Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и виды средств самоорганизации гражданско правовых отношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд 15
1. Понятие организации и самоорганизации гражданско-правовых отношений 15
2. Гражданско-правовые организационные отношения 34
3. Цели и средства самоорганизации гражданско-правовых отношений .. 46
Глава 2. Торги как средство самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд 63
2.1. Правовая природа процедур планирования закупок и соглашения о проведении совместных конкурсов и аукционов 63
2.2. Извещение о торгах, как основание возникновения абсолютных организационных правоотношений 80
Глава 3. Государственный контракт как средство самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд 102
Структура правовых связей между субъектами государственного контракта и договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд 129
Список используемой литературы: 175
- Гражданско-правовые организационные отношения
- Цели и средства самоорганизации гражданско-правовых отношений
- Извещение о торгах, как основание возникновения абсолютных организационных правоотношений
- Структура правовых связей между субъектами государственного контракта и договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд
Гражданско-правовые организационные отношения
Правовым вопросам регулирования правоотношений поставки товаров для нужд государства Российского на протяжении многих десятилетий уделялось большое внимание. До революции, например, действовало Положение о казенных подрядах и поставках, в соответствии с которым договоры поставки с казной заключались только посредством торгов или запечатанных отмечал 1 .Ф. Шершеневич, расчет Оыл на то, что каждый желающий вступить в договор с казной, опасаясь более привлекательных предложений со стороны конкурентов, будет стараться предложить наиболее выгодные для государства условия5. В период НЭПа действовал Закон 1923 г. «О государственных подрядах и поставках»6. При этом, так или иначе, регулировались отношения по организации таких поставок. Вместе с тем, правовые средства и способы организации складывающихся при этом отношений на различных этапах исторического развития страны были неодинаковыми.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, переход к рыночным методам регулирования экономических отношений вновь вызвал необходимость разработки специальных законодательных актов, учитывающих специфику отношений по поставкам товаров для удовлетворения государственных потребностей7. Поскольку в настоящее Правовое регулирование частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд : Дисс. ... канд. юрид. наук : Казань, 2009. С.1. время основой «современного равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности участников гражданского оборота является многоукладная децентрализованная рыночная экономика ...»8, возникла насущная необходимость применения свойственных ей эффективных правовых средств организации и самоорганизации общественных
Между тем, вопросы организации и самоорганизации отношений, входящих в предмет гражданско-правового регулирования, и, в частности отношений по поставке товаров для государственных нужд, до настоящего времени комплексно не исследовались. Современная цивилистика пока не выработала однозначных определений таких категорий, как организация и самоорганизация отношений. Отсутствует единство взглядов ученых на соотношение данных правовых феноменов с управлением (самоуправлением) в гражданском праве. Поэтому, прежде чем вести речь о средствах организации отношений по поставке товаров для нужд государства, следует определиться с категориальным аппаратом, используемым в интересующей нас сфере научных исследований. Полагаем, что при этом нам не обойтись без знаний, накопленных иными науками.
Прежде всего, следует отметить, что в теории организации различают три вида процессов по организации: 1) организуемые; 2) самоорганизуемые; 3) смешанные.
Для понятия сути организуемых процессов необходимо, уяснить значение термина организация. С экономической точки зрения организация (фр. organisation, от лат. organize — придаю стройный вид) - это: 1) строение, устройство чего-л., 2) совокупность людей, групп, объединенных для достижения к.-л. цели, решения к.-л. задачи на основе принципов разделения труда, разделения обязанностей и иерархической структуры; общественное объединение, государственное учреждение; 3) составная часть управления,
Пример использования термина «организация» для обозначения формы объединения людей можно найти в трудах В.В. Залесского: «Возникновение коммерческой (впрочем, и некоммерческой) организации - результат взаимодействия значительного числа факторов, не всегда поддающихся полному определению, в значительной степени случайных по отношению к появлению нового субъекта гражданского права. Вероятность появления того или иного конкретного юридического лица может быть просчитана весьма приблизительно. Здесь действует закон самоорганизации имущественных отношений через реализацию инициативы заинтересованных лиц»11. Нас же интересует термин «организация» во втором значении (как процесс), и именно в этом проявлении он должен быть удостоен пристального внимания применительно к данному исследованию. Яркой иллюстрацией организуемых процессов, как явлений правовой действительности, является регулирование общественных отношений с помощью правовых норм. Субъекты таких отношений не участвуют в выработке правил поведения в отличие от участников самоорганизуемых отношений.
