Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемам прекращения прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество в интересах публичных образований в отечественной правовой науке в последние годы уделяется большое внимание. Благодаря тому, что государство, осуществляя правовое регулирование данной разновидности общественных отношений, создало развернутую систему норм, многие из которых применялись на практике, юридическая теория и правоприменительная практика уделяли много внимания проблеме принудительного прекращения прав на имущество, осуществляемого органами государственной власти и местного самоуправления в публичных (государственных или муниципальных) интересах. Особенно же значимым в вопросе принудительного прекращения прав на имущество является изъятие (выкуп) для публичных нужд земельных участков и иного недвижимого имущества.
Поскольку при изъятии затрагиваются весьма значимые как для общества, так и для частного лица интересы, то основания и способы изъятия имущества, а также условия и порядок предоставления компенсации требуют серьезного теоретического обоснования и скрупулезного законодательного закрепления.
Проблемы правового регулирования отношений по поводу недвижимого имущества и, в частности, принудительного прекращения имущественных прав физических и юридических лиц на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд, порождены их структурной сложностью, которая выражается в смешении частноправовых и публично-правовых элементов. Отношения по поводу зданий и сооружений, а также некоторых иных объектов недвижимости регулируются преимущественно гражданским законодательством. Правовое регулирование земельно-имущественных отношений осуществляется нормами земельного законодательства, однако применяются также нормы гражданского законодательства, при этом между нормами двух отраслей нередко возникают коллизии. Ряд коллизий законодателю удалось разрешить путем внесения изменений в нормативные акты, однако это коснулось далеко не всех нуждавшихся в гармонизации и детализации институтов. Помимо этого специфическая проблема правового регулирования указанных отношений заключается в том, что эта совокупность норм не представлена в законодательстве в качестве целостного института и не увязана комплексно с другими институтами. Необходимо, используя имеющиеся достижения отечественной и зарубежной правовой мысли, разработать новые подходы к правовому регулированию института изъятия (выкупа) земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, основанные на балансе публичных и частных интересов, компенсации любых вызванных изъятием убытков и недопустимости необоснованного и нецелесообразного изъятия.
Степень научной разработанности темы исследования. При написании диссертации были учтены выводы диссертационных исследований, проведенных в период действия норм Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, среди которых необходимо назвать кандидатские диссертации Р.Г. Аракельяна «Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности: гражданско-правовой аспект» (Краснодар, 2007), Н. П. Кабытова «Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности» (Самара, 2004), Н.И. Таскина «Принудительное прекращение права собственности на земельный участок» (Рязань, 2003), Е.С. Клейменовой «Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд» (Орёл, 2008). Из недавних диссертационных исследований можно отметить работу О.Г. Авдониной «Прекращение права собственности на земельный участок» (Москва, 2013), однако проблемам изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд посвящена её незначительная часть.
Вместе с тем, настоящее исследование в отличие от указанных диссертационных работ, направлено на установления места прекращения прав на недвижимое имущество для государственных или муниципальных нужд путём изъятия (выкупа) и носит комплексный характер, поскольку рассматривается изъятие (выкуп) не только земельных участков, но и иных объектов недвижимости. В настоящем исследовании рассматриваются зарубежное регулирование прекращения прав на недвижимое имущество для публичных нужд.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основными целями диссертации являются квалификация юридической природы прекращения прав на недвижимое имущество путём изъятия (выкупа) земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, определение оптимального способа правового регулирования возникающих в связи с этим общественных отношений и разработка рекомендаций по совершенствованию действующего российского законодательства, устанавливающего основания, порядок и правовые последствия изъятия (выкупа) земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.
Данная цель достигается путем решения следующих задач:
- определения юридической природы публичных (государственных или муниципальных) нужд как основания прекращения права собственности на земельные участки и иное недвижимое имущество и их классификации;
- определения условий, при наличии которых возникает публичный интерес в отношении земельных участков и иного недвижимого имущества;
- создание классификации оснований принудительного прекращения прав на земельные участки и иное недвижимое имущество и установлении места изъятия (выкупа) для государственных или муниципальных нужд в системе оснований прекращения прав;
- обоснования принципов, определения порядка и условий прекращения права собственности на земельные участки и иное недвижимое имущество в контексте баланса реализации публичных интересов и защиты частных интересов;
- предложения мер по защите прав лиц, не являющихся собственниками земельных участков и иного недвижимого имущества, при изъятии (выкупе) данного имущества для государственных или муниципальных нужд.
Объект исследования составляют регулируемые нормами гражданского права общественные отношения, связанные с прекращением прав на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие гражданско-правовые отношения по прекращению прав физических или юридических лиц на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд, возникающие между физическими либо юридическими лицами и публичными образованиями в связи с изъятием (в том числе путем выкупа) данного имущества.
