Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие российского законодательства о формировании объектов землеустройства в XVIII - XX вв 11
1. Становление и развитие законодательства о землеустройстве самодержавной России 11
2. Правовое регулирование межхозяйственного (территориального) земле устройства в советском и новейшем законодательстве 29
Глава II. Правовой механизм образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства 62
1. Индивидуализация земельного участка как объекта земельных отношений 62
2. Способы образования новых и упорядочения существующих земельных участков 75
3. Формирование частей объектов землеустройства 93
4. Землеустроительное формирование территориальных зон 105
Глава III. Проблемы совершенствования российского законодательства о территориальном землеустройстве 120
1. Сравнительно-правовой анализ законодательства ряда зарубежных стран о формировании объектов землеустройства 120
2. Развитие федерального нормотворчества в сфере регулирования территориального землеустройства 133
3. Регулирование законодательством субъектов Российской Федерации отношений при проведении территориального землеустройства 153
Заключение 170
Библиография 173
Список нормативно-правовых актов и материалов судебной практики...
- Становление и развитие законодательства о землеустройстве самодержавной России
- Правовое регулирование межхозяйственного (территориального) земле устройства в советском и новейшем законодательстве
- Индивидуализация земельного участка как объекта земельных отношений
- Сравнительно-правовой анализ законодательства ряда зарубежных стран о формировании объектов землеустройства
Введение к работе
Землеустройство представляет собой совокупность мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство)1.
Представляя собой комплексное явление, землеустройство направлено на обеспечение использования земли в качестве ресурсового средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления иной хозяйственной деятельности, естественного пространственного базиса. Одновременно с этим природоохранная составляющая землеустройства нацелена на организацию землепользования с учетом представления о земле как о важнейшей приоритетно охраняемой компоненте окружающей природной среды — основы жизни и деятельности человека, достоянии народов.
Землеустройство выступает частью общественных отношений по организации использования и охраны земли и включено в сферу земельного законодательства.
Актуальность темы исследования. Территориальное землеустройство как система отношений по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков, их частей и территориальных зон является объектом правового регулирования.
Посредством землеустройства осуществляется формирование и индивидуализация земельных участков (их частей) в качестве объектов имущественных прав и обременении, установление границ зон с особыми условиями ис пользования территорий, а также изменение границ объектов землепользования, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении. При этом законодательно закреплен принцип обязательности проведения землеустройства, что позволяет обеспечить соблюдение прав и законных интересов участников земельных отношений.
Исследование землеустроительных отношений имеет существенное теоретическое и практическое значение для организации использования и охраны земель. Однако на современном этапе полноценный научный анализ проблем правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства не проводился. Законотворчество в этой сфере по большей части не имеет теоретического концептуального обоснования, что неизбежно отражается на его качестве. В таких условиях необходим развернутый системный подход к изучению правового механизма землеустройства исходя из его целей, задач, принципов и особенностей.
Актуальность темы исследования обусловлена и проблемами реализации законодательства о территориальном землеустройстве, связанными с наличием декларативных и бланкетных норм, его пробельностью и коллизионностью, отсутствием единообразия в разрешении споров в области землеустройства. При этом нормотворчество и правоприменительная практика опережают теоретические исследования.
Анализ механизма правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в историческом и современном контексте позволит определить направления его дальнейшего совершенствования и повышения эффективности.
Цель диссертационного исследования — на базе изучения теоретических положений, анализа законодательства и практики его применения выработать систему концептуальных предложений по совершенствованию правового регулирования отношений по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства. Данная цель предопределила постановку следующих задач:
- определение правового механизма территориального землеустройства с точки зрения особенностей его объектов, субъектов и правовых средств;
- обзор подходов к закреплению нормативных предписаний в сфере землеустройства исходя из анализа отечественного законодательства XVIII - XX вв.;
- характеристика тенденций современного российского и зарубежного законодательства в рассматриваемой области;
- выявление основных проблем правоприменительной практики и методологических путей их решения на базе полученных теоретических выводов;
- формулирование предложений по совершенствованию законодательства о территориальном землеустройстве.
