Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сфера правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд 12
1.1. Гражданско-правовая регламентация поставки товаров для государственных нужд 12
1.2. Государственные нужды как квалифицирующий признак отношений по поставке товаров для государственных нужд 49
Глава 2. Структура и формы договорных связей поставки товаров для государственных нужд 73
2.1. Структура договорных связей поставки товаров для государственных нужд 73
2.2. Формы договорных связей поставки товаров для государственных нужд 130
Заключение 185
Список использованной литературы 187
- Гражданско-правовая регламентация поставки товаров для государственных нужд
- Государственные нужды как квалифицирующий признак отношений по поставке товаров для государственных нужд
- Структура договорных связей поставки товаров для государственных нужд
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития права можно охарактеризовать как период восстановления дуализма права. Установление соотношения частного и публичного права имеет большое теоретическое и практическое значение. Как неоднократно подчеркивалось учеными - юристами, граница между частным и публичным правом условна и на каждом историческом этапе развития общества происходит изменение в особенностях правового регулирования тех или иных общественных отношений. Как справедливо отмечал В.Ф. Яковлев: "Возьмем любую страну и побеседуем с юристом, занимающимся вопросами правового регулирования экономических отношений, и он скажет, что главная проблема - это определение соотношения частного и публичного права в сфере экономики"1. Отечественной наукой выработаны критерии разграничения частного и публичного права2. Основой деления служит специфика самих общественных отношений, исходя из особенностей субъектного состава, характера защищаемых интересов, принципов возникновения и построения общественных связей. Как следствие, определение частной или публичной природы отношений, поможет решить вопрос о методе правового регулирования, ведь известно, что регулирование общественных отношений наиболее эффективно, если тип правового регулирования совпадает с их природой.
Проблемы соотношения публичного и частного права особенно актуальны для регулирования общественных отношений по поставке товаров для государственных нужд.
Развитие системы государственных закупок позволяет решить многие жизненно важные задачи реформирования экономики и общества. Государственные заказы на продукцию отечественного производства
1 Яковлев В.Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными
судами/ЛВестник ВАС. 1995. № 5. С.93.
2 См.; напр.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С.34-37; Черепахин Б.Б. К
вопросу о частном и публичном праве. М., 1994; Ровный В.В. Проблемы единства российского частного права.
Иркутск, 1999 и др.
способствуют развитию экономики, позволяют ускорить научно-технический прогресс, поддерживают малое предпринимательство, помогают становлению перспективных видов производства.
Дореволюционные традиции и опыт зарубежных стран с развитой рыночной экономикой убеждают в необходимости использования подобных контрактных отношений в России.
После того как отношения государства с хозяйствующими субъектами перестали строиться на основе командно-административных методов, они перешли в сферу частного права и были отнесены к обычным гражданско-правовым обязательствам. Однако в последнее время появляются предложения о необходимости применения публично-правовых элементов в регулировании государственных закупок. В связи с чем необходимо выяснить специфику этих общественных отношений, исходя из характера государственных интересов, особенностей субъектного состава, порядка построения и оформления общественных связей.
Несмотря на то, что поставка товаров для государственных нужд является одним из традиционных институтов российского гражданского права, современной цивилистикой рассмотрены только отдельные аспекты удовлетворения государственных нужд. Фундаментально исследованы вопросы понятия и признаков поставки, содержания договора, ответственности сторон. Вопросы, касающиеся юридической природы государственного контракта, его содержания и субъектного состава были предметом диссертационных исследований (А.В. Демина, Л.И. Шевченко, О.Н. Колесника), научных статей (Л.В. Андреевой, Г.Б. Леоновой и др.). Актуальность данной работы определяется еще и тем, что в ней впервые исследуется сфера правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд и определяется место гражданско-правовых норм, регулирующих указанные отношения, в системе гражданского права.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся в области поставок товаров для государственных нужд.