Методологической основой исследования является совокупность научных приёмов и общенаучных методов исследования, таких как метод системного анализа, метод диалектического познания, формально-логический метод, сравнительно-исторический метод и методы аналогии и синтеза, а также специально-юридические методы: формально-юридический, технико-юридический, сравнительно-правовой.
Теоретическую основу исследования составляют достижения отечественной юридической науки. В работе автор опирался на научные труды известных советских и российских ученых: Т.Е. Абовой, В.В. Безбаха, В.А. Белова, С.А. Боголюбова, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, Д.М. Генкина, А.К. Голиченкова, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, О.М. Козырь, О.И. Крассова, А.Л. Маковского, Т.Н. Нешатаевой, И.А. Покровского, С.А. Рухтина, Б.М. Сейнароева, В.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, С.А. Степанова, Ю.А. Тихомирова, М.Ю. Тихомирова, Л.И. Шевченко, Л.В. Щенниковой, В.Ф. Яковлева, а также многих других. Также были осмыслены труды таких зарубежных юристов, как У. Маттеи, К. Цвайгерт, Х. Кётц, Дж. Роулз.
Нормативной базой исследования явились нормативно-правовые акты Российской Федерации и ряда зарубежных стран, связанные с вопросами правового регулирования прекращения прав на недвижимое имущество для государственных или муниципальных нужд, а также акты международного права, регулирующие вопросы прекращения прав на имущество.
Эмпирической базой обеспечения достоверности выводов и предложений послужили данные отечественной и зарубежной судебной практики; правоприменительная практика органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; материалы профессиональной деятельности диссертанта в Федеральном агентстве по промышленности, связанные с обеспечением деятельности по изъятию (выкупу) земельных участков для федеральных нужд.
Научная новизна диссертации. Настоящее исследование является одной из первых современных попыток комплексного исследования отношений по прекращению прав на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд путём изъятия (выкупа) в их взаимосвязи с публичным интересом в его различных проявлениях. Выработан ряд предложений по совершенствованию законодательства об изъятии (выкупе) для государственных или муниципальных нужд земельных участков и иного недвижимого имущества.
Проведённое исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Предлагается разграничивать публичные нужды, которыми обуславливается прекращение прав физических и юридических лиц на недвижимое имущество, на непосредственные и опосредованные. Непосредственные нужды отражают имущественные потребности публичного образования в завладении недвижимым имуществом, опосредованные – неимущественные потребности публичного образования в соблюдении установленного законом правового режима недвижимого имущества. При наличии непосредственного имущественного интереса возможно принудительное отчуждение недвижимого имущества в публичную собственность (или возвращение недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в необремененное правами частных лиц состояние); при наличии опосредованного неимущественного интереса права частных лиц на недвижимое имущество прекращаются путем его передачи в частную собственность иных частных лиц или прекращения у субъекта иных прав на это недвижимое имущество.
2. Предлагается разграничивать понятия «изъятие» и «выкуп» в отношении недвижимого имущества при прекращении прав на него для удовлетворения государственных или муниципальных нужд (публичных нужд). Термин «выкуп» предлагается рассматривать как способ прекращения права собственности на земельный участок, здание, сооружение или иное недвижимое имущество, характеризующийся заключением договора купли-продажи (путем согласованного волеизъявления сторон или на основании решения суда). Изъятием предлагается считать прекращение прав на недвижимое имущество лиц, не являющихся собственниками недвижимого имущества (обладающих недвижимостью на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления, праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, праве пожизненного наследуемого владения земельным участком, праве безвозмездного срочного пользования земельным участком, на основании договоров аренды и безвозмездного пользования и др.).
3. В целях недопущения расширительного толкования государственных или муниципальных нужд и обеспечения невозможности принудительного прекращения прав на недвижимое имущество при отсутствии непосредственного публичного интереса в использовании данного имущества предлагается определить публичные интересы, для удовлетворения которых допускается принудительное прекращение прав физических и юридических лиц на недвижимое имущество, как обоснованные и целесообразные потребности соответствующего публичного образования в использовании недвижимого имущества, реализация которых невозможна без изъятия данного недвижимого имущества, связанные с исполнением международных обязательств, осуществлением публичным образованием своих функций и полномочий и решением вопросов, отнесённых к его ведению.
4. В диссертации обосновывается, что правоотношение выкупа недвижимого имущества, вне зависимости от воли собственника, является договорным правоотношением, поскольку непосредственное основание перехода права собственности от физического или юридического лица к публичному образованию – это договор купли-продажи, а не административный или судебный акт. Таким образом, к правоотношению выкупа, кроме специальных норм Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) применяются в качестве общих нормы о купле-продаже и продаже недвижимости.
