Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Источники права, регулирующие изъятие (выкуп) земельного участка для государственных нужд 13
1.1. Нормативно-правовые акты как источники права, регулирующие изъятие (выкуп) земельного участка 13
1.2. Модельные законы в системе источников права, регулирующих изъятие (выкуп) земельного участка 41
1.3. Судебно-правовые акты в системе источников права, регулирующих изъятие (выкуп) земельного участка 54
Глава 2. Условия изъятия (выкупа) земельного участка для нужд 70
2.1. Понятия изъятия и выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд 70
2.2. Государственные и муниципальные нужды - основания изъятия (выкупа) земельного участка 75
2.3. Земельный участок как объект изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных нужд 92
2.4. Предварительное и равноценное возмещение как условие изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд 105
Глава 3. Порядок изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд 133
3.1 Принятие решения об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и муниципальных нужд 133
3.2 Вопросы уведомления и регистрации, возникающие при изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и муниципальных нужд 143
3.3. Добровольный и принудительный порядок отчуждения земельного участка для государственных и муниципальных нужд 160
Список использованных источников и литературы
- Нормативно-правовые акты как источники права, регулирующие изъятие (выкуп) земельного участка
- Модельные законы в системе источников права, регулирующих изъятие (выкуп) земельного участка
- Понятия изъятия и выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд
- Принятие решения об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и муниципальных нужд
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях современной действительности, в ходе реализации национальных приоритетных проектов все большее значение приобретают вопросы, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В основном сформировано законодательство, действующее в данной сфере общественных отношений. Прежде всего - это Гражданский, Земельный и Жилищный кодексы Российской Федерации, ряд федеральных законов, в частности, «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1, «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» , «Об организации и о проведении ХХП Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 1 декабря 2007 №310-Ф33, а также ряд других нормативно-правовых актов, содержащих нормы, связанные с регулированием изъятия (выкупа) земельного участка и (или) расположенных на нем иных недвижимых объектов для государственных или муниципальных нужд.
При этом, сложилась такая ситуация, когда определенная группа отношений, связанных с изъятием, регулируется нормами гражданского, земельного, жилищного и других отраслей права по-разному. В связи с этим теоретический и практический интерес представляет анализ актуальных вопросов соотношения норм различной отраслевой принадлежности, связанных с регулированием изъятия земельных участков и находящихся на них недвижимых объектов путем выкупа для государственных и муниципальных нужд, и разрешение существующих коллизий.
Необходимость научного исследования проблем, связанных с изъятием (выкупом) земельных участков и (или) расположенных на них иных недвижимых объектов для государственных или муниципальных нужд, обусловлена пробелами и противоречиями, содержащимися в законодательстве, регулирующем указанные правоотношения. Сложность проблемы заключается не только в различных подходах регулирования указанных отношений гражданским и земельным законодательством, но и наличием отсылочных норм к правовым актам, которые еще не приняты.
Присутствие пробелов и противоречий в гражданском и земельном законодательстве, отсутствие единообразия в судебной практике, недостаточность научной разработанности проблемы затрудняют как саму процедуру изъятия, так и соблюдение законных прав и интересов не только граждан и юридических лиц, у которых изымаются участки, но и самого государства. Поэтому важно провести исследование с позиций защиты как прав и интересов правообладателей, так и публичных интересов.
Таким образом, проведение научного исследования в обозначенной сфере позволит определить направления совершенствования законодательства по вопросам, связанным с условиями и порядком изъятия (выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также сформулировать теоретические выводы, что внесет вклад в развитие анализируемого правового института.
Степень разработанности темы. Актуальность темы не исключают обстоятельства, свидетельствующие о том, что некоторые проблемы, связанные с изъятием (выкупом) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, затрагивались в некоторых исследованиях и публикациях, посвященных основаниям прекращения права собственности, в том числе на земельный участок.
