Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы поставки товаров для государственных нужд 13
1.1. Развитие законодательства России о поставках товаров для государственных нужд 13
1.2. Правовая природа государственного заказа 43
1.3. Правовое регулирование отношений по размещению государственных заказов на поставки товаров для государственных нужд 56
1.4. Взаимосвязь частных и публичных интересов при правовом регулировании поставки товаров для государственных нужд 82
Глава 2. Структура правоотношений и гражданско - правовая ответственность по обязательствам по поставке товаров для государственных нужд 93
2.1. Государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд и договор поставки товаров для государственных нужд: понятие, соотношение и правовая природа 93
2.2. Субъектный состав правоотношений по поставке товаров
для государственных нужд ПО
2.3. Обязательства государственного заказчика, поставщика и покупателя 124
2.4. Гражданско - правовая ответственность участников отношений по поставке товаров для государственных нужд 135
Глава 3. Особенности правового регулирования отдельных видов договоров поставки товаров для государственных нужд 152
3.1. Соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений по оборонному заказу 152
3.2. Поставка и контрактация сельскохозяйственной продукции для государственных нужд 162
3.3. Частноправовые и публично-правовые отношения при поставке товаров в государственный материальный резерв Российской Федерации 171
Заключение 184
Список нормативных актов и литературы 189
- Развитие законодательства России о поставках товаров для государственных нужд
- Государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд и договор поставки товаров для государственных нужд: понятие, соотношение и правовая природа
- Гражданско - правовая ответственность участников отношений по поставке товаров для государственных нужд
- Соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений по оборонному заказу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время осуществляется постоянное реформирование многих институтов гражданского права, в том числе института поставки товаров для государственных нужд. Отношения, связанные с удовлетворением государственных нужд, представляют собой одну из сфер экономического оборота, обладающих особой значимостью с точки зрения эффективного функционирования экономики страны. Отказ от централизованного планирования материально-технического снабжения, административно-командной системы управления экономикой и переход к рыночным методам регулирования экономических отношений вызвали необходимость появления новых правовых механизмов, разработки специальных законодательных актов, учитывающих специфику отношений по поставкам для удовлетворения государственных потребностей.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловливается рядом факторов, основанных на необходимости разрешения проблем и споров научно-теоретического, законодательного и правоприменительного характеров.
Несмотря на важное значение для обеспечения государственных нужд института поставки товаров для государственных нужд, в современных условиях цивилистикой рассмотрены только отдельные аспекты его правового регулирования. В настоящее время нет комплексных монографических исследований, посвященных правовой природе отношений по поставке товаров для государственных нужд, несмотря на то, что осуществляется закономерный процесс обновления законодательства в сфере поставки товаров для государственных нужд. В 2006 г. вступил в силу новый федеральный закон, регламентирующий отношения по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а в 2007 - 2008 гг. нормы этого закона, в ст. 764 ГК РФ, 71 БК РФ, регулирующие основные положения порядка размещения
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и отдельные способы размещения заказа, внесены существенные изменения. Внесены изменения в главу 30 ГК РФ в части поставок товаров для государственных нужд, в Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
Отдельные вопросы правовой природы отношений по поставке товаров для государственных нужд, государственного контракта рассматривались в опубликованных работах при анализе других проблем института поставки товаров для государственных нужд, однако в свете обновления законодательства вновь требуется обращение к этим проблемам в целях выработки предложений по совершенствованию законодательства, его применению. В связи с этим представляется значимым комплексное исследование теоретических вопросов правового регулирования частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд.
В действующем законодательстве отсутствует системный подход к регулированию государственных закупок. Этот недостаток законодательства в области государственных закупок обусловлен тем, что входящие в его состав нормативные акты принимались в разные годы, более того - на разных стадиях развития российского законодательства и экономики страны. Если ранние нормативные акты свидетельствуют об отсутствии у законодателя четкого представления об основных задачах правового регулирования в этой области, то акты, принятые после 1997 г., в целом соответствуют выработанным в мировой практике подходам. При этом принятие новых нормативных актов не сопровождалось не только отменой ранее принятых, но и приведением их в соответствие с новыми тенденциями законодательства. В результате законодательство о госзакупках не объединено единством терминологии.