Предметом диссертационного исследования стали совокупность общественных отношений по поводу формирования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства, а также теоретические положения и правовые средства регулирования территориального землеустройства (нормы права, складывающиеся в связи с их применением правоотношения и положения законодательства, зарубежная правоприменительная практика, теоретические основы и проблемы).
Методологической основой исследования является комплексное использование способов и приёмов научного познания с учетом рассмотрения предмета изучения в диалектической и исторической взаимосвязи.
К числу методов исследования относятся общенаучные способы познания, включающие исторические, логические, прогностические приёмы, использование систем сбора первичных данных и их обработки (описание, обобщение, дифференцирование, анализ, синтез), а также частно-научные методы — сравнительно-правовой и технико-юридический.
Отсутствие теоретических работ по теме диссертации предопределило применение самостоятельных исследовательских приемов: установление и систематизация правовых оснований образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства; обобщение и анализ предпосылок для повышения эффективности правового регулирования в этой сфере; прогнозирование развития законодательства исходя из полученных результатов исследования.
В совокупности перечисленные методы позволили раскрыть правовой механизм территориального землеустройства во взаимосвязи с задачами теку щей земельной реформы, различными отраслями законодательства, опытом правоприменительной практики.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по общей теории земельного права, а также отдельные исследования по вопросам формирования, изъятия и предоставления земельных участков, использования результатов землеустройства для целей государственного и муниципального управления земельными ресурсами, совершения сделок с земельными участками, разрешения земельных споров.
Общие проблемы регулирования земельных отношений освещались в литературе по теории земельного права (Аксененок Г.А., Балезин В.П., Беляева З.С., Боголюбов С.А., Быстров Г.Е., Волков Г.А., Галиновская Е.А., Голиченков А.К., Ерофеев Б.В., Жариков Ю.Г., Иконицкая И.А., Козырь О.М., Колотинская Е.Н., Краснов Н.И., Крассов О.И., Минина Е.Л., Осокин Н.Н., Пашова М.С., Петров В.В., Сыродоев Н.А., Чубуков Г.В. и др.).
Вопросы экологизации земельного законодательства, установления и развития приоритетов охраны окружающей среды в механизме земельно-правового регулирования исследовались в работах Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Быстрова Г.Е., Васильевой М.И., Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Жарикова Ю.Г., Казанцева Н.Д., Колбасова О.С., Петрова В.В., Петровой Т.В., Сыро-доева Н.А. и др.
Специальные теоретические исследования законодательства о землеустройстве, а также смежных вопросов правового регулирования отношений в сфере деятельности по ведению государственного земельного кадастра при использовании результатов землеустройства проводились Забелышенским А.А., Коло-тинской Е.Н., Сахаровым П.Д., Сидоренко В.Н., Ялбулгановым А.А.
Историческое аспекты развития отечественного законодательства о землеустройстве освещались в работах Балезина В.П., Бочкова Н.В., Волкова С.Н., Пальчикова Ф.И., Ржаницына А.А., Рудина Н.П., Снегирева М.А., Хауке О.А., Шулейкина И.Д.
Комментирование действующего законодательства в исследованной области осуществлялось Боголюбовым С.А., Быстровым Г.Е., Волковым Г.А., Га-линовской Е.А., Голиченковым А.К., Ерофеевым Б.В., Жариковым Ю.Г., Ико-ницкой И.А., Крассовым О.И., Пашовой М.С., Фоминой Л.П., Чубуковым Г.В., Ялбулгановым А.А. и др.
Специальные монографические исследования проблем правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в современных условиях (1993 - 2004 гг.) не проводились.
Научная новизна диссертации. Проведенное исследование является первой диссертационной работой по анализу правового регулирования образования новых и упорядочению существующих объектов землеустройства в текущий период земельной реформы.
В современной литературе рассматривались лишь отдельные аспекты правового регулирования землеустроительной деятельности, не позволяющие комплексно раскрыть его содержание. При этом прикладное значение землеустройства обусловливало теоретическое изучение его нормативного регулирования по «остаточному» принципу.
