Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основания возникновения прав участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд 16
1. Нормативно-правовые основания возникновения прав участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд 16
2. Юридико-фактические основания возникновения прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд 49
3. Договорные (контрактные) основания возникновения прав участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд 93
Глава 2. Защита прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд 107
1. Признание недействительным размещения заказа как основной способ защиты прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд 107
2. Признание недействительным контракта как дополнительный способ защиты прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд 139
Заключение 161
Библиографический список 164
- Нормативно-правовые основания возникновения прав участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
- Юридико-фактические основания возникновения прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
- Договорные (контрактные) основания возникновения прав участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
- Признание недействительным контракта как дополнительный способ защиты прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Нормативно-правовые основания возникновения прав участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Размещение государственного заказа подвергается правовому регулированию уже не одно столетие, но по-прежнему в юридической науке остается дискуссионным вопрос о природе и месте норм, регулирующих отношения по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд, в системе российского права, об их соотношении с нормами гражданского и административного законодательства.
Самым ранним сохранившимся историческим документом, описывающим сферу государственных закупок, является указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. Данный нормативный правовой акт не закреплял положений 0 необходимости проведения торгов на поставку продукции для государственных нужд. В нем содержались лишь общие положения, касающиеся поиска поставщиков, условий договора поставки и т.д. Как отмечает Е. Гончаров, в данном случае конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные пункты - публичный заказ, поиск исполнителей, условия .
В последующем в России принят ряд нормативных правовых актов, направленных на регулирование названных отношений. Так, акт 1702 г. закреплял порядок приемки товаров, вводил систему учета государственных закупок, ответственность за ненадлежащее исполнение государственного заказа, а также содержал аналог современного реестра недобросовестных поставщиков. Инструкцией 1719 г. генерал-кригс-комиссару заказчику разрешалось и даже рекомендовалось осуществлять закупки у местных поставщиков. Указом о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов 1721 г. были отменены льготы по оплате пошлин при государственных поставках, введен штраф за установление слишком высоких цен, которые наносили ущерб казне. Регламентом Коммерц-коллегии 1732 г. установлен порядок публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений, выявления наиболее оптимальных предложений. Устав о провианте для продовольствия войск 1802 г. закреплял порядок исчисления справочной цены и определил справочную цену основным показателем при объявлении и проведении торгов. Распоряжением 1818 г. введена ответственность заказчика за неисполнение принятых обязательств, в частности, это касалось оплаты подрядов. В 1830 г. принят «Лист для торга», в котором были закреплены основные принципы осуществления государственных закупок. Изданное в 1900 г. Положение о подрядах и поставках устанавливало три способа проведения торгов: изустные торги (аналог современного аукциона), торги посредством запечатанных объявлений, смешанные торги.
В период с 1917 г. по 1992 г. отношения, возникающие по поводу поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для публичных нужд, не требовали особого правового регулирования, так как подавляющее большинство товаров, работ и услуг необходимы были именно государству, т.е. публично-правовым образованиям. Однако и советские органы власти принимали нормативные правовые акты, регулирующие данные отношения, например: Положение о поставках и подрядах от 30.09.1921; Положение о государственных подрядах от 27.07.1923г.
С 20 мая 1932г. постановлением ЦИК и СНК ССР частная торговля признается уголовно наказуемым деянием и, как следствие, исчезает необходимость в регулировании отношений по поводу поставки товаров для государственных нужд.
До 1 января 2006 г. отношения, возникающие по поводу поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, регулировались Федеральным законом от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» , Указом Президента РФ от 08.04.1997 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» , Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» , Федеральным законом от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»5, а также Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ)6.
Данные нормативные правовые акты не образовывали систему, которая регулировала бы отношения в сфере поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, поскольку в законодательстве отсутствовала норма, обязывающая заключать гражданско-правовые договоры для государственных нужд в особом порядке, что, как следствие, накладывало отпечаток на саму сделку.