Имеются определенные пробелы и недостатки в регулировании вопросов размещения и исполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Актуальность исследования видится также в потребности устранения пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации, необходимости обобщения судебно-арбитражной практики по вопросам применения законодательства о поставках товаров для государственных нужд.
Степень научной разработанности темы. В последние годы институт поставки, в том числе и для государственных нужд, привлекает к себе внимание многих авторов: В.В. Витрянского, В.А. Власова, A.M. Гавриловой, Л.В. Горбуновой, А.В. Демина, СП. Коваленко, О.Н. Колесника, А.Б. Назаренко, Л.Е. Пермякова, Л.И. Шевченко, П.П. Юшкевича, А.В. Ярового и др.
В юридической литературе исследованы отдельные аспекты правового регулирования государственного заказа, поставки. Однако вопрос о правовой природе отношений по поставке товаров для государственных нужд не получил всестороннего комплексного исследования. Комплексные монографические исследования теоретических вопросов правового регулирования частных и публичных отношений по поставке товаров для государственных нужд, соотношения частноправового и публично-правового регулирования названных отношений, проведенные с учетом новейшего законодательства, в настоящее время отсутствуют. В условиях дальнейшего совершенствования законодательства и отношений, связанных с поставками товаров для государственных нужд, возникает объективная необходимость дальнейших теоретических разработок в исследуемой сфере.
Объект исследования. Объектом исследования являются частноправовые и публично-правовые отношения, возникающие при поставке товаров для государственных нужд.
Предмет исследования. Предметом исследования является научно -теоретические положения о поставках товаров, законодательство в сфере правового регулирования поставки товаров для государственных нужд и практика его применения.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования частных и публичных отношений по поставке товаров для государственных нужд; соотношения частноправового и публично-правового регулирования названных отношений; выработка соответствующих предложений и рекомендаций по совершенствованию норм законодательства об обеспечении государственных нужд поставкой товаров.
Задачами исследования являются:
1. Исследовать историческое формирование и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России.
2. Определить правовую природу государственного заказа, провести анализ правового регулирования отношений по размещению государственных заказов на поставки товаров для государственных нужд.
3. Проанализировать соотношение частных и публичных интересов при правовом регулировании поставки товаров для государственных нужд.
4. Определить понятие, соотношение и правовую природу государ
ственного контракта на поставку товаров для государственных нужд и
договора поставки товаров для государственных нужд.
Провести общий анализ проблем, связанных с субъектным составом правоотношений по поставке товаров для государственных нужд и обязательствами государственного заказчика, поставщика и покупателя.
Исследовать вопросы унификации гражданско-правовой ответственности участников поставки товаров для государственных нужд.
Исследовать особенности правового регулирования отдельных видов договоров поставки товаров для государственных нужд: государственного оборонного заказа, поставки и контрактации сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, поставки товаров для государственного материального резерва.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, логический, метод анализа
и синтеза, метод сравнительного правоведения и системного анализа
юридических явлений, системно-структурный, историко-правовой,
формально-юридический и другие.
Теоретическую основу исследования составили труды известных ученых дореволюционной России, советского периода и современности в области гражданского, предпринимательского, административного, аграрного права: М.М. Агаркова, А.П. Алехина, B.C. Анохина, С.С. Алексеева, Л.В. Андреевой, Л.Н. Баховкиной, Д.Н. Бахраха, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, К.М. Варшавского, Н.Н. Веденина, В.В. Витрянского, В.А. Власова, A.M. Гавриловой, Ю.С. Гамбарова, Ф.И. Гавзе, Б.М. Гонгало, Л.В. Горбуновой, В.П. Грибанова, А.В. Демина, И.В. Дойникова, Е.М. Ершова, О.С. Иоффе, Н.И. Клейн, СП. Коваленко, Ю.М. Козлова, М.И. Козыря, О.Н. Колесника, А.В. Костина, О.А. Красавчикова, А.Я. Курбатова, Д.И. Мейера, И.Б. Новицкого, А.Ф. Ноздрачева, З.И. Носовой, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.Ф. Попондопуло, Ю.В. Романца, О.Н. Садикова, А.А. Серветника, Е.А. Суханова, В.И. Смирнова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, З.И. Цыбуленко, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шер-шеневича, П.П. Юшкевича, а также других ученых - правоведов.
