Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия обладает крупными минерально-сырьевыми ресурсами, которые являются базой развития экономики и основным источником валютных поступлений в страну. Экономические и геополитические интересы России зависят от состояния минерально-сырьевой базы, анализ которой в настоящее время свидетельствует о её кризисе. Среди факторов, подтверждающих это, можно выделить следующие:
многие месторождения стратегически важных полезных ископаемых находятся на стадии падающей добычи (все крупнейшие месторождения нефти и газа Волго-Уральского и Западно-Сибирского региона, россыпные месторождения золота);
добыча большинства полезных ископаемых в течение ряда лет не компенсируется приростом запасов ни на эксплуатируемых, ни на новых объектах;
приближаются сроки исчерпания эксплуатируемых рентабельных запасов некоторых ликвидных полезных ископаемых, таких как золота россыпного (2011 г.), золота коренного (2015 г.), нефти (2022 г.), олова и платины (2018 г.);
ведущие нефтегазовые и горнодобывающие компании, обладающие высокой обеспеченностью текущей добычи запасами, переданными в лицензионное пользование, воздерживаются от финансирования ранних стадий геологоразведочных работ (прогноз, поиски) в связи с высоким уровнем геологических и экономических рисков;
- существующая система государственных закупок не позволяет
обеспечить непрерывное осуществление полного цикла геологоразведочных
работ от обнаружения перспективных площадей до открытия и начала
освоения месторождений, продолжительность которого составляет от 5 до 15 лет;
- действующая система лицензионного недропользования не обеспечивает необходимых условий для повышения привлекательности собственно работ по геологическому изучению.
С учетом этих факторов необходимо принципиально изменить
механизм правового регулирования недропользования, предусмотрев
возможность участия в проведении работ по геологическому изучению недр
компаний и государства как равноправных партнеров, заменив
административно-разрешительные методы регулирования гражданско-
правовыми. Целесообразность этих мер подтверждается основами
государственной политики в области использования минерального сырья и
недропользования, которые предусматривают необходимость
совершенствования законодательства в части расширения использования гражданско-правовых механизмов при недропользовании.
Исходя из этого, научный интерес и теоретическую ценность представляет изучение сущности частно-правовых отношений между государством и компаниями при выполнении работ по геологическому изучению недр для государственных нужд, создание необходимого правового механизма реализации таких отношений, а также разработка предложений по совершенствованию законодательства. Возможность проведения крупномасштабных работ по геологическому изучению связана с применением достаточно нового для нашего законодательства вида договора - договора на выполнение работ по геологическому изучению недр.
Отсутствие практики применения подобных договоров и недостаточный уровень проработки важнейших положений Федерального закона РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» и Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» не позволяют достичь экономического и социального эффекта в сфере недропользования ни для государства, ни для подрядчиков.
Изложенные факты и обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и ее практической значимости. Степень научной разработанности
Возрастающая роль участия государства в гражданско-правовых отношениях как равноправного участника вызывает вполне понятный и адекватный интерес со стороны многих юристов, экономистов, других представителей различных наук к проблемам правового регулирования отношений, связанных с удовлетворением потребностей государства в тех или иных работах и услугах. В досоветский период проблемам правового регулирования участия государства в гражданских сделках уделяли внимание такие известные ученые, как: А.В. Красик, В.Я. Максимов, Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, И.М. Тютрюмов, Г.Ф. Шершеневич, Б.И. Элькин. Среди современных ученых-цивилистов к данной проблеме обращались М.И. Брагинский, Н.Н. Веденин, В.В. Витрянский, Э.П. Гаврилов, И.В. Ершова, А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой, в области административного права -Д.Н. Бахрах, А.В. Демин, Ю.М. Козлов. Однако, несмотря на значительное количество фундаментальных трудов, до сих пор ведутся дискуссии относительно правовой природы государственного контракта на выполнение работ для государственных нужд.