Предметом исследования являются нормы, регламентирующие порядок формирования государственных нужд, структура и формы договорных связей поставки товаров для государственных нужд, правовая природа государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд.
Целью диссертационного исследования является проведение всестороннего научного анализа законодательства, правоприменительной деятельности, а также конкретных гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных нужд с учетом накопленного российского и зарубежного опыта; определение критериев для формирования правового института, регламентирующего отношения по удовлетворению государственных нужд.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
проанализировать особенности правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд; дать характеристику правовым нормам специальных законов о поставке товаров для государственных нужд;
сформулировать правила соотношения норм Гражданского кодекса РФ и норм специальных законов о поставке товаров для государственных нужд;
исследовать процесс формирования государственных нужд и его влияние на определение сферы государственных закупок;
охарактеризовать субъектный состав отношений поставки товаров для государственных нужд с учетом исторического опыта и выработать критерии определения статуса государственного заказчика и поставщика;
исследовать структуру договорных связей при поставке товаров для государственных нужд и определить ее оптимальное построение в зависимости от целей преследуемых государственным заказчиком при вступлении в обязательство;
6) проанализировать юридическую природу государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд и квалифицировать его отраслевую принадлежность.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод познания общественных явлений и процессов, позволяющий рассматривать их в постоянном развитии и взаимосвязи. Для достижения поставленных целей применялись общие и специальные методы сравнения, анализа и синтеза, индукции и дедукции, сравнительно-правовой метод. В процессе исследования использовались достижения наук гражданского, административного, гражданского процессуального, конституционного (государственного) права. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.
Теоретической основой явились труды дореволюционных русских ученых Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича, работы известных советских и российских ученых С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, К.М. Варшавского, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Ф.И. Гавзе, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанова, М.А. Гурвича, О.С. Иоффе, М.Я. Кирилловой, Н.И. Клейн, О.А. Красавчикова, З.Г. Крыловой, С.Н. Ландкофа, В.В. Лаптева, М.Г. Масевич, И.Б. Новицкого, В.Ф. Попондопуло, В.В. Ровного, М.Н. Семякина, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, З.И. Шкундина, В.Ф. Яковлева, В.Ф. Яковлевой, B.C. Якушева и др., а также зарубежных авторов Ж. Веделя, Дж.К. Гэлбрейта, Е.А. Фарнсворта и др.
Эмпирическую основу исследования составляют законодательные и иные правовые акты РФ, материалы опубликованной судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Федеральных Арбитражных судов округов,'Арбитражных судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в поставленной цели и задачах исследования и в предложенных путях их решения. Настоящая работа является первым комплексным диссертационным
исследованием, проведенным после принятия ГК РФ, по проблемам поставки товаров для государственных нужд как сложного процесса, состоящего из различных общественных отношений, основу которого составляет гражданско-правовое обязательство. Сформулированные выводы являются новыми в цивилистике.
Положения, выносимые на защиту. Результаты проведенного исследования выражаются в следующих положениях и выводах:
Нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие поставку товаров для государственных нужд, имеют приоритет перед гражданско-правовыми нормами специальных законов, чем гарантируется гражданско-правовое регулирование отношений по поставке товаров для государственных нужд, которое в наибольшей степени соответствует требованиям рыночной экономики.
С целью унифицированного определения категории государственных нужд предлагается включить в статью 1 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" понятие государственных нужд в следующей редакции: "Государственные нужды - это потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, сформированные в процессе планирования финансово-экономической деятельности на определенный в соответствующей целевой программе срок, для осуществления и защиты того или иного государственного (общественного) интереса, обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования".
