Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сфера применения договора контрактации для государственных нужд 9
Глава 2. Понятие договора контрактации для государственных нужд 24
Глава 3. Роль договора контрактации для государственных нужд в системе государственного регулирования агропромышленного комплекса 34
Глава 4. Правовой анализ элементов договора контрактации для государственных нужд 43
4.1. Предмет исполнения 44
4.2. Субъекты 52
4.3. Обязанности сторон 84
4.4. Момент заключения договора 86
4.5. Цена 87
4.6. Сроки оплаты продукции 93
4.7. Сроки поставки продукции 94
4.8. Ответственность сторон 95
Глава 5. Порядок заключения договора контрактации для государственных нужд 120
5.1. Правовые основания определения способа заключения договора контрактации для государственных нужд 120
5.2. Правовые способы стимулирования товаропроизводителей к заключению государственного контракта 128
5.3. Вопросы правовой регламентации конкурсного размещения государственного заказа 130
Заключение 139
Используемые в работе нормативные акты и литература 149
- Сфера применения договора контрактации для государственных нужд
- Понятие договора контрактации для государственных нужд
- Роль договора контрактации для государственных нужд в системе государственного регулирования агропромышленного комплекса
Введение к работе
Закупка сельскохозяйственной продукции для государственных нужд в России в течение длительного времени строилась на сочетании административно-планового акта и заключаемого во исполнение данного акта договора контрактации. Несмотря на использование в административно-плановой экономике гражданского договора в качестве средства правового регулирования отношений, устанавливаемых между производителями сельскохозяйственной продукции (далее по тексту "товаропроизводителями") и заготовительными организациями, договору отводилась лишь "роль инструмента реализации плана в экономическом обороте"1.
Обязательства по поставкам сельскохозяйственной продукции возникали из договоров контрактации, заключаемых во исполнение административных актов. В режиме плановой социалистической экономики почти вся сельскохозяйственная продукция закупалась у това-ропризводителей на основе обязательных для исполнения государственных заказов. Отличительная особенность договора контрактации по Гражданскому кодексу РСФСР 1964 года состояла в том, что государство через план и договор предписывало товаропроизводителям условия не только о продаже, но и производстве сельскохозяйственной продукции определенного вида. Без разрешения назначенных заготовителей товаропроизводителям нельзя было реализовать плановую продукцию третьим лицам. Государственные структуры назначали цены на производимую сельскохозяйственную продукцию, а также на получаемые селом товарные ресурсы. Плановая социалистическая экономика гарантировала товаропроизводителям наличие постоянного рынка сбыта продукции, хотя и сковывала их инициативу в развитии сельскохозяйственного производства.
1 197 с. Меркулов В.В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений / Монография. — Рязань: РВШ МВД РФ, 1994, с.З.
Данная ситуация несколько изменилась в перестроечные времена, когда была продекларирована некая свобода в выборе контрагентов, предоставившая товаропроизводителям возможность реализовывать продукцию по своему усмотрению после выполнения обязательного плана сдачи продукции государству. Отражением происходящих в России социально-экономических процессов явилось исключение планового характера договора контрактации в принятых в 1991 году Основах гражданского законодательства.
Однако, несмотря на отмену плана как основания заключения договора контрактации, были сохранены обязательные поставки сельскохозяйственной продукции в государственные фонды до 1993 года. Свобода в распоряжении собственной продукцией, в организации договорных связей оказалась весьма относительной. Кризисные процессы в экономике, разрыв хозяйственных связей обусловили необходимость сохранения планово-распорядительных отношений в сельском хозяйстве2. В 1990 году в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 23.11.90 г. "О продовольственном налоге на 1991 г.", постановлением Совета Министров РСФСР "О продовольственном налоге и государственном заказе РСФСР на поставку сельскохозяйственной продукции в 1990 году" до товаропроизводителей были доведены обязательные к выполнению задания по государственному заказу и продовольственному налогу.
Переломным в этом отношении нормативным актом явился Указ Президента РФ от 27.10.93 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", отменивший обязательные для товаропроизводителей поставки сельскохозяйственной продукции для формирования государственных ресурсов.
Поскольку сущность рыночной экономики проявляется в принципах свободы договора, свободы в выборе контрагента, в определе-
2 163 с. Мольков Ю.В. Договорные отношения сельскохозяйственных кооперативов. М. 1992, с.94.
нии условий договора, то сельскохозяйственные предприятия получили эту свободу, но одновременно потеряли гарантированный рынок сбыта продукции. На практике это привело к большим потерям в экономике сельского хозяйства.
Здесь уместно вспомнить слова А.В. Чаянова, который говорил, что к изменению рыночных структур необходимо относиться очень осторожно, учитывая производственные и экономические условия, и что вместо ранее существовавшего товарного аппарата должен быть создан другой, на других принципах, но с полной согласованностью действий по всей цепи3.
