Содержание к диссертации
Введение
1. Понятие и система отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд 15
1.1. Понятие и источники правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд 15
1.2. Система отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд 37
2. Способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд 55
2.1. Вне договорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд 55
2.2. Договорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд 76
3. Отдельные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд 108
3.1. Государственный контракт на выполнение оборонного заказа 108
3.2. Договор на размещение бюджетных средств на банковских депозитах 124
Заключение 145
Библиографический список 152
Список сокращений 170
- Понятие и источники правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд
- Вне договорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд
- Договорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд
- Договор на размещение бюджетных средств на банковских депозитах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях мирового экономического и финансового кризиса возрастает актуальность оптимизации правового регулирования деятельности государства и муниципалитетов по формированию и удовлетворению государственных и муниципальных нужд. Эта деятельность играет ключевое значение для достижения такой стратегической цели как обеспечение безусловного перехода Российской Федерации от ресурсной к инновационной экономике.
Отношения, направленные на удовлетворение государственных нужд традиционно составляют предмет правового регулирования российского гражданского права. Основанные на законе цивилизованные формы удовлетворения государственных и муниципальных нужд стимулируют экономическое развитие страны и ее продвижение к рынку. Если государство использует открытые для общества и экономически обоснованные способы удовлетворения своих нужд, то коммерческие структуры, получают возможность участия в их удовлетворении на условиях честной конкуренции, получают дополнительный стимул к развитию.
Актуальность темы обусловлена тем, что закупки товаров для государственных и муниципальных нужд в современных условиях становятся не только инструментом обеспечения государственного и муниципального сектора товарами, работами и услугами, но и средством адресной поддержки отраслей экономики, стимулирования развития регионов и муниципалитетов, обеспечения социального равенства и поддержки среднего и малого предпринимательства.
Государство и муниципальные образования используют договорные и внедоговорные способы обеспечения публичных интересов. Система способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд обеспечивает реализацию общественных потребностей. В частности, посредством заключения и исполнения государственных контрактов поддерживается необходимый уровень обороноспособности и безопасности государства, формируется материальный резерв в целях стабилизации экономики.
Расходы на финансирование удовлетворения государственных и муниципальных нужд являются расходами бюджета соответствующего уровня бюджетной системы России. Функционирование бюджетной системы обеспечивается системой норм отраслей публичного права: бюджетного, государственного, административного права. В этой связи исследование вопросов гражданско-правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд неразрывно связано с анализом некоторых пограничных проблем межотраслевого характера, в том числе правового статуса государственных органов -участников бюджетного процесса, изучением системы правовых норм, регламентирующих вопросы бюджетного финансирования и планирования экономического развития страны.
Приведенные положения со всей очевидностью указывают на важность проблемы и необходимость ее дальнейшего исследования. Таким образом, актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена настоятельной необходимостью совершенствования правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд для обеспечения баланса публичных и частных интересов, повышения качества работ, услуг и продукции, поставляемой для государственных и муниципальных нужд, слабой научной разработанностью проблем удовлетворения государственных и муниципальных нужд, отсутствием специальных комплексных исследований проблем договорных и внедоговорных способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
С учетом изложенного представляется значимым комплексное исследование проблем правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд.
Степень разработанности темы. Отношения, направленные на
удовлетворение государственных и муниципальных нужд рассматривались в
юридической литературе фрагментарно, лишь в рамках исследования
отдельных способов обеспечения публичных нужд. В частности,
О.Н. Колесник, П.П. Юшкевич, Л.В. Андреева, Н.Н. Заботина исследовали
вопросы заключения и исполнения различных видов государственных
контрактов, заключаемых в порядке размещения государственного заказа.
Состоявшиеся исследования, как правило, не охватывали всю систему
указанных отношений, взятую в единстве своих элементов. Отсутствуют
четкие представления о понятии правоотношений, направленных на
удовлетворение государственных и муниципальных нужд, системе способов
обеспечивающих их удовлетворение. Не полностью разработаны вопросы
правового регулирования размещения государственного оборонного заказа, а
проблемы договорных отношений по размещению бюджетных средств на
банковских депозитах вообще практически не исследовались в юридической
литературе. Таким образом, можно утверждать, что проблемы правового
регулирования отношений, направленных на удовлетворение
государственных и муниципальных нужд относятся к числу актуальных и недостаточно исследованных в науке гражданского права.
