Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правового регулирования закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 18
1. Понятие и принципы закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 18
2. Нормативно-правовые акты, регулирующие закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд в период административно-командной системы 52
3. Нормативно-правовые акты, регулирующие закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд в условиях рыночной аграрной экономики 68
Глава II. Правовое регулирование договорных отношений в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 91
1. Понятие договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 91
2. Порядок заключения договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 109
3. Содержание договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 130
3.1. Предмет исполнения 130
3.2. Стороны в договоре закупки J 36
3.3. Цена 146
3.4. Сроки закупок 148
3.5. Порядок расчетов 148
3.6. Ответственность сторон 149
ГЛАВА III. Правовые вопросы совершенствования законодательства о закупках сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 171
1. Качество законов в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 171
2. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд 181
Список использованной литературы 191
- Понятие и принципы закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд
- Нормативно-правовые акты, регулирующие закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд в условиях рыночной аграрной экономики
- Понятие договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд
- Качество законов в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд
Введение к работе
Актуальность темы. Переход российского государства к рыночной экономике, определяемой программами экономических преобразований, реформами законодательной и исполнительной властей, потребовал радикальных изменений в аграрном секторе. Эти изменения были направлены, в том числе и на построение новой системы закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд.
Государственные закупки важны в стратегическом отношении для любой страны потому, что гарантируют удовлетворение государственных потребностей в сельскохозяйственной продукции отдельных территорий, не производящих такую продукцию, а также различных спецпотребителей, содержащихся на государственном бюджете; потребностей, связанных с созданием продовольственных резервов и различного рода обязательств государства. Муниципальные закупки способствуют обеспечению муниципальных бюджетных организаций сельскохозяйственной продукцией.
Возникла объективная необходимость в разработке и построении нового правового механизма, направленного на регулирование отношений в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд в рыночных условиях. Впервые правовое регулирование отношений в данной сфере было закреплено в нормативном акте высшей юридической силы -Федеральном законе от 2.12.1994г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»1 (далее - ФЗ от 2.12.1994г.). Произошел реальный поворот к верховенству закона в этой стратегически важной сфере общественных отношений, которая традиционно считалась объектом ведомственного правотворчества. Время подтвердило правоту юристов -аграрников, предлагавших еще в период административно - командной системы
'СЗРФ. 1994. №2. Ст.ЗЗОЗ.
4 принять Закон «О государственных закупках сельскохозяйственной продукции»1.
Однако, ФЗ от 2.12.1994г., являющийся основополагающим нормативным актом в данной сфере общественных отношений получился далеким от совершенства. Это подтвердилось практикой первых лет и послужило причиной принятия на федеральном уровне ряда иных общих и специальных правовых актов, таких, как: Указ Президента РФ от 08.04.1997г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»2; Постановление Правительства РФ от 13.03.1995г. «О мерах по реализации Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» ; Постановление Правительства РФ от 09.06.1995г. «Об утверждении положения о лицензировании деятельности по закупке, поставке, переработке, хранению и реализации зерна и продуктов его переработки для государственных нужд»4; Постановление Правительства РФ от 19.10.1996г. «О продовольственном обеспечении военных и приравненных к ним потребителей Российской Федерации»5; Постановление Правительства РФ от 26.09.1997г. «О создании государственного унитарного предприятия «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия»6; Постановление Правительства РФ от 14.03.1997г. «О закупках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для обеспечения военных и других потребителей федерального фонда в 1997 году» ; Постановление Правительства РФ от 26.09.1997г. «О продукции, закупаемой
Быстрое Г.Е. Источники советского сельскохозяйственного права. М. 1985. С.173; Пашова М.С. Совершенствование нормативных актов по контрактации сельскохозяйственной продукции // Социалистическая законность. 1978. №3. С. 64.
2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.
3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст.1055.
4 Собрание законодательства РФ. 1995. № 25. Ст.2393.
5 Собрание законодательства РФ. 1996. № 43. Ст.4927.
6 Собрание законодательства РФ. 1997. № 40. Ст.4593.
7 Собрание законодательства РФ. 1997. № 11. Ст.1330.
5 для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)» ^Постановление Правительства РФ от 07.12.1998г. «О формировании оперативного резерва сельскохозяйственной продукции и продовольствия Правительства Российской Федерации в 1998 - 1999 годах»2; Постановление Правительства РФ от 03.08.2001г. «Об утверждении правил осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» . Одновременно был принят ряд общих законов, действие которых распространялось и на сферу закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд: ФЗ от 29.12.1994 г. (в ред. от 30.12.2001 г.) «О государственном материальном резерве» и ФЗ от 27.12.1995 г. (в ред. от 06.05.1999 г.) «О государственном оборонном заказе»5.
Во многих субъектах РФ приняты законы, направленные на правовую регламентацию отношений в данной сфере (Закон Красноярского края от 20.10.1994г. «Об оптовом рынке сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров Красноярского края» , Закон Воронежской области от 28.11.1995г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для областных государственных нужд» , Закон Краснодарского края от 05.02.1997г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в региональный фонд Краснодарского края» , аналогичные законы приняты в Республике Башкортостан и других субъектах РФ).
Несмотря на пробельность, противоречивость ФЗ от 2.12.1994г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и
1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 40. Ст.4591.
2 Собрание законодательства РФ. 1998. № 50. Ст.6163.
3 Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть 2). Ст.3467.