В диссертации обоснованы концептуальные предложения по развитию правового регулирования исходя из значения территориального землеустройства для земельных, лесных, водных, аграрных, экологических, градостроительных и других правоотношений.
По результатам исследования сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, выносимые на защиту:
1. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства представляет собой систему земельно-процессуальных отношений по поводу формирования земельных участков, их частей и территориальных зон. Указанной системе соответствует самостоятельный правовой механизм, основанный на сочетании императивных и диспозитивных методов регулирования, а также совокупности правил землеустройства в зависимости от характеристик объектов земельных, лесных, водных, экологических, градостроительных отношений, одновременно являющихся объектами землеустройства.
2. Нормативное закрепление и применение средств правового механизма образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства должно осуществляться на основании следующих принципов:
- приоритета требований охраны земли при формировании и упорядочении объектов землеустройства, включая соблюдение противоэрозионной и мелиоративной организации территории;
- соблюдение законных интересов лиц, права которых затрагиваются землеустройством, в том числе путем их извещения о проведении землеустрои тельных работ, регламентирования процедуры согласования границ объектов землеустройства, публичного обсуждения вариантов формирования таких объектов;
- презумпции достаточности объема сведений, получаемых в результате землеустройства, в целях исчерпывающего описания его объектов в государственном земельном кадастре и при государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними;
- императивности требований и технических условий проведения землеустройства.
3. Содержание деятельности по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства обусловливает следующие доктриналь- ные положения нормотворчества в указанной сфере:
- отнесение установления порядка проведения территориального землеустройства только к полномочиям федеральных органов государственной власти;
- разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти при регулировании отношений в сфере землеустройства, в том числе по принятию технических условий, требований, регламентов его проведения;
- согласованность нормативных предписаний о формировании объектов землеустройства и норм земельного, лесного, водного, градостроительного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях и объектах.
4. В качестве условий устранения недостатков в расположении объектов землеустройства (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, изломанности границ) в пользу земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должны выступать гарантии, аналогичные существующим при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд исходя из сочетания публичных и частных интересов в использовании земель.
5. Досудебный порядок разрешения споров между участниками территориального землеустройства выступает наиболее эффективным инструментом урегулирования разногласий в процессе образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства.
Указанный порядок должен предусматривать сбор и представление доказательств, в том числе производство необходимых землеустроительных экспертиз, обсуждение мировых соглашений, что устранит повторность аналогичных действий в судопроизводстве и уменьшит число дел, переносимых в стадию судебного разбирательства.
6. Реализацию правового механизма территориального землеустройства следует обеспечить системой мер юридической ответственности, в том числе при нарушении требований и технических условий проведения землеустройства.
В качестве указанных мер должно выступать сочетание административной и имущественной ответственности, обеспечиваемой посредством обязательного страхования рисков причинения убытков вследствие нарушения правил выполнения землеустройства, а также лишение хозяйствующих субъектов права заниматься землеустроительной деятельностью в случае систематического характера нарушений.
Административную ответственность необходимо предусмотреть за несоблюдение требований и технических условий проведения землеустройства, включая технические регламенты межевания земель, непредставление экземпляра землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, нарушение требований про-тивоэрозионной и мелиоративной организации территории в соответствии с утвержденной землеустроительной документацией, невыполнение обязательных мероприятий по обеспечению охраны земель, предусмотренных землеустроительной документацией.
7. Для повышения заинтересованности в обеспечении средствами землеустройства рационального использования и охраны земель целесообразно установить меры экономического стимулирования землепользователей, включая дифференцированную плату за землю (земельный налог) в зависимости от степени противоэрозионной и мелиоративной организации территории.
Практическое значение диссертации. Предложения по совершенствованию законодательства, сформулированные в диссертации, могут использоваться в нормотворчестве органов государственной власти и местного самоуправления, а также являться теоретической основой для дальнейшего исследования в данной сфере.
Методика анализа рассмотренных проблем может применяться при преподавании курса земельного права в высших учебных заведениях.