В сфере удовлетворения потребностей государства в области недропользования необходимо отметить работы Н.Г. Дорониной, А.А. Коноплянник, Н.Г. Семилютиной, М.А. Субботина, И.З. Фархутдинова. В связи с развитием частноправовых отношений в области недропользования, особенно таких форм взаимоотношений как соглашение о разделе продукции, концессионных недропользовательских договоров,
данная проблема нашла свое отражение в работах М.И. Махлиной1, В.Н. Кокина2, К.И. Налетова3; СВ. Гудкова4, СВ. Колдаева5 и др.
В области гражданско-правового регулирования подрядных работ для государственных нужд следует назвать диссертацию Д.С Торосян6, в которой исследованы цели гражданско-правового регулирования отношений сторон по государственному контракту, обоснованы гарантии для подрядчика на случаи навязывания ему не согласованных в предмете государственного контракта видов работ, обоснованы гражданско-правовые гарантии защиты интересов субподрядчиков. Вместе с тем, в этой работе не уделено внимание таким важнейшим вопросам, как: отличие государственного контракта от договоров публичного права, особенность участия государственных органов в гражданских отношениях самостоятельно от своего имени, возможность заключения государственных контрактов с объединениями лиц, создаваемыми на основе договора простого товарищества.
Ценность вышеуказанных исследований состоит в их глубине и тщательном анализе различных аспектов взаимодействия государства с частными лицами. Однако в них не полностью отражены актуальные вопросы государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.
Целью исследования является комплексный теоретико-правовой анализ гражданско-правовых отношений, связанных с выполнением работ
1 Машина М.И. Избранные публикации. 1992-1999. - М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз», 2000.
Кокин В.Н. Защита прав инвестора при недропользовании на условиях соглашения о разделе продукции в Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. - М, 2002. - 187 с.
3 Налетов К.И. Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в РФ и за рубежом: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - 215 с.
Гудков СВ. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - 234 с.
Колдаев СВ. Договорные формы недропользования: Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2005. - 214 с. 6 Торосян Д.С, Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2009. - 26 с.
для государственных нужд, изучение субъектного состава таких правоотношений, установление правовой природы договорных отношений, регулирующих выполнение работ по геологическому изучению недр для государственных нужд, разработка предложений по решению выявленных правовых проблем для дальнейшего совершенствования теоретической базы и законодательной основы на выполнение работ для государственных нужд.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих исследовательских задач:
- выявление правовой природы формы регулирования подрядных
отношений, связанных с удовлетворением государственных нужд.
Рассмотрение связей государственного контракта с договорами публичного
права и различными видами гражданских договоров.
- изучение правовой природы государственного контракта на
выполнение работ по геологическому изучению недр.
- разработка предложений по совершенствованию механизма правового
регулирования отношений при выполнении для государственных нужд работ
по геологическому изучению недр.
исследование особенностей правового регулирования отношений, связанных с выполнением работ для государственных нужд.
изучение действующего законодательства Российской Федерации о выполнении работ для государственных нужд.
Объектом исследования являются совокупность
правоотношений, возникающих при выполнении работ для государственных нужд, в целом, и нужд, связанных в области недропользования, в частности.
Предметом исследования является российские и зарубежные нормативные акты, регулирующие вопросы выполнения работ для государственных нужд, исследования отечественных и зарубежных учёных, судебная практика арбитражных судов.
Методологической основой диссертации послужили общенаучные методы исследования, такие как диалектический, позволивший провести анализ различных точек зрения на правовую характеристику государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, обеспечивший объективность и всесторонность исследования, историко-правовой, с помощью которого удалось выявить в историческом процессе закономерности становления и развития данного вида договора и ориентироваться на его основные стороны, системно-структурный, который использовался при характеристике существенных условий государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, сравнительно-правовой, который применялся в процессе сравнительного анализа элементов формы регулирования отношений, связанных с выполнением работ для государственных нужд, с другими видами договоров.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые проведено исследование правовой природы формы регулирования отношений, связанных с выполнением работ для государственных нужд, исследованы её виды, рассмотрены теоретико-правовые аспекты деятельности по выполнению работ для государственных нужд, определены оптимальные условия соглашения между государством и подрядчиком на выполнение работ по геологическому изучению недр для государственных нужд, сформулированы предложения по развитию законодательства о выполнении работ для государственных нужд. Новизна научно обоснованных выводов исследования предопределила:
Основные положения, выносимые на защиту: Государственные контракты на выполнение подрядных работ для государственных нужд, а также государственные контракты на выполнение работ по геологическому изучению недр для государственных нужд
являются гражданскими договорами, а не административными актами и не договорами публичного права.