4 Собрание законодательства РФ. 1995. № 1. Ст.32.
5 Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст.6.
6 Красноярский рабочий. 1994. № 217. 11 ноябр.
7 Коммуна. 1995. №241. 21 декабр.
8 Инф. бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 1997. № 16.
продовольствия для государственных нужд», в нем впервые была закреплена новая рыночная модель государственных закупок, суть которой состоит в эквивалентно-возмездном, стоимостном характере отношений равноправных субъектов. Законом было закреплено важнейшее концептуальное положение о том, что товаропроизводители (поставщики) являются собственниками производимой ими продукции и вправе реализовывать ее по своему усмотрению, исходя из экономической выгоды. Вместе с тем, закон обязывает государство формировать для обеспечения государственных нужд федеральный и региональные продовольственные фонды. Коренным образом меняется положение государства в данной области общественных отношений. Оно становится равноправным договорным партнером и вступает в договорные правоотношения не непосредственно, а через своих представителей -государственных заказчиков. Государство, с целью привлечения товаропроизводителей (поставщиков) к участию в государственных закупках полностью заменило административные методы на экономические при размещении государственного заказа (стимулирование, беспроцентное авансирование, применение гарантированных цен и т.п.).
Между тем, подзаконными актами, принятыми в 1997 г. (Указом Президента РФ от 08.04.1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», Постановлением Правительства РФ от 14.03.1997 г. «О закупках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для обеспечения военных и других потребителей федерального фонда в 1997 году» и рядом других нормативных правовых актов) по существу была прописана фундаментальная реорганизация системы осуществления закупок сельскохозяйственной продукции в федеральный продовольственный фонд. Федеральный продовольственный фонд фактически оказался разбитым на четыре отдельных продовольственных фонда, предназначенных для: обеспечения продовольствием военных и приравненных к ним
7 спецпотребителей; формирования оперативного резерва Правительства РФ и поставок продовольствия на экологически загрязненные территории; продовольственного обеспечения г. Москвы и г. Санкт- Петербурга, районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей; формирования государственного продовольственного резерва. Причем, за каждым из этих фондов была закреплена своя система государственных заказчиков.
В соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ в различных регионах России сложились отличные друг от друга системы организации и осуществления закупок сельскохозяйственной продукции в региональные продовольственные фонды.
Что же касается порядка и условий формирования муниципальных продовольственных фондов, то на федеральном уровне законом предусмотрено лишь право органов местного самоуправления выступать заказчиками на производство продукции для удовлетворения потребностей населения соответствующей территории (ст. 33 ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Очень важным правовым явлением, сопровождавшим реформирование системы закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд, стало введение значительным числом нормативных правовых актов процедуры конкурсного отбора поставщиков, основанного на заложенном в Бюджетном кодексе РФ принципе экономного и эффективного использования бюджетных средств, иначе говоря, на условиях наиболее низких цен на закупаемую продукцию. Этот принцип не соответствует всей концепции ФЗ от 2.121994 г., основанной на определенных традициях, учете специфики деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, тесной зависимости ее результатов от разнообразных почвенно - климатических условий.
Таким образом, в пределах одного и того же сельского административного района могут осуществляться закупки сельскохозяйственной продукции в четыре федеральных, региональный и муниципальный продовольственные
8 фонды, и любой сельскохозяйственный товаропроизводитель оказывается в сложной ситуации, продиктованной неоправданно разными порядками и условиями участия в формировании продовольственных фондов для государственных и муниципальных нужд, что порождает ряд практических проблем, требующих, в свою очередь, теоретического переосмысления.
Все вышесказанное и определило выбор настоящего диссертационного исследования. В нем предпринята одна из первых попыток выявить и рассмотреть содержание закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд в современных условиях аграрного кризиса, характерными чертами которого являются экономическая напряженность, вызванная нарушением паритета цен на продукцию сельского хозяйства и промышленных предприятий, сокращением государственного финансирования, постоянной инфляцией, разрывом производственно-хозяйственных связей и другими факторами, что привело к массовой убыточности сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном изучении механизма правового регулирования закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд, его исторического развития и формировании теоретических и практических выводов и предложений по совершенствованию российского законодательства.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
1. Провести анализ законодательства РСФСР, Союза ССР, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов муниципальных образований, регулирующих отношения в сфере государственных и муниципальных закупок сельскохозяйственной продукции, и на основе проведенного анализа выявить особенности правового регулирования государственных и муниципальных закупок в данной сфере.
Изучить историю становления и развития организационно -правовых форм заготовок сельскохозяйственной продукции в государственные фонды.
Раскрыть понятие, правовую природу, характер и структуру закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд.
Выявить и рассмотреть принципы закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд.
Исследовать существующие и необходимые признаки качества закона как регулятора отношений в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд.
Изучить правоприменительную практику судов, иных государственных органов, сельскохозяйственных товаропроизводителей в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд.
Сформулировать научные и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд.
Объектом исследования является действующее законодательство и система иных нормативных правовых актов, регулирующие отношения субъектов в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд, а также связанные с ними достижения правовой теории и практики в области аграрных отношений.
Предметом исследования служит система правового регулирования закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд.