Теоретические выводы и практические предложения, представленные в диссертации, переданы в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области, Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Московской области и применяются при разработке методических рекомендаций по организации землеустройства и использованию его результатов для целей ведения государственного земельного кадастра.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре земельного права юридического факультета Государственного Университета по землеустройству.
Выводы и предложения диссертанта обсуждены на конференциях юридического факультета названного Университета и изложены в публикациях. Концепция исследования использована при преподавании курса земельного права в Государственном Университете по землеустройству, Научно-исследовательском институте земельных отношений и землеустройства, Московском областном учебном центре «Нахабино».
Становление и развитие законодательства о землеустройстве самодержавной России
Понимание сущности мероприятий по поземельному устройству в рассматриваемый период невозможно в отрыве от анализа проводившихся земельных преобразований. При этом землеустроительный процесс первоначально осуществлялся в условиях незаконченных писцовых межеваний 1679-1680 гг. и 1684 г., по которым предусматривалось установление границ земельных наделов в целях взимания налога за землю в отношении всех вотчин. Темпы петровской экономической модернизации потребовали: введения правовых гарантий приоритетной защиты и закрепления земель в собственность дворянства, что было реализовано с принятием Указа Петра I от 23 марта 1714 г. «О единонаследии»; совершенствования механизма отвода и последующего использования земель для промышленного строительства (см, например, Указ Петра I от 18 января 1721 г. «О покупке к заводам деревень»); создания условий для «альтернативного» налогообложения, независящего от результатов малоэффективного писцового межевания; получения актуальных сведений о состоянии имений в целях возможного перераспределения земель; создания механизма «земельного стимулирования» государственной службы.
В связи с низким уровнем реализации ранее принятых для установления земельного налога Писцовых наказов о всеобщих валовых межеваниях вотчин (1683, 1684 гг.) вводилась новая система налогообложения. Указом от 22 февраля 1722 г. утверждался размер подушной подати купеческого, иноземного и крестьянского населения по данным ревизий (начиная с 1724 г. по 1835 г. со-стоялось 8 ревизий крепостного населения страны) . С регламентированием подушной подати отпала необходимость в писцовых межеваниях, что значительно упростило систему налогообложения и вместе с тем привело к сокращению числа землеустроительных мероприятий в целом .
Существенную часть петровских земельных преобразований составила реформа церковного, включая монастырское, землевладения. Суть реформы заключалась в установлении максимальных размеров земельных участков, передаваемых церкви, с одновременной ревизией существующих землевладений. Выявленные в ходе инвентаризации «приписные земли монастыря» передавались с предварительным установлением границ в ведение Вотчинной коллегии для перераспределения. Преобразования в сфере церковного использования земель с неизбежностью привели к последующей секуляризации земель 1764 г. и окончательному сосредоточению функций управления земельным фондом у государственных ведомств.
Таким образом, рассмотренная земельная реформация сопровождалась необходимостью выполнения землеустроительных мероприятий по территориальной организации использования земель. Режим землепользования, в рамках которого реализовывался землеустроительный процесс, должен был отвечать новым качественным условиям экономического базиса укрепления абсолютизма в России. Отсюда, полномасштабное экономическое реформирование и изменение соответствия производственных отношений характеру производительных сил привело к перестройке всех явлений общественной надстройки, включая земельные отношения4.
Проводившееся с 1720 г. межевание имений, предоставленных служивым дворянам в районе Ингерманландии (Псковской и Новгородской губерний, Ладоги и Невы), выявило необходимость качественно нового подхода к правовому регулированию землеустройства.
Как установили ранее, мероприятия по организации землепользования не могли оставаться в стороне от реформы земельных отношений в целом. Синхронное с реформой нормотворчество в области землеустройства требовало: унификации различных определений межевания; устранения коллизионности в регламентировании межевания по Соборному уложению 1649 г. и Писцовым наказам 1680, 1683, 1684, 1868 гг.; введения технологической процедуры межевания, учитывающей развитие геодезического дела в Европе с решением проблемы подготовки профессиональных землеустроителей. Однако из всех перечисленных задач законодательно удалось решить лишь последнюю. Так, в 1722 г. принимается Инструктивное уложение о производстве технических работ при межевании с использованием астролябий и мерной цепи .