Объектом исследования выступает система общественных отношений, складывающихся при удовлетворении государственных и муниципальных нужд.
Предметом исследования являются нормы национального, зарубежного, международного права, регулирующие отношения, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, а также особенности правового регулирования данных отношений в современном гражданском праве.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования и правоприменительной практики по вопросам удовлетворения государственных и муниципальных
нужд, в том числе, выработка предложений, направленных на совершенствование теории гражданского права о договорных и внедоговорных способах удовлетворения государственных и муниципальных нужд и предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
- анализ отечественного и зарубежного опыта правового регулирования
отношений, направленных на удовлетворение государственных и
муниципальных нужд;
-исследование сущности понятий «правоотношения, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд», «способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд»;
выявление способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд, правовых принципов их удовлетворения;
исследование отношений по удовлетворению отдельных видов государственных и муниципальных нужд;
выработка теоретических и практических рекомендаций эффективного размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
определение направлений совершенствования правового регулирования исследуемых отношений.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач автором использовались диалектический метод познания и его принципы объективности, историзма, всестороннего изучения связей и отношений; проблемно-хронологический, сравнительно-исторический методы изучения; специальные методы: формально-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения и системного анализа правовых явлений; общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды
дореволюционных, советских и современных российских ученых-юристов, а
также западноевропейских исследователей, в том числе Д.И. Мейера,
И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича, А.В. Бенедиктова, С.С. Алексеева, В.В.
Витрянского, В.П. Камышанского, М.И. Брагинского, О.Н. Садикова,
А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, Н.М. Коршунова, А.В. Малько,
К.И. Скловского, Е.А. Суханова, М.И. Бару, В.П. Грибанова, А.В. Дозорцева, Д.М. Генкина, Л.В. Андреевой и др.
При исследовании отдельных аспектов функционирования системы государственных финансов Российской Федерации, включая бюджетную систему Российской Федерации, использовались труды ученых: В.К. Сенчагова, А.Г. Грязновой, В.Г. Панскова, О.С. Пчелинцева, С.Д. Валентея, А.М. Лаврова, В.М. Родионовой, Г.Б. Полякова, В.Б. Христенко и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, действующие и отмененные российские и советские законодательные и иные нормативно-правовые акты: Гражданский Кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), Земельный
кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), иные кодексы Российской Федерации, конституционное, гражданское, земельное законодательство Российской Федерации, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств. Некоторые выводы и рекомендации основываются на анализе норм зарубежного законодательства - гражданских кодексов, законов, других нормативно-правовых актов компетентных органов государств СНГ.
Эмпирическую базу исследования составили анализ судебно-арбитражной практики, в частности, практики Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, фактический материал, нашедший отражение в средствах массовой информации и в сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой одну из первых работ в науке гражданского права, посвященную изучению вопросов гражданско-правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Анализ указанных отношений осуществлен в рамках самостоятельного теоретико-правового исследования, которое опирается на современное российское гражданское и предпринимательское право. В диссертационном исследовании совокупность отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд рассмотрена как система и процесс; определены этапы процесса удовлетворения государственных и муниципальных нужд; рассмотрены проблемные вопросы реализации договорных и внедоговорных способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд; предложено определение договора на размещение бюджетных средств на банковских депозитах; выявлены недостатки правового регулирования размещения государственного оборонного заказа и предложены способы их устранения.
Основные положения, выносимы на защиту:
1. Правовое регулирование отношений, направленных на
удовлетворение государственных и муниципальных нужд имеет определенные
особенности на различных этапах развития данных отношений. Система
отношений, направленных на удовлетворение государственных и
муниципальных нужд представляет собой совокупность, предусмотренных
нормами права и структурно обособленных общественных отношений,
возникающих при планировании, подготовке и применении договорных и
внедоговорных способов обеспечения интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в товарах,
работах и услугах, получаемых от частных лиц.
