Содержание к диссертации
Введение
I. Правовая природа поставки товаров для государственных или муниципальных нужд 17
1. Развитие отечественного законодательства, регулирующего отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд 17
2. Понятие и квалифицирующие признаки государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд 32
3. Особенности правового положения субъектов поставки товаров для государственных или муниципальных нужд 66
4. Соотношение поставки товаров для государственных или муниципальных нужд с иными гражданско-правовыми договорами 90
II. Основные стадии договорных отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд 104
1. Порядок заключения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальиых нужд 104
2. Исполнение договорных обязательств по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и ответственность при их нарушении 129
3. Порядок изменения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд 159
4. Порядок расторжения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд 176
Заключение 196
Список использованной литературы 204
Приложение 224
- Понятие и квалифицирующие признаки государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд
- Соотношение поставки товаров для государственных или муниципальных нужд с иными гражданско-правовыми договорами
- Исполнение договорных обязательств по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и ответственность при их нарушении
- Порядок расторжения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Особое положение поставки товаров для государственных или муниципальных нужд в системе гражданских правоотношений объясняется ее целевой направленностью – обеспечением государственных или муниципальных интересов, то есть удовлетворение потребностей Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований, для формирования материального резерва, для обеспечения обороны и безопасности страны, жизни и здоровья граждан. В своем бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» Президентом Российской Федерации в целях смягчения воздействия на российскую экономику мирового финансового кризиса, повышения ее конкурентоспособности, модернизации и технологического обновления в качестве из одной из задач определяется повышение эффективности использования ресурсов при закупках товаров и услуг для государственных нужд. Для решения указанной задачи необходимо совершенствование механизма государственных закупок за счет консолидации заказов, применения современных процедур их размещения, исключения неоправданных ограничений, усложненных и неэффективных процедур, что достигается путем дальнейшего развития законодательства, регулирующего порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Отмечается тенденция постоянного роста количества заключаемых государственных и муниципальных контрактов. Так, за первое полугодие 2008 года количество размещенных сведений по заключенным государственным контрактам возросло почти в 2,5 раза по сравнению с аналогичным периодом 2007 года, а за первое полугодие 2009 года – в 1,6 раза по сравнению с тем же периодом предыдущего года, что не может не вызвать роста конкуренции среди поставщиков (исполнителей) за получение государственного или муниципального заказа. В условиях создавшейся ситуации требуется постоянное внимание законодателя к проблемам правового регулирования поставок товаров для государственных или муниципальных нужд, так как отсутствие должного системного подхода при принятии нормативных правовых актов приводит к нецелевому использованию средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, недобросовестной конкуренции, коррупции и другим злоупотреблениями.
Начиная с 2006 года, институт поставки товаров для государственных или муниципальных нужд претерпел определенные изменения: была введена единая система правового регулирования обеспечения государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем, ряд проблем, имеющих важное значение для эффективного регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, требует разрешения в части уточнения (определения) понятийного аппарата, классификации государственного или муниципального контракта, определения круга лиц, являющихся субъектами отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и др.
Правоприменительная практика свидетельствует о пробелах и противоречиях в правовом регулировании обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе поручительства государственного или муниципального заказчика по обязательствам покупателя оплатить поставленные товары, порядка расторжения государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. На данный момент существующие пробелы и противоречия не могут быть устранены посредством имеющихся норм, а практика арбитражных судов не отличается единообразным толкованием и применением правовых норм, регулирующих указанные отношения.
Данные обстоятельства и проблемы регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд обусловливают актуальность и значимость настоящего исследования, а формирующаяся на базе нового законодательства правоприменительная практика представляет большой исследовательский интерес как в теоретических, так в практических аспектах.
Степень разработанности темы исследования. Осознавая важность и значимость поставки товаров для государственных или муниципальных нужд в жизнедеятельности государства и общества, многие ученые уделяли ей пристальное внимание. В дореволюционный период исследованию договора казенного подряда и поставки были посвящены работы таких классиков отечественной цивилистики, как Мейер Д.И., Победоносцев К.П., Покровский И.А., Шершеневич Г.Ф. В советский период вопросу поставки товаров для государственных нужд были посвящены работы таких ученых, как Агарков М.М., Братусь С.И., Варшавский К.М., Иоффе О.С., Ландкоф С.Н., Пушкин А.А., Семеусов В.А., Шкундин З.И., Алексеев С.С. Необходимо учитывать, что на тот момент, кроме непродолжительного периода НЭПа, существовала административно-командная система управления экономикой, и поставки товаров для государственных нужд осуществлялись на основе плановых актов, что не могло не отразиться на исследованиях указанных ученых.