Вместе с тем, указанные государственные контракты существенно отличаются от других видов гражданских договоров следующими особенностями:
-
их объектами являются работы и материальные результаты (здания, сооружения, проектная документация и т.п.), служащие для удовлетворения государственных потребностей;
-
эти контракты финансируются за счет государственных средств; .
-
в рассматриваемых контрактах одной из сторон, в обязательном порядке, является государственный заказчик;
-
свобода договора (ст. 421 ГК РФ) в этих контрактах является ограниченной;
-
в целях компенсации подрядчикам (исполнителям) ограничений принципа свободы договора для них предусматриваются особые льготы;
-
заключение таких контрактов осуществляется обычно (за исключением некоторых прямо предусмотренных законодательством случаев) путем проведения торгов;
-
в связи с обеспеченностью указанных контрактов финансовыми средствами такие контракты становятся привлекательными для подрядчиков (исполнителей).
Несмотря на указанные выше, в первом положении, различия между указанными государственными контрактами и другими видами гражданских договоров, а также, несмотря на высказанные в литературе мнения об особой природе данных контрактов (И.В. Елисеев) или об их публично-правовом характере (В.Е. Лукьяненко), автор пришел к выводу, что указанные контракты являются гражданскими договорами, к которым полностью
применимы нормы подраздела 2 «Общие положения о договорах» раздела III «Общая часть обязательственного права» ГК РФ.
В частности, необходимо обратить внимание на то, что рассматриваемые государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры:
а) регулируют имущественные возмездные (эквивалентные)
отношения;
б) основаны на принципах равенства сторон (ни одна из сторон такого
государственного контракта не вправе предписывать другой стороне
совершение определенных действий, не вытекающих из контракта);
в) стороны свободны в праве заключать или не заключать контракт;
Ограничение вышеуказанного принципа для государственных
контрактов возможно лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю, подрядчику) в связи с выполнением государственного контракта. Вышеуказанное ограничение является лишь исключением, которое базируется на основании федеральных законов и только в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации) и полностью соответствует нормам Гражданского кодекса Российской Федерации;
г) являются консенсуальными (считаются заключенным с того
момента, когда сторонами согласованы условия об объеме и стоимости
работ, сроках их начала и окончания, размер и порядок финансирования и
оплаты, способах обеспечения исполнения обязательств);
д) направлены на удовлетворение государственных нужд в
определенных видах работ;
е) регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр является гражданским договором и его не следует относить к договорам недропользования потому, что:
предметом государственного контракта является выполнение по заданию государственного заказчика определенного вида работ, которые полностью соответствуют статьям 763 и 778 Гражданского кодекса Российской Федерации;
подрядчик в отличие от стороны по договору недропользования не получает исключительных прав на участок недр;
все обнаруженные и впоследствии добытые полезные ископаемые принадлежат Российской Федерации, а подрядчик имеет лишь право требовать оплаты выполненных по государственному контракту работ.
Для Российской Федерации в условиях существенного снижения темпов роста минерально-сырьевой базы, дефицита инвестиций, резкого сокращения работ по поиску и разведке полезных ископаемых, общего падения добычи полезных ископаемых7 необходимо стимулировать геологоразведочные работы8. Наиболее оптимальным способом решения вышеуказанных проблем представляется широкое применение государственных контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр с полным или распределяемым риском:
Доклад Мннпромэнерго РФ «О результатах и основных направлениях деятельности Министерства промышленности и энергетики РФ на 2007-2009 годы» // Еженедельник промышленного роста. - 2007.