2. Удовлетворение государственных и муниципальных нужд носит
структурированный характер и предполагает определенную этапность.
Возникновение и развитие отношений, направленных на удовлетворение
государственных и муниципальных нужд предусматривает следующие
этапы: 1) планирование социально значимых нужд (определение
потребностей); 2) обеспечение финансирования удовлетворения нужд (расчет
сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям
бюджета); 3) применение договорных и внедоговорных способов
удовлетворения нужд; 4) фактическое удовлетворение нужд (использование, потребление материальных и нематериальных благ, выполнение работ, оказание услуг).
3. В силу разнообразия государственных и муниципальных нужд по
своему объему, содержанию, времени и месту их возникновения,
представляется неэффективной существующая практика законодательного
определения названных нужд путем указания на закрытый перечень объектов
или наличие международных обязательств. Ключевым фактором
определения государственной или муниципальной нужды должна стать сама
процедура ее определения, позволяющая обеспечить реальное участие в этом
процессе населения соответствующего публичного образования.
4. Правовое регулирование отношений по удовлетворению
государственных и муниципальных нужд предлагается осуществить
посредством закрепления в актах органов государственной власти и местного
самоуправления комплексной процедуры установления наличия и
содержания этих нужд, объемов и источников их финансирования. При этом
в случаях, установленных законом, необходимо предусмотреть обязательное
участие в этой процедуре заинтересованных лиц (граждан, органов власти,
общественных организаций).
К существенным элементам данной комплексной процедуры предлагается относить: 1) правовые механизмы установления содержания государственных и муниципальных нужд; 2) критерии оценки общественно-полезного характера государственных и муниципальных нужд, если их удовлетворение осуществляется с использованием принудительных процедур (легитимация нужд, удовлетворяемых принудительно); 3) равный доступ граждан и организаций к участию в удовлетворении государственных и муниципальных нужд с использованием договорных процедур; 4) правовые механизмы, обеспечивающие участие и влияние граждан и организаций на принятие решения об удовлетворении государственных и муниципальных нужд с использованием принудительных процедур.
5. В качестве обязательного предварительного требования для
формирования государственной или муниципальной нужды должно быть
наличие обязательного условия о наличии финансовых и иных средств в
соответствующих бюджетных или внебюджетных источниках.
Данное требование должно применяться к договорным и внедоговорным способам удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Требуется закрепление указанного требования в нормах ГК РФ, регулирующих изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, поскольку в настоящее время оно не предусмотрено для удовлетворения нужд с использованием принудительных процедур.
6. Реализация обязательного требования о предварительном обеспечении
финансирования удовлетворения государственных и муниципальных нужд за
счет средств соответствующего бюджета или внебюджетных источников при
изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд
означает, что такое изъятие будет правомерным, если исполнение решения об
изъятии участка на момент его принятия было обеспечено средствами соответствующего бюджета или внебюджетных источников финансирования. В противном случае ограничение права собственности на земельный участок не отвечает принципам законности, правовой определенности и приводит к нарушению прав собственника.
7. Повышение эффективности правового регулирования договорных отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд предлагается осуществлять путем специальной правовой регламентации размещения социального заказа для государственных и муниципальных нужд.
Под социальным заказом для государственных и муниципальных нужд предлагается понимать сформированное на основании целевой социальной программы предложение о приобретении услуг для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих целей, размещаемое у некоммерческих организаций путем заключения с ними государственных и муниципальных контрактов на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» необходимо включить положения, регламентирующие размещение социального заказа для государственных и муниципальных нужд в виде отдельной статьи «Особенности размещения социального заказа для государственных и муниципальных нужд». К числу необходимых положений данной статьи следует отнести: 1) предлагаемое определение понятия социального заказа для государственных и муниципальных нужд; 2) обязанность государственных и муниципальных заказчиков осуществлять размещение социального заказа для государственных и муниципальных нужд у некоммерческих организаций, за исключением организаций государственной и муниципальной форм собственности в установленном размере к общему годовому объему оказания социальных услуг для государственных и муниципальных нужд; 3) освобождение некоммерческих организаций - участников размещения социального заказа от внесения денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе; 4) формирование социального заказа для государственных и муниципальных нужд на основе утвержденных целевых социальных программ; 5) государственные и муниципальные гарантии исполнителям государственных и муниципальных контрактов, заключенных в порядке размещения социального заказа для государственных и муниципальных нужд.