Анализ норм Федерального закона от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» позволяет сделать вывод о том, что до 01.01.2006 - вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов, Закон № 94-ФЗ)7 у государственных заказчиков был выбор основания для заключения гражданско-правовых договоров между проведением конкурса согласно указанному закону либо заключением такого договора в общем порядке, предусмотренном гл. 28 ГК РФ.
Более того, закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» регулировал лишь поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Положений о муниципальных нуждах в названном законодательном акте не содержалось.
До 1 января 2006г. - дня вступления в силу Закона № 94-ФЗ - все муниципальные образования заключали гражданско-правовые договоры в общем порядке, предусмотренном гл. 28 Гражданского кодекса РФ, и данные договоры практически ничем не отличались от гражданско-правовых договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, заключаемых другими субъектами гражданского права.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что с вступлением в действие Закона о размещении заказов начал формироваться институт поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, поскольку ранее такие отношения имели сравнительно небольшое количество отличий от иных гражданско-правовых договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
В последние годы количество нормативных актов, регулирующих поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, увеличивается.
После принятия Закона № 94-ФЗ в законодательстве РФ появились и подзаконные акты в этой сфере, которые образовали систему нормативно-правовых актов - совокупность (система) законов, иных нормативных правовых актов, посредством которых регулируются отношения по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство о размещении заказов).
При этом актуализировался вопрос об отраслевой принадлежности норм этого законодательства и структурном месте в системе отечественного права.
Как известно, гражданское право является самостоятельной отраслью права Российской Федерации8. В юридической науке отсутствует единый подход к решению вопроса о выделении внутри отдельной отрасли права институтов и субинститутов. Такое выделение является условным в связи с отсутствием установленных критериев определения наименования группы норм, объединенных общим предметом 9.
Юридико-фактические основания возникновения прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Комплексный характер института размещения заказов оказывает существенное влияние на совокупность юридических фактов, обусловливающих возникновение соответствующих отношений.
Согласно теории права юридические факты - это такие сформулированные в гипотезах правовых норм жизненные обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение, существование, изменение или прекращение правовых отношений . Юридические факты принято определять как жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают наступление юридических последствий .
В гражданском праве юридически значимым называется факт, который (один или вместе с другим) вызывает правовое последствие, т.е. возникновение, изменение или прекращение субъективных прав и обязанностей49. Правовым последствием юридически значимого факта также может являться возникновение, изменение или прекращение правовых свойств лица, например гражданской дееспособности .
В теории гражданского права юридические факты в основном предлагают классифицировать следующим образом: в зависимости от наличия волеизъявления сторон - действия и события; в зависимости от соответствия названных действий закону - правомерные и неправомерные3 .
Перечень юридически значимых фактов, которые являются основанием для возникновения, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей, дан в ст. 8 ГК РФ.
В основе возникновения отношений по размещению заказов лежат такие юридические факты, как правомерные действия, совершенные с намерением вызвать юридические последствия, - это акты частноправового характера (сделки) и властного характера (административные акты). Указанные акты порождают отношения, возникающие на всех этапах размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.
По смыслу норм Закона № 94-ФЗ любую процедуру размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (за исключением заключения государственных и муниципальных контрактов с единственным поставщиком, исполнителем, подрядчиком согласно ст. 55 Закона 94-ФЗ) условно можно разделить на несколько стадий:
- формирование потребности в товарах, работах, услугах для государственных и муниципальных нужд (ст. 3 Закона о размещения заказов),
- утверждение состава конкурсной, аукционной, котировочной комиссии (ст. 7 Закона о размещении заказов),
- размещение в сети Интернет извещения и документации о проведении конкурса, аукциона, запроса котировок (далее - конкурентные процедуры),
- подача участниками размещения заказа заявок на участие в конкурентных процедурах (ст. 25, 35, 44 Закона о размещении заказов),
- рассмотрение указанных заявок (ст. 27, 36, 47 Закона о размещении заказов),
- определение победителя конкурентной процедуры либо признание ее несостоявшейся (ст. 27, 28, 36, 37, 47 Закона о размещении заказов),
- заключение государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (ст. 29, 38, 47 Закона о размещении заказов).