На современном этапе изменения, вносимые в законодательство с 90-х годов XX века, напрямую связаны с необходимостью появления новых правовых механизмов регулирования российской экономики, в том числе и в сфере удовлетворения государственных и муниципальных интересов.
Исследование института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд в последние десятилетия проводили: Андреева Л.В., Борисов А.Б., Горбунова Л.В., Гребенщикова Я.Б., Заботина Н.Н., Колесник О.П., Краев Н.А., Пермяков Л.Е., Синельникова В.Н., Тарабаев П.С., Тихомиров Ю.А., Шевченко Л.И., Щербаков В.А., Яровой А.В. Исследования, как правило, не касались вопросов удовлетворения муниципальных нужд, а зачастую ограничивались рассмотрением узкого круга проблем (например: поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву (Горбунова Л.В.), гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд (Тарабаев П.С.).
Исследования Горбуновой Л.В., Колесника О.П., Ярового А.В. проводились еще до изменений, внесенных в законодательство в связи с введением единой системы обеспечения государственных или муниципальных нужд. Это привело к тому, что многие проблемы, исследованные в трудах указанных авторов, претерпели изменения или стали неактуальны.
Таким образом, современный институт поставки товаров для государственных или муниципальных нужд до настоящего момента не получил всестороннего комплексного исследования, а многие вопросы оказались вне сферы исследования. В частности, до сих пор не выработано определение понятия «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах», которое содержало бы его основные признаки, не получили должного внимания проблемы поручительства заказчика по обязательствам покупателя оплатить поставленный товар, не разрешены противоречия в правовом регулировании порядка расторжения государственного или муниципального контракта и т.д.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, правоприменительная практика, а также взгляды ученых по рассматриваемой проблеме.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд на основе научной литературы, нормативных правовых актов РФ, судебной практики, разработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию гражданско-правового регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд и практики ее применения.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи исследования:
- провести историко-правовой анализ развития института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд;
- исследовать правовую природу государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, определить его место в системе гражданско-правовых договоров;
- выявить и обобщить особенности государственных или муниципальных нужд как квалифицирующего признака отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд;
- определить круг лиц, являющихся субъектами поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, исследовать их правовое положение;
- выявить особенности соотношения прав и обязанностей субъектов государственного или муниципального контракта и заключаемого на его основе договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд;
- исследовать основные стадии договорных отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, выявить их отличительные особенности;
- выявить недостатки гражданско-правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, выработать научно-практические рекомендации и внести предложения по его совершенствованию.
Методологической основой исследования является диалектический метод, позволяющий рассматривать общественные явления и процессы в постоянном развитии и взаимосвязи, совокупность общенаучных и частноправовых методов познания: историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и иные методы научного познания. Использование историко-правового метода позволило исследовать эволюцию изучаемых правоотношений. С помощью сравнительно-правового метода исследован процесс развития законодательства, регулирующего отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд. Формально-юридический метод позволил оценить эффективность средств гражданско-правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд.
Теоретическую базу исследования составляют труды дореволюционных, советских и современных российских ученых-цивилистов: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, Л.В. Андреевой, А.Б. Борисова, М.И. Брагинского, С.И. Братуся, К.М. Варшавского, В.В. Витрянского, Т.В. Закупень, С.С. Занковского, О.С. Иоффе, Н.И. Клейна, Н.А. Краева, С.Н. Ландкофа, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, А.А. Пушкина, Ю.В. Романца, Г. Ф. Ручкиной, О.Н. Садикова, В.А. Семеусова, В.Н. Синельниковой, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шершеневича, З.И. Шкундина, и др.
