Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Договор поставки товаров для государственных нужд: общие положения 16
1.1. Возникновение и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России 16
1.2. Понятие и правовая сущность договора поставки товаров для государственных нужд 39
Глава 2. Заключение договора поставки товаров для государственных нужд 66
2.1. Правовое регулирование заключения договора поставки товаров для государственных нужд 66
2.2. Закупки товаров путем проведения торгов в форме конкурса и аукциона 93
2.3. Способы обеспечения исполнения контракта и договора поставки товаров для государственных нужд 128
Глава 3. Договор поставки товаров для государственных нужд с участием учреждений уголовно-исполнительной системы 154
Заключение 175
Список использованной литературы
- Возникновение и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России
- Понятие и правовая сущность договора поставки товаров для государственных нужд
- Закупки товаров путем проведения торгов в форме конкурса и аукциона
- Способы обеспечения исполнения контракта и договора поставки товаров для государственных нужд
Возникновение и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России
Переход к новой экономической политике (НЭП) дал старт развитию товарно-денежных отношений, что предполагало более широкое использование договора, как такового. Был распространен не только договор купли-продажи, но и договор поставки. Договорная форма отношений стала характерной для государственных предприятий, которые были переведены на коммерческий (хозяйственный) расчет. Введение хозрасчета как метод хозяйствования и управления можно назвать одним из самых крупных теоретических и практических открытий экономической науки молодого Советского государства1.
Прежде чем восстановить конкурсную практику, большевикам необходимо было создать орган, который не дал бы возможности средним или мелким капиталистам ущемить социалистическую законность учреждения. Таким органом стала Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин), уже имевшая к тому времени опыт работы, в том числе с нарушения договорных соглашений.
Гражданский кодекс РСФСР2, который был принят в 1922 г. на IV сессии ВНИК, не устанавливал различий между договором купли-продажи и договором поставки и не выделял последний как самостоятельный частноправовой договор. Но в Положении о государственных подрядах и поставках (приложение к ст. 235 гл. VII об обязательственном праве ГК РСФСР3) договор государственной поставки все еще сохранялся.
В 1923 г. функция контролирования торгов была передана от Рабкрина и Совету Труда и Обороны.
Права и обязанности сторон обусловливались Положением о государственных подрядах и поставках. В него вносились изменения: изданное 30 сентября 1921 г.1, оно было частично изменено 23 января 1922 г.2, 4 июля 1922 г.3, затем полностью отменено и заменено Положением, принятым 27 июля 1923 г.4, в которое, в свою очередь, были внесены изменения постановлениями ЦИК и СНК СССР 12 сентября и 21 ноября 1924 г.5 Государственные подряды и поставки сдавались путем публичных торгов; этот порядок был безусловно обязательным только в отношении более крупных договоров (по Положению 1921 г. свыше 100 000 руб. дензнаками образца 1922 г., по Положению 1923 г. - свыше 10 000 руб. в твердой валюте). Договоры заключались государственными учреждениями и предприятиями самостоятельно только до известной суммы (по Положению 1921 г. до 500 000 руб. дензнаками образца 1922 г., по Положению 1923 г. - до 150 000 руб., если соответствующим наркомом не установлена в инструктивном порядке обязательность представления на утверждение и договоров на меньшие суммы); договоры на сумму, превышавшую этот лимит, подлежали утверждению народного комиссара или президиума губернского (областного) исполнительного комитета6. Порядок заключения договоров подряда и поставки органами Народного комиссариата путей сообщения регулировал декрет СНК от 23 января 1922 г.; для госорганов вообще - Инструкция РКИ «О порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки»7.
Согласно утвержденной 7 августа 1923 г. СНК СССР Инструкции о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки8 публичные торги могли производиться путем объявлений условий изустно, а в смешанных торгах объявления отправлялись по телеграфу и в запечатанных конвертах. Публикацию о тендерах до 100 000 руб. следовало размещать в местной зо печати. В случае если цена контракта превышала данную сумму, публикация также размещалась в издании «Известия ЦИК».
Во время проведения торгов комиссия сначала выслушивала устные объявления цен, потом переходила к другим источникам - телеграфным сообщениям к письмам (пакетам), данные предложения записывались в торговых листах.
В соответствии с принятым в дополнение к Положению Постановлением ЦИК и СНК СССР от 12 сентября 1924 г.1 поставки и подряды между государственными органами, находившимися на государственном бюджете и хозяйственном расчете, а равно кооперативными организациями - центральными, областными и районными - заключались без производства торгов.