Рассмотрим указанные этапы с целью определения юридико-фактических оснований их возникновения.
Формирование потребности в товарах, работах, услугах для государственных и муниципальных нужд
Потребности должны определяться нуждами. Вместе с тем и в законодательстве, и в правовой доктрине отсутствует единообразный подход к пониманию государственных потребностей, нужд и их формированию.
Приведем лишь несколько высказываний по этому вопросу.
В. И. Кузнецов считает, что действующее законодательство определяет государственные нужды как нечто производное от потребностей, охватывающих собой все сферы общественной жизнедеятельности, что у законодателя нет четкого понимания этих категорий («нужда» и «потребность») в «системе права», а также «отсутствует законодательно установленная система критериев и процедур, позволяющих их дифференцировать и правомерно применять при осуществлении функций государственного управления»3 .
К.А. Зимин указывал на то, что отсутствие в законодательстве РФ однозначного определения понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» приводит к тому, что органы публичной власти под благовидным предлогом могут подвести под названные нужды достаточно широкий перечень явлений, позволяющий на законных основаниях нерационально использовать бюджетные средства53.
Л.В. Андреева, исследуя правовые проблемы государственных закупок, выделила государственные нужды как правовое понятие, имеющее самостоятельное значение. При этом содержание государственных нужд составляют потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков54.
До 8 мая 2010г. под государственными нуждами понимались обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (ч. 1 ст. 3 Закона № 94-ФЗ в редакциях до 08.05.2010). Аналогичное определение «муниципальные нужды» было также дано в Законе о размещении заказов.
Следует согласиться с мнением К.А. Зимина, считающего, что определения «государственные нужды» и «муниципальные нужды» до редакции Закона о размещении заказов от 08.05.2010 № 83-ФЗ действительно оставляли вопросы о том, какие именно нужды заказчиков необходимы для осуществления их функций (т.е. являются государственными и муниципальными нуждами), а какие направлены на удовлетворение иных потребностей. Из этого следовала неопределенность, поскольку Закон о размещении заказов регулирует исключительно отношения, связанные размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 1 Закона о размещении заказов).
Договорные (контрактные) основания возникновения прав участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Основной задачей размещения любого заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд является заключение и последующее исполнение государственного или муниципального контракта.
В юридической науке отсутствует единый подход к определению отраслевой природы государственного (муниципального) контракта. Все имеющиеся в науке точки зрения по обозначенному вопросу условно можно разделить на три группы:
- позиция, согласно которой госконтракт имеет гражданско-правовую природу (В. Г. Блинов, О. Г. Барткова, Л. В. Горбунова, И. В. Елисеев и др.);
- позиция, согласно которой государственные контракты относятся к административному праву (Д. Н. Бахрах, М. А. Васильев, А. И. Елистратов, Ю. А. Тихомиров, Ц. А. Ямпольская и др.);
- мнение о том, что госконтракт сочетает в себе элементы административно-правового и гражданско-правового договоров (А. П. Алехин, М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, А. В. Демин, Ю. М. Козлов и др.).
В. Г. Блинов полагает, что контракты являются гражданско-правовыми договорами. По его мнению, никакой договор (государственный контракт) не может быть одновременно административно-правовым и гражданско-правовым договором (контрактом). Государство в лице своих органов исполнительной власти выступает стороной государственного контракта как особое частное лицо, равноправное с другими участниками договора. Отношения между государственным заказчиком и поставщиком по государственному контракту он рассматривает как гражданско-правовые отношения между равноправными субъектами, добровольно вступающими договорные отношения и определяющими условия контракта по своему усмотрению.