В работе использованы труды зарубежных юристов: В. Ансона, Р. Андерсона, Е. Годэмэ, Ж. Веделя, Дж. Митчелла и др.
Нормативную базу исследования составляют действующее
законодательство Российской Федерации, советского периода и дореволюционные российские правовые памятники.
Эмпирическая база исследования включает материалы правоприменительной практики Федеральной антимонопольной службы России, Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации (государственного учреждения) по Чувашской Республике - Чувашии, Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики, судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертация является одним из первых комплексных научных исследований вопросов правового регулирования частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд. В ней с позиции науки гражданского права разрешаются вопросы соотношения частноправовых и публично-правовых методов регулирования общественных отношений по поставке товаров для государственных нужд, а также обеспечения частных и публичных интересов при их регулировании, обосновывается выделение комплексного межотраслевого правового института поставки товаров для государственных нужд. В работе представлено определение государственного заказа в механизме правового регулирования поставки товаров для государственных нужд, обоснована необходимость разграничения государственных нужд от текущих нужд бюджетного учреждения, предложены пути и механизмы унификации законодательства о поставках товаров для государственных нужд.
Научная новизна конкретизируется в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Поставка товаров для государственных нужд в широком смысле представляет собой единый комплекс неоднородных по своему правовому содержанию частноправовых (гражданско-правовых) и публично-правовых (административных, бюджетных) отношений, возникающих в процессе формирования и размещения государственного заказа, исполнения сторонами обязательств из государственных контрактов и договоров поставки товаров для государственных нужд, требующих специального правового регулирования.
В узком смысле отношения по поставке товаров для государственных нужд являются частноправовыми отношениями, опосредуемыми государственным контрактом между государственным заказчиком и поставщиком, договором поставки между поставщиком и покупателем.
2. Правовой институт поставки товаров для государственных нужд
является комплексным межотраслевым правовым институтом, содержащим в
себе нормы гражданского и публичного права, регулирующие комплекс
взаимосвязанных частных (горизонтальных) и публичных (вертикальных)
отношений в сфере государственных закупок.
В рамках комплексного межотраслевого правового института поставки товаров для государственных нужд ведущая роль принадлежит гражданско-правовым нормам. Действия государственных заказчиков, поставщиков, покупателей по заключению государственных контрактов и договоров поставки товаров для государственных нужд, исполнение обязательств должны обеспечиваться гражданско-правовыми методами регулирования договорных отношений.
3. Государственный заказ как формализованное выражение публичного
интереса является необходимым условием для реализации частноправовых
отношений по поставке товаров для государственных нужд.
Диссертации предлагается следующее определение государственного заказа. Государственный заказ - это адресованный государственному заказчику акт властного волеизъявления публичного образования, предусматривающий потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для обеспечения государственных нужд, размещаемых в соответствии с законодательством среди субъектов предпринимательской деятельности, являющийся основанием для заключения государственного контракта между государственным заказчиком и поставщиком и финансируемый за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных источников.
4. В целях повышения эффективности правового регулирования
отношений по поставке товаров для государственных нужд целесообразно
разграничить государственные нужды и собственные (текущие) нужды
бюджетного учреждения, законодательно определить понятие «текущие
нужды бюджетного учреждения». Текущие нужды бюджетного учреждения -
это обеспечиваемые за счет сметы содержания бюджетного учреждения
потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации функций учреждения в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в учредительных документах.
Диссертантом обоснована необходимость повышения степени диспозитивности правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд. В этой связи необходимо императивным нормам законодательства, закрепляющим запрет изменения цены, сроков поставок, других условий государственного контракта в ходе его исполнения, придать диспозитивный характер, предоставив сторонам право на изменение первоначальной цены государственного контракта, других условий по соглашению сторон при существенном изменении обстоятельств после заключения государственного контракта.
В целях обеспечения защиты публичных интересов государства и обеспечения равной конкуренции среди поставщиков в ходе размещения заказов на поставки товаров целесообразно закрепление в федеральном законодательстве о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд положения о квалификационных требованиях к поставщикам товаров для государственных нужд. К квалификационным требованиям следует отнести наличие профессиональных знаний и квалификации, финансовых ресурсов, надлежащей материально-технической базы, опыта и положительной деловой репутации, трудовых ресурсов и других необходимых элементов, достаточных для надлежащего исполнения государственного контракта.