3. При осуществлении поставок товаров для государственных нужд в
качестве государственного заказчика должен выступать единый специальный
орган государства, в компетенции которого определена функция участия от
имени публично-правового образования в отношениях по удовлетворению
государственных нужд. Для удовлетворения государственных нужд в особых
сферах (выполнение оборонного заказа, пополнение государственного
материального резерва) государственными заказчиками могут выступать
ответственные за исполнение государственные органы или их функции
возлагаются на единого государственного заказчика. Иные органы государства или субъекты, имеющие право на получение материальных благ за счет соответствующих бюджетов, должны разрабатывать федеральные (региональные) целевые программы, обосновывающие целесообразность выделения им финансирования, то есть выступать в качестве государственных заказчиков - разработчиков целевых программ, а при множественности субъектов - государственными заказчиками - координаторами целевой программы.
Порядок разработки и реализации федеральных (региональных) целевых программ, а также установление особенностей планирования их отдельных видов .(оборонного заказа, государственного материального резерва, государственных расходов на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и т.д.) следует регламентировать специальным федеральным законом.
Государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд является особым гражданско-правовым договором. Целевая программа служит предпосылкой заключения государственного контракта (нескольких государственных контрактов) на основе рыночных принципов и в соответствии с гражданским законодательством. Федеральная (региональная) государственная целевая программа продолжает свое действие в течение всего срока действия государственного контракта, налагая на него определенные особенности, заключающиеся в возможности его корректировки со стороны государственного заказчика. Это может выражаться в одностороннем изменении условий государственного контракта или в его досрочном прекращении.
С учетом особенностей государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд предлагается п.1 ст. 534 Гражданского кодекса РФ изложить в следующей редакции: "В случаях изменения федеральной (региональной) целевой программы, на основе которой заключен контракт, государственный заказчик вправе полностью или частично отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, при
условии возмещения поставщику реального ущерба, причиненного таким отказом".
Государственный контракт нельзя отнести к предпринимательским договорам. Предпринимательскую деятельность в рамках государственного контракта осуществляет поставщик (исполнитель). Государственный заказчик в рассматриваемых отношениях должен нести ответственность при наличии вины, а поставщик (исполнитель) освобождается от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства вследствие непреодолимой силы или вины государственного заказчика.
Государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд при сложной структуре договорных связей не относится к организационным договорам, так как его предмет составляют товары, поставляемые поставщиком (изготовителем), а не деятельность по упорядочиванию связей, субординации и координации усилий в процессе достижения определенного результата. Государственный контракт и договор поставки товаров для государственных нужд соотносятся между собой как основной договор и дополнительный.
Понятие и квалифицирующие признаки государственного контракта должны быть сформулированы в отдельной статье 426 * главы 27 Гражданского кодекса РФ, наравне с иными видами гражданско-правовых договоров, в следующей редакции:
"Государственным контрактом признается договор, заключенный государственным заказчиком с исполнителем (поставщиком, подрядчиком и т.д.), по которому исполнитель обязуется выполнить государственный заказ, а государственный заказчик обязуется обеспечить его оплату.
Государственный заказчик выступает в гражданских отношениях от имени и в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации с целью удовлетворения государственных нужд, определенных в федеральных (региональных) целевых программах.
Государственный заказ формируется путем принятия в установленном законом порядке государственной целевой программы. Исполнение государственной целевой программы осуществляется в соответствии со специальным законом.
Понуждение к заключению государственного контракта допускается только в случаях, предусмотренных законом".
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты и основанные на них теоретические выводы пополняют потенциал науки гражданского права и направлены на' совершенствование отдельных норм и положений гражданского законодательства. Результаты работы служат исходным материалом для последующих научных исследований проблем правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд.
Практическая значимость работы состоит в возможности использования содержащихся в ней выводов и предложений:
в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных пробелов, недостатков и противоречий;
в правоприменительной деятельности субъектов соответствующих правовых отношений, в частности государственных заказчиков и поставщиков (исполнителей);
при разработке учебных пособий и методических рекомендаций для преподавания курса гражданского права.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Уральского юридического института МВД России. Теоретические выводы и практические рекомендации были изложены на Всероссийских научно-практических конференциях «Перспективы деятельности органов внутренних дел и государственной противопожарной службы» (Иркутск, 2-3 апреля 2001 г., 10-12 апреля 2003 г., 21-23 апреля 2004 г., 20-21 апреля 2005 г.).