- № С/В-6; Государственный доклад Минприроды РФ «О состоянии и об охране окружающей среды РФ в
2007 году» // Министерство природных ресурсов и экологии РФ. - М., 2008; Корытина Е. На двадцать лет
назад // RBC daily - 2010. - 03 февраля; Старинская Г. Пятилетка невыполнима // RBC daily - 2010. - 06
апреля.
8 Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства энергетики РФ на 2010-2012 годы // ; Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утверждена Распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р//Собрание законодательства РФ. - 2009. -№48.
- Ст. 5836; Стратегия развития геологической отрасли до 2030 года, утверждена Распоряжением
Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р // Собрание законодательства РФ - 2010. - № 26. - Ст. 3399.
- государственный контракт с риском, не распределяемым между
сторонами, т.е. подрядчик осуществляет весь комплекс работ за свой счет, и в
случае необнаружения нормально рентабельных запасов - запасов,
вовлечение которых в разработку на момент оценки согласно технико-
экономическим расчетам экономически эффективно в условиях
конкурентного рынка при использовании техники и технологии добычи и
переработки сырья, обеспечивающих соблюдение требований по
рациональному использованию недр и охране окружающей среды9, к
определенному сроку, государство расторгает контракт без выплаты какой-
либо компенсации. При положительном результате подрядчику возмещаются
все затраты, выплачивается процент за вложенные им средства и
предоставляется преимущественное право на приобретение определенного
процента добываемой продукции по цене ниже рыночной. Возмещение
затрат подрядчика и выплата ему процентов за вложенные средства может
быть осуществлена как в денежной форме, так и натуральным сырьем
(добытыми полезными ископаемыми).
- государственный контракт с распределяемым риском, т.е. государство
и подрядчик совместно несут затраты пропорционально условиям
государственного контракта на выполнение геологоразведочных работ,
возмещение этих затрат и оплаты за выполненные работы подрядчику в
случае обнаружения нормально рентабельных запасов полезных ископаемых
определяются в заранее установленных условиях.
В диссертации разработана и предложена для практического использования типовая форма государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр с риском.
9 Приказ МПР РФ от № 298 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2006. - Ks 2. В соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 09.12.2008 № 329 Классификация запасов и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов вводится в действие с 01.01.2012//Российская газета. -2008. -26 декабря (№265).
Этот контракт не вписывается в положения 3 главы 37 ГК РФ («Подряд на выполнение проектных и изыскательских работ»). По своей правовой природе он примыкает к положениям, содержащимся в главе 38 ГК РФ («Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ») своим «рисковым» характером и невозможностью заранее предсказать полученные результаты.
Российская Федерация, являясь равноправным участником гражданских правоотношений, при заключении государственных контрактов выступает в лице государственных заказчиков, которыми являются государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Одна из особенностей правового статуса государственных органов заключается в том, что в соответствии с их положениями они являются юридическими лицами, т.е. могут иметь в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечают по своим обязательствам этим имуществом, могут от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Анализируя многие положения об органах государственной власти, можно прийти к выводу о том, что органы государственной власти могут заключать для обеспечения собственных нужд любые гражданско-правовые договоры, в том числе и государственные контракты, В связи с этим в целях защиты имущественных интересов Российской Федерации и субъектов РФ, разграничения гражданских прав и обязанностей, возникающих
непосредственно у Российской Федерации (субъектов РФ) и органов государственной власти, для единообразного толкования и применения норм права, регулирующих выполнение подрядных работ по государственному заказу, необходимо исключить из положений об органах государственной власти возможность заключения вышеперечисленными субъектами государственных контрактов для обеспечения собственных нужд и предусмотреть, что органы государственной власти заключают государственные контракты от имени, в интересах и за счет Российской Федерации и/или субъектов РФ.
