Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время основной целью социально-экономической политики Российской Федерации в области развития малого предпринимательства является увеличение количества субъектов малого предпринимательства, успешно и эффективно осуществляющих хозяйственную деятельность. Развитие отечественного малого предпринимательства и переход его на качественно новый уровень участия в формировании валового национального продукта требуют существенного расширения возможностей субъектов малого предпринимательства в вопросах их обеспечения финансовыми ресурсами и иными преференциями, необходимыми для осуществления предпринимательской деятельности.
Важное место в системе поддержки и развития субъектов малого предпринимательства должны занимать меры, направленные на повышение спроса на производимые и поставляемые субъектами малого предпринимательства товары в рамках системы размещения заказа для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений. Данные меры обеспечиваются нормами Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (в ред. от 05 апреля 2011 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ (в ред. от 05 июля 2010 г.) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
В то же время, меры поддержки субъектов малого предпринимательства, предусмотренные обозначенными законами, зачастую являются препятствием для увеличения показателей участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений. Кроме того, требуют разрешения существующие проблемы правового регулирования участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Во-первых, бюджетные учреждения не включены в число заказчиков, обязанных осуществлять в рамках определенной квоты размещение заказов на заключение гражданско-правовых договоров на поставку товаров у субъектов малого предпринимательства.
Во-вторых, наличие излишних законодательных ограничений по объемам размещаемых у субъектов малого предпринимательства заказов, по размеру начальной (максимальной) цены заключаемого контракта (цены лота), а также невозможность использования государственных гарантий и выданных страховыми организациями банковских гарантий в целях обеспечения заявок субъектов малого предпринимательства на участие в торгах и исполнения контрактов, не способствуют расширению доступа субъектов малого предпринимательства к размещению заказа для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
В-третьих, существенно ограничивает участие субъектов малого предпринимательства в размещении заказов законодательно закрепленное правило, согласно которому заказчики считаются исполнившими обязательство по размещению заказа на поставку товаров среди субъектов малого предпринимательства вне зависимости от того, признан состоявшимся либо несостоявшимся конкурс или аукцион с участием субъектов малого предпринимательства.
В-четвертых, отсутствие страхования гражданской ответственности субъектов малого предпринимательства по государственным (муниципальным) контрактам и гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений на поставку товаров не способствует повышению доверия со стороны заказчиков к субъектам малого предпринимательства как участникам размещения заказов.
Вышесказанное, несомненно, подтверждает актуальность исследования, направленного на обоснование новых положений современной доктрины гражданского права и предпринимательского права, связанных с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Степень научной разработанности темы исследования. В советском гражданском праве вопросы правового регулирования участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений не исследовались. В работах ученых рассматривались отдельные аспекты правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд в контексте его исторических предпосылок и сферы применения, а также общих обязательств сторон.
В связи со вступлением в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, а также законов, регламентирующих поставку товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, правовое регулирование государственного (муниципального) заказа, государственного (муниципального) контракта, включая договор поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд, было исследовано в работах таких ученых, как Л.В. Андреева, В.В. Балакин, М.И. Брагинский, О.А. Бортенева, С. Васильев, В.В. Витрянский, Н. Годунов, Л.В. Горбунова, В.В. Груздев, С.В. Дедиков, А.В. Демин, М.Н. Илюшина, Н.И. Клейн, Н.В. Корнилова, А.С. Кочетов, А.А. Моклаков, С.В. Савина, А.В. Скворцов, Ю.А. Тихомиров, Л.И. Шевченко и др. Перечисленные авторы внесли большой вклад в изучение особенностей размещения заказов для государственных (муниципальных) нужд, а также договора поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд как разновидности договора поставки товаров.
Одновременно с этим были проведены исследования, авторы которых, в частности, Д.А. Величко, Д.В. Давыдов, И.А. Ляшевич и др., проанализировали гражданско-правовые основы предпринимательства в современной России, правовой статус отдельных участников предпринимательского оборота, в том числе субъектов малого предпринимательства, общие предпосылки их участия в отношениях по поставке товаров для государственных (муниципальных) нужд.