В целях удовлетворения потребностей государства в товарах высокого качества и обеспечения конкуренции среди поставщиков следует закрепить конкурс в качестве основного способа размещения государственного заказа за исключением небольших закупок. Предусмотренный в действующем законодательстве в качестве основного способа размещения госзаказа аукцион не соответствует цели проведения торгов при поставках товаров для государственных нужд - выбору
поставщиков товаров, предложивших наилучшие условия выполнения государственных контрактов, поскольку критерием определения победителем аукциона выступает только цена.
8. Для обеспечения единой терминологии и защиты экономически слабой
стороны, сельскохозяйственного товаропроизводителя целесообразно
закрепить в законодательстве в качестве правовых форм приобретения
сельскохозяйственной продукции для государственных нужд поставку и
контрактацию взамен используемых закупки и поставки
сельскохозяйственной продукции. Поставщиками по государственному
контракту на контрактацию сельскохозяйственной продукции для
государственных нужд являются производители сельскохозяйственной
продукции.
9. В целях систематизации действующего законодательства о
государственном заказе и поставках товаров для государственных нужд,
устранения различных противоречий в регулировании схожих правовых
явлений, закрепления единой терминологии, унификации ответственности
сторон государственного контракта, обеспечения специального комплексного
правового регулирования указанных отношений целесообразно принятие
единого федерального закона «Об обеспечении государственных и
муниципальных нужд поставкой товаров, выполнением работ и оказанием
услуг».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что представленные результаты исследования и теоретические выводы могут быть использованы при реформировании и систематизации действующего законодательства, регулирующего отношения по обеспечению государственных и муниципальных нужд товарами, работами и услугами. Проведенный обобщенный анализ правоприменительной практики арбитражных судов по спорам из поставок товаров для государственных нужд, в том числе для поддержания государственного материального резерва, позволяет решить имеющиеся противоречия в применении судами санкций
гражданско-правового характера к участникам поставки и может быть использован при подготовке руководящих разъяснений Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Результаты исследований также могут быть использованы при разработке учебных программ по курсам «Гражданское право» и «Предпринимательское право», послужить основой для последующих научных исследований института поставки товаров для государственных нужд.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре гражданско-правовых дисциплин ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова».
Основные положения диссертационного исследования отражены в пятнадцати опубликованных научных статьях и монографии. Выводы были изложены в докладе на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики применения российского законодательства» (Чебоксары, 2005). Основные положения диссертации использованы в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами юридического факультета Чувашского государственного университета. Сделанные диссертантом в работе выводы были использованы в практической работе в качестве члена единой комиссии по размещению государственного заказа Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации (государственного учреждения) по Чувашской Республике - Чувашии.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов, материалов судебной практики и литературы.
Развитие законодательства России о поставках товаров для государственных нужд
Отношения по поставке товаров для государственных нужд в России начали регулироваться еще в XVII в.1 В это время появляются письменные документы, в которых упоминаются казенные подряды. Одним из документов в этой сфере является датированный 7 июля 1654 г. указ царя Алексея Михайловича о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. За перевоз различных по весу грузов назначалась разная цена и приглашались возницы, согласные везти груз за такую плату2.
В XVIII в. формируется особый вид договора, регламентирующий хозяйственные отношения казны с частным лицом и получивший название казенного подряда и поставки, который возник на почве гражданско -правовых отношений, но его становление и совершенствование происходило в сфере административных правоотношений посредством издания указов, постановлений и регламентов, направленных на обеспечение государственных, преимущественно военных, потребностей . Понятие подряда в указанный период использовалось для обозначения поставки для государственных (казенных) нужд, между тем сама поставка как специальный термин также была известна законодателю . В 1776 г. были утверждены предписания «О контрактах по подряду, поставке и откупу»1, которые вместе с указом 1784 г. «О производстве торгов» и указом 1790 г. «О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам» стали итогом развития законодательства о казенных договорах в XVIII в.
В первой половине XIX в. появился специальный акт - Положение о казенных подрядах и поставках (далее - Положение)4, направленный на регламентацию заключения и исполнения договоров с участием государства, в которое вносилось в дальнейшем немало изменений. Положение в последней редакции, изданной в 1900 г.5, насчитывало более 250 статей. Оно определяло сферу своего действия, возможный круг поставщиков (подрядчиков) и тех, кто мог выступать их контрагентами от имени казны, порядок организации торгов, условия заключаемого договора, а также включало специальные требования, относящиеся к цене, срокам исполнения и способам обеспечения обязательства сторон, к порядку исполнения и прекращения контрактов, а также к ответственности за их нарушения.