8. Предлагается дополнить Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» правилами об исполнении государственного контракта на выполнение оборонного заказа с длительным производственным циклом. Под государственным контрактом на выполнение оборонного заказа с длительным производственным циклом понимается договор со сроком исполнения более одного финансового года (больше 12 месяцев).
В соответствии с предлагаемыми правилами по завершении очередного финансового года исполнения государственного контракта на выполнение оборонного заказа с длительным производственным циклом государственный контракт может быть расторгнут или изменен по решению суда в связи с неудовлетворительным текущим состоянием производства продукции, выполнения работ на начало очередного финансового года исполнения контракта.
Для определения неудовлетворительного текущего состояния производства продукции, выполнения работ на начало очередного финансового года предлагается использовать критерии временных затрат; объема финансирования; объема контрагентского участия третьего лица в исполнении контракта.
9. Совершенствование правового регулирования участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказов предлагается осуществлять посредством включения в ст. 15 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» норм о государственной поддержки субъектов малого предпринимательства на субконтрактной основе путем привлечения их к выполнению государственного и муниципального контракта в качестве поставщиков, исполнителей или подрядчиков. В связи с этим, предлагается дополнить предусмотренный п. 4 ст. 28 указанного закона перечень критериев оценки заявок на участие в конкурсе правилом о привлечении субъектов малого предпринимательства к выполнению государственного и муниципального контракта в качестве поставщиков, исполнителей или подрядчиков.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, развивают и дополняют многие теоретические аспекты правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Полученные результаты могут служить также методологической основой и теоретической базой для дальнейших исследований проблем государственных и муниципальных нужд.
С учетом творческого осмысления существовавшей практики правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд сформулированы предложения по ее совершенствованию. В диссертации осуществлен анализ содержания и объема понятия «государственные и муниципальные нужды», выработано определение правоотношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, сформулированы договорные и внедоговорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Для исследования системы отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд использован подход, в соответствии с которым данные отношения рассмотрены с позиции преобладания в них публично-правового и частноправового регулирования на различных этапах их развития. В работе изложены предложения по совершенствованию правового регулирования
размещения государственно оборонного заказа и договора на размещение бюджетных средств на банковские депозиты.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных автором результатов в работе по дальнейшему совершенствованию правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы в ходе законотворческой деятельности, а также судьями арбитражных судов, практическими работниками органов государственной власти и местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут представлять интерес для учебных заведений при изучении курсов «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Актуальные проблемы договорного права».
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре гражданского права Кубанского государственного аграрного университета. Основные теоретические выводы и положения работы, а также научно-практические рекомендации опубликованы в семи научных работах, а также нашли отражение в выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях. Результаты исследования были использованы в учебном процессе и практической деятельности.
Понятие и источники правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд
Государство, имея множество потребностей в товарах, работах и услугах, должно решить вопрос о путях их удовлетворения. В мировой практике удовлетворения потребностей государства сформировались и получили распространение два подхода к решению этой задачи: производство продукции внутри государственного сектора экономики организациями государственной формы собственности и приобретение товаров, работ и услуг на свободном рынке. В большинстве стран с развитой экономикой преобладает последний подход.
Приобретение государственными и муниципальными органами и организациями товаров, работ и услуг на свободном рынке называют государственными или муниципальными закупками.
Государственные и муниципальные закупки призваны обеспечить удовлетворение разнообразных нужд государства и муниципалитета в продукции, работах или услугах.
Правовое регулирование отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд осуществляется совокупностью нормативных правовых актов, которые образуют систему источников правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд.
Вопрос об источниках правового регулирования государственных и муниципальных нужд заслуживает особого внимания.