Процессуальные принципы межевания, по-прежнему, исходили из положений Писцового наказа 1684 г. Межевание рассматривалось как комплексное землеустроительное действие, включающее инвентаризацию земель, установление и закрепление на местности границ земельных участков имений, описание границ с составлением планов, разрешение возникающих при этом земельных споров, возбуждение «писцовых преследований» в отношении нарушителей межевых процедур. В основу выполнения межевых работ была положена проверка прав каждого владельца земли. Главным доказательством поместных и вотчинных прав на землю должны были стать соответствующие письменные документы. В случае их отсутствия земля могла закрепляться на основании показаний самого владельца и «старожилов», если при этом не возникало споров со смежными землепользователями .
Таким образом, межевание превратилось в формальную процедуру сбора сведений о землепользовании с включением их в писцовые книги. Положения о запрете межевания при спорности границ участка или самовольном землепользовании существовали в условиях фактического распространения дворянской земельной собственности при установлении границ имений только по инициативе их владельцев. Отсутствие унифицированного нормативного порядка изъятия и предоставления имений делало общепринятой практику отвода земель по «словесному писанию просителя, служивого человека», что порождало многочисленные межевые споры в имениях Ингерманландии7. Изложенное выявило необходимость новых подходов к законодательному регулированию межевания.
Правовое регулирование межхозяйственного (территориального) земле устройства в советском и новейшем законодательстве
Коренная ломка общественно-экономической формации с Октябрьской социалистической революцией 1917 г. сопровождалась проникновением во все сферы общественных отношений, включая земельные. Новый (революционный) подход к аграрно-земельному вопросу нормативно закреплялся в Декрете о земле 2-ого Всероссийского Съезда Советов рабочих и солдатских депутатов от 26 октября 1917 г., инкорпорировавшем Крестьянский наказ, составленный на основании 242 местных наказов.
Согласно Декрету, помещичья собственность на землю отменялась путем национализации с одновременным исключением земельных участков из рыночного оборота. Право частной собственности на землю ликвидировалось, вся земля - государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, общественная, крестьянская и т.п. - провозглашалась всенародным достоянием с последующим перераспределением. Одновременно недра, леса, воды, имеющие общегосударственное значение, объявлялись переходящими в исключительное пользование государства.
Правом пользования землей наделялись все граждане, пожелавшие обрабатывать ее при помощи семьи или в товариществе с запретом наемного труда. При этом устанавливалась уравнительная форма землепользования с подворным, хуторским, общинным, артельным видами, с распределением земельных участков по трудовой либо потребительской норме. Государственное управление земельным фондом возлагалось на волостные земельные комитеты и уездные Советы крестьянских депутатов.
Из числа перераспределяемых земель исключались наделы рядовых крестьян и казаков, сохранявшиеся за ними в существующих размерах, земельные участки с высококультурными сельскохозяйственными производствами (образцово-опытные поля, коне- и племзаводы, птицеводства), обращавшиеся в исключительное пользование государства или общины в зависимости от их величины и значения.
Как подчеркивал А.А. Ржаницын: «Декрет, концентрируя принципы социалистического подхода к земельным отношениям, явился платформой становления советского земельного права, впоследствии обеспеченного к реализации механизмом поземельного государственного управления, в т.ч. землеустройством»34. Однако и с точки зрения политических условий принятия Декрета, и в аспекте новых юридических механизмов требовалось развитие правового регулирования земельных отношений.
Дальнейшая детализация порядка формирования и предоставления земельных участков во исполнение принципа уравнительного распределения земель связывалась с принятием Декрета (Основного закона) о социализации земли от 27 января 1918 г. Применительно к задачам землеустроительного процесса в Декрете формулировалась полномочия земельных отделов местных Советов депутатов: обеспечение уравнительно-трудовых начал в распределении земли; создание условий для повышения урожайности, включая устранение недостатков землепользовании; формирование запасного фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий; ускорение укрупнения хозяйств с перспективой коллективизации.