В. Г. Блинов указывает на то, что административные элементы проявляются не в заключении и содержании государственных контрактов, а в процессе формирования и размещения заказов на поставки товаров для государственных нужд, в процессе разработки различных целевых программ, в процессе взаимоотношений между государственным заказчиком и контролирующими органами .
Научная позиция В. Г. Блинова представляется дискуссионной в силу следующего. Из ст. 5 Закона о размещении заказов следует, что под размещением заказов необходимо понимать комплекс действий, направленных на определение (выбор) поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
В соответствии с ч. 4 ст. 9 Закона о размещении заказов заказ признается размещенным со дня заключения государственного или муниципального контракта. Следовательно, отношения между заказчиком и хозяйствующим субъектом при заключении государственного (муниципального) контракта, а именно: составление проекта контракта (в случае, когда он заключается с единственным поставщиков, исполнителем, подрядчиком, а также при проведении запроса котировок); включение условий, предложенных участником размещения заказа, в том числе цены, в проект контракта, приложенный к конкурсной документации (документации об аукционе, документации об аукционе в электронной форме); обмен документами для подписания названных проектов по смыслу закона -являются частью административной процедуры размещения заказов. В то же время положения Закона о размещении заказов, посвященные заключению государственного (муниципального) контракта (ст. 9, 29, 38, 41.10, 47 Закона о размещении заказов и др.), основаны на положениях гл. 28 Гражданского кодекса РФ и соответствуют им. Однако при осуществлении названных действий у заказчика и участников размещения заказа, по общему правилу, отсутствует право выбора действий для заключения соответствующего контракта.
В соответствии с ч. 2 ст. 434 Гражданского кодекса РФ договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору. Также ГК РФ предусматривает возможность заключения сторонами договора в устной форме (ст. 159, 420, 421 ГК РФ). Закон о размещении заказов императивно определяет порядок заключения договора для каждой разновидности размещения заказа. Исключение из этого правила составляет заключение государственного контракта с единственным поставщиком, исполнителем, подрядчиком.
Из ст. 27, 28, 37, 38 Закона о размещении заказов следует, что по итогам конкурса или аукциона на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд госконтракт заключается исключительно путем составления единого документа. Так, согласно ч. 10 ст. 28 Закона о размещении заказов заказчик, уполномоченный орган в течение трех рабочих дней со дня подписания протокола передают победителю конкурса один экземпляр протокола и проект контракта, который составляется путем включения условий исполнения контракта, предложенных победителем конкурса в заявке на участие в конкурсе, в проект контракта, прилагаемый к конкурсной документации.
В силу ч. 1 ст. 29 Закона о размещении заказов в случае, если победитель конкурса или участник конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, в срок, предусмотренный конкурсной документацией, не представил заказчику подписанный контракт, переданный ему в соответствии с ч. 10 ст. 28 настоящего Федерального закона или ч. 2 настоящей статьи, а также обеспечение исполнения контракта в случае, если заказчиком, уполномоченным органом было установлено требование обеспечения исполнения контракта, победитель конкурса или участник конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, признается уклонившимся от заключения контракта.
Из приведенной нормы следует, что победитель конкурса обязан подписать переданный ему проект госконтракта. Законодательство РФ не предоставляет право заказчику и победителю конкурса иных способов заключения госконтракта. При этом, на наш взгляд, госконтракт в данном случае должен быть заключен в простой письменной форме (не в электронном виде и не посредством факсимильной связи), поскольку в случае, когда госконтракт заключается в форме электронного документа, Закон о размещении заказов содержит прямое указание на необходимость осуществления таких действий (ст. 41.12 Закона о размещении заказов).