Для успешного выполнения своих функций, право должно иметь внешнее выражение. Такое внешнее выражение права в отечественной и зарубежной юридической литературе в одних случаях называют формой права, в других — источником, а в третьих, их именуют одновременно и формами и источниками права. Соответственно и проблема источника права рассматривается путем сопоставления данного понятия с понятием форма права.1
Мы солидарны с авторами, которые считают источники и формы права тождественными понятиями. Отождествление формы и источника права указывает на то, что эти понятия имеют одинаковое значение.
Н.М. Коркунов, С.Ф. Кечекьян, М.Н. Марченко полностью уравнивают рассматриваемые понятия.
Кечекьян С.Ф. указывает на то, что источником права являются специфические способы или формы выражения государственной воли, посредством которых воля государства становится правом.
По мнению Марченко М.Н. понятие «форма права» представляет собой синоним понятия «источник права», а незначительное различия этих терминов не имеют существенного значения.3 Как пишет названный автор, исходя из того, что саму форму права (закон, указ и т.п.) можно рассматривать в качестве «юридического» источника права, наиболее логичным и целесообразным является их использование как синонимов, как идентичных терминов и понятий4. В «юридическом смысле» форма права и источник права широко применяются отечественными и зарубежными государствоведами и правоведами как тождественные понятия во всех тех случаях, когда они рассматриваются в виде «способа выражения государственной воли», «способа установления правовых велений» или способа, которым правилу поведения придается государственной властью общеобязательная сила5.
В работе «Общая теория права» Пиголкин А. С. определяет понятие «источник права» через категорию «форма», при этом, указывая на то, что в правовой доктрине формы, с помощью которых государственная воля становится правовой нормой, обозначаются термином «источники права».6
Признавая, что «различные формы», в которых выражается право, носят издавна название «источники права», Г. Ф. Шершеневич тем не менее считал, что данный термин является «малопригодным ввиду своей многозначности».7 Развивая эту мысль, он отмечал, что под термином «источник права» понимаются: а) силы, творящие право. Например, источником права считают «волю Бога, волю народную, правосознание, идею справедливости, государственную власть»; б) материалы, положенные в основу того или иного законодательства. Разнообразие значений, придаваемых выражению «источник права», по мнению ПІершеневича, привело к необходимости заменить его термином -«форма права» .
Н.И. Азаров отмечает, что под источниками (формами) права понимаются способы закрепления и выражения правовых норм в качестве общеобязательных. Это результат деятельности государства по созданию правовых норм.9
Учитывая вышеизложенное, под источником правового регулирования государственных и муниципальных нужд предлагается понимать юридический источник права. Это исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения.10
Источниками правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд предлагается понимать нормативные юридические акты, содержащие юридические нормы официальные документы, принятые в установленном порядке и направленные на регулирование отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд
Проблему источников правового регулирования отношений направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, по нашему мнению, целесообразно рассматривать с позиции особенностей правовой регламентации определенных групп отношений, составляющих предмет правового регулирования удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Вне договорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд
Необходимость в использовании внедоговорных способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд возникает в случае, когда потребности публично-правового образования настолько велики, что их удовлетворение осуществляется независимо от воли частных лиц, которые располагают средствами для удовлетворения этих потребностей.
Применение внедоговорных способов осуществляется в рамках системы отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд и проходит все стадии развития данных отношений.
Внедоговорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд представлены принудительным изъятием земли и другой недвижимости для государственных и муниципальных нужд.
В ст. 36 Конституции России, принятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г., провозглашено, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности земельные участки, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ими, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Согласно части 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Принудительное прекращение права собственности на земельный участок, осуществляемое компетентными органами, может применяться при правомерном и неправомерном использовании собственником своего земельного участка.
И в первом и во втором случае имущество поступает в государственную либо муниципальную собственность. Однако в первом случае происходит положительное удовлетворение публичных нужд, которое выражается в наличии определенных потребностей государства и муниципального образования в социально-экономическом развитии. Во втором случае поступление имущества в государственную и муниципальную собственность связано с правонарушением со стороны частного лица и не является собственно удовлетворением публичных нужд, а преследует цель наказания нарушителя.
Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд осуществляется при правомерном использовании собственником принадлежащего ему земельного участка. Такое изъятие влечет прекращение права собственности. Изъятие (выкуп) земельного участка по данному основанию может носить как добровольный, так и принудительный характер.
В случае, когда изъятие земельного участка производится по соглашению сторон, право собственности прекращается на основании договора.
Поскольку в данной работе рассматриваются вопросы внедоговорного удовлетворения государственных и муниципальных нужд, постольку мы остановимся только на принудительном изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Соответственно, действия органов государственной власти и органов местного самоуправления будут направлены на возмездное принудительное прекращение права собственности в судебном порядке для удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
В советское время изъятие земельных участков, находящихся в частной собственности осуществлялось для государственных и общественных нужд. Правовой основой изъятие земельных участков для государственных и общественных нужд служили Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. (ст. 15-16), Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. (ст. 31, 33).
В период земельной реформы основания и порядок изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд определялся ст.ст. 18-20; 23; 39-40, 55 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также п. 4 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии агарной реформы в России»44.
После вступления в силу в апреле 2001 г. главы 17 ГК РФ правовое регулирование отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд вышло на новый уровень.
Вступление в силу Земельного кодекса РФ от 30 октября 2001 г. обозначило очередной этап развития правового регулирования отношений по изъятию (выкупу) земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В действующем ЗК РФ получили закрепление не только нормы о конкретных случаях принудительного изъятия земельных участков, но и гарантии прав собственников изымаемой недвижимости.
В настоящее время имеется нормативно-правовая база, регламентирующая отдельные вопросы удовлетворения государственных и муниципальных нужд с использованием принудительных процедур, которая насчитывает более 50 различных документов, в том числе: Гражданский кодекс РФ; отраслевые кодексы; международные договоры и соглашения; федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств.
Порядок принудительного изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд определяется преимущественно нормами гражданского законодательства. В соответствии с п. 3 ст. 55 ЗК РФ порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.
С позиции системы отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд развитие отношений по использованию внедоговорных способов проходит ряд этапов.
Первым этапом является планирование.
В российском праве решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд должно основываться на материалах планирования.
В соответствии с п. 2 Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации»45 схемы территориального планирования являются основанием для принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.
Договорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд
Опыт становления системы договорных способов обеспечения государственных и мунищтальных нужд в России показал эффективность и перспективность этого направления для использования бюджетных и внебюджетных ресурсов для удовлетворения нужд государства и других хозяйствующих субъектов.
В России каждый год российское государство тратит на покупки товаров и услуг более $20 млрд. Примерно $13 млрд. тратят естественные монополии, связанные с государством. По данным правительства, доля госзаказа в ВВП в наступившем году достигнет 6,5%, тогда как еще в 2000 -м она составляла 4,5%. Сегодня на этом огромном и «быстрорастущем» рынке работают тысячи крупных и мелких российских компаний.58
В научной литературе отмечается, что с середины XVII века в России начинает полноценно развиваться правовое регулирование реализации государственного заказа посредством подрядного метода59.
От имени царя Алексея Михайловича 7 июля 1654 г. был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. За перевоз различных по весу грузов назначалась разная цена, и приглашались возницы, согласные везти груз за такую плату. Конкурса в это время как такового еще не было, однако появляются его основные составляющие - публичный заказ, поиск исполнителей, условия реализации.
В петровскую эпоху объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие или покидающие город, могли с ними ознакомиться. В июне 1714 года специальным Сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различного рода мелких торгов. Необходимо было указывать, кто, на что и по каким ценам подрядился, кто поручители; эти же сведения подавались в Канцелярию Сената .
Первый Указ XIX века, представляющий интерес для настоящего исследования, появился в сентябре 1800 г. Им определялась разница между подрядами и поставками, что должно было помочь организаторам торгов готовить необходимые документы и устранять возникающие разночтения61.