Процесс перераспределения земель включал введение очередности их предоставления в зависимости от социального статуса заявителя. В первую очередь, для занятия земледелием в личных интересах отводы оформлялись безземельному и малоземельному местному населению, во вторую, — пришлому земледельческому населению, прибывшему в данную местность после введения Декрета о социализации земли, в третью — неземледельческому населению.
Однако отсутствие сложившихся контрольных механизмов за соблюдением земельного законодательства в постреволюционных условиях привели к различной правоприменительной практике положений об уравнительной землепользовании. Так, например, в Костромской губернии распределяли только надельную землю, а сельскохозяйственные угодья оставляли у прежних владельцев. В Новгородской переделяли как надельные, так и купчие земли, а угодья помещиков и монастырей оставляли в запасном фонде. В Московской губернии наблюдались уравнительные переделы как крестьянских надельных, так и частновладельческих земель. Одновременно пересматривались границы существующих административно-территориальных единиц (волостей и уездов) в целях исключения между ними дисбаланса земельных ресурсов .
Масштабные системные изменения земельных отношений на базе перечисленных актов советского законодательства требовали новых подходов к землеустроительной деятельности. При этом основными мероприятиями в сфере организации землеустроительных работ в период 1918-1919 гг. было распределение национализированных земель, формирование коллективных видов хозяйствования посредством разукрупнения земель артелей, товариществ землепользователей, коммун, ограничение неделимых площадей (с учетом запретов перераспределения земель, введенных Декретом о социализации земли), инвентаризация неделимых площадей для последующего переустройства их территории3 .
Программным нормативным актом данного периода стало Положение ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию». С принятием Положения законодательством окончательно установлено создание единого государственного земельного фонда. Одновременно декларировался переход от единоличных форм участкового землепользования к товарищеским. Так, согласно ст.ст. 3, 4, крупные советские хозяйства, коммуны, общественная обработка земли и другие виды товарищеского землепользования являются главным средством достижения объединения пролетариата и бедноты. В соответствии с этим землеустройство включает совокупность мероприятий технического характера, направленных к постепенному обобществлению единоличного землепользования37.
Положением, в первую очередь, упорядочивалась система отвода земель, включавшихся в сельскохозяйственное производство. Землеустройству подлежали площади сельскохозяйственного фонда, использовавшегося первично для нужд советских хозяйств и коммун, затем — для нужд трудовых артелей и общественной обработки земли и, наконец, — «для добывания средств к существованию единоличными землепользователями». По сравнению с Основным законом о социализации земли пересматривались случаи, при которых распределение земель в единоличное пользование не допускалось. К ранее установленному перечню добавились бывшие земли нетрудового пользования, на которых организованы или предполагалось организовать советские хозяйства, бывшие земли нетрудового пользования, оставшиеся в ведении земотделов для организации товарищеского общего пользования, земли специального назначения, оставшиеся угодья, не распределенные на дату принятия Положения в единоличное пользование (за исключением чрезвычайных обстоятельств, ранее воспрепятствовавших перераспределению). Перечисленные правила практически исключали землеустройство сельскохозяйственных угодий, не находящихся в коллективной собственности.
Индивидуализация земельного участка как объекта земельных отношений
Российское законодательство определяет земельный участок как объект земельных отношений в виде части поверхности земли (включая почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке114. Являясь отсылочным к правила описания и удостоверения границ, данное определение требует раскрытия критериев, по которым земельные участки будут отвечать условиям их индивидуализации.
В результате индивидуализации земельному участку придаются такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков, что, в свою очередь, является необходимым условием включения участка в гражданский оборот.
Анализ указанных критериев целесообразно выстроить от концептуального подхода определения недвижимости.
Российское законодательство восприняло различные основания отнесения вещей к недвижимости. В их числе как природные характеристики непере-мещаемых объектов, так и прочная связь с землей либо особая ценность имущества. Гражданский кодекс РФ (часть первая)115 определяет недвижимость, не раскрывая данные основания, а экстраполируя их на примерах конкретного имущества. При этом вопрос об исчерпанности оснований также остается от- крытым, поскольку федеральными законами к недвижимым вещам может относиться имущество, не названное в Гражданском кодексе РФ.