Методологическую основу исследования составили общие (анализа и синтеза, абстрагирования и обобщения, комплексного подхода) и частные (сравнительного правоведения, историко-правовой, логического анализа)
10 методы исследования. При исследовании норм федерального, регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления использованы системный, статистический, социологический (метод интервьюирования) и иные приемы. Кроме того, автором использована справочная, аналитическая, практическая и нормативная информация, полученная из структурных подразделений администрации Красноярского края, изучены материалы арбитражной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, арбитражного суда Красноярского края и арбитражного суда Алтайского края, а также договоры конкретных товаропроизводителей по закупкам сельскохозяйственной продукции в продовольственные фонды разных уровней.
Теоретическая основа диссертации. При создании теоретической базы и понятийного аппарата диссертационного исследования использовались положения и выводы отечественных ученых - специалистов в области общей теории права, государственного, гражданского, предпринимательского, административного, аграрного права - М.М. Агаркова, Г.А. Аксененка, С.С. Алексеева, Ю.Н. Андреева, Л.В. Андреевой, Л.Н. Баховкиной, З.С. Беляевой, М.И. Брагинского, Н.А. Боровикова, А.Г. Быкова, Г.Е. Быстрова, Ц.В. Бычковой, В.В. Витрянского, Н.Н. Веденина, А.Б. Венгерова, А.В. Бенедиктова, Е.П. Губина, И.В. Ершовой, Н.И. Клейн, Б.Д. Клюкина, М.И. Козыря, О.Е. Кутафина, П.Г. Лахно, СМ. Лурье, B.C. Мартемьянова, Е.Л. Мининой, В.П. Мозолина, Н.Н. Осокина, М.И. Палладиной, И.Ф. Панкратова, М.С. Пашовой, А.Г. Первушина, СВ. Полениной, В.К. Попова, Б.И. Пугинского, Х.А. Рахманкулова, А.А. Рускола, В.А. Семеусова, Ю.К. Толстого, B.C. Шелестова, B.C. Шишкиной, В.Н. Яковлева, В.Ф. Яковлева, В.Ф. Яковлевой и других авторов.
Научная новизна. В юридической литературе правовому регулированию государственных закупок сельскохозяйственной продукции посвящены работы Л.Н. Баховкиной, Б.Д. Башеева, Н.А. Боровикова, М.И. Козыря, СМ. Лурье,
М.С. Пашовой, А.Г. Первушина, В.Ф. Яковлева и других ученых. Однако, во-первых, не все вопросы в них освещены с достаточной полнотой, а, во-вторых, все эти работы направлены на исследование и анализ законодательства о государственных закупках сельскохозяйственной продукции советского периода.
В периодической литературе современного периода вопросам закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд посвящены публикации известных юристов - аграрников З.С. Беляевой и М.И. Козыря1, Н.Н. Веденина , М.И. Палладиной , а также ряд работ ученых - экономистов М. Козлова4, Е. Козловой5. Проблемы договорных отношений в данной сфере затрагивались в монографиях А.Н. Стативки , В.Е. Лукьяненко . По теме: «Ответственность по договорам на закупку сельскохозяйственной продукции» защищена кандидатская диссертация СВ. Дикаревым8. Вопросам закупок сельскохозяйственной продукции для муниципальных нужд посвящена работа Н.А. Модина . Несмотря на значительное количество работ, затрагивающих отдельные аспекты правового регулирования закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд, пока еще не проведено специального комплексного исследования данной проблемы в контексте аграрной реформы как важнейшего элемента структурной перестройки экономики. Научная новизна диссертационного исследования
Беляева 3.C., Козырь М.И. Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей в сфере материально - технического обеспечения и реализации сельскохозяйственной продукции // Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России. M. ИГП РАН. 1998.
" Веденин Н.Н. Договорные отношения в сфере реализации сельскохозяйственной продукции // Государство и право. 1998. № 1.
Палладина М.И. О юридических категориях и терминах в аграрном праве // Государство и право. 2000. № 7.
Козлов М. Тенденции закупок сельскохозяйственной продукции в новых условиях // АПК: экономика и управление. 1996. № 12.
5 Козлова Е. Эффективные каналы реализации растениеводческой продукции // АПК: экономика и управление. 1997. №7.
Стативка А.Н. Договоры в агропромышленном комплексе Украины в условиях рынка. Харьков: «Право». 1997.
Лукьяненко В.Е. Проблемы договоров в сельском хозяйстве России (теория и практика). Ульяновск: УлГУ. 2000.
Дикарев СВ. Ответственность по договорам на закупку сельскохозяйственной продукции. Автореф. диссертации... канд. юрид. наук. М. 2002.
Модин Н.А. Договорно-правовые отношения сельскохозяйственных предприятий с органами местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. №3.
12 состоит в том, что в нем впервые в новых для России социально-экономических и правовых условиях с позиции наук аграрного и предпринимательского права предпринимается попытка комплексного исследования закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд. Основные положения, выносимые на защиту.
1. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для
государственных и муниципальных нужд - единый специфичный комплексный
институт аграрного права.
Выделение двух самостоятельных организационно-правовых форм приобретения государством сельскохозяйственной продукции для государственных нужд - закупка и поставка, представляется необоснованным. Закрепленные в законодательстве критерии отличия закупки от поставки: по предмету (степень переработанности сельскохозяйственной продукции) и по субъектам реализации этой продукции (закупается сельскохозяйственная продукция непосредственно у сельскохозяйственного товаропроизводителя, а поставляться может не только им, но заготовительными, перерабатывающими и иными организациями) не раскрывают полно сущность этих явлений и даже вносят определенную путаницу в законодательную терминологию. Необходима замена понятий «закупка» и «поставка» одним понятием «закупка».