В период правления Николая I было принято «Положение 1830 г.», при применении которого на практике подряд осуществлялся главным образом с торгов, а коммерческое и комиссионное заготовление допускалось «при не успешности торгов, либо когда по обстоятельствам дела... «будет признано полезным обратиться к этим способам...». Наличные покупки и заказы на срок без торговли применялись только в некоторых случаях.
Сами торги делились на торги с неограниченной и торги с ограниченной конкуренцией.
В XX веке вплоть до 1917 года действовало опубликованное в 1900 году «Положение о подрядах и поставках», которое учитывало массу поправок к предыдущему положению, касающихся работ по госзаказам и проверенных практикой. Изустные торги проходили по схеме аукциона. Проведение торгов через запечатанные объявления и смешанные торги требовали предварительного предоставления предложений в запечатанных пакетах .
Первое советское Положение о поставках и подрядах, утвержденное 30 ноября 1921 г., принятое всеми хозяйственными наркоматами, разработала Рабоче-крестьянская Инспекция.
Основной темой торгов стали ремонтно-строительные работы и строительство. Поставки заменялись государственным распределением, и количество конкурсов резко сократилось. По форме проведения обычными стали смешанные торги и изредка объявлялись устные 3.
В 1994 году принимается Федеральный закон от 13.12.94 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
Однако институт проведения массовых закупок для государственных нужд путем проведения конкурса фактически начал формироваться только с выходом Указа Президента РФ №305 от 08.04.97 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
В настоящее время договорные способы обеспечения государственных и муниципальньгх нужд представлены совокупностью договоров, заключаемых в порядке размещения государственного и муниципального заказа.
Современную основу нормативно-правового регулирования договорной системы формирования и реализации заказов на поставку гфодукции для федеральных государственных нужд составляют: ГК РФ, БК РФ, Федеральный закон от 13.12.1994г. № 60-ФЗ «О Поставках продукции для федеральных государственных нужд» ; Федеральный закон от 27.12.1995г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» 5; Федеральный закон от 02.12.1994г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»б; Федеральный законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон о размещении заказов); Постановление Правительства РФ от 26.06.1995г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» , которым утверждены Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд; Постановление Правительства РФ от 23.04.1996г. № 523 «Об участии субъектов малого предпринимательства в производстве и поставке продукции и товаров (услуг) для федеральных государственных нужд (вместе с «Дополнением к порядку подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд»)69; Указ Президента РФ от 11.03.2003г. №311 «О государственном комитете Российской Федерации по оборонному заказу при Министерстве обороны Российской Федерации»70.
Федеральный закон № 94-ФЗ, будучи основополагающим актом в данной сфере, содержит ряд положительных моментов, которые заключаются в следующих принципиальных положениях договорного регулирования удовлетворения государственных и муниципальных нужд:
- отсутствие ограничения на участие иностранных поставщиков в процессе государственных и муниципальных закупок;
- наличие положений, регулирующие порядок размещения заказов;
- разделение способов размещения заказа на размещение путем проведения торгов и размещение без проведения торгов;
- определение условий, при которых могут применяться те или иные процедуры размещения заказов;
- установление возможности проведения закупок в форме аукционов, в том числе открытых аукционов в электронной форме;
- расширение спектра процедур закупок без проведения торгов и введение новой процедуры - закупка на товарных биржах;
- определение ценовых порогов применения тех или иных процедур.
Договор на размещение бюджетных средств на банковских депозитах
В 90-х гг. прошлого века бюджетная система страдала не только от катастрофической нехватки доходов, но и от того, что бюджетные средства зачастую «зависали» на счетах в коммерческих банках115. При этом больше всего недополучали от этого средства бюджетополучатели низшего уровня. В условиях высокой инфляции это было особенно болезненно116. Бюджетный кодекс РФ 2000 года включил в себя ст. 236 «Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, передача бюджетных средств в доверительное управление» в которой запретил размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачу полученных доходов в доверительное управление.
Действие данного правила, однако, согласно ст. 236 БК РФ не распространяется на Российскую Федерацию, а также субъекты Российской Федерации в части размещения бюджетных средств на банковских депозитах, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Требования к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства бюджетов субъектов Российской Федерации на банковские депозиты, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства федерального бюджета на банковские депозиты.
