Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические особенности возникновения и развития регионального избирательного законодательства 14
1.1. Истоки возникновения и развития регионального избирательного законодательства до октября 1917 года 14
1.2. Основные направления становления советского регионального избирательного законодательства 38
1.3. Особенности системы и понятийного аппарата регионального избирательного законодательства советского государства 53
Глава 2. Основные этапы становления регионального избирательного законодательства в Российской Федерации 69
2.1. Основные направления формирования регионального избирательного законодательства в первоначальный период (с 1989 г. по 1994 г.) 69
2.2. Особенности создания собственной законодательной базы проведения выборов в субъектах Российской Федерации в период с 1995 по 1997 год 94
2.3. Тенденции изменения регионального избирательного законода тельства с 1997 по 2002 год 118
Глава 3. Состояние смысловой эквивалентности и информаци онной достаточности специальной юридической терминологии, используемой в региональном избирательном законодательстве 145
3.1. Соотношение терминологического, категориального и понятийного в региональном избирательном законодательстве 145
3.2. Понятийный инструментарий регионального избирательного законодательства: смысловая эквивалентность и информационная достаточность 168
Заключение 202
Приложения 210
Библиографический список 217
- Истоки возникновения и развития регионального избирательного законодательства до октября 1917 года
- Основные направления становления советского регионального избирательного законодательства
- Основные направления формирования регионального избирательного законодательства в первоначальный период (с 1989 г. по 1994 г.)
- Соотношение терминологического, категориального и понятийного в региональном избирательном законодательстве
Введение к работе
Современный период развития российского законодательства характеризуется поиском оптимальных моделей формализации его основных направлений, что способно обеспечить стабильность, законность и эффективность правового регулирования. Переживая сложный переходный этап качественного преобразования, законодательство страны в целом и каждая его составная часть перестраиваются содержательно, количественно и системно-структурно в соответствии с новыми ориентирами развития общества, государства и личности. Главная задача, решаемая при этом, состоит в том, чтобы всему праву и каждому его элементу обеспечить действительную регулятивную эффективность в системе социальных регуляторов. Этой общей закономерности подвержена и такая область правового регулирования как выборы.
Формирование государственных и муниципальных органов путем выборов является одной из наиболее значимых ценностей современной цивилизации. За многовековую всемирную историю развития демократических институтов в различных странах выработались определенные стандарты, правила, в совокупности составляющие избирательное законодательство, соблюдение которых позволяет утверждать, что выборы достаточно точно отражают волю народа.
На основе признанных мировым сообществом критериев проведения демократических выборов развивается избирательное законодательство государств, следующих по пути прогресса. Стержнем его формирования является обеспечение политической свободы гражданина, его права выбирать представителей в органы государственной власти и местного самоуправления. Однако избирательное законодательство нельзя признать стабилизировавшимся и не нуждающимся в совершенствовании. Скорее наоборот, опыт его применения позволяет выявить пробелы, коллизии и другие недостатки.
На протяжении столетий Россия накапливала опыт демократического государственного устройства и в последние десятилетия прошлого века конституционно закрепила демократические принципы народного представительства.
4 В настоящее время создан крупный массив нормативного материала, регламентирующего выборы, а избирательное законодательство занимает все более заметное место в общей системе российского законодательства и требует к себе особого внимания. Это подтверждается не только тем, что избирательное законодательство призвано урегулировать один из особо значимых юридических политико-властных процессов, но и тем, что оно связано с различными отраслями действующего в государстве законодательства: административного, финансового, трудового, корпоративного, информационного, гражданского, гражданско-процессуального и даже уголовного и антикоррупционного. Такое значение избирательного законодательства предопределяет научную задачу его комплексного исследования в целом и отдельных его компонентов в том числе.
Самостоятельным элементом избирательного законодательства в Российской Федерации является его региональный массив, обособление которого сформировалось исторически. Однако уровень научных исследований и современные правовые основы регионального компонента в системе избирательного законодательства следует признать недостаточными. Из смысла п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации следует, что избирательные права граждан, в числе прочих их прав и свобод, находятся в ведении Российской Федерации, в то время, как защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации также относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72).