Комплексный характер исследования обусловил необходимость использования трудов представителей предпринимательского, административного права и других отраслей права: А.П. Алехина, О.А. Беляева, А.В. Демина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, В.И. Новоселова, Л.Л. Попова, А.С. Ротенберга и др.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы практики Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов РФ, результаты статистического исследования роста количества размещенных сведений по заключенным государственным контрактам.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, законодательные и иные акты Российской Федерации, субъектов и муниципальных образований Российской Федерации, посвященные регулированию отношений поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором проведено комплексное исследование правового регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд как единой системы правового регулирования обеспечения государственных и муниципальных нужд, что отличает данное диссертационное исследование от ранее проводимых, в которых, как правило, рассматривались отдельные группы правоотношений, например, обеспечение федеральных государственных нужд, и не уделялось должное внимание общим принципам правового регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
В работе представлена современная целостная концепция гражданско-правового регулирования поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, новизна которой заключается в разрешении ряда проблем, касающихся ее сущности и содержания, а именно:
- определены квалифицирующие признаки поставки товаров для государственных или муниципальных нужд и на основании их предложено определение понятия «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд»;
- уточнен предмет правовой охраны при поставке товаров для государственных или муниципальных нужд;
- дана правовая квалификация отношений между публично-правовым образованием и субъектом поставки товаров для государственных или муниципальных нужд – государственным или муниципальным заказчиком;
- определено место государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд в системе гражданско-правовых договоров;
- выявлена специфика поручительства государственного или муниципального заказчика по обязательствам покупателя оплатить поставленные товары;
- предложено решение проблемы несоответствия прав и обязанностей лиц, осуществляющих деятельность по организации торгов в соответствии с положениями от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и лица, выигравшего указанные торги;
- предложены пути разрешения противоречий законодательства, регулирующего порядок расторжения государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе системного анализа норм законодательства, регулирующих отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, делается вывод о том, что квалифицирующим признаком, отличающим поставку товаров для государственных или муниципальных нужд от смежных гражданско-правовых обязательств, является цель заключения указанного договора – обеспечение государственных или муниципальных нужд. В связи с тем, что содержание государственных или муниципальных нужд не имеет четких отличительных признаков, а в законодательстве отсутствует объективное выражение данной цели, невозможно квалифицировать данный договор, принимая указанный признак в качестве единственного основания.
Вследствие этого квалификация поставки товаров для государственных или муниципальных нужд представляется возможной только при наличии в совокупности основных признаков данного договора: обеспечение государственных или муниципальных нужд, участие особого субъекта – органов государственного или муниципального управления, особый порядок заключения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, особый порядок их финансового обеспечения.
2. В настоящее время в законодательстве отсутствует единое определение понятия «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд», содержащее его основные признаки, что вызывает трудности при квалификации данного договора.
В целях закрепления данного определения предлагается ст. 526 ГК РФ изложить в следующей редакции:
«Государственный или муниципальный контракт на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах – это договор, заключенный государственным или муниципальным заказчиком в целях обеспечения государственных или муниципальных интересов, по которому поставщик обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров».
3. Определение понятия «государственный или муниципальный контракт», закрепленное в п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», содержит слова «от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования», что позволяет квалифицировать отношения государственного или муниципального заказчика и публично-правового образования как представительство. Однако данный вывод не соответствует гражданскому законодательству и правовой природе института представительства, так как государственный или муниципальный заказчик, которым выступает юридическое лицо – получатель бюджетных средств, является не только стороной государственного или муниципального контракта, но и приобретает права и обязанности, несет ответственность по данному договору.
В целях устранения неточности в определении понятия «государственный или муниципальный контракт» обосновывается необходимость внесения изменения путем исключения из п. 1 ст. 9 указанного Федерального закона слов «от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования».
4. Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд направлена на удовлетворение государственных или муниципальных нужд, понятие которых в Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» раскрывается через понятие «потребность», с которым тесно связано понятие «интерес».
В правовой науке определяется, что предметом правового регулирования выступают те или иные отношения, и проявлением этих отношений является интерес как объективная категория, который при закреплении в норме права приобретает статус предмета правовой охраны. В целях уточнения предмета правовой охраны при поставке товаров для государственных или муниципальных нужд предлагается в теоретических разработках и нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующих данные правоотношения, вместо термина «поставка товаров для государственных или муниципальных нужд» использовать термин «поставка товаров в государственных или муниципальных интересах».
5. Обосновывается вывод о том, что государственный или муниципальный контракт является универсальной договорной формой, так как заключается не только в сфере поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, но и в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд в тех или иных работах, услугах.
В целях унификации норм, регулирующих отношения по обеспечению государственных или муниципальных интересов, предлагается закрепить в » » части первой ГК РФ общие положения о государственном или муниципальном контракте, определяющие понятие контракта, его стороны, основания и порядок заключения, расторжения. Данные нормы приведут к более четкому регулированию отношений по обеспечению государственных или муниципальных интересов, так как они позволят применять единую конструкцию государственного или муниципального контракта к любым видам договорных отношений, возникающих в данной сфере, в том числе и к поставке товаров для государственных или муниципальных нужд.
6. Поручительство государственного или муниципального заказчика по обязательствам покупателя оплатить поставленные товары является случаем возникновения поручительства в силу закона. В гражданском законодательстве нормы, регулирующие поручительство в силу закона, отсутствуют, а при применении общих правил о поручительстве не учитывается специфика отношений по обеспечению государственных или муниципальных нужд.