Инструкция воспринимается как упрощенный вариант последних императорских предписаний, но все же отражающий веяния эпохи. Идеологическая классификация четко поставила госструктуры над неказенными предприятиями.
Государственные организации, смешанные и областные кооперативные объединения подавали свои предложения без залога, но неустойка с них взыскивалась на общих основаниях. При равных условиях разных соискателей предпочтение должно было отдаваться госорганам, а в отсутствие их - кооперативным объединениям. Частное предпринимательство постепенно оставалось без финансовой поддержки и было вынуждено преодолевать трудности, которые специально создавали для него советские органы.
Впоследствии торги проводили по старым правилам, почти без изменений. В Собрании законов СССР 1924-1926 гг. можно найти документы, которые перекликаются по своему правовому характеру с документами Российской империи, например о принятии или непринятии в виде залога тех или иных ценных бумаг банков. В 1927-1928 гг. внимание к торгам возрождается, так как вышло в свет Положение о государственных подрядах и поставках, утвержденное 11 мая 1927 г.1
В те годы исполнение государственных заказов для хозрасчетных предприятий не всегда было экономически выгодным, что объяснялось трудностями в сфере государственного бюджета и нередко отражалось на поставщиках продукции - госзаказы становились для них убыточными, хотя суммы убытков частично государство погашало дотациями. Коммерческий характер отношений казны с указанными предприятиями стал сводиться на нет2, а государственные заказы и поставки - вытесняться с рынка. Выбор контрагентов ограничивался системой генеральных договоров с кооперацией, заготовку сырья производили малочисленные торгово-заготовительные организации, другие же хозяйственные субъекты были лишены права непосредственно вступать в прямые договорные связи3.
Индустриализация промышленности и насильственная коллективизация сельского хозяйства позволили государственному сектору экономики укрепить свои позиции. Плановое руководство хозяйственными связями и развитие хозрасчета стали приоритетными. Частные предпринимательские структуры постепенно вытеснялись из сферы экономики, а значит, уходили в прошлое имевшие место ранее договорные отношения в сфере государственных заказов, обусловленные многоукладной экономикой. На смену им пришли плановые договоры (а иногда и бездоговорные поставки по нарядам, которые выдавались вышестоящими организациями). Планировалось даже принятие специального закона4 о плановых договорах5.
Понятие и правовая сущность договора поставки товаров для государственных нужд
В.Ф. Попондопуло верно отмечает: публично-правовое вмешательство в сферу частного права не подразумевает создания в этих целях специальной правовой отрасли - хозяйственного права, ибо эта деятельность относится к разным отраслям права1. Другие авторы считают2, что государственные контракты, выступая в качестве правовой формы реализации государственных заказов, отличаются от иных тем, что содержат в себе в сочетании элементы гражданско-правового и административно-правового договора3.
Отношения, которые возникают при заключении и исполнении государственных контрактов, существуют в виде отлаженной системы, целенаправленно регулируемой государством. В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ предметом правового регулирования является целенаправленная государственная деятельность в области удовлетворения и обеспечения федеральных и региональных государственных нужд.
Итак, деятельность по закупке товаров для государственных нужд основана на заключении государственного контракта и имеет целенаправленный характер. Ее цели исходят из законодательства в этой сфере. Отсюда следует, что цели государственных договоров по сравнению с обычными гражданско-правовыми договорами обладают публично-правовыми началами. Конечно, при заключении государственных контрактов участники государственного заказа, являясь, как правило, предпринимателями, преследуют и свои интересы - получение прибыли. Для государственных заказчиков эти цели не главные, ибо целевая направленность государственных договоров -обеспечить общегосударственные потребности.
Надо отметить, что государственный заказчик как сторона государственного контракта наделен специальным правовым статусом. Представляя интересы от имени Российской Федерации либо ее субъектов, он преследует
В гл. 5 ГК РФ указано, что участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в гражданских правоотношениях основано на равных условиях с другими участниками гражданского оборота. И все же следует обратить внимание на мнение К. Чернышева о том, что «предполагаемое равенство государственных образований и частных лиц в гражданском обороте не означает их фактического равенства»2.