«Самоорганизуемые - это процессы, которые совершаются сами по себе, благодаря взаимодействию тех или иных факторов, в то время как организуемые всегда кто-то или что-то осуществляет, направляет как бы волевым порядком. Очевидно, что смешанные процессы представляют собой Цели настоящего исследования диктуют анализ, в первую очередь, процессов самоорганизации социальных систем, и складывающихся при этом гражданско-правовых отношений.
Вопросы организации и самоорганизации отношений имманентны отрасли гражданского права, поскольку «обмен товаров есть выражение организационной связи между людьми в обществе как системе производства»13. В.В. Залесский отмечает: «Проблема самоорганизации в системе гражданских правоотношений относится не только к динамично развивающимся договорным связям, но прослеживается и в сфере правового бытия субъектов гражданского права и в области правоотношений собственности»14
Цели и средства самоорганизации гражданско-правовых отношений
Квалифицируя извещение о торгах как предложение делать оферты, Л.А. Новоселова отмечает, что в отличие от сделки данное действие порождает последствия не волей лица, совершившего действие, а непосредственно законом182.
С подобной позицией трудно согласиться, исходя из следующих соображений. Во-первых, при классификации правомерных юридических действий, как разновидности юридических фактов, возможно выделение только двух их групп: поступков и юридических актов. Если воля лица заранее не была направлена на определенный правовой результат, то такие действия должны быть отнесены к поступкам. Там где воля субъектов направлена на возникновение, изменение либо прекращение конкретных прав и обязанностей, то налицо либо акты сделки. По логике Л.А. Новоселовой существует еще какая-то третья группа правомерных юридических действий, которые нельзя отнести ни к юридическим актам, ни к поступкам. В утверждении автора заложено определенное противоречие, которое заключается в том, что будто бы совершение сделки исключает правовые последствия, которые порождаются законом. Вероятно, с таким утверждением можно было бы согласиться, если забыть о том, что в механизме правового регулирования сделка играет роль «спускового крючка», приводящего в движение норму права. Последствием совершения сделки является возникновение, изменение либо прекращение гражданских прав и обязанностей физических или юридических лиц. И, если бы сделка, как волевое действие, была не способна привести в движение закон, то вряд ли можно было бы объяснить, благодаря чему возникают и изменяются права и обязанности.
Во-вторых, нельзя же всерьез полагать, что организатор торгов осуществляет неосмысленные действия, не желая при этом наступления определенных правовых последствий.
В-третьих, сама Л.А. Новоселова пишет: «Первое юридически значимое действие в механизме заключения договора посредством торгов -опубликование информации (извещения) об их проведении, поскольку именно с этим действием закон связывает возникновение ряда юридически значимых действий»183. И если описанные автором действия не являются сделкой, то, что же такое сделка? Закон четко определяет, что это действия граждан и юридических лиц, направленных на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). На наш взгляд, ничем иным как сделкой извещение о проведении торгов признать нельзя. Как справедливо отмечает В.В. Груздев, «для совершения односторонней сделки субъекту достаточно выразить только свою волю, не согласовывая ее с волями других субъектов. Если такое волеизъявление будет иметь правообразующее значение, его следует рассматривать в
183 Там же. С. 12. качестве односторонней сделки»184. К тому же следует отметить, что в юридической литературе торги уже рассматривались как совокупность односторонних сделок185. Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что опубликование информации о торгах нельзя рассматривать в качестве предложения делать оферты. Как справедливо отметил М.И. Брагинский: «Приглашение как таковое, по сути дела, "ничто", а приглашение участвовать в торгах - "нечто"»186.
