскохозяйственных угодий крайне ограниченно, поскольку неосвоенные земли представляют собой главным образом пустыни, болота, горные территории и т.д. При ограниченности производства сельскохозяйственной продукции и неразрешенности проблемы обеспечения населения продуктами питания, вполне вероятны социальные потрясения в виде массовых беспорядков, голода, дестабилизации в обществе.
Энгельс в "Диалектике природы" приводит примеры исчезновения ранних цивилизаций по причине уничтожения плодородного слоя земли из-за неумелого их использования.
Цена существования любого общества определяется состоянием и плодородием земель сельскохозяйственного назначения. Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой величайшую ценность, материальное благосостояние того общества, в котором они расположены.
По определению А.Сурова, земля - особая ценность для человеческого общества, это единственное место обитания всех поколений людей, базис всех экосистем и производственных сил. На ней дифференцируются режимы государственных формирований, традиции проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп.1
Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения играют огромную роль и социальную функцию как стабилизатора общественных отношений, и исчезновение плодородия земель сельскохозяйственного назначения равносильно гибели самого общества Еще Марксом было справедливо отмечено, что земля является условием существования и воспроизводства сменяющихся человеческих поколений.
Помимо социальной функции, земли сельскохозяйственного назначения играют еще и огромную политическую роль. Во время Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. немецкие оккупанты вывозили из России в Германию эшелоны ценного почвенного слоя земли.2 Следовательно, земли сельскохозяйственного назначения это - величайшая ценность для государства Наличие плодородного слоя земли на территории государства обеспечивает возможность увеличения производства сельскохозяйственной продукции и разрешения продовольственной проблемы, что в последствии может выражаться в политической независимости от других государств, укреплении экономики.
Ухудшение плодородного слоя земли, уменьшение площадей сельскохозяйственных угодий может свидетельствовать об ухудшении позиций и с точки зрения государственной безопасности. Большинство войн в истории человечества велось именно за земли, обладающими плодородием, способными приносить прибыль. По данному поводу вполне уместно процитировать Энгельса в "Диалектике природы": "Какое было дело испанским колонизаторам на Кубе, выжигавшим леса на склоне гор и получившим в золе от пожара удобрение которого хватило на одно поколение очень доходных кофейных деревьев, - какое им было дело до того, что тропические ливни потом смывали беззащитный отныне верхний слой почвы, оставляя после себя лишь обнаженные скалы. При теперешнем способе производства как в отношении естественных, так и в отношении общественных последствий человеческих действий принимается в расчет главным образом только первый, наиболее очевидный результат".1
Цели и задачи правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения
Учитывая масштабы и интенсивность негативного антропогенного воздействия промьппленности на земли сельскохозяйственного назначения, актуальный характер приобретает определение целей и задач охраны земель.
Основной целью правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения является их зашита от вредного техногенного воздействия, восстановление их гфодуктивности, а также воспроизводство и повышение плодородия почв. ЗК РСФСР предусматривает цели и задачи охраны земель.
В соответствии со ст. 100 ЗК РСФСР охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, на воспроизводство и повышение плодородия почв.
Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения представляет собой их охрану и защиту от негативных воздействий, приводящих к ее деградации, загрязнению, снижению плодородия.
Действующее законодательство позволяет осуществлять охрану именно земель сельскохозяйственного назначения, ввиду их особой важности. Охрана земель, в соответствии с действующим земельным законодательством, осуществляется путем стимулирования природоохранных технологий производства и компенсационных выплат собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам. Необходимость применения природоохранных технологий для повышения эффективности охраны окружающей среды и земель сельскохозяйственного назначения играет огромную роль. Действующее законодательство требует от потенциальных загрязнителей земель сельскохозяйственного назначения внедрять в производство эффективные природоохранные технологии. Безусловно, это положительно влияет на снижение уровня промышленной загрязненности земель сельскохозяйственного назначения.
Необходимо также отметить, что целью правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения является не только недопущение такого негативного воздействия, но и восстановление земель, подвергшихся техногенному загрязнению и деградации.
Цели предопределяют и содержание правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения. Действующий ЗК РСФСР предусматривает, что землепользователи осуществляют рациональную организацию территории, а также восстановление и повышение плодородия почв, других полезных свойств земли (ст. 101). В исследуемом вопросе целесообразно особо отметить указание закона на необходимость защиту земель от загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения. Представляется обоснованным и справедливым положение закона о реісультивации нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств земли и своевременное вовлечение их в хозяйственный оборот.
Наиболее существенным средством восстановления загрязненных земель является их рекультивация. И в этой связи, положение закона позволяет не только осуществлять защиту земель сельскохозяйственного назначения, но и предпринимать меры по восстановлению уже подвергшихся деградации. В случае невозможности в ближайшее время восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, закон совершенно справедливо предусматривает их консервацию.