Материалы исследования используются в. преподавании курса гражданского права в Восточно-Сибирском институте МВД России.
Основные положения диссертации отражены в семи опубликованных работах/
Структура диссертации определяется ее целью, задачами и состоит из введения, 2 глав, включающих 4 параграфа, заключения и списка использованной литературы.
Гражданско-правовая регламентация поставки товаров для государственных нужд
Поставка товаров для государственных нужд является одним из традиционных институтов гражданского права. Отношения по удовлетворению государственных нужд в русском праве именовались казенными подрядами (поставками). Законодательство дореволюционного периода не знало деления казенных подрядов и казенных поставок, их правовое регулирование было единым. Д.И. Мейер указывал на это обстоятельство и считал, что разнородные договоры были объединены не по юридическому признаку, а из административных соображений - с целью отделения подряда и поставки, заключаемых казной, от тех же договоров заключаемых частными лицами1. Русское дореволюционное законодательство содержало особенности правового регулирования по осуществлению отдельных видов казенных подрядов и поставок (имелись различия в правовом регулировании в зависимости от субъектного состава, от территориального признака, от сферы осуществления государственных закупок). Что касается вопроса отраслевой принадлежности норм о казенных подрядах и поставках, то после включения Положения о казенных подрядах и поставках в Свод гражданских законов оно в течение полустолетия существовало в рамках гражданского законодательства, а затем на правах самостоятельной кодификации . В то же время, как отмечали русские юристы, применение и толкование Положения о казенных подрядах и поставках не должно рассматриваться изолированно, вне связи его с общей системой гражданского законодательства3.
После Октябрьской революции договорные формы регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд не применялись. Заготовка продукции в порядке продразверстки производилась в административном порядке в форме выдачи односторонних приказов-нарядов. Возрождение договорного права связано с восстановлением народного хозяйства России после окончания гражданской войны (1921-1925 гг.). Государственные подряды и поставки существовали в период НЭПа с 1921 по 1927 гг. Теория и практика построения отношений по государственной поставке основывались на преемственности дореволюционного права1. С целью урегулирования этих отношений 30 сентября 1921 г. - больше чем за год до принятия Гражданского кодекса - ЦИК и СНК РСФСР было принято Положение о государственных подрядах и поставках2. Вслед за вступлением в силу ГК РФ РСФСР был отменен указанный нормативный акт и постановлением ЦИК и СНК от 27 июля 1923 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках . Таким образом, в этот период существовали специальные нормативные акты об удовлетворении государственных нужд, причем принятие ГК РФ РСФСР 1922 г. повлияло на их содержание.
В настоящее время поставка товаров для государственных нужд осуществляется на двух уровнях: федеральном и региональном. Указанные отношения можно условно разделить на несколько этапов.
1. Выявление потребностей государственных образований в товарах.
2. Формирование и утверждение федеральных, межгосударственных и региональных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (формирование государственных заказов).
3. Размещение государственных заказов; заключение государственных контрактов и договоров, опосредующих отношения по их выполнению.
4. Финансирование государственных контрактов.
5. Исполнение договорных обязательств и контроль за их исполнением.
Общественные отношения, составляющие процесс поставки товаров для государственных нужд, отличаются по своему субъектному составу, содержанию, основаниям возникновения. Данные отношения условно можно разделить на два блока - "внутренние" и "внешние" отношения. "Внутренние" отношения возникают между компетентными органами государства в процессе выявления государственных потребностей и формирования государственных нужд, определения порядка их финансирования, осуществления контроля за рациональным и эффективным расходованием государственных средств. При осуществлении правового регулирования "внутренних" отношений преобладающее значение имеют нормы административного, финансового права, которые действуют на основе принципа власти и подчинения.