Однако специального системного исследования правового регулирования участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений в современных условиях не проводилось.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Предметом исследования является правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в связи с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Целью исследования является разработка теоретических и практических положений, направленных на совершенствование правового регулирования общественных отношений, складывающихся с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Для достижения цели потребовалось решение следующих задач:
- определить особенности гражданско-правового статуса субъектов малого предпринимательства как участников поставок товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений;
- выявить правовую природу отношений по поставкам товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений с участием субъектов малого предпринимательства, а также определить их понятие;
- проанализировать особенности проведения торгов на поставку товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений с участием субъектов малого предпринимательства;
- выявить специфику правового регулирования участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказов на поставки товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений путем запроса котировок;
- изучить юридические конструкции государственного или муниципального контракта и гражданско-правового договора бюджетного учреждения на поставку товаров с участием субъектов малого предпринимательства;
- исследовать гражданско-правовую ответственность субъектов малого предпринимательства по государственному или муниципальному контракту и гражданско-правовому договору бюджетного учреждения на поставку товаров;
- выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего участие субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, а также практики его применения.
Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных, частных и специальных методов (диалектический, материалистический, формально-логический, системный, анализ и синтез, социологический, социально-правовой, формально-юридический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой).
В частности, диалектический метод познания позволил раскрыть содержание социально-правового феномена малого предпринимательства в его развитии, проанализировать его взаимосвязь с иными явлениями и процессами в обществе.
Системный метод применялся при выявлении пробелов в правовом регулировании участия субъектов малого предпринимательства в отношениях по поставке товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Использование конкретно-исторического и сравнительно-правового методов позволило раскрыть особенности гражданско-правового статуса российских субъектов малого предпринимательства в исторической ретроспективе и в сравнении с их зарубежными аналогами.
Формально-юридический, формально-логический методы, анализ и синтез использовались при исследовании содержания правовых норм, регулирующих общественные отношения с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», а также другие федеральные законы и подзаконные акты, регулирующие отношения, складывающиеся в связи с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблематике. На общетеоретическом уровне источниковедческую основу исследования составили труды таких известных специалистов в области теории и истории права, как С.С. Алексеев, К.Д. Кавелин, Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, О.В. Холмс и др. При написании диссертационного исследования были изучены труды таких видных ученых-цивилистов и исследователей в области предпринимательского права, как Л.В. Андреева, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, Е.А. Васильев, А.В. Венедиктов, В.В. Витрянский, С.Э. Жилинский, В.В. Залесский, В.В. Иванов, О.С. Иоффе, В.И. Казанцев, М.И. Кулагин, А.С. Комаров, Г.Ф. Ручкина, И.А. Покровский, Б.И. Пугинский, М.М. Рассолов, О.Н. Садиков, Е.А. Суханов, В.С. Толстой, Г.Ф. Шершеневич и др.
Эмпирической основой исследования послужили материалы правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти, судебной и арбитражной практики, справочно-статистические материалы Федеральной службы государственной статистики (Росстата) и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых исследований правового регулирования отношений с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений после внесения изменений и дополнений в законодательство о малом и среднем предпринимательстве и размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В диссертации обоснована необходимость возложения на бюджетные учреждения обязанности осуществлять размещение заказов на заключение гражданско-правовых договоров поставки товаров у субъектов малого предпринимательства.
Предложен механизм расчета объема заказа на заключение государственного, муниципального контакта и гражданско-правового договора бюджетного учреждения, размещаемого у субъектов малого предпринимательства, позволяющий привлекать большее количество данных субъектов к участию в торгах.
Аргументирована целесообразность отмены ограничения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства в случае размещения заказа на неделимую единицу продукции.
Обоснована необходимость установления правила о том, что объем товаров, на поставку которых проводились признанные несостоявшимися торги, не должен учитываться в общем годовом объеме заказа, который заказчики обязаны размещать среди субъектов малого предпринимательства.