Согласно Кодексу (ст. 130), к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимости также относятся подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты.
Анализ ряда положений зарубежных правовых доктрин показывает неоднозначность дефинирования недвижимости на фоне тенденции создания законодательных институтов, специально регулирующих отношения в сфере оборота недвижимости. Так, Французский гражданский кодекс широко трактует недвижимое имущество, относит к нему машины, инструменты, сырье для производственных нужд, сельскохозяйственные орудия. При этом собственность на землю распространяется на все, что лежит над и под поверхностью земли116. По Германскому гражданскому уложению недвижимость представляет собой земельные участки, их составные части, вещи, прочно связанные с почвой -строения, продукты земли, семена, если они внесены в землю, растения117. В отличие от принципа определения недвижимости индуктивным способом английское общее право дифференцирует её по критерию естественного и искусственного происхождения, относя к первому только «земельную собственность». Как предусматривает классификатор институтов common law, земля, будучи естественной природой созданной недвижимостью, охватывает все, что на ней расположено, будь-то создано природой или человеком. Она включает в себя не только поверхность земного шара, но и все находящееся на ней. Отсюда, регулирование отношений собственности на землю есть исчерпывающий механизм распространения этого титула на вещи, расположенные в границах земельного участка, поскольку не предписано иное .
Отметим главную характеристику недвижимости «по природе», проистекающую от естественно-природных, неуничтожаемых и «неперемещаемых» свойств земли. В силу данного обстоятельства земельный участок представляет собой единственную недвижимость, определяющуюся физическими свойствами объекта, не подлежащего перемещению (в отличие от иной «недвижимости», возможность перемещения которой признается и современным уровнем техники). Показательно, что и лексическое значение недвижимости толкуется как имущество, состоящее из земельного участка119.
Определение недвижимости, исходя из неразрывной связи объекта с землей, заставляет оценить обоснованность упоминания среди недвижимости участков лесного фонда, обособленных водных объектов, недр, а также выработки самостоятельных критериев их индивидуализации.
Регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды . Учитывая независимость пространственно-территориальной составляющей участков леса от свойств его других компонентов, к регулированию отношений с участками лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, применяются положения земельного законодательства Российской Федерации о земельных участках, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Таким образом, объектом лесных правоотношений обычно выступает сложный объект - участок лесного фонда, представляющий совокупность лесной растительности и земельного участка121.
Обособленный водный объект, являющийся небольшим по площади и непроточным искусственным водоемом без гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами, признан составной частью земельного участка. Имущественные отношения по поводу таких водных объектов регулируются положениями гражданского законодательства о недвижимых вещах (ч. 7 ст. 11, ч. 3 ст. 11 Водного кодекса РФ ).
Сравнительно-правовой анализ законодательства ряда зарубежных стран о формировании объектов землеустройства
К числу факторов совершенствования отечественного законодательства относится необходимая рецепция опыта правового регулирования тождественной системы общественных отношений в зарубежных правовых доктринах. Масштабность рецепции такого опыта во многом определяется полнотой сравнительного анализа допустимости его переноса в отечественные условия .
Исследователи земельного права и вопросов организации землеустройства постоянно обращаются к зарубежным правовым концепциям реформирования земельных отношений в целях установления корреспондирующихся элементов для российского законодательства современно этапа 4 . Так, на фоне развивающегося законодательства европейских государств о земельно-ландшафтном планировании территории, функциональном зонировании земель независимо от их целевого назначения, «социальных обязанностях» собственника по формированию и рациональному использованию землепользования с учетом публичных интересов констатируется готовность российского законодательства к развитию данных институтов, предусмотренных Земельным кодексом РФ241. Указанное требует изучения зарубежной практики совершенствования инфраструктуры рынка земли и иной недвижимости, включая механизмы территориального землеустройства.