В целях согласования положений о поручительстве государственного или муниципального заказчика и общих правил о поручительстве необходимо в 5 главы 23 ГК РФ «Поручительство» включить нормы, предусматривающие поручительство, возникающее в силу закона, определяющие основания его возникновения и форму данного договора поручительства, и закрепляющие то, что особенности регулирования такого поручительства могут предусматриваться в законе, на основании которого оно возникает.
7. В Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнениеработ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отсутствуют понятия «организатор конкурса», «организатор аукциона», определенные в ст. 447-449 ГК РФ. Помимо этого, не предусмотрена ответственность организатора конкурса (аукциона), уклонившегося от подписания протокола, но при этом закреплена ответственность лица, выигравшего торги и уклоняющегося от подписания договора. Несоответствие прав и обязанностей сторон позволяет сделать вывод о нарушении принципа равенства сторон и принципа соразмерности гражданских прав и обязанностей.
В связи с этим предлагается включить в ст. 20 и ст. 32 указанного Федерального закона определения понятий «организатор конкурса», «организатор аукциона», и норму, предусматривающую возврат задатка в двойном размере и возмещение убытков лицу, выигравшему конкурс (аукцион), в случае уклонения организатора конкурса (аукциона) от подписания протокола.
8. Пункт 8 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» допускает расторжение государственного или муниципального контракта исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Данное положение входит в противоречие с п. 2 ст. 533 и ст. 534 ГК РФ, предусматривающими при определенных условиях возможность одностороннего отказа от исполнения контракта, последствием которого в соответствии с п. 3 ст. 450 ГК РФ является расторжение договора.
Анализ законодательства и правоприменительной практики показал, что п. 2 ст. 533 ГК РФ не применяется в силу непоследовательности установленного в указанной статье порядка одностороннего отказа от исполнения контракта, а ст. 534 ГК РФ - по причине того, что содержащаяся в норме бланкетная диспозиция отсылает к иному законодательному акту, утратившему силу в настоящее время.
В целях устранения сложившихся противоречий предлагается ст. 533 ГК РФ изложить в новой редакции, предусматривающей расторжение контракта только по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, а ст. 534 ГК РФ признать утратившей силу.
Теоретическая и практическая значимость диссертации обусловлена комплексным подходом к исследованию поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, который предполагает анализ правовой природы поставки товаров для государственных или муниципальных нужд как института гражданского права, соотношения государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд с иными гражданско-правовыми договорами, выделения отличительных особенностей данного вида договора. Диссертация будет способствовать углублению знаний о сущности и содержании института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
По результатам исследования разработан комплекс предложений в законодательство Российской Федерации и в правоприменительную практику, подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
Диссертационные выводы и предложения могут быть использованы:
- при дальнейшем исследовании проблем поставки товаров для государственных или муниципальных нужд;
- при разработке предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего данные отношения;
- для разработки учебных курсов, программ и в процессе преподавания гражданского права;
- при разрешении арбитражными судами споров;
- в практической деятельности субъектов поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета, где проводилось ее обсуждение. Положения и выводы диссертации, а также практические рекомендации нашли свое отражение в научных публикациях, в том числе опубликованных в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
По теме диссертационного исследования на различных конференциях был обсужден ряд докладов, а именно на I Международной научно-практической конференции «Наука и современность – 2010» (Новосибирск, 2010); на международной научно-практической конференции «Экономика, социология, право: новые вызовы и перспективы» (Москва, 2010).
Структура диссертационного исследования обусловлена целям и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы.
Понятие и квалифицирующие признаки государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд
В соответствии со ст. 525 ГК РФ поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта (далее именуется - контракт), а также заключаемого в соответствии с ним договора поставки. Причем контракт по сути своей выполняет функцию основного договора и, как правило, единственного. Он предшествует договору поставки, а договор поставки не может существовать без контракта и заключается в случаях, предусмотренных в нем.
В настоящее время контракты на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд широко распространены в мире. Например, в США с 1948 г. действует законодательно оформленная система закупки продукции для государственных (федеральных) нужд.1 Законодательство США, регулирующее данный вопрос, делится на общефедеральное законодательство, регламентирующее организацию процесса закупок и устанавливающее нормы, касающееся конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне и специальное законодательство, регламентирующее процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.