Отдельные стороны проблемы правового регулирования изъятия (выкупа) земельных участков рассматривались российскими учеными-правоведами. В дореволюционном законодательстве вопросу отчуждения земельных участков для публичных нужд были посвящены исследования таких ученых, как М.В. Венецианов, К.П. Победоносцев, Г.Ф.Шершеневич. Правовые проблемы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в советский период затрагивались в работах А.П. Анисимова, Ю.Г. Жарикова. Отдельные аспекты правового регулирования изъятия (выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд затронуты в трудах таких теоретиков права, как В.Я. Любашиц, А.Ю. Мордовцев, И.В.Тимошенко, Ю.А. Тихомиров, Д.Ю. Шапсугов; в работах ученых-цивилистов - М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.А. Дозорцева, К.И Скловского, Е.А. Суханова, В.Ф. Яковлева, Ю.К. Толстого, специалистов в области земельного права -С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, И.А. Иконицкой, Н.А. Сыродоева, В.В.Устюковой и др.
Проблемам, возникающим в связи с прекращением права собственности на земельный участок, в том числе в результате его изъятия, уделено внимание в диссертационных трудах Р.Г. Аракельяна, Н.П. Кабытова, О.Н. Колесовой, Н.И. Таскина. Зарубежный опыт правового регулирования отчуждения земельных участков для общественных нужд рассматривается в работах В.В. Безбаха, М.Ю.Галятина, СИ. Герасина, В.В. Залесского, У. Матеи. При этом необходимо отметить, что на сегодняшний день отсутствует всестороннее теоретическое исследование вопросов, связанных с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при изъятии (выкупе) земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд, а также проекты нормативно-правовых актов;
судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, иных арбитражных судов в исследуемой области.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данного исследования является анализ теоретических и практических проблем, связанных с изъятием (выкупом) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, определение путей их решения, а также, разработка предложений по совершенствованию законодательства.
Для достижения указанной цели при проведении исследования поставлены и решались следующие задачи:
1) анализ действующего законодательства, регулирующего изъятие (выкуп) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в том числе, вопросы, связанные с предварительным и равноценным возмещением; его соотношение с модельными законами; выявление пробелов и коллизий в действующем законодательстве
2) изучение опыта регулирования изъятия выкупа земельного участка дореволюционным и советским законодательством, обобщение опыта правового регулирования изъятия (выкупа) земельного участка законодательством зарубежных стран
3) разграничение понятий изъятия и выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд
4) исследование оснований для изъятия (выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд
5) исследование порядка подготовки и принятия решения об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд и правовых последствий, связанных с принятием решения
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ученых в области теории права В.Я. Любашица, А.Ю. Мордовцева, И.В.Тимошенко, Ю.А. Тихомирова, Д.Ю. Шапсугова; ученых-цивилистов -М.И. Брагинского, М.В. Венецианова, В.В. Витрянского, В.А. Дозорцева, К.П. Победоносцева, К.И Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева; специалистов в области земельного права - С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, И.А. Иконицкой, Н.А. Сыродоева, В.В.Устюковой и др.
Методологической основой диссертации являются диалектический метод познания, общенаучные методы познания (анализ, синтез и др.), а также ряд частнонаучных методов: метод сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-логический, нормативно-аналитический, комплексного исследования и ряд других.
Научная новизна заключается в том, что проведено комплексное исследование правового регулирования изъятия (выкупа) земельного участка для публичных нужд на всех стадиях этого процесса с позиций системного применения норм гражданского, земельного и других отраслей права, что позволило определить содержание изъятия и выкупа, момент прекращения прав на объект недвижимости и обосновать новые выводы и предложения, имеющие теоретическую и практическую значимость.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Изъятие (выкуп) земельного участка является комплексным правовым институтом, регулируемым нормами гражданского, земельного и других отраслей права.
2. Государственные и муниципальные нужды - объективно возникшая необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании земельного участка с целью обеспечения социально-значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, установленными действующим законодательством.