Аналогичным способом заключаются госконтракты при проведении аукциона (в случае, когда при проведении данной процедуры имеется победитель аукциона), а также при проведении конкурсов и аукционов в случае признания их несостоявшимися в связи с подачей одной заявки, которая соответствует требованиям закона о размещении заказов и требованиям документации об аукционе, конкурсной документации, либо в связи с подачей нескольких заявок на участие в данных процедурах, из которых только одна соответствует названным требованиям.
Для аукциона в электронной форме предусмотрено заключение госконтракта только в форме электронного документа согласно ст. 41.12 Закона о размещении заказов.
Для процедуры размещения заказов способом запроса котировок предусмотрено, что заключение госконтракта осуществляется исключительно в письменной форме (ст. 47 Закона о размещении заказов).
Таким образом, исследование вопроса о форме, в которой должен быть заключен госконтракт, приводит к выводу об императивном регулировании данных отношений между заказчиком и участниками размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Однако, несмотря на это, названные формы госконтрактов полностью соответствуют ст. 158, 420 ГК РФ, определяющим формы, в которых могут быть совершены сделки (в том числе и договоры).
Императивные требования к форме заключения госконтракта в зависимости от способа размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд свидетельствуют о влиянии административного законодательства на отношения заказчика и участника размещения заказа и об ограничении свободы договора, предусмотренной ст. 421 ГК РФ.
Такие ограничения представляются вполне справедливыми, так как они обеспечивают принцип единообразия порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на всей территории РФ.
Признание недействительным контракта как дополнительный способ защиты прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Закон о размещении заказов и практика его применения позволяют выявить два случая использования такого способа защиты, как признание госконтракта недействительным.
1. Согласно ч. 3 ст. 42 заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала. При нарушении указанного положения контракт может быть признан судом недействительным на основании иска заинтересованного лица или уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления (ч. 4 ст. 42).
2. Признание госконтракта недействительным как следствие признания недействительным размещения заказа.
Возникают вопросы о квалификации недействительных госконтрактов, заключенных в процессе размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, и об определении оснований для признания их таковыми. Решение этих вопросов позволит определить срок, в течение которого может быть предъявлен иск о признании сделки недействительной, а также круг лиц, имеющих право его подать.
В теории гражданского права недействительные сделки делятся на ничтожные и оспоримые.
По мнению Н. В. Рабинович, деление сделок на ничтожные и оспоримые является вполне оправданным. В одних случаях сделка недействительна сама по себе и суд обязан объявить ее таковой, установив те обстоятельства, в силу которых она должна быть аннулирована. В других случаях сделка может быть признана недействительной, но только при условии возбуждения против нее спора. Несмотря на то что в прежнем российском и советском законодательстве не применялись термины «оспоримость» и «ничтожность», тем не менее всегда проводилось различие сделок в зависимости от способа определения их недействительности1 .
В качестве критериев, по которым проводится различие между оспоримыми и ничтожными сделками, в ГК РФ названы: порядок признания соответствующей сделки недействительной; круг лиц, которые могут заявлять о недействительности сделки. Так, ст. 181 ГК РФ предусмотрено, что срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет три года, при этом его течение начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки. Частью 2 этой статьи закреплено, что срок исковой давности по требованию о признании оспоримой сделки недействительной и о применении последствий ее недействительности составляет один год. Течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня прекращения насилия или угрозы, под влиянием которых была совершена сделка (п. 1 ст. 179), либо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иных обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной.
Кроме того, ст. 166 ГК РФ устанавливает, что требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено лицами, указанными в настоящем Кодексе, а требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом.
Судебной практикой оспаривание ничтожной сделки допускается заинтересованными лицами, имеющими материальный интерес в признании ничтожной сделки недействительной, и ограниченным кругом лиц, имеющих процессуальный интерес. Круг лиц, имеющих право на предъявление иска о признании недействительной оспоримой сделки, ограничен законодателем теми субъектами, которые названы в законе .
В отличие от оспоримой ничтожная сделка недействительна сама по себе, безотносительно к признанию ее таковой судом (ст. 168 ГК РФ). Однако во многих случаях ничтожность сделки требует весомых доказательств и может быть установлена лишь судом .