Сразу скажем, что мы согласны с утверждениями Л.А. Новоселовой, В.Ф. Яковлева и И.Б. Новицкого о том, что заявки участников следует рассматривать как оферты. Действительно именно в этих заявках содержится совокупность существенных условий договора, которую можно квалифицировать как предложение заключить договор. Причем, никакого противоречия с предыдущим нашим тезисом здесь нет. Важно понимать, что речь идет о двух различных элементарных правоотношениях. Одно из них возникает из факта опубликования объявления о торгах, а возникновению другого, последующего, способствует конкурсный (аукционный) отбор заявок (оферт).
Для аргументации нашей позиции по данной проблеме важно определить возникают ли из факта подачи извещения об организации торгов какие-либо правоотношения, и, если да, то какую правовую природу они имеют. На наш взгляд, общественные отношения по организации торгов на право заключения договора следует квалифицировать как организационные отношения, регулируемые гражданским правом. В отечественной цивилистике при определении правовой природы торгов объектом исследования чаще всего выступают не общественные отношения и даже не правоотношения, а сделки, как разновидность юридических фактов. Отмечается, что торги представляют собой в каждом случае их организации, самостоятельную сделку (договор между организатором и участниками)187. И.Б Новицкий, Л.А. Лунц рассматривали извещение о торгах как одностороннюю сделку организатора, с которой начинаются торги, и последствием которой является приглашение делать оферты, т.е. подавать заявки (предложения)188. Н.Д. Егоров также считает, что извещение о проведении торгов по своей юридической природе является односторонней сделкой, порождающей соответствующие юридические последствия189., Динамика процедуры торгов зачастую раскрывается через последовательность юридических фактов, образующих юридический состав. Подчеркивается, что конкурс - это не одна сделка (договор), а сложный юридический состав, включающий в себя совокупность нескольких последовательно совершаемых сделок, в частности одностороннюю сделку организатора торгов в виде извещения об их проведении, одностороннюю сделку участника торгов, подавшего заявку на участие в них, и т.д.190. О.Ю. Скворцов, говоря о правовой природе торгов, отмечает: «Правовой результат в этом случае является следствием сложного юридического состава, элементами которого наступают как минимум два юридических факта -торги и договор, заключенный на их основе»191.
Извещение о торгах, как основание возникновения абсолютных организационных правоотношений
Полагаем, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях при заключении и исполнении государственного контракта как средства самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд, как в непосредственной, так и в опосредованной форме. Участниками государственного контракта становятся государственные и муниципальные органы власти, а также государственные юридические лица, что свидетельствует о реализации в гражданских правоотношениях обеих форм участия государства.
Большой блок новелл содержит и законодательное регулирование закупочных процедур. Вместо термина «размещение заказов», использовавшегося в Законе № 94-ФЗ, в Законе о контрактной системе применяется понятие «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)». Несмотря на аналогичность содержания указанных дефиниций, использование понятия «определение поставщика» подчеркивает исключительно гражданско-правовой характер данной стадии государственных и муниципальных закупок, что еще более подтверждает выдвинутый ранее тезис, что государственный контракт имеет ярко выраженный гражданско-правовой характер, а его юридическая природа -гражданско-правовая с элементами публично-правового регулирования.
В юридической науке и практике активно дискуссируется вопрос об основных проблемах и актуальных вопросах, возникающих при организации правовых связей между субъектами государственного контракта и договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд.
Например, по мнению М.В. Розовенко, к основным из них можно отнести: пренебрежение регулирующей задачей государственных и муниципальных контрактов, которое современное гражданское законодательство относит к подвидам гражданско-правовых договоров; - направленность закупок только лишь на эффективность бюджетного регулирования; отсутствие иерархичного построения компонентов системы планирования296. Анализ правоприменительной деятельности в сфере исполнения госконтрактов действительно подтверждает правоту высказанного мнения.