Особое отношение к договорам, заключаемых в интересах государства, принято и в странах, входящих в Европейское сообщество (ЕС). В большинстве стран ЕС общие вопросы заключения контрактов на поставку товаров, проведение работ и оказание услуг регулируются внутренним законодательством. Но в рамках ЕС, помимо правового регламентирования таких контрактов на национальном уровне отдельных европейских государств, существует также система их наднационального правового регулирования. Она призвана сделать процесс взаимодействия государств - участников ЕС с частным сектором наиболее открытым для конкуренции и обеспечить равный доступ к заключению договоров с публично-правовыми образованиями для всех заинтересованных частных компаний.
Правовое регулирование государственных контрактов в ЕС основано на следующих правовых источниках - Единый европейский акт от 28 февраля 1986 г., именуемый также Актом о создании Единой Европы1 и директивах ЕС2 Указанные нормативные правовые акты содержат положения, обеспечивающие свободное обращение товаров и услуг на общем рынке государственных закупок ЕС, открытость рынка государственных закупок для свободной конкуренции, гарантии соблюдения гласности, беспристрастности и справедливости при проведении тендеров на размещение государственных заказов, а также предусматривают эффективные меры противодействия при нарушении правил проведения конкурсов. В настоящее время протекает процесс инкорпорации нормативных правовых актов наднационального уровня в правовые системы стран ЕС. Например, в Великобритании они включены в Правила о договорах, заключаемых с публично-правовыми образованиями, принятые в 2006 году . Таким образом, контракты на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд востребованы большинством развитых стран мира, и их правовое регулирование постоянно совершенствуется. В целях определения понятия «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных ігужд или муниципальных нужд» необходимо проанализировать указанное понятие на предмет смысловой нагрузки, которую вкладывает законодатель в него.
В юридической науке «контракт» является синонимом «договора» , то есть данные термины несут одинаковую смысловую нагрузку. В современный период термин «контракт» используется для обозначения разновидности договоров, заключаемых при поступлении на государственную службу, для обозначения основания возникновения отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, для обозначения договоров, регулирующих отношения во внешнеторговой деятельности.
Термин «государственный» или «муниципальный» подчеркивает целевую направленность данного контракта. «Государственный» заключается для обеспечения государственных нужд, а «муниципальный» - для обеспечения муниципальных нужд.
Анализируя понятие «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд», Заботина Л.В. приходит к выводу, что «использование в указанном понятии термина «государственный контракт» является нерациональным, так как он носит лишь декларативный характер, не несет особой смысловой, функциональной нагрузки, более того, вызывают споры о публично-правовой природе указанного договора» . В качестве решения данной проблемы Заботина Л.В. предлагает понятие «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд» заменить понятием «договор поставки товаров для государственных нужд», а договор поставки товаров для государственных нужд, заключаемый в соответствии со ст. 525 ПС РФ на основании государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, именовать договором субпоставки товаров для государственных нужд. Данная точка зрения представляется спорной, так как в Гражданском кодексе РФ понятие субпоставки не предусмотрено, а если проводить аналогию с субподрядом, предусмотренным ст. 706 ГК РФ, то следует отметить, что особенностью субподряда является не только наличие генерального подрядчика в качестве стороны договора, но и его ответственность за действие третьих лиц и право прибегнуть к регрессивной ответственности при возникновении у него убытков, причиненных действиями третьих лиц. Заказчик, хотя и в соответствии со ст. 532 ГК РФ является поручителем по обязательствам покупателя при оплате товаров по договору поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, не несет ответственность за действия третьих лиц. Таким образом, понятие субпоставки законодательно не закреплено и, если проводить аналогию с субподрядом, применение данного термина к договору поставки для государственных или муниципальных нужд не является корректным исходя из содержания данного договора.
Соотношение поставки товаров для государственных или муниципальных нужд с иными гражданско-правовыми договорами
Поставка товаров в государственных или муниципальных интересах в соответствии с п. 5 ст. 454 ГК РФ определена как вид договора купли-продажи. Это обусловлено тем, что указанное обязательство характеризуется теми же признаками, которые присущи договору купли-продажи, а именно: 1. как и договор купли-продажи является консенсуальным. Он считается заключенным с момента достижения соглашения по всем существенным условиям, а передача товара представляет собой исполнение заключенного и вступившего в силу договора со стороны исполнителя; 2. относиться к двусторонним договорам. Волеизъявление сторон является встречным и совпадающим, т.е. характеризуется взаимным удовлетворением интересов сторон и взаимной согласованностью; 3. считается возмездным, так как обязанности исполнителя по передачи товара в собственность заказчику соответствует встречная обязанность заказчика уплатить за него определенную денежную сумму. В качестве основного системного фактора, лежащего в основе классификации договоров, традиционно рассматривают направленность обязательств на достижение определенного результата. Поэтому в Гражданском кодексе РФ выделяют как тип договорных обязательств договоры по передачи имущества в собственность. К данному тину относится и договор купли-продажи. Так как поставка товаров в государственных или муниципальных интересах определяется как вид купли-продажи, то ее можно определить как договор, направленный па возмездную передачу имущества в собственность в обмен на эквивалентно-определенное денежное предоставление.