В настоящее время в правовой теории и законодательстве можно увидеть тенденцию представлять государство во взаимоотношениях с третьими лицами как обычное частное (юридическое) лицо. Такой подход соответствует переходному периоду в правоведении, главная идея которого - становление реального частного права и рост его влияния в правовом регулировании в целом. В прошлом отношения государства и хозяйствующих субъектов (в том числе государственных предприятий) выстраивались исключительно с использованием административно-командных методов, а в наши дни наблюдается противоположная картина, когда происходит почти полный отказ в экономике от каких-либо властных, регулирующих функций государства и приравнивание государственных институтов к ординарным субъектам гражданского права. На наш взгляд, это неверно, ибо, как уже отмечалось, есть целые области хозяйствования, где целесообразно сохранить за государством прерогатив-ные полномочия и преимущества в целях общего блага. Это касается и области заключения государственных контрактов
Заключение государственных контрактов немного отличается от заключения гражданско-правовых договоров, ибо входит в прямые обязанности государственных заказчиков, которые представляют собой федеральные и региональные государственные структуры. Прежде чем заключить государственный контракт, поставщикам надо пройти квалификационный отбор, который проводит заказчик. После этого проводятся торги на право заключить контракт на поставку товаров, и кто из поставщиков предложит более качественный товар и по наименьшей цене, с тем и будут заключать государственный контракт. Государственные контракты финансируются из государственного бюджета и внебюджетных источников.
Зарубежная правовая литература также отмечает особый характер договоров в сфере государственных закупок товаров. Во Франции их называют административными, их конструкцию разрабатывали Государственный совет страны и ученые-юристы1. Такой договор отличается от гражданского тем, что его стороны не равны фактически и юридически. Государственный орган, являясь одной из сторон этого договора, может в одностороннем порядке изменить не имеющие особой значимости условия или даже расторгнуть его в одностороннем порядке.
Многие договоры предусматривают право администрации контролировать их исполнение и инструктировать другую сторону. Но если публичное юридическое лицо, реализуя свои законные полномочия, привело другую сторону к дополнительным расходам, то оно обязано возместить их. Различие между административным и гражданским договорами наблюдается также в порядке заключения и степени свободы сторон при выработке условий договора и, наконец, в том, что споры по этим договорам рассматривают разные суды (по административным договорам - соответственно административные суды)2.
Закупки товаров путем проведения торгов в форме конкурса и аукциона
Основные способы заключения государственных контрактов - это закупки товаров для обеспечения государственных нужд в форме конкурса и аукциона.
Оформление договорных отношений в виде заключения договора на торгах (ст. 447-449 ГК РФ) имеет существенные отличительные особенности. Если иное не вытекает из его существа, такой договор заключается с лицом, выигравшим торги.
Собственник вещи или обладатель имущественного права, решив заключить договор об их отчуждении на торгах, может сам организовать торги или прибегнуть к услугам специализированной организации, способной выступить как их организатор. При этом она обязана совершать свои действия на основе договора с собственником (обладателем права) и в соответствии с его условиями выступать от его или от своего имени1.
Собственник реализуемой вещи (обладатель имущественного права) сам избирает форму торгов, если иное не установлено законом. Его выбор ограничен: торги могут проходить в форме конкурса или аукциона. Отличие заключается в том, что выигравшим аукцион признается лицо, которое предложило наиболее высокую цену, а при участии в конкурсе - тот, кто, по мнению конкурсной комиссии, предлагает лучшие условия2. Если же на конкурс или аукцион подал заявку только один поставщик, они признаются несостоявшимися.
Конкурсы и аукционы согласно законодательству могут быть открытыми и закрытыми. К открытым торгам привлекается широкий круг участников, а к закрытым - узкий.
Организатор торгов наделен обязанностями подготовки и проведения торгов. В первую очередь он должен довести до предполагаемых участников . извещения о проведении торгов не менее чем за 30 дней до их начала. В извещении содержится информация о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, оформлении участия в торгах, способе определения лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене объекта продажи.
Организатор торгов, известивший об их проведении, имеет право отказаться от участия в них не позднее чем за три дня до наступления объявленной даты проведения торгов в форме аукциона и не позднее чем за 30 дней до проведения конкурса. Если назначались торги закрытые, их организатор будет вынужден возместить участникам понесенные ими убытки (реальный ущерб). Обязанность по возмещению убытков участникам открытых торгов появляется у их организатора лишь в случае нарушения им установленных сроков отказа от их проведения1.