3. В целях защиты прав граждан и организаций в решении уполномоченного органа власти об изъятии земельного участка необходимо указывать: цель предстоящего изъятия, в том числе сведения о лицах, в интересах которых предполагается изъятие; срок, в течение которого предстоит осуществить изъятие; сведения об изымаемом земельном участке (местонахождение, кадастровый номер, площадь, категорию земель, целевое назначение, обременения (залог, рента и др.); данные о собственнике, землепользователе, землевладельце или арендаторе изымаемого земельного участка; поручения соответствующим органам об уведомлении правообладателей о принятом решении, заключении договора с оценщиком, об обеспечении государственной регистрации решения в установленном порядке; поручения соответствующим органам о подготовке проекта соглашения о выкупе с собственником или о возмещении убытков с иными правообладателями земельного участка и ознакомлении с ним указанных лиц; поручения соответствующим органам о совершении необходимых регистрационных действий.
4. Решение публичного органа власти об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд является основанием для государственной регистрации уполномоченным государственным органом обременения земельного участка. Одновременно регистрация решения является ограничением права собственности либо иных вещных прав правообладателей на земельные участки.
Чтобы избежать спорных ситуаций с регистрацией, необходимо внести уточнение о регистрации соответствующих ограничений (обременении) прав на земельный участок на основании решения об изъятии участка для государственных или муниципальных нужд в п.4 ст.279 ГК РФ, а также п.З ст.32 ЗК РФ.
5. Анализ законодательства и правоприменительная практика свидетельствует, что изъятие (выкуп) земельного участка как процесс включает следующие этапы: действия уполномоченного органа власти до принятия решения об изъятии; принятие уполномоченным органом власти решения об изъятии (выкупе) земельного участка; действия уполномоченного органа власти, вытекающие из принятого решения об изъятии, в том числе по регистрации решения; уведомление правообладателей земельных участков о произведенной регистрации решения; заключение и исполнение соглашения о выкупе земельного участка и (или) расположенных на нем иных недвижимых объектов или соглашения о возмещении убытков, прекращение прав правообладателей на земельный участок и иное недвижимое имущество (добровольный порядок); принудительное на основании решения суда изъятие (выкуп) земельного участка и иной недвижимости, включая принудительное исполнение решения суда и государственную регистрацию соответствующих прав.
6. Для установления договорных отношений при изъятии земельного участка и (или) находящегося на нем недвижимого имущества необходимо наличие сложного юридического состава, включающего решение уполномоченного органа власти об изъятии, имеющего юридическую силу, соглашение, заключенное с правообладателем, в котором определена выкупная цена и другие условия выкупа и решение суда об изъятии (о понуждении к заключению вышеуказанного соглашения), в случае не достижения соглашения.
7. Следует различать выкуп как процесс и соглашение, заключаемое в случае изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, как двухстороннюю сделку (договор).
Соглашение, заключаемое с правообладателем в случае отчуждения земельного участка и (или) находящейся на нем недвижимости для государственных или муниципальных нужд, с точки зрения правовой природы может заключаться как договор купли-продажи либо по правилам договора мены либо содержать условия, характерные для договора купли-продажи и договора мены (смешанного соглашения). Указанные соглашения относятся к консенсуальным, взаимным и возмездным договорам.
Считаем целесообразным в ст. 281 ГК РФ указать перечень существенных условий соглашения, заключаемого при изъятии (выкупе), что внесет определенность в отношения между правообладателем земельного участка и расположенной на нем недвижимости и субъектом выкупа. К существенным условиям соглашения следует отнести условия о: предмете; величине выкупной цены, сроке (сроках) оплаты выкупной цены и предоставлении равноценного земельного участка (жилого помещения) взамен изымаемого; о плательщике выкупной цены, лице, обязанном предоставить жилое помещение взамен изымаемого и возместить убытки; согласии правообладателя принять исполнение от третьего лица.
8. В целях защиты интересов правообладателей земельных участков целесообразно дополнить статью 28 Земельного кодекса пунктом 6 следующего содержания: «Предоставление земельного участка взамен изымаемого земельного участка, находившегося на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, осуществляется без проведения торгов на праве: собственности - гражданам и юридическим лицам, имеющим право на бесплатное получение земельных участков изымаемых для государственных или муниципальных нужд, а лицам, имеющим право на переоформление, на условиях и по цене, предусмотренных Федеральным законом от 25 октября 2001 года №137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»; постоянного бессрочного пользования - лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 настоящего Кодекса; аренды - в иных случаях».