В соответствии со ст. 454 ГК РФ к регулированию отношений по поставке товаров в государственных или .муниципальных интересах применяются положения Гражданского кодекса РФ, предусмотренные параграфом, посвященным общим положениям о договоре купли-продажи, если иное не предусмотрено правилами Кодекса о данном виде договора.
Таким образом, наличие общих родовых признаков позволило законодателю отнести поставку товаров в государственных или муниципальных интересах к отдельному виду договора купли-продажи. Данная позиция получила закрепление и в современной научной литературе. Ряд авторов, таких как Садиков О.Н., Суханов Е.А., Романси Ю.В., Бобкова ОБ., поддерживают данную позицию и определяют обязательства по поставке товаров в государственных или муниципальных интересах как вид договора купли-продажи.
Поставке товаров в государственных или муниципальных интересах присущи также и черты, характерных для договора обычной поставки: 1. Предметом являются вещи, определенные родовыми признаками. Некоторые авторы считают, что предметом поставки товаров моїут быть и индивидуально определенные вещи". Но из анализа ст. 518, 520 ГК РФ, предусматривающих права покупателя на замену товара неиадлежашего качества, восполнение недопоставки у других лиц с отнесением на поставщика расходов на их приобретение, следует, что индивидуально определенные вещи не могут быть предметом поставки, так как данная категория объектов гражданских прав в принципе не подлежит замене . Недвижимость, сельскохозяйственная продукция, энергия, имущественные права предметом договора поставки не выступают, так как регулируются другими нормами права. 2. Срок исполнения отдален от момента заключения, передача товара осуществляется в определенные сроки и периоды, то есть, характерны длящиеся отношения и исполнение договора частями. Наличие в обязательствах по поставке товаров в государственных или муниципальных интересах признаков, характерных для договора поставки, позволило законодателю распространить правила о договоре поставки на данные отношения, если они не противоречат специальным нормам о поставке товаров в государственных или муниципальных интересах (п. 2 ст. 525 ПС РФ). На основании распространения на отношения по поставке товаров в государственных или муниципальных интересах правил Гражданского кодекса РФ о договоре поставке ряд авторов сделал вывод, что поставка товаров в государственных или муниципальных интересах является разновидностью (подвидом) договора поставки1. Причем Брагинский М.И. и Витрянский В.В. считают, что среди существующих видов купли-продажи (розничная купля-продажа, поставка товаров, поставка товаров для государственных нужд, контрактация, энергоснабжение, продажа недвижимости и продажа предприятия) «есть своя иерархия: так, поставка товаров для государственных нужд и контрактация — подвиды поставки...» .
Исполнение договорных обязательств по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и ответственность при их нарушении
Права и обязанности субъектов контракта и заключаемого на его основании договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах определяются субъектами данных правоотношений свободно и по собственному усмотрению, так как указанные правоотношения являются гражданско-правовыми по своей природе. При этом существует точка зрения о необходимости того, чтобы «законодательство содержало императивные нормы, регулирующие условия таких договоров (цена, порядок оплаты, сроки выполнения обязательств, имущественная ответственность, условия и порядок прекращения договора и т.д.)», что связано с особым контролем за соблюдением публичных интересов и «предотвращению злоупотреблений со стороны недобросовестных государственных чиновников при заключении и исполнении обязательств»1.
Подробное и четкое законодательное регулирование отношений по поставки товаров в государственных или муниципальных интересах с учетом их особой значимости для государства и общества необходимо и обосновано, но при этом следует учитывать то, что гражданско-правовое регулирование предполагает равноправие сгорон, обладающих свободой выбора и самостоятельно регулирующих отношения между собой. Поэтому права и обязанности субъектов данных правоотношений необходимо устанавливать посредством диспозитивных норм.
Статья 525 ПК РФ предусматривает при регулировании отношений по поставке товаров в государственных или муниципальных интересах субсидиарное применение норм Гражданского кодекса РФ о поставке товаров и общих положений о купли-продажи. Помимо этого отношения сторон по исполнению контракта при поставке товаров непосредственно заказчику или по его указанию (отгрузочной разнарядке) другому лицу (получателю) регулируются статьями 506 - 522 ПС РФ, посвященными договору поставки (ст. 531 ГК РФ). Если иной порядок расчетов в контракте не предусмотрен, оплата переданных получателям товаров осуществляется непосредственно заказчиком, что является особенностью исполнения такого контракта.