Участники торгов должны выполнить определенные обязательные условия, например, внести задаток, размер, сроки и порядок внесения которого указываются в извещении о проведении торгов. Задаток, внесенный участниками торгов, согласно специальным правилам возвращается участникам торгов, которые не стали их победителями, а также всем участникам несостоявшихся торгов. Задаток, внесенный будущим победителем торгов, будет зачислен в счет исполнения его обязательств по оплате приобретенной вещи либо имущественного права. Результаты проведенных торгов фиксируются в протоколе, подписанном организатором торгов и их победителем и имеющем силу договора. Если одна из сторон станет уклоняться от подписания договора, результатом этого становятся неблагоприятные последствия: победитель торгов теряет внесенный им задаток, а у организатора торгов появляется обязанность вернуть лицу, выигравшему торги, внесенный им задаток в двойном размере и возместить ему убытки в части, превышающей сумму задатка2.
Если предметом торгов является право на заключение договора, то он должен быть подписан сторонами не позднее 20 дней после того, как закончились торги и был оформлен протокол (если иной срок не был указан в извещении о проведении торгов). Уклонение одной из сторон от оформления договорных отношений предоставляет другой стороне право обратиться в суд с требованием о понуждении к заключению договора или возмещении убытков, нанесенных уклонением от его заключения1.
Тендеры, проведенные с нарушением законодательства, могут быть признаны решением суда недействительными, а это влечет за собой признание сделки недействительной.
Государственный контракт, заключенный путем проведения торгов (конкурсов и аукционов), сопровождается сложной системой правоотношений, началом возникновения которых выступает объявление торгов, отличающееся двойственной правовой природой из-за двоякого характера порождаемых им правовых последствий. При возникновении договорных отношений между публичным образованием и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) оно получает свойство вызова на оферту. Помимо этого, объявление торгов вызывает к жизни комплекс правоотношений, которые самым непосредственным образом связаны с проведением конкурса или аукциона, объединяющего организатора торгов и его участников. Таким образом, оно становится односторонней сделкой, приводящей к правовым последствиям лишь при условии восприятия опосредуемого ею волеизъявления адресатами.
Восприятие может быть объективным и субъективным: для первого случая достаточно лишь создания условий, необходимых для восприятия независимо от того, была ли возможность восприятия реализована фактически, во втором случае значение имеет реально имевшее место восприятие.
Способы обеспечения исполнения контракта и договора поставки товаров для государственных нужд
В организации хозяйственной деятельности учреждений и органов ФСИН России вопросы размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд УИС и заключения на основе контракта договора поставки товаров государственных нужд имеют первостепенное значение.
Установленный Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ порядок закупки товаров призван быть одним из главных источников повышения эффективности бюджетных расходов.
Согласно поступившей во ФСИН России статистической отчетности учреждениями и органами ФСИН России за 2006-2014 гг. проведено большое число торгов, применено много других способов размещения заказов, в результате чего заключены государственные контракты на значительные суммы (прил. 2).
Из года в год эти стоимостные показатели, как и контроль за деятельностью ФСИН России со стороны соответствующих уполномоченных органов, растут. Этим обусловлено то внимание, которое уделяет ФСИН России вопросам размещения заказов на всех уровнях уголовно-исполнительной системы.
Однако, несмотря на требования законодательства и принимаемые ФСИН России меры, рядом территориальных органов УИС допускаются грубые нарушения в вопросах размещения заказов на поставку материальных ресурсов, в том числе касающихся информационного обеспечения, разработки и утверждения конкурсной документации, установления начальной цены контракта, оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсах.
Следует уделить внимание проблеме недопустимости неоправданной практики авансовых платежей, которая ставит государственного заказчика в дополнительную зависимость от поставщика и приводит к нерациональному расходу бюджетных средств.
В целях соблюдения законодательства ФСИН России организована работа по проведению предварительной экспертизы конкурсной и аукционной документации и методического обеспечения деятельности территориальных органов, за счет чего в 2012 г. удалось значительно сократить количество грубых нарушений на местах и расходы бюджетных средств в результате снижения начальных (максимальных) цен контрактов.
Тем не менее некоторые территориальные органы УИС игнорируют разработанные управлением ресурсного обеспечения ФСИН России методические материалы, что привело к грубейшим нарушениям законодательства о закупках, выявленным при проведении первичной экспертизы документации.