Основными целями правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения от негативного промышленного воздействия являются предупреждение истощения почв вследствие их загрязненности тяжелыми металлами, иными токсическими веществами, повышение их плодородия, а также сохранение природных качеств и свойств.
Таким образом, вышесказанное дает достаточные основания утверждать, что действующее российское законодательство довольно определенно ставит и решает цели и задачи охраны земель. Реализация целей и задач охраны земель позволит значительно усилить их правовую охрану от негативно воздействия промышленности.
Российское законодательство предусматривает правовую охрану земель сельскохозяйственного назначения. Это наиболее актуально не только в вопросах охраны окружающей среды, но и охраны прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земель, для которых земли сельскохозяйственного назначения являются основным средством производства сельскохозяйственной продукции.
В соответствии с ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Из данного конституционного положения вытекает, что землеобладатели вполне обоснованно имеют право на благоприятное состояние земель, в первую очередь сельскохозяйственного назначения.
Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земли обладают конституционным правом на достоверную информацию о состоянии земель сельскохозяйственного назначения. В рамках исследуемой проблематики такое конституционное право в наибольшей степени актуально при промышленном загрязнении земель сельскохозяйственного назначения. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земли вправе знать об экологическом и культуротехническом состоянии своих земель, о степени антропогенного воздействия на них со стороны промышленных предприятий. И если негативное воздействие промышленности на земли сельскохозяйственного назначения будет превышать установленные нормативы, тем самым нанося имущественный вред собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земли, последние вправе требовать принятия мер по ликвидации нарушений, по улучшению земель и по возмещению ущерба.
Действующее земельное законодательство предоставляет обширные права землепользователям в вопросах самостоятельного хозяйствования. В соответствии со ст. 52 ЗК РСФСР собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земли вправе самостоятельно определять характер своей деятельности, использовать земли по целевому назначению.
Государственный контроль в области охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения
Огромная роль в осуществлении охраны природной среды и земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения принадлежит государственному экологическому контролю, в который входит земельный контроль. Это связано с реализацией права граждан на благоприятную окружающую среду.1 Отсутствие надлежащего контроля значительно снизило бы, а во многих аспектах свело бы на нет правовую охрану окружающей среды, в том числе охрану земель сельскохозяйственного назначения. Эффективность правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения во многом обуславливается необходимостью организации надлежащего контроля. Государственный экологический контроль является целью и средством осуществления надлежащей экологической политики.
Как отмечалось в предьідущих главах, интенсивная добыча полезных ископаемых, работа промышленных предприятий, объектов энергетики, многочисленные транспортные аварии усиливают антропогенную нагрузку на земли сельскохозяйственного назначения. Роль государственного контроля в области охраны земель сельскохозяйственного назначения в современных условиях многократно возрастает.
Ю.Г.Жариков подчеркивает, что в условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше.1
Как справедливо подчеркнуто С.А.Боголюбовым, в условиях ухудшения окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни Российское государство принимает меры к усилению государственного экологического контроля и его правовой базы.2
Интенсивное негативное воздействие промьшшенности на земли сельскохозяйственного назначения обуславливает необходимость усиления государственного контроля в этой области. Отрицательные последствия промышленного загрязнения земель сельскохозяйственного назначения целесообразней, и с экономической, и с экологической точки зрения, предупреждать, чем принимать соответствующие меры, направленные на устранение и возмещение вреда
Система органов государственного контроля в области охраны земель сельскохозяйственного назначения является одним из важнейших элементов механизма контроля в данной области, от которого в первую очередь зависит эффективность его функционирования. Осуществление государственного контроля в области охраны земель сельскохозяйственного назначения возложено на систему специально уполномоченных государственных органов, которые, в свою очередь, функционируют на различных уровнях и имеют различное назначение.
Действующая российская система органов государственного контроля в области охраны земель сельскохозяйственного назначения состоит из законодательной и исполнительной власти. Они наделены соответствующими властными полномочиями по контролю в целях обеспечения рационального использования и охраны земель.
Президент Российской Федерации является главой исполнительной власти. Законодательными органами государственной власти являются Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания, а также соответствующие органы субъектов Российской Федерации.
Президент Российской Федерации принимает указы и распоряжения, в том числе по регулированию земельных отношений, обязательных для исполнения на территории Российской Федерации.
Государственная Дума принимает законы (с одобрения Совета Федерации), которые регулируют общественные земельные отношения в России. В охране земель сельскохозяйственного назначения немаловажная роль принадлежит законодательным органам субъектов Российской Федерации. Они принимают законы, направленные на обеспечение рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны.
Меры, разработки и программы в области охраны земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения ориентированы на предупреждение и ликвидацию отрицательных последствий, восстановление нарушенного и поддержание соответствующего состояния почвенного покрова
К государственным органам исполнительной власти общей компетенции, осуществляющих охрану земель, относятся Правительство Российской Федерации и соответствующие органы государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления - городские, районные, поселковые и сельские администрации осуществляют местный контроль за состоянием земель и степенью их загрязненности.