По аналогии с законодательством ЕС предлагается законодательно закрепить родовое понятие «сельскохозяйственная продукция», которое может выступать как в качестве продовольствия, так и в качестве сырья. Законодательное закрепление этого понятия имеет важное практическое значение, так как стороны при заключении различных договоров должны быть уверены в том, что передаваемая продукция подпадает под понятие «сельскохозяйственная продукция».
Бюджетный кодекс РФ регулирует бюджетную систему страны по всем ее уровням. Система же закупок сельскохозяйственной продукции для публичных нужд, осуществляемая за счет государственных и местных
13 бюджетов, регулируется целыми пакетами федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, направленных на автономное формирование федеральных, региональных, муниципальных продовольственных фондов, что теоретически и практически не оправдано. Необходимо единое правовое обеспечение осуществления закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд путем принятия соответствующего закона. В этой связи и для устранения несоответствия гражданского, бюджетного, аграрного законодательства целесообразно помимо термина «государственные нужды» использовать термин «публичные нужды», который по содержанию объединяет и государственные и муниципальные нужды в единое целое.
5. В новых экономических условиях принципы - добровольного участия
товаропроизводителей (поставщиков) в формировании государственных и
муниципальных фондов, свободы перемещения сельскохозяйственной
продукции на всей территории РФ, защиты отечественных
товаропроизводителей (поставщиков) при формировании государственных и
муниципальных фондов, свободы договоров, равноправия участников
договорных отношений, оптимального сочетания интересов
товаропроизводителей (поставщиков), потребителей и государства при осуществлении государственных и муниципальных закупок - оказываются не всегда реализуемы в рассматриваемых правоотношениях в связи с доминирующим в новых общих законах порядком конкурсного отбора поставщиков, в основе которого лежит принцип экономного и эффективного расходования бюджетных средств, а также финансовое состояние поставщика. С учетом огромного разнообразия почвенно-климатических условий и тесной зависимости результатов сельскохозяйственной деятельности от природных факторов, следует признать смоделированную в общем законодательстве конкурсную систему отбора поставщиков не приемлемой в сельском хозяйстве,
14 которое по своей экономической, социальной и правовой природе является дотационной отраслью, всегда нуждающейся в финансовой поддержке государства.
Всесторонний анализ норм Гражданского кодекса РФ и ФЗ от 2.12.1994 г., посвященный договору контрактации и договору закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, привел к выводу о том, что между нормативными моделями договора контрактации и договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд имеются существенные различия, что опровергает имеющиеся в научной литературе утверждения об их идентичности.
Обосновано предложение, принципиально отличающее от всех других предложений юристов-аграрников, направленных на совершенствование нормативной модели договора в сфере государственных закупок сельскохозяйственной продукции - механическая замена договора контрактации договором закупки, либо договора закупки договором контрактации - о создании нового единого интегрированного договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд, воплощающего в себе позитивные элементы договора контрактации (производитель несет ответственность только за вину) и договора закупки (авансирование продукции растениеводства, дотирование продукции животноводства, гарантированные цены на закупаемую продукцию, стимулирование), и закрепление его в российском аграрном законодательстве.
8. Обоснована необходимость закрепления в аграрном законодательстве
новых правил ответственности за неисполнение договорных обязательств:
1)при рассмотрении споров, по поводу просрочки оплаты сельскохозяйственной продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд, обусловленной несвоевременным выделением государственному (муниципальному) заказчику денежных средств на эти цели, в качестве соответчика должны привлекаться публично-правовые образования
15 (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) от имени и за счет средств которых государственный (муниципальный) заказчик осуществляет размещение государственного (муниципального) заказа;
2) товаропроизводитель должен признаваться невиновным за неисполнение своих обязанностей по количеству реализуемой продукции, если оно вызвано неисполнением обязанностей со стороны государственного (муниципального) заказчика, в частности, невыплатой аванса за закупаемую продукцию растениеводства или дотаций за продукцию животноводства.
9. В ФЗ от 2Л2.1994 г. не предусмотрен порядок заключения
государственных и муниципальных контрактов, не создан юридический
механизм, позволяющий довести исполнение государственных и
муниципальных заказов по закупке сельскохозяйственной продукции для
государственных и муниципальных нужд до конкретных товаропроизводителей
(поставщиков), а также потребителей (покупателей), не отражено
формирование структуры договорных связей. Его положения не позволяют
четко определить правовой статус государственного и муниципального
заказчика, правовой статус потребителя (покупателя), порядок наделения
правами государственного и муниципального заказчика, характер
взаимоотношений между государственным (муниципальным) заказчиком и
публично-правовым образованием (Российская Федерация, субъект РФ,
муниципальное образование), характер взаимоотношений между
государственным (муниципальным) заказчиком и потребителем (покупателем).
Важность и сложность правового решения перечисленных и других пробельных
вопросов в рамках указанного закона дает основание для вывода о
невозможности и нецелесообразности внесения в него изменений и дополнений
и принятии вместо этого нового федерального закона.