9. Существенным препятствием, создающим сложности при государственной регистрации решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, является ситуация, когда право на земельный участок возникло до вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и не зарегистрировано по установленным в нем правилам. Целесообразно внести дополнения в ст. 16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», указав, что в случае изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, регистрация ранее возникших прав возможна по инициативе органа исполнительной власти, принявшего решение об изъятии.
Считаем возможным проведение государственной регистрации ранее возникших прав на земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд одновременно с регистрацией решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд в качестве обременения земельного участка и находящихся на нем недвижимых объектов, что позволит избежать затягивания процедуры выкупа земельного участка и в то же время гарантировать собственнику и другим правообладателям соблюдение их законных интересов. В связи с чем, необходимо внести соответствующее изменение в п.2 ст.6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и выводами как теоретического, так и практического характера. Представленный в работе анализ законодательства, правоприменительной и судебной практики, а также сформулированные выводы и предложения могут быть использованы для подготовки предложений по совершенствованию законодательства. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания гражданского, земельного и других отраслей права, при подготовке учебно-методических пособий и учебных программ по соответствующим дисциплинам.
Полученные результаты могут быть использованы также при проведении дальнейших научных исследований в области гражданского и земельного права, связанных с прекращением прав на земельные участки и расположенные на них недвижимые объекты.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права и процесса Орловского государственного технического университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных статьях и раскрыты в сообщениях на конференциях. Материалы исследования нашли применение в учебном процессе на юридическом факультете при изучении гражданского права и спецкурса «Сделки с недвижимым имуществом» Орловского государственного технического университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, списка использованных источников и литературы.
Нормативно-правовые акты как источники права, регулирующие изъятие (выкуп) земельного участка
Институт изъятия земельного участка для общественных нужд был известен дореволюционному российскому законодательству уже в конце 18 века. Истоки данного института заложены в «Генерал-Прокурорском наказе при комиссии о составлении нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» от 30 июля 1767г. В дальнейшем, правовое регулирование изъятия земельного участка получило развитие в Манифесте об образовании Государственного Совета от 1 января 1810г., а затем в Своде Законов Российской Империи (в изданиях с 1832 по 1906г.)4. Анализ указанных источников позволяет полагать, что порядок изъятия земельного участка в основном был урегулирован. В частности, по Своду Законов (т.Х, ч.1, ст.ст.575-600)5 принудительное отчуждение недвижимых имуществ, когда сие необходимо для какой-либо государственной или общественной пользы, допускается не иначе, как за справедливое и приличное вознаграждение. Статья 384 Свода Законов к недвижимому имуществу относила земли и всякие угодья, дома, заводы, фабрики, лавки, всякие строения и пустые дворовые места, а также железные дороги. Устанавливая порядок изъятия, вместе с тем, дореволюционное законодательство не определяло, что понимается под государственной или общественной пользой.
Как отмечает, К.П. Победоносцев, здесь дело идет об удовлетворении постоянных потребностей общественных, о насущном, без чего общество существовать не может, о разрешении вопросов, существенных для целости и безопасности общественной. Такие случаи бывают при совершении публичных работ и сооружений, зданий, проведении дорог и т.п.6.
Г.Ф. Шершеневич к основаниям изъятия относит соображения экономические, культурные, стратегические, санитарные и др. Принудительное отчуждение частных имуществ допускается как для устройства подъездных путей общего пользования, так и для путей частного пользования, если эти последние по значению своему для производительности государства будут признаны общеполезными (т.ХП, ч.1, по прод. 1893, ст.10). Вопрос о наличии общеполезной цели экспроприации в каждом отдельном случае не юридический, а политический7.
При этом, все случаи, для которых необходимо отчуждение недвижимого имущества, согласно ст. 576 Свода Законов (по прод. 1906г.), определялись Именными Высочайшими указами.