Отказ от административно-правовых методов регулирования государственных закупок сельскохозяйственной продукции вызвал потребность в разработке и построении новых правовых механизмов регулирования данной сферы.
Принятием 2 декабря 1994 году Федерального закона № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" была предпринята попытка создания и регламентации указанных отношений. Давая общую характеристику названному Закону, нельзя не согласиться с Витрянским В.В., определявшим его содержание как совокупность экономических деклараций, не имеющего ничего общего с юридическим актом4.
Оценивая названный Закон, необходимо отметить непроработанность и неудачность использованных в тексте Закона понятий, в частности при определении форм организации государственных закупок. Федеральный закон № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" не упоминает договор контрактации в качестве формы осуществления государственных закупок, а называет совершенно иные две ор-
3 Злобин Е. Модели товарооборота по основным каналам реализации / АПК*, экономика
и управление 1997, № 1, с. 23.
4 Комментарий части второй Гражданского кодекса РФ . — М.: Фонд правовая культу
ра, Фирма Гардарика, 1996, с.45.
6 ганизационно-правовые формы: закупка и поставка. Подобный подход при регламентации государственных закупок послужил основанием для высказываний о том, что правовые нормы, регулирующие отношения по договору контрактации для государственных нужд утратили силу, несмотря на то, что формальной отмены их не было5. Следствием отмены системы планово-директивной закупки и непроработанности понятийного аппарата в Федеральном законе № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" возник вопрос о квалификации договоров закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, о сфере применения правил договора контрактации, и о соотношений таких понятий, как контрактация, закупка и поставка сельскохозяйственной продукции. Рассмотрение данных вопросов занимает важное место в настоящей работе.
Федеральный закон № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" действует уже более трех лет, однако практика его применения не дает нам каких-либо свидетельств его влияния на упорядочение сферы государственных закупок сельскохозяйственной продукции.
В данном Законе не нашли отражения такие существенные вопросы, как порядок заключения государственных контрактов, формирование структуры договорных связей, не создан механизм, позволяющий довести исполнение заказов по поставке сельскохозяйственной продукции для государственных нужд до конкретных товаропроизводителей. Положения названного Закона не позволяют четко определить правовой статус государственного заказчика и основания наделения субъектов гражданского оборота правами по размещению государственного заказа и заключению соответствующих договоров с товаропроизводителями.
5 Веденин Н.Н. Правовое регулирование реализации сельскохозяйственной продукции. / Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий 1996, № 7, с.40.
Несмотря на непроработанность юридических конструкций, необходимо отметить, что Федеральный закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" закрепил принцип формирования отношений по закупке сельскохозяйственной продукции между государством и товаропроизводителем на условиях признания равенства и взаимной ответственности сторон договора, свободы в его заключении и определении условий.
Однако, недостаточная полнота правового регулирования гражданских правоотношений по закупке сельскохозяйственной продукции и формированию государственных продовольственных фондов вызывает необходимость осуществления правового анализа ряда вопросов. В настоящей работе раскрывается роль договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд в системе государственного регулирования агропромышленного производства, рассматривается порядок определения квот и объемов закупки продукции, анализируется статус государственного заказчика и порядок наделения субъектов гражданских правоотношений данным статусом, а также характер гражданских правоотношений между государственным заказчиком, с одной стороны, и Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации (далее по тексту «публично-правовым образованием»), с другой стороны. Важное место в настоящей работе занимает раздел, посвященный определению порядка заключения договора контрактации для государственных нужд с товаропроизводителями.
Целью настоящего диссертационного исследования является правовой анализ системы закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд и выработка рекомендаций по ее построению. С изложенной позиции рассмотрена правовая конструкция договора контрактации для государственных нужд, его существенных условий и элементов. В работе дается определение договора контрактации для государственных нужд, выделяются его основные признаки, позво-
ляющие выработать единый подход при квалификации договорных отношений с участием товаропроизводителей, и предложены варианты совершенствования законодательства о контрактации, практики его применения.
Сфера применения договора контрактации для государственных нужд
Вся история правового регулирования договорных отношений по закупке сельскохозяйственной продукции для государственных нужд в условиях социалистической системы ведения сельского хозяйства неразрывно связана с планом6. В режиме плановой социалистической экономики договор контрактации, заключаемый на основе государственных заказов, являлся основной организационно-правовой формой государственных закупок сельскохозяйственной продукции.
Правовая регламентация договора контрактации в Гражданском кодексе РСФСР 1964 года, несмотря на скромное количество посвященных ему статей, предполагала выделение данного договора в качестве самостоятельного института, регулирующего отношения по государственной закупке сельскохозяйственной продукции. Детальная регламентация существенных условий договора контрактации, порядка его заключения и исполнения, размера ответственности сторон, оснований расторжения и т.д. нашла свое отражение в принимаемых в развитие упомянутых статей ГК РСФСР ряде подзаконных актов.