10. Обоснована необходимость разработки и принятия единого
нормативно-правового акта, направленного на унификацию законодательства,
регулирующего всю совокупность отношений по государственным и
муниципальным закупкам сельскохозяйственной продукции в различные продовольственные фонды, в форме ФЗ «О формировании продовольственных и иных фондов сельскохозяйственной продукции для обеспечения публичных нужд». В данном нормативном правовом акте должны быть закреплены: понятие, виды продовольственных фондов, основные цели и принципы построения системы закупок продукции в эти фонды; права и обязанности товаропроизводителей (поставщиков), государственных и муниципальных заказчиков, потребителей (покупателей), публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальное образование) в данной сфере; понятие договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд, иные виды договоров, особенности порядка их заключения и исполнения, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по этим договорам; система государственной поддержки товаропроизводителей (поставщиков), реализующих продукцию для государственных и муниципальных нужд; система контроля за состоянием продовольственных фондов. В основу правовых решений предлагаемого закона должны быть положены нормы, закрепляющие режим наибольшего благоприятствования для сельскохозяйственных товаропроизводителей, оказания им государством финансовой помощи.
Практическое значение диссертации. Содержащиеся в диссертации положения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, дальнейших научных разработках. Результаты диссертационного исследования могут быть применены также при подготовке образовательных программ и при изучении курса «Аграрное право» и других дисциплин в учебном процессе юридических, экономических и аграрных вузов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
разработка проекта закона Красноярского края «О государственном регулировании агропромышленного производства в Красноярском крае»;
публикации статей в журналах «Государство и право», «Журнал российского права», «Аграрная наука», «Вестник КрасГАУ», в материалах Международного конгресса «Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси, Украины и других стран СНГ, государствах Балтии», в сборниках научных трудов УрГЮА и КрасГАУ;
чтение лекционных курсов «Аграрное право» и «Муниципальное право» на юридическом факультете КрасГАУ;
выступление с докладами на научно - практических и научно -теоретических конференциях;
обсуждении и одобрении на кафедре аграрного и экологического права МГЮА;
обсуждении и одобрении на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права МГЮА.
Понятие и принципы закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд
В ФЗ от 2.12.1994г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия длят государственных нужд» государственными нуждами признаются федеральные потребности и потребности субъектов РФ в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии (ст. 1). Данная формулировка является слишком общей и не раскрывает содержание понятия государственных нужд1.
В законодательстве субъектов РФ, посвященном правовому регулированию государственных закупок в данной сфере, либо вообще не дается определение понятия государственных нужд (например, Закон Краснодарского края от 5.02.1997г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в региональный фонд Краснодарского края») либо оно закрепляется в самом общем виде (например, областные государственные нужды - потребности области в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии, установленном Законом Воронежской области от 28.11.1995г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для областных государственных нужд» (ст. 1).
В связи с тем, что указанное в ФЗ от 2.12.1994г. определение не раскрывает содержания понятия «государственные нужды», оно как бы дополняется в нем теми публичными целями, для которых эти закупки осуществляются, а именно: удовлетворение федеральных потребностей и потребностей субъектов РФ в сельскохозяйственной продукции; выполнение федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием; обеспечение экспорта сельскохозяйственной продукции; формирование государственных резервов этой продукции; обеспечение необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности (п. 1 ст.2).
Потребности в сельскохозяйственной продукции отражаются в создаваемых федеральном и региональных фондах сельскохозяйственной продукции (п.1 ст.З). Отнесение тех или иных потребностей в сельскохозяйственной продукции к государственным нуждам имеет серьезные правовые последствия: во-первых, ежегодно в нормативном порядке Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются перечень и объемы закупок отдельных видов продукции, во-вторых, определяются госзаказчики по отдельным видам продукции, в-третьих, определяются квоты для товаропроизводителей на закупку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд по гарантированным закупочным ценам, в-четвертых, в бюджетах различных уровней для этих целей предусматриваются определенные финансовые средства, в-пятых, для стимулирования участия товаропроизводителей (поставщиков) в закупках продукции для государственных нужд закрепляется целый ряд льгот и т.д.
Рассматриваемый автором ФЗ от 2.12.1994г. (п.1 ст.З), так же, как и ГК РФ (п.1 ст.525) закрепляют только два уровня государственных нужд: потребности РФ и потребности субъектов РФ и ничего не говорят о третьем - о муниципальных нуждах, поскольку последние не являются государственными. Данное разделение базируется на положениях конституционного и муниципального законодательства. В литературе уже высказано мнение о том, что «муниципальные нужды, имея в виду нужды административного района, должны быть государственными, и то, что они сейчас вычеркнуты из списка государственных, приводит к многочисленным злоупотреблениям в сфере закупок»1.
При анализе понятия «государственные нужды» следует учитывать и нормы Бюджетного кодекса РФ. В нем к государственным или муниципальным нуждам относятся все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда, которые осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. Следовательно, в этом нормативном акте закреплен и третий уровень - муниципальные нужды. Бюджетное законодательство использует ярко выраженный количественный критерий отнесения потребностей к государственным или муниципальным нуждам, так как крупные по объему закупки бюджетных учреждений требуют специального контроля за расходованием средств бюджетов различных уровней.
Нормативное регулирование вопросов обеспечения муниципальных нужд ограничивается ст. 33 ФЗ от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п.2 ст. 12 ФЗ от 25.09.1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»3, в которых закрепляется общее правило о том, что размещение муниципального заказа на производство продукции, выполнение работ, оказание услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправлении.
Договорные отношения органов местного самоуправления с сельскохозяйственными предприятиями опосредуют такую сферу хозяйственной деятельности, как закупка для муниципальных нужд сельскохозяйственной продукции .