Доказана возможность использования государственных гарантий и банковских гарантий, выданных страховыми организациями, в целях обеспечения заявок субъектов малого предпринимательства на участие в торгах.
Определен круг оснований, позволяющих субъектам малого предпринимательства выступать в качестве единственного поставщика товаров по государственным (муниципальным) контрактам и гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений.
Аргументирована необходимость страхования гражданской ответственности субъектов малого предпринимательства по государственным (муниципальным) контрактам и гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений на поставку товаров.
Разработан проект Постановления Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке субъектов малого инновационного предпринимательства, непосредственно участвующих в поставках товаров (производстве работ, оказании услуг) инновационного характера для государственных и муниципальных нужд».
В результате научного исследования правового регулирования участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений в диссертации обосновываются и выносятся на защиту теоретические положения и сформулированные научные выводы, имеющие прикладное значение, а также рекомендации практического характера.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Обосновано, что в целях предоставления субъектам малого предпринимательства преференции на участие в размещении заказов у любых заказчиков, необходимо возложить на бюджетные учреждения обязанность осуществлять размещение заказов на заключение гражданско-правовых договоров на поставку товаров у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем десять и не более чем двадцать процентов общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством Российской Федерации, путем проведения торгов, запроса котировок, в которых участниками размещения заказа являются такие субъекты.
2. Выявлено, что порядок расчета объема заказа на заключение государственного, муниципального контакта и гражданско-правового договора бюджетного учреждения на поставку товаров, который заказчик должен разместить среди субъектов малого предпринимательства, определен нечетко, что влечет возможность сокращения объема заказа, размещаемого у данных субъектов, путем его расчета, исходя из объема заказа, приходящегося на поставку товаров, включенных в Перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства.
Предложено, в целях устранения обозначенной коллизии и расширения возможностей для участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказов, конкретизировать механизм расчета квотируемого объема заказа путем указания на то, что объем размещаемого у субъектов малого предпринимательства заказа в размере не менее чем десять и не более чем двадцать процентов рассчитывается от общего годового объема заказа конкретного заказчика на заключение государственного, муниципального контакта и гражданско-правового договора бюджетного учреждения на поставку товаров, закрепив соответствующую норму в ст. 15 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
3. Предложено отменить ограничение начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства, установленное Правительством Российской Федерации в размере 15 млн. рублей, в случае размещения заказа на неделимую единицу продукции, цена которой превышает данное ограничение, в целях реализации механизма поддержки субъектов малого предпринимательства как преференциальной группы участников размещения заказов.
4. Доказана целесообразность устранения законодательно закрепленного правила, согласно которому заказчики считаются исполнившими обязательство по размещению заказа на поставку товаров среди субъектов малого предпринимательства вне зависимости от того, признан состоявшимся либо несостоявшимся конкурс или аукцион с участием субъектов малого предпринимательства. В связи с этим обоснована необходимость проведения заказчиком повторных торгов не на общих основаниях, а только среди субъектов малого предпринимательства, в случае, если первоначальные торги признаются несостоявшимися по причине подачи субъектами малого предпринимательства менее двух заявок на участие в конкурсе или аукционе. Также необходимо установление правила о том, что объем товаров, на поставку которых проводились такие торги, не должен учитываться в общем годовом объеме заказа, который заказчики обязаны размещать среди субъектов малого предпринимательства. Аналогичные правила необходимо предусмотреть и для случаев размещения заказа путем запроса котировок, участниками которого являются субъекты малого предпринимательства, закрепив соответствующие нормы в пп. 5, 6 и 7 ст.15 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
5. Обосновано, что в качестве дополнительной меры имущественной поддержки субъектов малого предпринимательства при участии в размещении заказов на поставку товаров, целесообразно предоставить заказчикам право применять к победителям конкурсов, аукционов и котировок требование по привлечению субъектов малого предпринимательства в качестве соисполнителей по государственным и муниципальным контрактам, а также гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений на поставку товаров.