"Внешние" отношения существуют между публично-правовым образованием в лице компетентного органа и субъектами гражданского права, удовлетворяющими государственные нужды в определенных товарах. При правовом регулировании этих отношений, основное значение имеют нормы гражданско-правового характера, основанные на принципе юридического равенства сторон.
Таким образом, процесс поставки товаров для государственных нужд состоит из правоотношений, урегулированных нормами различных отраслей права. Однако нормы различной отраслевой принадлежности действуют не изолированно друг от друга, а образуют единую систему. Сбалансированность системы необходима для последующего развития отношений в условиях рыночной экономики и для соблюдения государственных интересов при их осуществлении.
В предмет настоящего исследования входят нормы гражданско-правового характера, регламентирующие "внешние" отношения поставки товаров для государственных нужд, а также вопросы соотношения этих норм с иными нормами, содержащимися в ГК РФ и других нормативно-правовых актах.
Нормы гражданско-правового характера, регламентирующие поставку товаров для государственных нужд, закреплены в различных правовых актах, среди которых основными являются Гражданский кодекс РФ1 и специальные законы о поставках товаров для государственных нужд: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"2, Федеральный закон РФ от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"3, Федеральный закон РФ от 27 декабря 1994 г. "О государственном оборонном заказе"4, Федеральный закон РФ от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве"5, Федеральный закон РФ от б мая 1999 г. "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд"6, Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд7 и др.
Государственные нужды как квалифицирующий признак отношений по поставке товаров для государственных нужд
Рассмотрение вопроса о понятии "государственных нужд" и его роли в определении специфики отношений по поставке, а также в механизме реализации договорного обязательства имеет большое теоретическое и практическое значение. Изучение данного вопроса необходимо начать с исторического анализа дореволюционного права и положений советского периода гражданского права о критериях отнесения тех или иных отношений к обязательствам с казною. Развитие отношений поставки товаров для государственных нужд невозможно без учета накопленного опыта порядка формирования потребностей государства. Определение потребностей государства в период планового ведения народного хозяйства, существовавшее в советский период, имело много положительных моментов, которые нельзя не учитывать при современном правовом регулировании отношений по обеспечению публично-правовых образований.
Из анализа положений тома X Свода Законов, в издании 1876 г., Положения Военного Совета о заготовлениях по военному ведомству (Свод Военных Постановлений, книга XVIII) и Положения об управлении морским ведомством 1867 г., следует, что в дореволюционном праве не содержалось легального определения казенных нужд. В ст. 16 Положения о казенных подрядах и поставках говорится, что целью отношений с казной являлась поставка вещей, как-то: воинских и корабельных снарядов и припасов, провианта, фуража, мундирных и амуничных принадлежностей, строительных и других материалов и инструментов1. Казенные подряды и поставки осуществлялись в первую очередь для удовлетворения потребностей армии и флота, строительства и управления железных дорог, содержания государственных органов1. В регионах, где было введено положение о земских учреждениях, хозяйственные операции для земских потребностей производились посредством подрядов и поставок на основаниях, указанных в общем губернском учреждении.
Заключению договоров предшествовало планирование государственными органами объемов заготовлений. Так, в соответствии со ст. 91 Положения о казенных подрядах и поставках, приступая к заключению договоров, казенные места и лица были обязаны: определять действительную потребность в заготовлениях провианта, фуража и иных вещей; при поставке вещей избирать и утверждать образцы; собирать сведения о торговых или иных законно установленных ценах в тех местах, где предполагается заготовление. Контракты и условия на работы, поставку вещей должны были заключаться только после выделения ассигнований на их осуществление. Производство операций сверх ассигнованной суммы допускалось только с разрешения императора, с соблюдением правил, установленных для осуществления сверхсметных кредитов (Свод Военных Постановлений 1869 г. кн. XVIII, изд. 2, 1907) . Заготовления подразделялись на постоянные, единовременные и случайные. Для постоянных заготовлений составлялись ежегодные планы. На осуществление единовременных и случайных заготовлений планы представлялись только в случаях особой важности и когда заготовления могли быть отложены до утверждения частного плана.