В интересах населения своей территории, направленных на обеспечение её сельскохозяйственной продукцией - органы местного самоуправления заключают с аграрными товаропроизводителями договоры на закупку этой продукции. Эти договоры для органов местного самоуправления имеют большое значение в деле привлечения товарных ресурсов растениеводства и животноводства для обеспечения бюджетных организаций (школ, детских дошкольных учреждений, больниц, домов-интернатов, домов ветеранов и т.д.) продуктами питания, а также сырьем для хозяйственной деятельности этих учреждений, формирования муниципальных продовольственных резервов, обеспечения необходимого уровня продовольственного снабжения при чрезвычайных ситуациях2.
Закупка сельскохозяйственной продукции на уровне муниципалитетов должна осуществляться посредством размещения муниципального заказа. Решение о формировании муниципального заказа принимается в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, исходя из его потребностей в сельскохозяйственной продукции. Предствленный в Государственную Думу РФ проект ФЗ «Об основах муниципального заказа» пока не принят. Поэтому на практике представительные органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты, регламентирующие процедуру размещения муниципального заказа.
Нормативно-правовые акты, регулирующие закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд в условиях рыночной аграрной экономики
В рамках рассматриваемого периода можно выделить два этапа: первый, посвященный правовому регулированию организационно-правовых форм закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд на этапе перехода к рынку (1991-1993гг.), второй - современный этап (1994г. - по настоящее время). Первый этап характеризуется тем, что наметившаяся в нормативно-правовых актах СССР линия на расширение прав товаропроизводителей по сбыту произведенной ими продукции, на отказ от монополии государства в этой сфере была реализована в законодательстве РФ. Закон РСФСР от 25.12.1990г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности» устанавливал общее правило для всех предприятий, в том числе сельскохозяйственных предприятий, что они самостоятельно планируют свое производство и распоряжаются произведенной продукцией. Норма аналогичного содержания была закреплена в Законе РСФСР от 22.11.1990г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (п. 1 ст. 17) .
Но серьезные проблемы с продовольствием, резкий спад сельскохозяйственного производства, постоянные инфляционные процессы, неразвитость рыночной инфраструктуры способствовали тому, что на этапе перехода к рыночным аграрным отношениям централизованные государственные закупки сохранялись.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 23.11.1990г. «О продовольственном налоге на 1991 год» на 1991 год вводился продналог со всех землевладельцев и землепользователей, ведущих сельскохозяйственное производство. Продналог не распространялся на крестьянские (фермерские) хозяйства, граждан, ведущих ЛПХ, садово-огороднические товарищества, дачные кооперативы, а также на другие хозяйства, не производящие товарную сельскохозяйственную продукцию. В состав продналога включались зерно и зерновые культуры, маслосемена, сахарная свекла, скот и птица, молоко и яйца.
Объемы продналога доводились до землевладельцев и землепользователей (кроме птицефабрик и животноводческих комплексов) в расчете на 1 гектар сельскохозяйственных угодий с учетом экономической оценки земли. Совмин РСФСР утверждал краям, областям и республикам, входившим в состав РСФСР, объемы продналога по видам продукции, которые не должны были превышать 40% их общего производства. Продукция, которая поставлялась в счет продналога, оплачивалась по государственным закупочным ценам.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 22.04.1991г. «О повышении ответственности предприятий, объединений и организаций за недопоставку материально-технических ресурсов агропромышленному комплексу РСФСР и сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в государственные ресурсы в 1991 году» вводилась повышенная материальная ответственность производителей и заготовителей сельскохозяйственной продукции: за отказ от заключения договоров и невыполнение договорных обязательств по поставкам сельскохозяйственной продукции в счет продналога производители уплачивают заготовителям неустойку в размере стоимости недопоставленной продукции по действующим закупочным ценам; в таком же размере взыскивается штраф с заготовителя за отказ от приемки сельскохозяйственной продукции, подготовленной к сдаче в соответствии с установленным графиком; поставщик, виновный в нарушении, уплачивает неустойку в размере 100% стоимости недопоставленной продукции. В случае восполнения в следующем периоде ранее допущенной недопоставки размер взыскиваемой неустойки уменьшается на 50% при условии выполнения поставщиком обязательств этого периода. Количество продукции, недопоставленной в одном периоде, прибавляется к количеству продукции, подлежащей поставке в следующем периоде, и учитывается при взыскании неустойки. В таких же размерах взыскивается неустойка с покупателя за отказ от приемки этой продукции (п. 4).
Продналог, безусловно, не соответствовал взятому курсу, направленному на переход к рыночным аграрным отношениям. Несмотря на сложности с продовольствием в стране, вводить неустойку в виде штрафа в размере 100% стоимости недопоставленной продукции было крайне неразумно, в первую очередь для товаропроизводителей продукции, так как это напрямую сказывалось на их экономическом развитии. О таком виде неустойки как пеня вообще не было речи. Такие высокие санкции не способствовали эффективной деятельности как производителей сельхозпродукции, так и ее заготовителей, сковывали инициативу субъектов при заключении договоров, поэтому было принято правильное решение отказаться от такой организационно-правовой формы закупок сельскохозяйственной продукции как продналог.
На следующий 1992г. Указом Президента РФ от 4.01.1992г. «О формировании государственных продовольственных фондов на 1992 год»1 вводятся для всех землевладельцев и землепользователей, ведущих сельскохозяйственное производство (кроме граждан, ведущих ЛПХ, садово-огороднических товариществ, дачных кооперативов, несельскохозяйственных предприятий, а также других хозяйств, которые не производят сельскохозяйственную продукцию), минимальные обязательные поставки сахарной свеклы, картофеля, овощей и плодов в объеме до 25%, маслосемян -до 30, зерна - до 40, молока, скота и птицы - до 50% среднегодового производства продукции за 1986-1990 годы.