К.П. Победоносцев отмечает, что дела о вознаграждении решаются в административном порядке и не допускают искового судебного производства. Поверка прав собственности при сем не имеет места, если не видно споров. Судебному производству подлежит иск о неисполнении обязательств, принятых по поводу отчуждения .
На основании Высочайшего указа соответствующие органы административной власти пытаются достичь соглашения с собственником имущества о «крайней цене онаго». Если соглашение достигается, тогда акт отчуждения происходит путем купли-продажи между тем ведомством, в пользу которого производится отчуждение, и собственником недвижимости. В ином случае производится опись и оценка имущества, подлежащего отчуждению на государственную или общественную пользу, по правилам ст.ст. 585-586 Свода Законов (т.Х, ч.1).
Дореволюционное законодательство определяло порядок оценки изымаемого имущества и выплаты вознаграждения за отчуждаемое имущество для публичных нужд (ст. 589). Следует отметить, что при этом конкретно не устанавливалось, кто должен выплачивать указанное вознаграждение. По мнению М.В. Венецианова, обязанность уплатить вознаграждение лежит именно на предпринимателе9. Кроме того, независимо от уплаты определенного оценкой вознаграждения, предприниматель обязан устроить и содержать за свой счет в указанных местах мосты, дороги, плотины, переезды, водостоки и тому подобные сооружения, возведение которых представляется необходимым для устранения убытков и неудобств, могущих произойти от осуществления предприятия, для которого производится отчуждение.
Закон не устанавливал точного момента осуществления отчуждения. Таким моментом, как указывает М.В. Венецианов, следует считать постановление о применении экспроприации; основанием этого взгляда служит то обстоятельство, что из смысла 589-й и 595-й ст. необходимо признать, что занятие имущества может произойти независимо от уплаты вознаграждения: ранее этого момента; занятие же имущества дозволяется с момента постановления об экспроприации, так как другого момента в законе не указано. Правда, хотя занятие имущества и не есть переход права собственности, но ст. 595 и к ней примечание прямо указывают, что подобное занятие есть переход права собственности10.
Закон предоставлял бывшему владельцу недвижимости в течении 10 лет с момента ее отчуждения выкупить недвижимость за полученное вознаграждение, в случае если у нового владельца отпала надобность в указанном имуществе. Если прежний владелец в течение 10 лет не воспользовался правом выкупа, он имел право на преимущественную покупку по цене, определенной посредством добровольного соглашения либо путем новой оценки (ст.590-593 Свода законов). Следует отметить, что действующее законодательство не предусматривает гарантий собственнику, что изъятое у него имущество будет использоваться в целях, для которых производилось изъятие, а также не устанавливает прав бывшего собственника в отношении имущества изъятого у него для публичных нужд, в случае отпадения таких исключительных обстоятельств. В этих условиях может происходить, так называемое, перераспределение собственности, например, когда земельный участок изымается для какой-либо муниципальной нужды, затем необходимость в указанном участке отпадает и данный участок передается другому частному собственнику. Бывший собственник не имеет никаких прав в отношении указанного участка т.к. он получил предварительное и равноценное возмещение. Хотя собственнику возмещается стоимость земельного участка и все убытки, причиненных изъятием, у него может оставаться личная заинтересованность в изымаемом имуществе (например, лицо рассматривает земельный участок с расположенным на нем жилым строением в качестве «родового гнезда»). Таким образом, по нашему мнению, в целях защиты права собственности и реализации законных интересов собственника существует необходимость восстановления нормы, аналогичной в дореволюционном законодательстве, в частности внести в ст.280 ГК РФ пункт 2 следующего содержания: «В случае отпадения оснований (государственных или муниципальных нужд), для которых производилось изъятие (выкупа) земельного участка, собственник участка имеет право до истечения 10 лет со дня фактического изъятия выкупить участок за полученную им выкупную цену, а по истечении указанного срока - право преимущественной покупки».