Участниками отношений по поставке для государственных нужд по Положению могли выступать поставщик (подрядчик) и казна (государство). Договоры казенного подряда согласно Положению заключались от имени государства (казны) (ст. 12 Положения). Свод гражданских законов предусматривал заключение казенных подрядов (договоров поставки) от имени государственной казны так называемыми Казенными палатами, которые выступали в качестве основных специализированных распорядителей выделенных государственных средств, а также лицами, которым право на это предоставлялось их уставами или особыми постановлениями. Договоры, заключенные Казенными палатами на сумму свыше 5 тыс. р., подлежали утверждению генерал-губернаторами, губернаторами, губернскими правлениями, окружными правлениями путей сообщения и приказами общего призрения - при поставке на сумму до 10 тыс. р., министрами и главноуправляющими - при поставке на сумму до 30 тыс. р., правительствующим сенатом - на любую сумму.
Поставщиками в договорах поставки для государственных нужд могли быть все лица, которые имели право по законам заключать договоры (ст.2 Положения). Не могли быть поставщиками лица, которые по судебному приговору признавались неисправными по прежним договорам с казною, духовенство всех вероисповеданий, чиновники, лица, которые подвергались взысканию неустойки, на которых числились казенные взыскания, или лица, причастные к судебным или следственным делам .
Участвовать в заключении казенных подрядов могли только лица, обладающие специальной (торговой) дееспособностью. Так, поставщиками могли быть: купцы первой гильдии на любую сумму; купцы второй гильдии-до 30 тыс. р.; лица, имеющие свидетельство мелочного торга до 5 тыс. р.; казаки по поставкам продукции своего производства с разрешения полкового начальства; иностранцы по поставке продукции, выпускаемой их фабриками и заводами, расположенными в России.
Государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд и договор поставки товаров для государственных нужд: понятие, соотношение и правовая природа
Одной из проблем современного российского права является правовое регулирование отношений по поставкам товаров для государственных нужд. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд, осуществляется Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, другими федеральными законами о поставках товаров для государственных нужд, а также множеством подзаконных нормативных актов.
Действующим законодательством предусмотрено, что поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки (п.1 ст.525 ГК РФ). Отношения, связанные с удовлетворением государственных нужд в товарах, с точки зрения договорного механизма могут складываться как по простой схеме, когда в качестве основного договорного элемента выступает государственный контракт, так и по усложненной схеме, когда государственный контракт предусматривает обязательное заключение договора поставки товаров для государственных нужд (ст.529 ГК РФ).
В законодательстве отсутствует общее, одинаковое для любых отношений определение понятия государственного контракта. Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213- ФЗ «О государственном оборонном заказе» «государственный контракт — договор, заключенный государственным заказчиком с головным исполнителем (исполнителем) и предусматривающий обязательства сторон и их ответственность за выполнение оборонного заказа»1. Федеральным законом «О государственном оборонном заказе» законодатель предусматривает особую структуру договорных связей: государственный контракт заключается между государственным заказчиком и головным исполнителем оборонного заказа, который, в свою очередь, заключает договоры (контракты) с поставщиками (исполнителями) сырья, материалов и комплектующих изделий для обеспечения оборонного заказа.
Данное определение не содержит ответа о том, действует ли государственный заказчик при заключении государственного контракта от своего имени либо от имени Российской Федерации, а также не определяется положение головного исполнителя оборонного заказа. Кроме того, в данном определении не содержатся предмет и цели государственного контракта, обязательства сторон.
Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» также предусматривается заключение государственного контракта между государственным заказчиком и поставщиком (исполнителем). В то же время необходимо отметить, что, несмотря на базовый характер данного закона по отношению к другим федеральным законам, регулирующим поставки товаров для государственных нужд, в нем отсутствует соответствующее определение государственного контракта.
Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» не упоминает такой термин, как «государственный контракт», оперирует понятиями поставки и закупки и не устанавливает каких-либо особенностей в оформлении договорных отношений между государственным заказчиком и поставщиком (исполнителем) в отличие от обычного договора поставки.