В гражданских правоотношениях наряду с юридическими и физическими лицами также широко участвуют объединения лиц, например, простые товарищества, представляющие собой объединения двух и более лиц без образования юридического лица, соединившие свои вклады и совместно действующие для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. В целях привлечения передовых технологий, внедрения международного опыта проведения подрядных работ, поддержания развития среднего и малого бизнеса в Российской Федерации предлагается предоставить объединениям юридических лиц, создаваемым на основе договора простого товарищества и не имеющих статуса юридического лица, право принимать участие в различных способах размещения заказов (конкурс, аукцион, запрос котировок) на право заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд и право заключать государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд. С этой целью предлагается дополнить перечень субъектов, которые могут участвовать в размещении заказа и быть стороной по государственному контракту (п. 1 ст. 764 ГК РФ, п. 1. ст. 8 ФЗ РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд»), объединениями лиц, создаваемыми на основе договора простого товарищества и не имеющими статуса юридического лица.
8. В целях расширения состава участников договора простого
товарищества, связанного с осуществлением ими предпринимательской
деятельности, предлагается использовать международный опыт
регулирования предпринимательской деятельности и предоставить таким
участникам право самостоятельного выбора размера их ответственности по
общим обязательствам независимо от основания их ответственности
(солидарно или в рамках доли участия каждого товарища в договоре
простого товарищества), закрепив данное положение в п. 2 ст. 1047 ГК РФ.
9. По результатам научного исследования выявлена декларативность
положения пункта 4 статьи 29 и пункта 4 статьи 38 Федерального закона РФ
от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд» о залоге денежных средств как способе обеспечения исполнения
государственного контракта, в связи с отсутствием практической
возможности применения вышеуказанного способа. Поскольку
Постановлением Президиума ВАС РФ от 02.07.1996 № 7965/95
предусмотрено, что российские денежные средства, а тем более в
безналичной форме, не могут быть предметом залога, а в безналичной форме
предметом залога может быть только право требования вкладчика, залог
иностранных денежных средств, в том числе в безналичной форме, возможен
только в ограниченных случаях, предусмотренных Федеральным законом РФ
от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Несмотря на то, что в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации10 предлагается указать в ст. 128 ГК РФ на то, что к безналичным денежным средствам могут применяться
10 Концепция развития гражданского законодательства РФ // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 11.
правила о вещах, если иное не установлено законом, иными правовыми актами и не вытекает из существа названных объектов, предлагается в пункте 4 статьи 29 и пункте 4 статьи 38 Федерального закона РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вместо залога денежных средств использовать безотзывный аккредитив либо заменить залог денежных средств другим способом обеспечения исполнения, таким как: залог векселя (при наличии банковского аваля) путем заключения договора о залоге и совершения залогового индоссамента.
Применение вышеуказанных способов повысит гарантии обеспечения интересов государственных заказчиков, а также будет способствовать активному укреплению их имущественного положения в гражданско-правовых отношениях.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе выводы развивают и дополняют соответствующие разделы гражданского права и таких подотраслей права, как инвестиционное и недропользовательское. Внесен определенный вклад в разработку понятийного аппарата института гражданско-правового регулирования отношений, связанных с удовлетворением государственных нужд. Отдельные положения, сформулированные в исследовании, могут способствовать развитию теоретических знаний о правовой природе государственного контракта и его содержании.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования содержащихся в исследовании выводов и результатов в процессе подготовки и совершенствования нормативно-правовых актов, в частности проекта федерального закона «О подрядах для государственных и муниципальных нужд». Кроме того, полученные выводы
могут быть полезны в научно-исследовательской работе при анализе современного состояния и перспектив развития гражданского права. Материалы диссертации могут быть применены для подготовки учебных программ в высших и средне-специальных учебных заведениях, методических рекомендаций и пособий при преподавании гражданского и предпринимательского права.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, её основные положения нашли отражение в опубликованных автором научных статьях. Результаты исследования, предложения и рекомендации были апробированы в выступлениях автора на Первой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы интеллектуальной собственности, проведенной 19-20 октября 2006 г. в г. Москве Российским государственным институтом интеллектуальной собственности».
Структура исследования. В соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования, диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, а также библиографии.