Основной обязанностью поставщика по государственному или муниципальному контракту, как и по договору поставки, является обязанность передать товары покупателю в обусловленный срок или сроки, поэтому гак важен порядок исполнения поставщиком своих обязанностей.
Поставка товаров должна осуществляться поставщиком путем отгрузки (передачи) товаров покупателю, являющемуся стороной договора поставки, или лицу, указанном) в договоре в качестве получателя. Отгрузка (передача) товаров осуществляется поставщиком получателям, указанным в отгрузочной разнарядке, если договором поставки предусмотрено право покупателя давать поставщику указания об отгрузке (передаче) товаров получателям (отгрузочные разнарядки). Как выполняемые в порядке встречного исполнения следует рассматривать обязанности поставщика при наличии в договоре указанных условий (ст. 328 ГК РФ). То есть у поставщика возникает право отказаться от исполнения договора либо потребовать от покупателя оплаты товаров при непредставлении покупателем отгрузочной разнарядки в установленный срок. Данные положения учитываются в судебной практике при определении вины поставщика в случае просрочки поставки, и в качестве примера можно привести постановление ФАС Московского округа по делу JSa КГ-Л40/11978-06 от 09.01.2007.
При рассмотрении вопроса о взыскании неустойки за недопоставку продукции судом было принято во внимание то, что Росрезсрв должен был передать отгрузочные разнарядки в течение 15 дней после подписания договора. И, так как эти обязательства Росрезерв не исполнил, то при отсутствии названных разнарядок ответственность за недопоставку продукции, предусмотренную договором и п. 2 ст. 16 Федерального закона о государственном резерве, ответчик нести не может. Оценив данные обстоятельства, суд пришел к заключению о неисполнении покупателем своего обязательства по представлению отгрузочных разнарядок и, следовательно, отсутствию вины поставщика в просрочке поставки.
Таким образом, условие договора о предоставлении отгрузочных разнарядок влечет за собой обязанность покупателя предоставить ее и корреспондирующее ему право поставщика требовать направления указанной разнарядки. И данное условие договора имеет существенное влияние при определении лиц, ответственных за просрочку поставки товаров.
Одной из основных обязанностей покупателя (получателя) является его обязанность принять поставленные товары, то есть совершить все необходимые действия, обеспечивающие принятие товаров (ст. 513 ГК РФ). В случае, если поставка осуществляется на основании контракта, данная обязанность возлагается на заказчика соответственно.
Если контрактом предусмотрено заключение договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах, то в соответствии со ст. 529 ГК РФ заказчик обязан направить поставщику и покупателю извещение о прикреплении покупателя к поставщику. Елисеев И.В. высказывает мнение о том, что «эта обязанность государственного заказчика...» (обязанность принять товары) «...предполагает и обязанность прикрепления к поставщику покупателя», то есть путем выдачи извещения о прикреплении реализовывается обязанность заказчика принять исполнение. Таким образом, обязанность заказчика обеспечить принятие поставленного товара может исполняться одним из следующих способов: 1. принять поставленный товар (в случае, если поставка осуществляется по контракту непосредственно заказчику); 2. выдать поставщику отгрузочную разнарядку с указанием получателя поставляемых товаров (в случае, если поставка товаров осуществляется получателю, указанному заказчиком в разнарядке); 3. направить поставщику и исполнителю извещение о прикреплении (в случае, если контрактом предусмотрено заключение договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах). Следует обратить внимание на то, что выдача отпэузочной разнарядки не обозначает перехода обязанностей по исполнению договора третьему лицу. Как правильно отмечает ряд авторов, «договор поставки товаров не покупателю, а иному лицу, в частности получателю по отгрузочным разнарядкам (ст. 509 ГК), не может считаться договором в пользу третьего лица»2. Действительно, из анализа ст. 430 ГК РФ следует, что при заключении договора в пользу третьего лица указанное лицо, в пользу которого производится исполнение договора, имеет право требовать от должника исполнение обязательств в свою пользу.
Порядок расторжения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
Проанализировав п. 2 ст. 527 ГК РФ, можно сделать вывод, что, не смотря на то, что возмещение убытков, причиненных поставщику в связи с выполнением контракта, не относится к гражданско-правовой ответственности, к данным правоотношениям применяются нормы ст. 15 и гл. 25 ГК РФ, регулирующие ответственность за нарушение обязательств. В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Из смысла ст. 527 и 533 ГК РФ очевидно, что поставщику возмещаются все убытки, причиненные в связи с выполнением контракта, то есть и реальный ущерб и упущенная выгода. И, исходя из необходимости определения размера убытков и в соответствии со ст. 6 ГК РФ, предусматривающей возможность применения гражданского законодательства по аналогии, к данным правоотношениям применяются общие правила, регулирующие определение размера убытков, порядок их возмещения.