Если продналог до фермерских хозяйств не доводился, то обязательные поставки распространялись на них тоже. Разница состояла лишь в том, что они должны были продавать в государственные фонды не более 25% производимой ими продукции по всем указанным выше видам сельхозпродукции, на которые распространялись обязательные поставки. Повышенная материальная ответственность товаропроизводителей и заготовителей, введенная в отношения по продналогу сохраняла свое действие и в отношении обязательных поставок (п. 4).
Понятие договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд
М.И. Козырь пишет что, «принятие ГК РФ вовсе не исключает надобность в специальных законах, регулирующих отдельные виды договорных отношений с учетом специфики сельского хозяйства».1 И в подтверждение своих слов он приводит в качестве примера ФЗ от 2.12.1994г. Если проводить сравнительный анализ норм ГК РФ и ФЗ от 2.12.1994г., посвященных организационно—правовым формам заготовок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, то можно заметить их несоответствие. ГК РФ предусматривает нормы о договоре поставки товаров для государственных нужд (ст.525-534), о договоре контрактации (ст.535-538), а о такой организационно-правовой форме, как закупка и соответствующих договорах в нем ничего не говорится. Отношения, складывающиеся в сфере удовлетворения государственных нужд, являются достаточно сложными по своей юридической природе и регулируются нормами различных отраслей права. Поэтому законодатель предусмотрел отсылочную норму к специальным законам: «к отношениям по поставке товаров для государственных нужд в части, не урегулированной 4 главы 30 ГК РФ, применяются законы о поставке товаров для государственных нужд» (п.2 ст.525).
В юридической литературе по этому вопросу высказано и иное мнение. Ряд авторов считают, что в ФЗ от 2.12.1994г. закреплены два вида договора на закупку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд -«закупка» и «поставка».
ФЗ от 2.12.1994г. вводит новый юридический термин «договор на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд»(далее договор закупки). Как правило, говоря об особенностях какого - либо договора, о его юридической природе, используют определение данного договора, закрепленное в законе. В рассматриваемом случае, такой способ изучения договора закупки полностью исключается, т.к. в действующем законодательстве нет его легального определения. Необходимо отметить, что в юридической аграрной литературе можно было и раньше встретить упоминание о договоре закупки2, но не в том аспекте, в котором он закреплен в ФЗ от 2.12.1994г.
З.С. Беляева справедливо отмечает: «вопрос о юридической природе договоров на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции в федеральный и региональные фонды разработан недостаточно» . Она также утверждает, что «ФЗ от 2.12.1994г. при употреблении термина «закупка» имеет в виду не тип или вид договора, а форму привлечения государством сельскохозяйственной продукции в государственные фонды»4.
Автор не согласен с данным утверждением. В этом законе термин «закупка» закреплен законодателем в двух значениях: в форме привлечения государством сельскохозяйственной продукции в государственные фонды (ст. 1), а также в виде договора на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (п.6 ст.6, п.5 ст.8). Нормы аналогичного содержания закреплены в законодательстве субъектов РФ. В частности, ст. 8 «Договор закупки и поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» Закона Ульяновской области о 26.05.1997г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»1, в приложении к постановлению Правительства Республики Марий Эл от 14.03.1995г. «О порядке закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд в Республике Марий Эл» предусмотрен примерный договор на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд. Практика также идет по этому пути. Например, между колхозом «Заветы Ильича» и Белоозерским элеватором был заключен договор №133 на закупку и поставку зерна и семян подсолнечника для государственных нужд в 1995 году. В соответствии с условиями этого договора колхоз обязался продавать элеватору продукцию, а последний принимать и оплачивать ее по установленным ценам в течение 10 календарных дней после приемки, авансировав 50 % стоимости продукции.2
Договор закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд следует рассматривать как особый вид договора, отличный от договоров поставки и контрактации, закрепленных в ГК РФ. Отличительные качества этого договора, обусловили необходимость выработки специфического правового регулирования.
Прежде всего, следует учитывать различия, закрепляемые в гражданском и специальном законодательстве, в отношении договора поставки. ГК РФ закрепил правило: в качестве поставщика по договору поставки всегда должно выступать лицо, являющееся предпринимателем, то есть коммерческие и некоммерческие юридические лица, договорные объединения юридических лиц (концерны, консорциумы и т.д.), граждане - предприниматели (ст. 506). Аналогичные нормы указаны и по поставке товаров для государственных нужд, т.е. поставщиком и в государственном контракте, и в заключенном на его основе договоре поставки является одно и то же лицо - предприниматель . В ФЗ от 2.12.1994г. устанавливается, что стороной договора закупки могут быть граждане, ведущие личное подсобное хозяйство (п.З ст.З), которые, как известно, не являются предпринимателями. По договору поставки товаров для государственных нужд, закрепленному в ГК РФ, не содержится норм, устанавливающих обязанность госзаказчика по оказанию помощи поставщику в предоставлении ему материальных и финансовых средств для строительства хранилищ, цехов по переработке сельхозпродукции, приобретению технологического оборудования и т.д. в отличие от ФЗ от 2.12.1994г. (п.З ст.7).