Планы составлялись в военно-окружных управлениях отдельно по каждому роду заготовления. Планы через военно-окружные Советы направлялись в Военное министерство. В соответствующих главных управлениях они сводились в общие планы по каждому роду заготовлений. Общие планы затем вносились на рассмотрение и утверждение Военного Совета в определенные им сроки. В соответствии с п. 6 Положения о заготовлениях и постройках по военному ведомству планы заготовлений должны были показывать: 1) предметы, подлежащие заготовлению и их количество; 2) цены заготовлений; 3) способы заготовлений; 4) место и время заготовлений; 5) условия заготовлений. Кроме того, в планах указывались средства приобретения предметов на тот случай, если указанные способы заготовлений не давали желаемого результата.
Предметы заготовлений и их количество определялись штатами, табелями, нарядами и действительной потребностью. Основания и выводы по определению потребностей должны были быть подробно объяснены в разрабатываемом плане. Цены заготовлений, которые указывались в плане, были: сметными, ценами последних заготовлений, современные справочные цены, открываемые непосредственно распоряжением начальников отделов военно-окружных управлений или начальников главных управлений. Помимо цен, показанных в планах, начальники главных управлений представляли Военному Совету отдельно от плана, но до торгов цены, по которым они считали возможным на основании имеющихся данных утвердить предстоящие заготовления. Эти цены назывались "секретными" и составлялись в строжайшей секретности (п. 9 Положения о заготовлениях и постройках по военному ведомству).
Отсутствие четкого определения казенных и губернских (земских) нужд объясняется особенностями формы правления Российской империи и спецификой процесса формирования казенных нужд, а также большой территорией государства (особые правила устанавливались для казенных подрядов в Сибири, Кавказском крае и т.д.). Объемы казенных подрядов и поставок определялись по высочайшему велению императора, и исполнение контролировалось Министерством финансов.
Структура договорных связей поставки товаров для государственных нужд
Целью дальнейшего исследования является рассмотрение проблем договорных связей поставки товаров для государственных нужд и в первую очередь .ее структуры. В практике понятие структуры договорных отношений достаточно устойчиво1. Под структурой договорных связей понимается установленный законом состав сторон, между которыми должен заключаться договор (контракт), а в определенных случаях - их взаимосвязь с иными субъектами исполнения договорных обязательств. Анализ субъектного состава гражданско-правовых отношений поставки товаров для государственных нужд позволит выявить особенности правового регулирования в этой сфере и определить пути совершенствования гражданско-правового института удовлетворения государственных нужд. Сфера государственных закупок характеризуется интересами публично-правового образования в связи с чем личность государственного заказчика должна соответствовать этим особенностям, а его правовое положение - способствовать наиболее полному удовлетворению государственных нужд. Рассмотрение личности контрагента государственного заказчика также имеет важное значение, так как выбор поставщика (исполнителя) может позволить государственному заказчику не только эффективно и рационально осуществить государственные закупки, но и удовлетворить иные государственные интересы. Рассмотрение возможных способов взаимодействия государственного заказчика и поставщика по поводу исполнения обязательства третьим лицам (получателю, покупателю) позволит построить наиболее оптимальную структуру договорных связей в зависимости от характера государственных нужд.
Помимо этого, в практической деятельности, проблемой является отождествление субъектного состава государственного контракта и договора поставки товаров для государственных нужд. Одной из причин сложившегося положения является то, что порядок оформления отношений договорами поставки товаров для государственных нужд на основе государственного контракта, предусмотренный ПС РФ, не был регламентирован специальными законами о поставке товаров для государственных нужд, а использовалось понятие договора. В связи с чем предусмотренный ГК РФ порядок оформления отношений на практике в полной мере не используется, хотя подобная структура договорных связей является рациональной для поставки товаров для государственных нужд.