Проаназизировав судебную практику можно сделать вывод о неоднозначности применения арбитражными судами норм п. 1 ст. 533 ГК РФ. С одной стороны, судами указывалось, что возмещение убытков в таких случаях не является мерой ответственности.1 При этом судами давались пояснения, что ст. 533 1Ж РФ регламентирует условия возмещения поставщику убытков тогда, когда в силу обязательности исполнения контракта (п. 2 ст. 527 ГК РФ) его выполнение является убыточным для поставщика или исполнителя или тогда, когда государственный заказчик утратил к нему интерес в связи с отсутствием необходимости в продукции, товарах услугах и т.п.
С другой стороны, арбитражные суды применяли нормы п. 1 ст. 533 ГКРФ во взаимосвязи с ст. 15, 393, 401 ГК РФ, при этом считая, что возмещение убытков поставщику в связи с исполнением контракта - это мера гражданско-правовой ответственности- То есть, поставщик, требующим возмещения убытков, должен доказать факт нарушения обязательств заказчиком, наличие и размер понесенных убытков, причинную связь между действиями заказчика и убытками. В то же время заказчик вправе доказывать отсутствие своей вины в причинении убытков, если в соответствии со ст. 401 ГК РФ вина является условием ответственности. В качестве примера можно привести постановление ФАС Дальневосточного округа от 17.04.2009 № Ф03-1339/2009. При принятии решения о взыскании с заказчика убытков, причиненных истцу в связи с простоем судна, суд применил нормы п. 1 ст. 533 ГК РФ. При этом суд признал, что простой судна произошел в результате нарушения заказчиком условия государственного контракта и неисполнении им обязательства о подготовке груза к погрузке.
Таким образом, при рассмотрении дел о возмещении убытков, причиненных поставщику в связи с выполнением контракта, арбитражные суды поддерживались противоречивых взглядов на правовую природу данных правоотношений. Принимая решения по указанным делам, арбитражным судам необходимо учитывать, что по смыслу п. I ст. 533 ГК РФ возмещение убытков поставщику не является мерой гражданско-правовой ответственности, то есть, факт нарушения обязательств заказчиком, наличие или отсутствие его вины в причинении убытков, причинная связь между действиями заказчика и убытками не являются квалифицирующими признаками данных правоотношений.
При рассмотрении дел о возмещении убытков, причиненных поставщику в связи с выполнением коніракга, судам необходимо учитывать не только нормы п. 1 ст. 533 ГК РФ, но и положения Федерального закона о размещении заказов. Неправильное применение указанных норм послужило основанием для отмены решения Арбитражного суда Вологодской области от 18.04.2007 по делу № А13-1889/2007. Указанный суд посчитал исковые требования поставщика о взыскании с заказчика убытков, понесенных в связи с исполнением государственного контракта, обоснованными по праву и по размеру и на основании ст. 533 ГК РФ удовлетворил исковые требования. Суд кассационной инстанции отменил данное решение, указав на то, что в соответствии с конкурсной документацией в цену контракта были включены транспортные расходы, а изменение цены контракта возможно в случаях, предусмотренных п. 6 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов. То есть, требование поставщика взыскать с заказчика убытки, возникшие в результате увеличение стоимости доставки в связи с непредвиденными обстоятельствами, суд определил как требование об увеличении цены контракта. Данная позиция была поддержана ВАС РФ в определении от 24.10.2007 №13038/07.
В научной литературе при толковании норм ст. 527 и 533 ГК РФ поднимается вопрос: применяются ли правила о возмещении убытков поставщику, причиненных в связи с-исполнением контракта, только в случае обязательного заключения контракта или в любом случае его заключения. Рядом авторов, таких как Борисов А.Б., Гуев А.Н., Садиков О.И., Суханов Е.А., высказывается мнение о том, что обязанность заказчика по возмещению убытков поставщику связано со случаями его заключения в обязательном порядке. Данное мнение основывается на том, что в соответствии с п. 2 ст. 527 ГК РФ заключение контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением контракта. И в п. 1 ст. 533 ГК РФ при упоминании возмещения убытков поставщику, причиненных в связи с выполнением контракта, содержится норма, отсылающая к п. 2 ст. 527 ГК РФ.