Срок размещения бюджетных средств на банковских депозитах субъектами Российской Федерации не может превышать шесть месяцев.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за обеспечение возврата средств соответственно в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
В развитие правил ст. 236 БК РФ Правительством РФ в целях повышения эффективности управления бюджетными средствами принято Постановление от 29 марта 2008 г. № 227 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты» (далее Постановление Правительства РФ № 227).
Указанным постановлением предусмотрено, что:
1. Средства федерального бюджета могут размещаться на банковские депозиты в кредитных организациях в случае их соответствия определенным требованиям.
2. Организация работы по размещению средств федерального бюджета на банковские депозиты осуществляется Минфином России.
3. Размещение средств федерального бюджета на банковские депозиты осуществляется Федеральным казначейством.
4. Федеральное казначейство привлекает для обеспечения размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты Центральный банк РФ на основании договора об обеспечении размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты без вознаграждения.
В соответствии с поручением Правительства РФ, Министерство финансов России, в целях урегулирования отношений по размещению средств федерального бюджета на банковские депозиты приняло ряд правовых актов, основные среди них - это:
- Приказ Минфина России от 09.04.2008 № 40н «Об утверждении Порядка расчета для кредитной организации лимита размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты»;
- Приказ Минфина России от 09.04.2008 № 41н «Об утверждении Порядка отбора заявок кредитных организаций на заключение с Федеральным казначейством договоров банковского депозита и заключения с Федеральным казначейством договоров банковского депозита»;
- Приказ Минфина России от 09.04.2008 № 42н «Об утверждении типовой формы генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты и Порядка его заключения».
С целью организации проведения размещения средств Федеральным казначейством заключен с Банком России договор об обеспечении размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты.
На основании указанных нормативных актов в апреле 2008 г. началось размещение средств федерального бюджета на банковские депозиты в кредитных организациях.
В 2008 г. в Федеральное казначейство обратились 54 кредитные организации с намерением заключить генеральное соглашение о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты (далее - генеральное соглашение). По итогам проверки соответствия кредитных организаций требованиям, определенным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.03.2008 № 227, с 32 кредитными организациями, отвечающими требованиям, Федеральным казначейством заключены генеральные соглашения117.
Первое размещение средств федерального бюджета на банковские депозиты состоялось 17 апреля 2008 г. и осуществлялось еженедельно по 5 ноября 2008 г. Всего в 2008 г. отобрано 37 заявок кредитных организаций на заключение с Федеральным казначейством договоров банковского депозита, в которых приняли участие 29 кредитных организаций .
По результатам отборов заявок Федеральным казначейством заключено 638 договоров банковского депозита и проведено такое же количество операций по перечислению средств федерального бюджета кредитным организациям для размещения на банковские депозиты.
Всего в 2008 г. Федеральным казначейством размещены средства федерального бюджета на банковские депозиты в размере более 1700 млрд. руб.
В соответствии с нормами БК РФ субъектами размещения бюджетных средств на депозитах в коммерческих банках являются Российская Федерация и субъекты РФ.
Формулировка ст. 236 БК РФ не позволяет муниципальным образованиям инвестировать имеюпщеся у них свободные остатки денежных средств для получения дополнительного дохода в целях решения важных социальных и других задач, стоящих перед ними.
Так, в 2007 году в целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с профицитом (59% бюджетов муниципальных образований). Объем поступивших доходов местных бюджетов превышал объем произведенных расходов на 15,0 млрд. рублей при запланированном дефиците 81,2 млрд. рублей (аналогичные показатели 2006 года составляли 10,2 млрд. рублей и 57,4 млрд. рублей). При этом в 60 субъектах Российской Федерации профицит местных бюджетов составил 32,6 млрд. рублей, в том числе в местных бюджетах Челябинской области - 3,6 млрд. рублей, Красноярского края - 3,3 млрд. рублей, Ямало-Ненецкого автономного округа - 2,4 млрд. рублей, Сахалинской области - 2,2 млрд. рублей.