Модельные законы в системе источников права, регулирующих изъятие (выкуп) земельного участка
Государства, вступая в правоотношения, всегда старались знать больше друг о друге, обмениваться опытом и достижениями в различных сферах жизни, сообща решать возникающие проблемы. В частности, Ю.А. Тихомиров отмечает: «Интенсивное развитие экономики, торговли, науки и культуры обусловливает плотность и концентрированность связей и контактов государств и экономических структур. И политические, и межгосударственные союзы побуждают изучать и сравнивать иностранное право, умело его использовать, находить юридические компромиссы и общие правовые решения»65.
Межпарламентская ассамблея СНГ, согласно ст. 36 Устава Содружества Независимых Государств проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотрудничества в рамках Содружества, разрабатывает совместные предложения в сфере деятельности национальных парламентов66.
15 сентября 1992 года Межпарламентская Ассамблея СНГ приняла «Основные направления сближения национальных законодательств государств-участников Содружества» . Сближение рекомендовано проводить согласованно, основываясь на общих концепциях. В документе определены также виды модельных законодательных актов, призванных закрепить общие концепции сближения национальных законодательств.
Следует отметить, что под модельным законом понимается законодательный акт рекомендательного характера, включающий типовые нормы и предусматривающий нормативную направленность законодательства. Согласно ст. 15 Регламента Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 сентября 1992 г. (с изменениями от 29 декабря 1992 г.) рекомендательным законодательным актом признается примерный законодательный акт, принимаемый Ассамблеей для ориентации согласованной законодательной деятельности Сторон Соглашения. Таким образом, он не является обязательным для законодательных органов.
Значение модельных актов подчеркивает Е. Шестакова, определяя что «...они являются своеобразным мостом между нормами международного и внутреннего права, вплетаются в ткань названных нормативных систем. Модельные законы непосредственно впитывают в себя принципы, нормы международного права, переводя их в нормативно-концентрированном виде в национальные законодательные акты» .
За прошедшее время МПА приняла десятки модельных законодательных актов по самым различным вопросам, в том числе и Модельный Гражданский кодекс (далее - Модельный ГК), который состоит их трех частей и 1235 статей. Часть первая кодекса была принята на пятом пленарном заседании МПА государств-участников СНГ 29 октября 1994года69, часть вторая -на шестом пленарном заседании МПА 13 мая 1995г. , часть третья - на седьмом пленарном заседании МПА 17 февраля 1996г. Также Межпарламентской Ассамблеей 4 декабря 2004 года на двадцать четвертом пленарном заседании государств был принят Модельный Земельный кодекс (далее - Модельный ЗК). Создание модельных законодательных актов предусматривало разработку полноценных и сбалансированных документов, содержащих ясную и конкретную формулировку статей. Так, Е.Н. Синева отмечает: «...модельный закон строится как самостоятельный и завершенный акт, который без какой-либо доработки может быть включен в правовую систему»72. К тому же, при создании Моделей учитывалось, что существуют объективные основания единообразия гражданского законодательства, но имеются и объективные причины возможных различий. Эти различия содержатся в конституциях и конституционных законах государств Содружества, их экономических интересах, национальных традициях и обычаях и даже в географическом положении. Они создают объективную почву для отступлений от модели
Гражданского кодекса при трансформации его в гражданский кодекс конкретного государства.
Положения, обеспечивающие правовое регулирование изъятия земельных участков для государственных нужд, закреплены в статьях 271-290 главы 17 части первой Модельного Гражданского кодекса, а так же в статьях 94,102 и 103 Модельного Земельного кодекса.
Нормы Модельного ГК восприняты в той или иной степени гражданскими кодексами Азербайджана73, Армении74, Кыргызской Республики , Казахстана , Российской Федерации, Украины . Более подробно вопросы соотношения Модельного ГК и гражданских кодексов стран-участниц СНГ рассмотрены в последующих главах диссертации и публикациях автора настоящей работы78.
Модельный Земельный кодекс79 разработан на высоком уровне, носит комплексный характер и учитывает положительные стороны земельных кодексов стран СНГ. Во многом Кодекс воспринимает опыт России при правовом регулировании изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. При этом, он учитывает положения законодательства и условия других стран, так как является моделью регулирования по отношению ко всем странам Содружества независимых государств.