5. Гражданско-правовой институт отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, предлагается не применять при изъятии (выкупе) для государственных или муниципальных нужд, поскольку более целесообразным представляется одновременное, в силу одного юридического факта (договора, решения суда) изъятие (выкуп) как земельных участков, так и прочно связанных с ними объектов недвижимости для полной реализации принципа единой юридической судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.
6. Обосновывается принцип, согласно которому допускается принудительное изъятие на основании решения суда только тех земельных участков, которые будут использоваться органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также созданными ими юридическими лицами (непосредственно после изъятия или после возведения на земельных участках необходимых сооружений). Принудительное изъятие на основании решения суда иных объектов недвижимости (зданий, сооружений, объектов незавершённого строительства и пр.) допускается либо для их сноса с последующим использованием земельных участков органами государственной власти, органами местного самоуправления и созданными ими юридическими лицами, либо для их использования (после проведения реконструкции или без таковой) органами государственной власти, органами местного самоуправления и созданными ими юридическими лицами.
7. В целях обеспечения охраны прав и законных интересов лиц, обладающих ограниченными вещными правами и правами обязательственного характера на недвижимое имущество, обосновывается принцип обязательности и полноты компенсации при изъятии (выкупе) недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд у лиц, не являющихся собственниками. Прекращение прав на земельный участок и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости, принадлежащие арендаторам и другим лицам, не являющимся собственниками, ввиду изъятия (в том числе и путем выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, осуществляется только после предоставления данным лицам компенсации стоимости прекращаемого права и возмещения убытков, причиняемых изъятием.
По итогам проведённого исследования представляется целесообразным внести следующие изменения и дополнения в действующее законодательство:
1. Исключить из ст. 239 ГК РФ указание на отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится в качестве основания прекращения права собственности на недвижимую вещь и изложить абз. 1 п. 1 ст. 239 ГК РФ в следующей редакции:
«1. В случаях, когда изъятие земельного участка ввиду ненадлежащего использования земли невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящиеся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном 284 - 286 настоящего Кодекса».
2. Дополнить п. 1 ст. 279 ГК РФ абзацем 3 следующего содержания:
«Государственные нужды – обоснованные и целесообразные потребности Российской Федерации в использовании земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, реализация которых невозможна без изъятия (в том числе путем выкупа) данных земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, связанные с исполнением международных обязательств Российской Федерации, осуществлением функций и полномочий Российской Федерации (федеральные нужды) либо обоснованные и целесообразные потребности субъектов Российской Федерации в использовании земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, реализация которых невозможна без изъятия (в том числе путем выкупа) данных земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, связанные с осуществлением функций и полномочий субъектов Российской Федерации (нужды субъектов Российской Федерации).
Муниципальные нужды – потребности муниципальных образований в использовании земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, реализация которых невозможна без изъятия (в том числе путем выкупа) данных земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости, связанные с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации».
3. Дополнить п. 1 ст. 279 ГК РФ абзацем 4 следующего содержания:
«Изъятые земельные участки, части земельных участков и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости используются органами государственной власти или органами местного самоуправления исключительно в целях, для достижения которых было осуществлено изъятие. В случае невозможности использования земельных участков, частей земельных участков и (или) прочно связанных с ними объектов недвижимости в целях, для достижения которых было осуществлено изъятие, после прекращения права собственности физического или юридического лица на земельный участок, часть земельного участка и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости оно приобретает право выкупа данного имущества из государственной или муниципальной собственности».
4. Дополнить ст. 287 ГК РФ пунктом 2 следующего содержания:
«Прекращение прав на земельный участок, часть земельного участка и (или) прочно связанные с ними объекты недвижимости, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду изъятия (в том числе и путем выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, осуществляется только после предоставления данным лицам компенсации стоимости прекращаемого права и возмещения убытков, причиняемых изъятием».
Теоретическая значимость диссертации. Настоящее исследование является развивает науку гражданского права, демонстрируя новые направления и подходы к проблемам прекращения прав на недвижимое имущество для публичных (государственных или муниципальных) нужд. Разработанные в диссертации выводы могут быть использованы в последующих фундаментальных исследованиях, а также при преподавании в высших учебных заведениях дисциплины «Гражданское право», «Земельное право» и иных дисциплин, затрагивающих вопросы принудительного прекращения прав на недвижимое имущество в публичном интересе.
Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в диссертации предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего и разработке нового российского законодательства, а также в правоприменительной деятельности, связанной с отношениями по изъятию недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, настоящее исследование будет полезно преподавателям при повышении их квалификации в области гражданского права.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных статьях автора (список в конце автореферата) и выступлениях на научных конференциях (Всероссийская конференция «Государство. Право. Управление – 2008»), были одобрены в процессе обсуждения и рецензирования работы на заседаниях кафедры.
Структура диссертации. Объем и структура диссертационного исследования определяются его целями и задачами и включают введение, две главы, заключение и список используемых источников.