6. Установлена необходимость предусмотреть возможность использования таких способов обеспечения исполнения обязательств, как государственные гарантии, а также банковские гарантии, выданные страховыми организациями, в целях обеспечения заявок субъектов малого предпринимательства на участие в торгах и обеспечения исполнения ими государственных, муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставку товаров. Данное предложение обусловлено тем, что для субъектов малого предпринимательства применение таких способов обеспечения исполнения, как поручительство и банковская гарантия, выдаваемая банками, является затруднительным, а в ряде случаев невозможным, в связи с высокими требованиям, предъявляемыми законом к поручителям, а также с завышенной стоимостью предоставления поручительства и банковской гарантии.
7. Предложено предоставить возможность субъектам малого предпринимательства выступать в качестве единственного поставщика товаров по государственным (муниципальным) контрактам и гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений при наличии следующих оснований: немедленная поставка товаров, обусловленная производственной необходимостью после завершения предыдущих поставок товаров и нецелесообразностью процедуры размещения нового государственного (муниципального) заказа или заказа бюджетного учреждения; выгодная для заказчика динамика цен на поставляемые субъектами малого предпринимательства товары.
Данное предложение направлено на стимулирование активного участия в отношениях по поставке товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений субъектов малого предпринимательства.
8. Аргументирована необходимость страхования гражданской ответственности субъектов малого предпринимательства за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение обязательств по государственным (муниципальным) контрактам и гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений на поставку товаров, что повысит степень доверия заказчиков к таким участникам размещения заказов. При этом страхование гражданской ответственности субъектами малого предпринимательства целесообразно предусмотреть по льготному тарифу.
9. Обоснована целесообразность принятия Правительством Российской Федерации специального постановления «О государственной поддержке субъектов малого инновационного предпринимательства, непосредственно участвующих в поставках товаров (производстве работ, оказании услуг) инновационного характера для государственных и муниципальных нужд» (Приложение 3 к диссертации). В данном нормативном правовом акте необходимо предусмотреть, в частности: дополнительную финансовую поддержку субъектов малого инновационного предпринимательства, основанную на частно-государственном партнерстве (участие государства в размере 50 %); предоставление им права преимущественного выкупа (приобретения в собственность) по льготному тарифу арендуемого недвижимого имущества, находящегося в государственной и (или) муниципальной собственности, при наличии долговременного договора аренды и т.п.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные автором положения углубляют теорию гражданского права, могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем правового регулирования участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Практическая ценность работы проявляется в прикладном характере предложенных рекомендаций, внедрение которых позволит привести в соответствие с доктриной гражданского права правовое регулирование участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений. Предложенные рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности при разработке проектов федеральных законов, направленных на правовое регулирование участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, в правоприменительной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, выступающих заказчиками по контрактам на поставку товаров, а также при рассмотрении и разрешении арбитражными судами споров, возникающих в связи с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для подготовки учебных и учебно-методических пособий по гражданскому праву и предпринимательскому праву, при преподавании учебных дисциплин «Гражданское право», «Предпринимательское право», а также спецкурса «Договорное право» для студентов юридических вузов.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются применением современных методов научного познания, использованием широкого круга различных источников. Суждения и выводы построены на основании анализа научных публикаций, монографий, статей, которые относятся к различным отраслям научного знания (гражданское право, предпринимательское право, теория государства и права и др.). В работе использованы материалы судебной практики по спорам, возникающим в связи с участием субъектов малого предпринимательства в поставках товаров для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации предложения и рекомендации были обсуждены на заседании кафедры гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в шести опубликованных научных статьях (из них четыре – в периодических печатных изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации), докладывались автором на научно-практических конференциях «Пробелы в Российском законодательстве (Москва, 2009 г.), «Концепция развития гражданского законодательства» (ВГНА Минфина России, Москва, 2009 г.), «Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права» (ВГНА Минфина России, Москва, 2010 г.), а также внедрены в учебный процесс Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации при подготовке учебных программ по дисциплинам «Гражданское право», «Предпринимательское право» и спецкурсу «Договорное право».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