Понятия изъятия и выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд
В юридической литературе высказаны различные точки зрения относительно правовой природы выкупа земельного участка для публичных нужд. По мнению Н.П. Кабытова, выкуп относится к правомерным действиям: юридическим актам, а именно - сделкам. При этом автор справедливо замечает, что хотя зачастую выкупу предшествуют принятие административного акта (решение об изъятии земельного участка) или судебного решения, данные юридические акты существуют наряду с юридическим фактом выкупа земельного участка; и их не следует смешивать. Выкуп земельного участка - это действия продавца (частного собственника земельного участка) и покупателя, направленные на отчуждение прежним собственником участка, приобретение его новым собственником и уплате выкупной цены .
Иную точку зрения высказывает Д.Б. Горохов, который делает вывод, о том, что отношения по поводу изъятия земельного участка формально не считаются сделками, так как здесь нет «автономии воли» в смысле ст. 2 ГК РФ, но по существу это сделки (квазисделки). Государство (в лице органов власти) при принудительном изъятии земельных участков распоряжается частными землями. В этом случае оно действует не в качестве собственника, а как публичная власть.
Как отмечает В.А Евсегнеев, с внешней (формальной) стороны принудительный (а тем более добровольный) выкуп земли у частного собственника может и должен быть осуществлен так же, как и обычная сделка купли-продажи земли. При этом, хотя передачу частной земли в публичную собственность в порядке ее принудительного выкупа нельзя признавать сделкой, но многие общие черты позволяют считать ее квазисделкой. Такая теоретическая конструкция, по мнению В.А. Евсегнеева, полезна с той точки зрения, что помогала бы оформлению всей операции как «настоящей» сделки105.
Полагаем, что высказывания Д.Б Горохова и В.А. Евсегнеева относятся именно к принудительному выкупу т.е. выкупу, осуществленному по решению суда, что же касается добровольного выкупа осуществляемого путем заключения соглашения с собственником, то на него, по сути, распространяется понятие сделки.
Необходимо отметить, что в ГКРФ, ЗКРФ и Федеральном законе «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» отсутствует единообразие в использовании термина «выкуп» и названии вида иска в случае принудительного изъятия земельного участка на основании решения суда.
В юридической литературе высказаны различные мнения, относительно того, что следует понимать под изъятием или выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нуэ/сд.
Так, А.П. Анисимов под изъятием земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд понимает действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, осуществляемые в исключительных случаях для удовлетворения публичных интересов.
Как считает A3. Губаева, выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд означает, что расчеты с собственником при изъятии участка осуществляются на эквивалентно-возмездных началах, и, кроме того, включают полное возмещение убытков собственника земельного участка (ст. 281 ПС РФ).108
По нашему мнению, следует разграничить выкуп земельного участка и изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Исходя из положений статей 279-283 ГК РФ, статей 45, 46, 49, 55, 63 ЗК РФ, выкуп земельного участка и расположенных на нем иных недвижимых объектов для государственных или муниципальных нужд представляет собой действия уполномоченного органа власти, направленные на прекращение прав на земельный участок у его собственника для удовлетворения возникших публичных нужд, включая заключение соглашения с собственником в соответствии с действующим законодательством. Следовательно, выкуп одна из форм изъятия земельного участка, которая применяется только к собственнику земельного участка и находящихся на нем иных недвижимых объектов.
Изъятие земельного участка, который принадлежит правообладателю на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного (наследуемого) владения или аренды - действия уполномоченного органа власти, направленные на прекращение прав на земельный участок у его землевладельца, землепользователя, арендатора для удовлетворения возникших публичных нужд, включая возмещение указанным лицам убытков в соответствии с действующем законодательством. В случае, если на земельном участке расположены иные недвижимые объекты, принадлежащие правообладателю на праве собственности, такие объекты выкупаются у собственника.