В ст. 526 ГК РФ закреплено следующее определение государственного контракта: «По государственному или муниципальному контракту на
1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст.б. поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию любому иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров»1.
Указанное определение не позволяет четко определить правовой статус государственного заказчика, соответственно за счет каких средств осуществляется финансирование поставки товаров. В гражданском законодательстве институт государственного контракта используется применительно к конструкциям поставки и подряда, оказания услуг для государственных нужд (4 гл.30, 5 гл. 37, гл. 39). Однако законодатель, использовав данный институт в указанной конструкции, не определил отличительные признаки, особенности самого государственного контракта к тем отношениям, в которых он используется.
Гражданско-правовой характер государственного контракта, направленного на реализацию государственных интересов, закрепил Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В ст. 9 указанного Закона государственный или муниципальный контракт рассматривается как договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Государственный контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами с учетом положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Положительным моментом данного определения является указание того, что государственный заказчик выступает от имени Российской Федерации. Основанием для применения такой конструкции является гл. 5 ГК РФ, в которой предусмотрена возможность участия Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований в гражданских отношениях на равных началах с юридическими лицами и гражданами (ст. 124). От имени государства или муниципального образования в соответствующих отношениях могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а по специальному поручению - государственные органы, юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).
Государственные заказчики, заключая государственные контракты, действуют не в собственных, а в государственных интересах. Сами они не имеют денежных средств, необходимых для финансирования государственных контрактов. Оплата поставленных товаров по государственному контракту рассматривается в качестве обязательства соответствующего бюджета и осуществляется в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств.
В юридической литературе также высказывалось мнение, что государственные заказчики, заключая государственные контракты, действуют не в собственных, а в государственных интересах, соответственно они не обладают полномочиями для выступления в качестве самостоятельной стороны в государственных контрактах, а являются, по существу, представителями государства или муниципального образования .
Гражданско - правовая ответственность участников отношений по поставке товаров для государственных нужд
Ответственность за нарушение обязательств по поставке товаров для государственных нужд строится по общей модели договорной ответственности предпринимателей на началах риска. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта или договора поставки товаров для государственных нужд одной из сторон она возмещает другой стороне убытки (ст. 15 и 393 ГК РФ). Неустойка (пени, штраф) и проценты могут быть взысканы, если они предусмотрены законодательством или государственным контрактом.
До введения в действие 1 января 2006 г. Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» законодательством не устанавливались особенности гражданско-правовой ответственности государственных заказчиков за нарушение обязательств, вытекающих из государственных и муниципальных контрактов и договоров на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. В нем большое внимание уделялось ответственности поставщиков1. Ответственность государственных заказчиков строилась по общим принципам гражданско-правовой ответственности за нарушение обязательств и наступала в соответствии со ст.401 ГК РФ только при наличии вины в нарушении порядка и сроков оплаты, предусмотренных государственным контрактом и договором на поставки товаров для государственных нужд.
Впервые в п.9 ст.9 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предусмотрена возможность взыскания с государственного заказчика в случае просрочки исполнения обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, уплаты неустойки в пользу поставщика. Размер такой неустойки устанавливается в размере одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Заказчик освобождается от уплаты неустойки, если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны. Таким образом, с 1 января 2006 г. наличие либо отсутствие вины заказчика в нарушении обязательств, основанных на государственном или муниципальном контракте, для решения вопроса о неустойке правового значения не имеет.
Федеральный закон от 20.04.2007 г. № 53-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установил ответственность поставщика за просрочку исполнения предусмотренных государственным контрактом обязательств - за каждый день просрочки обязательства должна начисляться неустойка в размере, установленном контрактом, но не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации (подпункт «к» п.8 ст.1).
Оценка положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» об ответственности государственного заказчика и ст.5 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в ред. на 2 февраля 2006 г.), отказавшейся от предусмотренной ранее ответственности поставщиков в виде штрафной неустойки в размере 50 % стоимости недопоставленной продукции за невыполнение государственного контракта по объему подлежащей поставке продукции, позволяет утверждать, что законодатель сделал шаг на пути воплощения в жизнь одного из основных принципов гражданского права -принципа равенства участников гражданских правоотношений.