Вопросы образования объектов землеустройства рассмотрим с учетом различных определений земельных участков как предметов имущественно- правовых отношений в тех или иных юридических доктринах. Традиционно, в поле сравнения находятся позиции, дефинирующие земельный участок как главную вещь со всеми неотделимыми улучшениями в виде прочно связанных с ней объектов недвижимости, или как самостоятельный объект, правовая судьба которого отделена от иной недвижимости. Так, в основе англо-саксонской доктрины лежит представление о земле, охватывающей все, что на ней расположено, будь то создано природой или человеком. Земля при этом включает не только поверхность земного шара, но и все, находящееся на ней, под ней и над ней. Иными словами, земельный участок представляет собой перевернутую пирамиду, вершина которой находится в центре земного шара, а ребра, проходя через поворотные точки границы участка, устремляются во вселенную242.
Описанное определение предполагает такие условия существования земельного участка как объекта права, при которых его территориальные характеристики позволили бы установить принадлежность иных объектов (имущества) в его границах в силу титула землепользования, если иное не предусмотрено законодательством. Указанное обстоятельство влечет дифференциацию недвижимости на real property (только земельные участки) и personal property (объекты, признание прав на которые осуществляется за их создателем при отсутствии конфликта интересов с землепользователем). Это положение репродуцируется и на возможность совершения сделок со зданиями, строениями, сооружениями только при наличии сведений об их местоположении в границах земельного участка.
Согласно действующей в некоторых странах английского доминиона системы регистрации Торренса, предусматривается: обязательность передачи прав на недвижимость посредством регистрации изменения субъекта титула; неоспоримость записи о характеристиках объекта права (включая границы земельного участка) в отсутствии оспаривания самого титула; гарантированность возмещения ущерба лицу, утратившему титул в результате ошибки регистрирующего органа, в т.ч. при описании объекта права; наличие на каждый земельный участок такого описания, которое с наибольшей степенью достоверности позволяет определить его границы на местности243. Действие перечисленных принципов обеспечивается введенной системой землеустроительных процедур, включающих установление границ земельных участков на местности, проверку землеустроительных проектов образования новых объектов землеустройства (при гарантированном соблюдении прав и законных интересов участников землеустроительной деятельности), контроль землеустроительных работ.
Принцип землеустроительного формирования исходя из признания земельного участка «правопригодным» объектом закреплен в законодательстве Японии. Начиная со второй половины XX века, кадастровые сведения об объектах землеустройства вносятся не в земельные книги, а в титульные разделы реестра прав на недвижимость, что фактически означает объединение реестров не- движимости и земельных книг . При этом в реестр прав на недвижимое имущество помещаются регистрационные описания земельных участков и иных прочно связанных с ними объектов при наличии у регистратора возможности проверки заявленного описания. Указанное предполагает солидарную ответственность регистратора за достоверность используемых им сведений об объекте вместе с лицом, их представившим, перед потенциальным приобретателем недвижимости.
В ряде европейских государств действует презумпция формирования земельного участка в целях его описания как оборотоспособной недвижимости. Таким образом, землеустройство направлено на индивидуализацию земельного участка при совершении сделок с ним.
Так, в Латвийской Республике самостоятельной единицей недвижимого имущества признаются земельный участок с возведенными на нем постройками, строение (без земли), жилое помещение. При этом в кадастровый реестр недвижимости, содержащий текстовое и графическое обозначение единиц учета, вносятся сведения о физических объектах, составляющих каждую единицу, данные об их взаиморасположении на земельном участке и геометрические параметры. Регистрации подлежат все единицы недвижимости, находящиеся во владении физических и юридических лиц, органов местного самоуправления и государст-ва245. Система учета строится на описании объектов по принципу «земельный участок + все его неотделимые улучшения». Отсюда, формирование земельного участка является этапом последующей индивидуализации находящейся на нем недвижимости.
Российская правовая система развивалась по иному принципу. Как отмечается в литературе, первоначальная редакция Федерального закона от 21 июля 1997 г. государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» рецептировала положения проекта Вотчинного устава 1893 г., согласно которому в задачу вотчинной системы поземельных записей не входит устранение материальной неопределенности пространства и границ земельной собственности, поэтому вотчинные книги не могут гарантировать приобретателям земельных прав на действительное пространство имений246.