Согласно мнению Н.В. Волович, изъятие земельных участков как основание прекращения прав на земельный участок представляется большинству отдельным юридическим фактом, а в действительности есть совокупность последовательно выполняемых действий исполнительных органов власти, а также органов местного самоуправления, граждан и юридических лиц, выполняемых в установленном законом порядке и направленных на прекращение земельных правоотношении .
Принятие решения об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и муниципальных нужд
Изъятие земельного участка путем выкупа для публичных нужд представляет процесс, элементами (стадиями) которого являются: принятие решения об изъятии, его государственная регистрация; уведомление об изъятии; определение порядка выкупа и возмещения убытков; оплата выкупной цены и предоставление компенсаций; прекращение соответствующих прав правообладателя на земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества.
Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществляется на основании акта, принятого органом публичной власти. Порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством (п.2 ст. 279 ГК РФ). Однако, до настоящего времени данный вопрос не урегулирован надлежащим образом.
Согласно п.2 ст.279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. При этом, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд определяются федеральным земельным законодательством. Действующее на сегодняшний день земельное законодательство не определяет, какие органы государственной власти уполномочены принимать решения об изъятии земельных участков для государственных нужд. Например, Правительство РФ в соответствии с Положением о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации , делегировало эти полномочия Минимуществу РФ. В последующем Министерство имущественных отношений было упразднено (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изм. от 20 мая 2004 г., 15 марта 2005 г. ), а правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом переданы образованному Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. В то же время, как замечает Е. Сухова, полномочия по изъятию земельных участков для нужд Российской Федерации не были предоставлены данному органу199.
Складывается практика, когда уполномоченный орган власти определяется соответствующими актами для конкретных случаев изъятия земельных участков для публичных нужд. Например, распоряжением Правительства РФ от 26 января 2006 года №78-р Росавиации совместно с Росимуществом поручено принять решение об изъятии для нужд Российской Федерации земельных участков для целей развития аэропорта Геленджик, включая строительство взлетно-посадочной полосы20 . Закон об организации Олимпийских игр на период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года полномочия на принятие решений об изъятии земельных участков или расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения на них олимпийских объектов федерального значения предоставлены администрации Краснодарского края (п. 16 ст. 15). В настоящее время на практике в большинстве случаев вся работа по выкупу земель осуществляется органами региональной и муниципальной власти.
Так, полномочия органов по изъятию земельных участков в городе федерального значения Москве предусмотрены Положением о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы по вопросам, касающимся изъятия земельных участков в городе Москве, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 10 апреля 2007 года №257-ПП . В соответствии сп. 1.3 указанного Положения работы по подготовке проекта решения об изъятии земельного участка для государственных нужд осуществляются Департаментом земельных ресурсов города Москвы, Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, Департаментом градостроительной политики, развития и реконструкции города Москвы и Департаментом имущества города Москвы в пределах их полномочий на основании утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования и документации по планировке территории. При этом, решение о резервировании с целью последующего изъятия и об изъятии земельных участков, а также расположенных на них объектов жилищного и нежилого фондов принимает Правительство Москвы (п. 1.5 Положения).
Исходя из положений ст. 126 ГК РФ, ст.1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. №2-ФКЗ, п.З ст. 79 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. №131-Ф3, ст. 10 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 7 июня 2005г/1" № 237-30, ст.44 Устава Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998г.203, принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд на территории Санкт-Петербурга осуществляется в форме распоряжений Правительства РФ либо постановлений Правительства Санкт-Петербурга.
В частности, распоряжениями Правительства РФ от 31 октября 2006г. №1494-р и от 31 мая 2007г. №695-р205 федеральное правительство возлагает на Росавтодор обязанность по согласованию с Минтрансом России и Минэкономразвития России в месячный срок заключить с правительством Санкт-Петербурга соглашение о порядке и условиях осуществления Российской Федерацией и г. Санкт-Петербургом полномочий концедента при заключении и исполнении концессионного соглашения, предусмотрев в нем, в том числе, обеспечение правительством Санкт-Петербурга проведение мероприятий, связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков и расположенного на них имущества, а также с предоставлением в установленном порядке земельных участков для строительства объектов концессионного соглашения.