Поэтому Гражданский кодекс РФ не исключает возможности предъявления иска о признании недействительной ничтожной сделки в течение срока, установленного ч. 1 ст. 181 ГК РФ . Вынося такое решение, суд лишь подтверждает, что сделка ничтожна, т.е. официально констатирует уже существующий факт, чем вносит в отношения заинтересованных лиц необходимую определенность. Но и независимо от этого каждый вправе действовать так, будто бы сделка вообще не совершалась, ссылаясь на ее ничтожность .
Таким образом, в качестве характерных признаков ничтожных сделок можно выделить: возможность ее оспаривания любым заинтересованным лицом и возможность ее оспаривания в течение трех лет с момента начала исполнения этой сделки. В качестве характерных признаков оспоримых сделок - возможность ее оспаривания только лицами, указанными в ГК РФ, возможность ее оспаривания в течение года со дня прекращения насилия или угрозы, под влиянием которых была совершена сделка, либо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иных обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной.
Квалификация недействительности госконтракта, совершенного путем запроса котировок при превышении указанной в Законе № 94-ФЗ суммы, не вызывает затруднений - это оспоримая сделка. Поскольку в законе прямо названы лица, по иску которых такой контракт признается недействительным. Соответствует этому выводу и судебная практика. Так, ФАС Уральского округа отметил, что муниципальный контракт, заключенный с нарушением требования, установленного ч. 3 ст. 42 Закона № 94-ФЗ, является оспоримой сделкой .
Однако такое регулирование не вполне объяснимо с позиций юридической техники. Почему в этом случае законодатель избрал такой способ защиты? И разве не следует и при нарушении ч. 3 ст. 42 Закона № 94-ФЗ также признавать размещение заказа недействительным, поскольку нарушаются требования закона? На наш взгляд, ответ на этот вопрос должен быть положительным.
Вопрос о квалификации недействительных госконтрактов при признании недействительным размещения заказа остается дискуссионным.
Так, ФАС Московского округа согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанции о том, что сделка, заключенная государственным заказчиком с нарушением требований Закона о размещении заказов, является ничтожной . В определении ВАС РФ указано: «Довод заявителя о том, что муниципальный контракт от 11.03.2008 № 5 является оспоримой, а не ничтожной сделкой, не принимается, поскольку согласно ст. 168 ГК РФ сделка, совершенная с нарушением закона (иного нормативного правового акта) является оспоримой только тогда, когда на это есть указание в законе» .
При рассмотрении другой надзорной жалобы о передаче дела в президиум ВАС РФ указал, что сделка, заключенная по результатам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, является оспоримой, а не ничтожной .
Подчеркнем, что вопросы судьбы госконтракта при признании размещения заказа недействительным в законе № 94-ФЗ не урегулированы.
Субсидиарное применение в этом случае ст. 449 ГК РФ дает возможность сделать вывод о том, что признание торгов недействительными влечет недействительность сделки. При этом в ст. 449 ГК РФ не указано, по иску каких лиц контракт признается недействительным. Следовательно, законодатель в этих случаях рассматривает госконтракт как ничтожную сделку.
Однако оспаривание размещения заказа суды традиционно рассматривают по аналогии с оспоримыми сделками, поскольку в законе прямо указано, по иску каких лиц оно оспаривается, и, как следствие, применяют годичный срок давности. При этом, если квалифицировать недействительный госконтракт как ничтожную сделку, суды должны применять трехлетний срок давности и предоставлять право оспаривать госконтракты не указанным в законе лицам, а любым лицам (как по ничтожным сделкам). Но оспаривание госконтракта независимо от оспаривания размещения заказа не допускается.
Часть 5 ст. 10 Закона 94-ФЗ устанавливает, что нарушение предусмотренных настоящим Федеральным законом положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