Действие Закона о контрактной системе помимо заказчиков распространяется на бюджетные учреждения, осуществляющие закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств, за следующими исключениями:
1) закупок, осуществляемых за счет передаваемых безвозмездно и безвозвратно грантов; субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
2) в случае привлечения бюджетным учреждением на основании договора в ходе исполнения контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, которые необходимы для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;
3) осуществления закупок за счет средств, полученных при осуществлении ими иной приносящей доход деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию). В этих случаях бюджетное учреждение вправе самостоятельно определить, распространится ли на такие закупки действие Закона о контрактной системе или Федерального закона от
Проведенный правовой анализ ранее действующего и современного контрактного законодательства показал, что в отличие от Закона о размещении заказов, который не распространяется на автономные учреждения, при предоставлении им, а также государственным, муниципальным унитарным предприятиям бюджетных средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на них при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона о контрактной системе применительно к бюджетным учреждениям. При этом в отношении таких закупок применяются положения Закона о контрактной системе, регулирующие мониторинг закупок, аудит и контроль (ч. 4 ст. 15). Данные правила свидетельствуют о формирующейся тенденции интеграции правил о контрактной системе и Закона № 223-ФЗ. Действие Закона о контрактной системе распространяется и на иных юридических лиц при предоставлении в соответствии со ст. 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации297 бюджетных инвестиций в случае реализации приоритетных инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства в рамках договоров об участии публично-правовых образований в собственности субъекта инвестиций (ч. 5 ст. 15).
Структура правовых связей между субъектами государственного контракта и договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд
В случае просрочки исполнения заказчиком обязательства, предусмотренного государственным контрактом (как правило, обязательство - оплата товара в определенный контрактом срок) другая сторона вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней). Однако заказчик освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны. В случае просрочки исполнения поставщиком обязательства, предусмотренного государственным контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней), но поставщик (может быть освобожден от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине заказчика.
Законодателем предусмотрен единый порядок расчета неустойки (штрафа, пеней) как для государственного (муниципального) заказчика, так и для поставщика. Неустойка (штраф, пеня) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного государственным контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного государственным контрактом срока исполнения обязательства. Обязательства сторон по надлежащему исполнению своих договорных обязанностей гарантированы законодательством мерами имущественной ответственности, возлагаемых на ту сторону, которая не исполняет своих обязанностей перед контрагентами или исполняет их ненадлежащим образом.
В юридической литературе называются сущностные особенности, характерные при установлении ответственности по государственному контракту на поставку товаров: - применение санкций за неисполнение и ненадлежащее исполнение условий государственного контракта является правом, а не обязанностью; - стороны могут устанавливать в государственном контракте санкции по своему усмотрению (договорные санкции), и законные санкции (если предусмотрено законодательством); - ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта может наступить и без наличия вины в этом, поскольку ст. 401 ГК РФ устанавливает, что если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных
Говоря об ответственности сторон, необходимо обозначить основания наступления ответственности поставщика в государственном (муниципальном) контракте как средстве самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд: - просрочка товара - передача поставщиком военному потребителю товара после истечения срока поставки, предусмотренного контрактом; - недопоставка - передача поставщиком государственному заказчику в установленный срок меньшего количества товара, чем предусмотрено контрактом, поставка некачественного товара, поставка некомплектного
Видится абсолютно оправданным, применение положений ГК РФ (п. 3 ст. 486 и п. 4 ст. 487) предусматривающих возможность наступления ответственности по государственному контракту в виде уплаты процентов за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица. Подлежат уплате проценты на сумму этих средств.
Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд предусматривал ответственность за необоснованное уклонение поставщика от заключения государственного контракта на поставку продукции для федеральных государственных нужд в случаях, когда такая обязательность заключения контракта установлена законом. Поставщик в таких случаях уплачивает покупателю штраф в размере стоимости продукции, определенной в проекте контракта. Закон о контрактной системе также предусматривает возможность применения таких мер ответственности.
Таким образом, в государственный (муниципальный) контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным (муниципальным) контрактом.
Стороны освобождаются от ответственности за полное или частичное неисполнение обязательств по государственному контракту в случае непредвиденных обстоятельств, возникших после его заключения в результате событий чрезвычайного характера (засуха, наводнение, градобитие и другие форс-мажорные обстоятельства), которые стороны не могли предвидеть и предотвратить.