В теории гражданского права высказывались различные точки зрения об основаниях ответственности государственных заказчиков, нарушивших обязательства по оплате поставленной продукции. И.В. Елисеев отмечает, что ответственность за нарушение обязательств при поставке товаров для государственных нужд строится по общей модели договорной ответственности предпринимателей на началах риска. На началах риска отвечает и государственный заказчик. По его мнению, убытки покупателя могут возникнуть вследствие действий государственного заказчика, и ограничение его ответственности лишь виновным причинением вреда повлекло бы тяжелые последствия для поставщика. Отвечая перед покупателем за чужие действия, он не имел бы возможности взыскать свои убытки с причинителя вреда1.
Соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений по оборонному заказу
Государственный оборонный заказ - это составная часть общего государственного заказа, направленная на удовлетворение государственных нужд посредством осуществления соответствующих поставок продукции для государственных нужд. Поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации является одной из приоритетных целей поставок продукции для федеральных государственных нужд.
Правоотношения по государственному оборонному заказу регулируются рядом нормативных правовых актов: 1) Федеральным законом «О государственном оборонном заказе», который устанавливает общие правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа и определяет отраслевую специфику закупок; 2) Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; 3) Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»; 4) Федеральным законом от 19 июля 1998 г. №114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» ; 5) федеральными законами о федеральном бюджете на очередной год.
Специфичность продукции военного значения, определяемая ярко выраженным государственно-публичным интересом в сфере военно-технического сотрудничества, предопределяет значительное императивное регулирование всех аспектов, связанных ее гражданским оборотом.
Отношения по формированию государственного оборонного заказа на основании потребностей в товарах, работах и услугах, в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации регулируются публично-правовыми нормами права. Этап размещения государственного оборонного заказа среди потенциальных поставщиков обеспечивается защитой публичного интереса посредством превалирования императивных начал.
Особый порядок, предусмотренный законодателем для государственного оборонного заказа, заключается в специальном порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей. Этот порядок регламентирован нормами постановления Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей»1. В нем определено, что государственный оборонный заказ устанавливает задания на поставки продукции (работ, услуг) для федеральных государственных нужд в пределах средств, предусматриваемых федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации в рамках основных показателей государственного оборонного заказа (п. 2), которые представляют собой совокупность параметров финансирования соответствующих расходов государственных заказчиков, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. В соответствии с указанным постановлением решение о составе основных показателей государственного оборонного заказа на соответствующий год принимается Комиссией Правительства Российской Федерации по военно-промышленным вопросам (п. 3). Основные показатели оборонного заказа утверждает Президент Российской Федерации (п.1 ст.2 Федерального закона «О государственном оборонном заказе»).
В состав государственного оборонного заказа могут включаться:
- серийное производство и поставки вооружения и военной техники, а акже комплектующих изделий и материалов;
- работы по ремонту и модернизации вооружения и военной техники, рантийному и авторскому надзору за их состоянием, а также по утилизации и ничтожению выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники; аботы по мобилизационной подготовке экономики Российской Федерации;
- поставки продукции (работ, услуг) для нужд гражданской обороны;
- производство вещевого и военного имущества, продовольственных и непродовольственных товаров;
- строительство, реконструкция и техническое перевооружение объектов, предназначенных для нужд обороны и безопасности Российской Федерации, в том числе для утилизации и уничтожения выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники;
- другие работы по обеспечению обороноспособности и безопасности Российской Федерации.
Специфика регулирования государственного оборонного заказа состоит в особенностях правосубъектности государственных заказчиков. акон различает государственного заказчика оборонного заказа и осударственного заказчика вооружения и военной техники. Государственный аказчик оборонного заказа - федеральный орган исполнительной власти,
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», существляющие заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 2005 г. № 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу» Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) осуществляет функции государственного заказчика по тематике и вопросам, находящимся в ведении Рособоронзаказа, в том числе по совершенствованию истемы государственного оборонного заказа1. Рособоронзаказ уполномочен осуществлять контроль за проведением конкурсов (торгов) на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу. При закупках вооружения и военной техники, проведении научно -исследовательских и опытно-конструкторских работ, создании новых технологий производства вооружения и военной техники заказчиками могут выступать только те федеральные органы исполнительной власти, которые имеют в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законами и иными нормативными актами Российской Федерации.