Сторонами государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд являются государственный заказчик и поставщик (исполнитель). На разных этапах развития отечественного права функцию по обеспечению потребностей государства выполняли различные субъекты: коммерческие структуры, органы государства, специальные органы. По-разному решался вопрос о тех лицах, которые могут быть допущены к исполнению обязательств с казною.
Казенные подряды и поставки дореволюционной России в основном касались обеспечения армии. Начиная с середины XIV в., основу обеспечения русского войска составляли заготовки продовольствия, которые производились за плату через заготовителей-купцов. Следует отметить, что в последующем функции обеспечения потребностей казны осуществлялась субъектами, находящимися на содержании казны. В 1700 г. был учрежден Провиантский приказ, ведавший снабжением армии продовольствием. Его возглавлял генерал-провиант. Одновременно был образован Особый (с 1701 г. Военный) приказ, ведавший отпуском денежных средств, вещевым снабжением и пополнением армии лошадьми. В нем служили офицеры, называвшиеся комиссарами. В соответствии с Положением о казенных подрядах и поставках, вошедшего в т. X ч.1 Свода Законов (ст. 1746-2011) и Положением о заготовлениях по военному и морскому ведомствам (1867 и 1875 гг.), в качестве стороны, имеющей право заключать договор казенной поставки, указывались различные учреждения и ведомства в пределах своей компетенции (например, военно-сухопутное и морское ведомство, управление железных дорог)1.
На уровне губернии в качестве стороны указывались Казенные палаты, которые выступали в качестве основных специализированных распорядителей выделенных государственных средств. При производстве торгов председательствовал управляющий Палатой. Управляющий Казенной палатой определялся и увольнялся по представлению Министра финансов приказом императора. При производстве торгов для ведомств, не подчиненных Министерству финансов, председательствовал губернатор. При выборе контрагента для поставок по удовлетворению военных нужд в общем присутствии участвовал назначенный от военного ведомства депутат. Таким образом, устанавливался паритет интересов лиц, распоряжающихся казенными средствами, и интересов лиц, которые получали исполнение по казенному подряду-поставке. Сдача казенных подрядов производилась специализированными субъектами, обладающими навыками в этой сфере и при соблюдении конкурсного порядка определения исполнителя казенного заказа. К сожалению, в дореволюционный период не было создано единой системы органов, ответственных за заключение договоров на казенные подряды или поставки.
С целью предотвращения возможных злоупотреблений заключенные Казенными палатами договоры на сумму, превышающую 5 тыс. руб. подлежали утверждению: генерал-губернаторами, губернаторами, губернскими правлениями, окружными правлениями путей сообщения и приказами общего призрения при поставке на сумму до 10 тыс. руб.; министрами и главноуправляющими - при поставке на сумму до 30 тыс. руб.; правительствующим сенатом - на любую сумму. Указанные субъекты осуществляли контрольно-ревизионные функции за деятельностью Казенных палат при размещении заказов. Однако министры и равные им лица могли переуступать свои полномочия с изданием подробных правил подчиненным лицам, что несколько нивелировало действенность контроля в данной сфере. Важным является то, что в соответствии с дореволюционным правом уполномоченные лица являлись представителями казны и по сделкам ими утвержденным, казна несла ответственность не только в тех случаях, когда они действовали в пределах своих полномочий, но и когда они превышали их пределы (ст.ст.178, 180 Положения)1. В то же время законодательство изобиловало множеством формальных норм, направленных на защиту казенных интересов. Например, устанавливался запрет на возникновение с поставщиками каких-либо долговых обязательств. Должностные лица не могли выступать в качестве залогодателей и действовать через подставных лиц. В литературе указывалось, что законодательство построено на почве полного недоверия не только к лицам, вступающим в сделки с казною, но и к лицам, заведующим хозяйственной частью казны, т.е. заключающим договоры, следящим за правильным их исполнением и принимающим работы и материалы