Понятие и основания ответственности за нарушение законодательства об охране земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения
Проблемы юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды подвергались изучению, и ряд авторов высказывал различные точки зрения по данному поводу.
Юридическая ответственность - это острое средство правового воздействия на поведение людей. В сфере ответственности сильнее всего проявляется принудительный элемент права, серьезно затрагивающий положение личности в обществе, условия функционирования народного хозяйства и устои социалистической законности в целом.1
Физические и юридические лица за нарушение законодательства об охране земель сельскохозяйственного назначения несут правовую ответственность. Данной юридической ответственности присущи все черты ответственности по действующему законодательству.
Ответственность за нарушение природоохранительного законодательства имеет свою специфику и состоит, по утверждению В.В.Петрова, из двух частей. Первая часть ответственности возникает из природоохранительньїх правоотношений по факту нарушения требований охраны окружающей природной среды. Они выражают состав конкретного эколого-правового нарушения. Состав экологического правонарушения характеризуется необходимыми признаками Он включает в себя объект и субъект правонарушения, объективную и субъективную стороны состава экологического правонарушения. Вторая часть ответственности. рождается из уголовных, административньгх, гражданских, трудовых и иных правоотаюшений, возникающих в связи с применением ссчлветствующих санкций за допущенные ііравонарушения.
Юридическая ответственность представляет собой достаточно эффективное средство обеспечения соблюдения экологического законодательства
В юридической литературе юридическая ответственность определяется через разные понятия. Так, А.И.Бобылев определяет ответственность за нарушение земельного закодадательства как систему принудительных мер, применяемых к нарушителям земельного законодательства в целях наказания виновных, предупреждения такого рода правонарушений, восстановление нарушенных прав, сохранение земель.2
Другие авторы полагают, что юридическая ответствешюсть представляет собой правовое последствие нарушения природоресурсового законодательства и заключается в применении к нарушителям органами государства установленных в закошдательстве мер принудительного воздействия к нарушителям права собственности на природные объекты, правил их рационального использования и правил охраны природы.3
Представляется обоснованным определение А. АРябова, который утверждает, что юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства характеризуется теми же основными чертами, что и ответственность за нарушение норм отраслей российского законодательства4
По мнению О.СКолбасова, к регулированию отношений по возмещению вреда, причиненного нарушением заковюдательства о природных ресурсах, применимы общие положения гражданского права, однако специфика возмещения данного вреда, а также особенности его содержания определяют необходимость дополнительного сгюциального регулирования порядка его возмещения. Поэтому в развитие общих положений гражданского права о возмещении вреда издаются специальные нормы о возмещении вреда, причиненного неправомерным использованием природных объектов. Социальное законодательство регулирует порядок применения мер гражданско-правовой ответственности Специфика отношений по возмещению вреда, как считает БТРозовский, заключается в особенностях определения размера взыскания, что обусловлено недостаточностью научных представлений о комплексе негативных результатов антропогенного воздействия на биосферу, а также отсутствием объективных, научно обоснованных методик экономической оценки негативных последствий нерационального природопользования, в том числе нарушения законодательства об охране окружающей природной среды.2
Ю.СШемшученко, В.Л.Мунтян, БГРозовский полагают, что выделение гфиродоохранительной ответственности - в значительной мере условность. Эта ответственность не может претендовать на роль самостоятельного вида В плане теоретическом ничто не препятствует выделять новые виды ответствендасга. Однако постановка вопроса о признании иных видов неизбежно должна повлечь и постановку вопроса о создании пришірипиального нового специального механизма ее реализации Это, между тем, трудно решимое и дорогостоящее мероприятие.3
Л.Я.Окорокова, Л.С.Морозова высказывают мнение, в соответствии с которым ответственность за вред, гфичиненный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, по своей сути, несомненно, является имущественной, так как применяется в случае причинения вреда определенному имуществу и влечет последствия имущественного характера По своему назначению, объекту охраны, специальному правовому регулированию эта ответственность все больше приобретает самостоятельное значение, и потому может претендовать на вполне определенное место в системе юридической ответственности4
В.И.Титов справедливо полагает, что в природсюхранительных отношениях материальная ответственность представляет собой вид ответственности, который своей существенной специализацией отличается от имущественной (гражданско-правовой) ответственности и выделяется из нее. В качестве формы правовой ответственности земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения выступают дисциплинарная, материальная, административная, гражданско-правовая, уголовная и эколого-правовая ответственность.
В совокупности эти формы отаетственности составляют комплексный правовой институт ретроспективной юридической ответственности, сущность которой состоит в обязанности лица претерпевать меры государственного гфинудительного воздействия.2
Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" содержит определение экологического правонарушения. Это - виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека За совершение экологических правонарушений должностные лица и граждане несут дисциплинарную, админисіративную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а гфедприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность (ст.81).