По результатам плановых проверок региональными отделениями уполномоченных органов были отменены процедуры размещения заказов в отношении 28 торгов, и в ряде случаев возбуждены дела об административной ответственности по ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении членов единых комиссий.
Отдельные территориальные органы УИС при подготовке аукционной документации неудовлетворительно проводят маркетинговые исследования, не учитывают сложившийся рынок цен у производителей близлежащих субъектов Российской Федерации, производственный потенциал УИС, необоснованно завышают начальные цены контрактов.
Необходимо четко понимать, что процедура размещения заказа не является конечной целью для госзаказчика. Для получения материальных ресурсов и средств необходимо составить госконтракт так, чтобы в полном объеме использовать защитные механизмы от несвоевременного и некачественного выполнения поставщиками своих обязательств и обеспечить контроль за его исполнением.
Для эффективного использования бюджетных средств надо четко прописывать в государственных контрактах обязанности поставщика и исполнителя, защищая тем самым государственного заказчика от поставки некачественной продукции, работы, услуги либо нарушения сроков поставки.
При проведении закупок непосредственно учреждениями УИС, в том числе методом котировок, отмечены случаи неудовлетворительной работы служб маркетинга на местах по осуществлению мониторинга региональных цен на продовольственные товары. В результате происходит необоснованное завышение начальных цен контрактов, увеличение стоимости питания спецконтингента и соответственно перерасход бюджетных средств.
Критика отдельных руководителей за слабую организацию работы по экономии бюджетных средств (указание ФСИН России от 14 мая 2008 г. № 10/1-1512) действенных результатов не принесла.
Со стороны производственных служб проводится политика срочного увеличения отпускных цен на предметы вещевого имущества в связи со сложившейся убыточностью их производства учреждениями УИС по действующим ценам. Однако анализ заключаемых госконтрактов на поставку вещевого имущества показывает обратное. Поставка специализированными швейными учреждениями вещевого имущества для других территориальных органов в результате конкурентной борьбы за потребителей производится по ценам ниже утвержденных ФСИН России. Как уже отмечалось, продукция, выпускаемая в рамках гособоронзаказа, к которой относятся все предметы форменного обмундирования для сотрудников УИС, в соответствии с приказом ФСИН России от 30 июня 2006 г. № 629 должна быть утверждена во ФСИН России.
Следует обратить внимание на заключение государственных контрактов на поставку вещевого имущества для нужд уголовно-исполнительной системы. Указанием ФСИН России от 2 февраля 2013 г. до территориальных органов и образовательных учреждений ФСИН России доведен план-задание по номенклатуре и объемам закупаемого форменного обмундирования для сотрудников УИС в 2013 г. с предписанием срочного размещения заказов.
В 2012 г. ФСИН России также указывала на необходимость своевременного заключения госконтрактов на поставку вещевого имущества, однако руководители ряда территориальных органов УИС должных выводов не сделали. Например, по итогам I квартала 2013 г. отмечен низкий процент заключения государственных контрактов на поставку предметов формы одежды для личного состава (от 9 до 20 %), входящего в номенклатуру гособоронзаказа.
Позднее заключение контрактов приводит, как правило, к несвоевременному обеспечению вещевым имуществом сотрудников и осужденных, что впоследствии находит свое отражение в материалах проверок Генпрокуратуры России и создает повод для обращения осужденных в различные инстанции.
В условиях постэкономического кризиса, сокращения бюджетного финансирования для максимальной экономии денежных средств и решения задачи трудовой адаптации осужденных необходимо организовать строгий контроль за размещением заказов на производство продукции для внутрисистемных нужд только среди учреждений и предприятий УИС, что стало возможным благодаря принятию Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2014 г. № 649.
Все денежные средства, получаемые за счет бюджетного финансирования, должны максимально реализовываться и соответственно оставаться в системе. Это должно стать одним из приоритетных направлений деятельности в организаторской роли руководителей всех территориальных органов и учреждений УИС.
Однако иногда отдельные руководители учреждений дискредитируют саму идею взятого курса на самообеспечение. Так, учреждение УЗ-62/14 УФСИН России по Нижегородской области, выступая исполнителем государственного заказа на производство вакуумных машин, фактически не являлось производителем. Денежные средства ИК-14 расходовались на закупку готового автотранспорта у фирм-посредников, при этом договоры поставки заключались с ООО «Торгово-промышленная компания» (г. Саратов), а поставки осуществлялись другими организациями.