Стороной, создающей предмет обязательства по договору закупки сельскохозяйственной продукции, является всегда только ее производитель, посредники не могут выступать в качестве продавца по этому договору. В отношениях по договору закупки возможность реализации закупаемой товаропроизводителем сельскохозяйственной продукции у третьих лиц полностью исключается. По этому признаку договор закупки отличается от договора поставки, закрепленного в ГК РФ: «поставщик реализует производимые или закупаемые им товары (ст.506 ГК)», то есть стороной по договору поставки может быть как товаропроизводитель, так и посредник (торговая организация, перерабатывающее предприятие и т.д.). ФЗ от 2.12.1994г. предусмотрена, в отличие от ГК РФ, специфическая ответственность за неисполнение договора закупки (ст. 8).
Качество законов в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд
Из-за несдачи товаропроизводителями сельскохозяйственной продукции в государственные фонды администрация Красноярского края не смогла рассчитаться с поставщиками ГСМ и других материальных ресурсов, которые отпускали эти ресурсы госзаказчику для авансирования товаропроизводителей. Образовалась задолженность администрации Красноярского края перед Минфином РФ по возврату бюджетной ссуды, предусмотренной Соглашением от 19.03.1996г. между Минфином РФ и администрацией Красноярского края «О предоставлении бюджетной ссуды под товарный кредит на поставку горючесмазочных материалов и мазута сахарным заводам для переработки сахарной свеклы в 1996г.» на сумму 71 500 000 000 (семьдесят один миллиард пятьсот миллионов) рублей.
Руководствуясь Соглашением от 11.04.1997г., заключенным между администрацией Красноярского края и Федеральной продовольственной корпорацией Комитет по сельскому хозяйству администрации Красноярского края и филиал ФПК в Красноярском крае 21.05.1997г. заключили договор о передаче последнему прав кредитора по возврату средств с должников Комитета за использование ими товарного кредита на поставку ГСМ в 1996г. В соответствии с данным договором Комитет передал филиалу ФПК перечень товаропроизводителей - должников, их почтовые и банковские реквизиты, размер задолженности, копии договоров на поставку ГСМ, акты сверки задолженности и другие документы. Филиал ФПК стал обращаться в арбитражный суд Красноярского края с исками к товаропроизводителям о взыскании задолженности по товарному кредиту, решения которого принимались не в пользу товаропроизводителей.
Например, филиал ФПК в Красноярском крае обратился с иском к ГПЗ «Бузимский» о взыскании 232 500 000 руб., составляющих 155 000 000 руб. задолженности по товарному кредиту и 77 500 000 руб. неустойки. Рассмотрев предоставленные материалы, суд установил: между Комитетом по сельскому хозяйству администрации Красноярского края и ГПЗ «Бузимский» был заключен договор № 431 от 15.04.1996г., в соответствии с которым ответчиком получен товарный кредит на возвратной основе с взиманием 10% годовых для приобретения ГСМ, с осуществлением окончательного расчета не позднее 1.11.1996г. В связи с неисполнением ГПЗ «Бузимский» обязательств по возврату кредита 5.12.1996г. между сторонами заключено дополнительное соглашение №4, предусматривающее погашение кредита путем поставок яиц не позднее марта 1997г. на сумму 155 000 000 руб. Данное соглашение ответчиком не исполнено. Факт получения кредита подтвержден материалами дела. Таким образом, суд пришел к выводу, что сумма 155 000 000 руб. является обоснованной и подлежит взысканию. Руководствуясь пп.2,3 ст.8 ФЗ от 2.12.1994г. поскольку ответчиком обязательство по возврату кредита не выполнено, признано, что исковые требования в части взыскания неустойки являются правомерными и подлежат удовлетворению. С учетом требований ст.ЗЗЗ ГК РФ суд уменьшил размер взыскиваемой неустойки до 58 125 000 руб. Учитывая изложенное, арбитражный суд Красноярского края решил: иск удовлетворить, взыскать с ГПЗ «Бузимский» в пользу филиала ФПК по Красноярскому краю 155 000 000 руб. основной задолженности, 58 125 000 руб. неустойки .
Товарный кредит вызвал к себе неоднозначное отношение. Например, по мнению Н.В.Аверьянова: «вместо банковских кредитов, которые могли бы дисциплинировать заемщика, использовали кредитование путем предоставления крестьянам ГСМ и других материалов. Появилась уродливая форма поддержки, при которой усиливается монополизм поставщиков этих ресурсов. Они поднимают цены, диктуют условия поставки. Конечно, товарный кредит определенным образом поддерживает сельское хозяйство, позволяет произвести сев, уборку урожая (хотя и не должным образом), но он не решает проблем развития аграрной экономики, не создает ее лрочного фундамента»2. С данным утверждением трудно не согласиться.
В настоящее время система заключаемых соглашений (В.Е. Лукьяненко называет их договорами) в сфере государственных закупок сельскохозяйственной продукции выглядит следующим образом:
1. Между Федеральным агентством по регулированию продовольственного рынка и Минфином РФ, предоставляющим Федеральному агентству бюджетные ссуды для закупок сельскохозяйственной продукции для государственного оперативного резерва и поставок продовольствия на экологически загрязненные территории;
2. Во исполнение вышеуказанного договора Федеральное агентство заключает договоры с администрациями субъектов РФ, предметом которых является обеспечение закупок продукции Федеральному агентству на сумму, равную стоимости товарного кредита, полученного субъектом РФ в текущем году;