Гражданский кодекс 1964 года (ст. 267) определял договор контрактации как договор, регулирующий гражданские правоотношения, возникающее в сфере государственной закупки сельскохозяйственной продукции на основе государственных заказов и планов развития сельскохозяйственного производства в колхозах и совхозах. Следствием производности и зависимости установления договорных отношений от плана государственных поставок явилось распространение в юридической литературе точки зрения о квалификации договора контрактации как хозяйственного договора, который, несмотря на товарно денежный, имущественный характер, должен рассматриваться в неразрывной связи с организационно-управленческими отношениями по доведению до товаропроизводителей государственного плана и прикреплению последних к заготовительным организациям и т.п. Плановое начало в заключении договора контрактации являлось основным характеризующим моментом.
Договор контрактации для государственных нужд, будучи объектом регулирования ряда отраслей права (гражданского, административного, колхозного), представлял собой, по выражению ряда авторов, "механизм перевода нормативных и плановых предписаний в плоскость конкретных прав и обязанностей сторон, являлся юридической основой надлежащего обеспечения заказов " и средством воздействия на выполнение объемов государственных закупок. План государственных закупок предусматривал лишь общие количественные показатели закупок сельскохозяйственной продукции без указания качества, сроков и места сдачи, закупочных цен и т.д. Договор контрактации должен был урегулировать названные вопросы, определяя взаимоотношения сторон. По выражению Тимесковой B.C., "план в любой его разновидности устанавливает основные, принципиально важные показатели, а договор является способом согласования на этой основе интересов обеих сторон .
План и договор контрактации рассматривались как элементы сложного юридического основания возникновения обязательств. Договор контрактации, будучи порождением планового распределения государственного заказа, содержал в себе специальные черты, не характерные для гражданско-правовых договоров.
Так, например, обязательность заключения договора с определенным контрагентом, необходимость руководствоваться закупочными ценами, доводимыми соответствующими органами исполнительной власти, обязанность заготовителя принимать продукцию, производимую сверх определенных сторонами объемов при отсутствии данной обязанности в договоре противоречат принципам признания равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений и свободы договоров.
Правовая природа договора контрактации существенно изменилась в связи с принятием в 1991 году Основ гражданского законодательства Союза ССР, исключивших плановый характер данного договора. Договор контрактации стал-рассматриваться в качестве разновидности договора поставки, характеризующейся наличием специальных признаков.
Понятие договора контрактации для государственных нужд
Договор контрактации для государственных нужд является частным случаем поставки товаров для государственных нужд с применением к нему специфики, характеризующей договор контрактации. Такой двойственный характер договора контрактации для государственных нужд обусловливает особый характер его правового регулирования. В первую очередь подлежат применению правила параграфа 5 главы 30 Гражданского кодекса, регулирующие договор контрактации, затем — нормы параграфа 4 главы 30 Гражданского кодекса РФ о поставках товаров для государственных нужд, нормы специальных законов о поставках для государственных нужд. Неурегулированные вопросы решаются на основе правил о договорах поставки и, в последнюю очередь, общих положений о купле- продаже.
Таким образом, элементы и содержание названного договора необходимо рассматривать с позиций двух институтов договорного права: контрактации и поставки товаров для государственных нужд.
Изучение понятия договора контрактации для государственных нужд начнем с рассмотрения основных признаков, выделяющих и характеризующих договор контрактации в качестве особого вида договора поставки.
Витрянским В.В.16 было выделено два основных признака договора контрактации, использованных при построении правовой конструкции данного вида обязательств и формулировании определения в Гражданском кодексе РФ:
- субъектом, передающим продукцию, является товаропроизводитель;
- предметом договора является сельскохозяйственная продукция, произведенная (выращенная) самим производителем-поставщиком, являющимся стороной в договоре контрактации.
Полагаю, что названная правовая конструкция должна быть дополнена еще одним существенным признаком, являющимся основной причиной выделения договора контрактации в качестве особого договора поставки и установления для него специальных правил.
Специфика сельскохозяйственного производства, сильная зависимость от погодных условий, высокий удельный вес других случайных факторов (болезни животных, вредители растений) делает производителя сельскохозяйственной продукции экономически более слабой стороной договора (в отличие, например, от поставщика по договору поставки). В отношении сельскохозяйственной продукции, являющейся предметом исполнения по договору контрактации, нет полной уверенности в ее получении в будущем, так как факт ее производства связан с биологическими и природными факторами и процессами. Поэтому основная направленность юридического нормирования отношений по контрактации — это повышение уровня правовой защиты поставщика-товаропроизводителя.
Выделяемым нами дополнительным признаком является заключение договора контрактации в отношении сельскохозяйственной продукции, отсутствующей в момент заключения договора и подлежащей производству. По нашему мнению, содержание договора контрактации должно охватывать не только сферу реализации сельскохозяйственной продукции, но одновременно и ее производства.
Отсутствие указания на данный признак в официальном определении договора контрактации в ст. 535 Гражданского кодекса РФ нежелательно, поскольку остаются без ответа ряд вопросов, а именно: момент заключения договора контрактации, объем обязательств товаропроизводителя, характеристика сельскохозяйственной продукции, являющейся предметом исполнения по договору. Кроме того, напрашивается вывод о том, что предметом договора контрактации может являться реальная продукция, выращенная и произведенная товаропроизводителем на момент заключения договора. Данная ошибочная точка зрения, согласно которой "моменты заключения и исполнения договора контрактации могут совпадать" уже была высказана в юридической литературе.
Роль договора контрактации для государственных нужд в системе государственного регулирования агропромышленного комплекса
В экономико-правовой литературе широкое распространение получила точка зрения, в соответствии с которой договор контрактации для государственных нужд должен рассматриваться в качестве способа поддержания доходов товаропроизводителей и средства целенаправленной управленческой деятельности государства в системе агропромышленного производства20. Сторонники данной точки зрения представляют государственный контракт в качестве метода косвенного управленческого воздействия на экономику2 , одной из своеобразных форм регулирования для достижения общественно значимых результатов при неэффективности прямого государственного воздействия22.
Бесспорно, что необходимость создания в России механизма государственного регулирования агропромышленного производства очевидна и вытекает из роли данного сектора в рыночной экономике. Агропромышленный комплекс в условиях рынка занимает особое положение , не позволяющее в полной мере и на равных участвовать в межотраслевой конкуренции. Сельское хозяйство характеризуется низкодоходностью, ярко выраженным сезонным характером производства, зависимостью от природных условий.
При социалистической экономике часть национального дохода перераспределялось в пользу сельского хозяйства в виде дотаций, льготных кредитов и т.д. , в связи с чем удавалось искусственно занижать цены на сельхозпродукцию по отношению к ее реальной стоимости. При либерализации цен и отмене механизма перераспределения реальные цены превысили покупательную способность населения23. Наряду с ограниченностью спроса сельское хозяйство столкнулось с опережающим ростом цен на потребляемые им ресурсы, что привело к увеличению ценового диспаритета между сельским хозяйством и ре-сурсопоставляющими отраслями промышленности.
При разработке концепций государственной поддержки агропромышленного производства в России одна из главных ролей отводится осуществлению государственных закупочных интервенций сельскохозяйственной продукции и использованию устанавливаемых государством минимальных гарантированных закупочных цен. Данная концепция нашла свое закрепление в принятом 14.07.97 года Федеральном законе № 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства". Система поддержки, ядром которой являются договорные отношения между государством и товаропроизводителями, носит, по мнению авторов концепции24, именно "рыночный характер и не использует административных методов перераспределения национального дохода (выплата дотаций, ассигнований и т.д.)". Осуществление государственных закупочных операций является не только способом поддержания доходов товаропроизводителей, но и "способом регулирования рынка и поддержания условий нормальной конкуренции на нем15".
Возникает вопрос, можно ли рассматривать договор контрактации для государственных нужд в качестве элемента системы закупочных интервенций? Под понятием закупочных интервенций, нормативно закрепленным в ст. 7 названного Федерального закона, понимается организация закупок государством произведенной продукции у товаропроизводителей в случаях снижения рыночных цен ниже минимального уровня гарантированных цен или при ограниченном спросе на произведенную продукцию. Не вдаваясь в подробный анализ механизма осуществления закупочных интервенций, обратим внимание, что данные интервенции предполагают совершение операций с реальной продукцией, имеющейся в наличии на момент их производства, поскольку их целью является оперативное регулирование цен на выращенную (произведенную) сельскохозяйственную продукцию, стоимость которой опускается ниже минимального уровня по причине превышения предложения над спросом на данную продукцию.
Каково же значение договора контрактации для государственных нужд, как договора, охватывающего не только сферу реализации сельскохозяйственной продукции, но и одновременно и ее производства, в формировании и функционировании рынка сельскохозяйственной продукции? Очевидно, что система закупки продукции в государственные продовольственные фонды, является одним из способов регулирования агропромышленного производства. Но следует ли абсолютизировать регулирующее значение договора контрактации для государственных нужд? Думается, что нет.
Данные статистики показывают, что в последнее годы стало тенденцией уменьшение объемов закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд как в целом, так и с использованием договора контрактации в частности. Для наглядности данного процесса представим данные о снижении объемов продукции, закупаемой в федеральный продовольственный фонд, за 1995-1997 года в виде таблицы.