Толкование перечисленных норм Конституции Российской Федерации не дает точного и полного представления о пределах федерального и регионального регулирования отношений, возникающих в связи с реализацией избирательных прав граждан. На практике же сложилась модель избирательного законодательства, согласно которой на федеральном уровне принимается базовый избирательный закон и федеральные акты о федеральных выборах. Далее каждый субъект федерации обеспечивает собственное, более развернутое регулирова-
5 ниє избирательных отношений с учетом региональных особенностей и специфики, что в известной степени зависит от конкретных способов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления конкретного субъекта. Пределы, формы и способы законодательного регулирования вопросов выборов в различных субъектах Российской Федерации значительно разнятся. Порой региональные особенности, которые, несомненно, должны отражаться в законах субъектов Российской Федерации, приводят к прямому их противоречию Конституции РФ и федеральным законам. С другой стороны, федеральное законодательство, призванное устанавливать лишь общие принципы и схемы (стандарты) организации избирательного процесса в Российской Федерации, идет по пути его дальнейшей детализации, не оставляя законодателю субъекта Российской Федерации возможности собственного правового регулирования. В итоге в правовой регламентации выборов обнажаются две взаимоисключающие тенденции, способные привести к нестабильности избирательного процесса, являющегося частью политического процесса, что приводит к нестабильности в целом в обществе и во власти, к отрыву власти от народа. Необходимость исследования причин указанных тенденций и разработки предложений по их нивелированию подтверждает актуальность темы диссертации, целесообразность ее научной разработки.
Аргументом актуальности следует считать и тот факт, что терминология, используемая в региональном (как, впрочем, и федеральном) избирательном законодательстве, страдает информационной избыточностью, а следовательно, не обеспечена ее содержательно-правовая эквивалентность, что на практике приводит к нарушению прав различных субъектов избирательного процесса.
Исторически сложившийся и накопленный новый опыт подтверждает наличие, а также спорность и неразработанность обозначенных выше проблем. Вышеизложенным обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации
В отечественной юридической литературе исследования по избирательной правовой тематике отражены в работах: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Л.Г. Алехичевой, В.В. Анахименко, Г.В. Барабашева, А. А. Безуглова, В.И. В а-
сильева, А.А. Вешнякова, Ю.А. Веденеева, В.К. Григорьева, В.П. Жданова, А.В. Иванченко, И.П. Ильинского, В.В. Комаровой, B.C. Корсакова, О.Е. Кута-фина, А.Г. Лейзерова, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, В.И. Лысенко, А.П. Любимова, Н.А. Михалевой, Ю.А. Новикова, А.Е. Постникова, А.Я. Сливы, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и других российских ученных.
Исследованием проблем законодательства в разное время занимались Л.В. Бутько, А.Ф. Виноградов, В.Б. Исаков, М.К. Кумышева, Р.З. Лившиц, Е.А.Лукьянова, Ф.Р. Муратшин, А.С. Пиголкин, М.Г. Потапов, А.А. Сергеев, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Хропанюк, Л.В. Четверикова, В.Н. Яценко и другие. Однако единая точка зрения на определение понятия "региональное избирательное законодательство" в литературе отсутствует.
Проблемами правового регулирования выборов на уровне отдельных субъектов Российской Федерации занимались Т.М. Бялкина, А.Ф. Виноградов, Н.И.Воробьев, С.Н. Воронов, Е.Н. Доронин, В.В. Игнатенко, Л.Н. Линник, М.С. Матейкович, В.А. Миронов, Е.А. Покровский и другие.
Работы отечественных ученых раскрыли некоторые теоретические аспекты регионального законодательства о выборах. Однако сформировавшейся теоретической основы для его понимания, однородного понятийного обеспечения, уяснения роли и места в системе законодательства как субъектов, так и Российской Федерации пока еще нет. Несмотря на, казалось бы, значительное количество накопленного материала по данной проблематике, многие вопросы, касающиеся регионального законодательства о выборах, в большинстве своем лишь затрагиваются в многочисленных научных трудах и носят фрагментарный характер. Сказанное еще раз подтверждает актуальность научного анализа предлагаемых в диссертации проблем, как объективно существующих и требующих своего осмысления и разрешения.
Источниковую базу исследования, сформированную с учетом степени разработанности темы, составляют труды вышеперечисленных авторов, а также написанные в разное время научные работы М.М. Богословского, И.Г. Дудко, А.В. Зиновьева, В.В. Игнатенко, А.А. Кизеветтера, А.И. Кима, С.Д. Князева,
7 А.И. Козулина, Н.И. Лазаревского, А.Е. Преснякова, Р.А. Рахимова, Н.П. Рет-виха, А.Х. Саидова, В.И. Сергеевича, З.Ф. Софриной, А.Г. Хабибуллина, A.M. Ца-лиева, В.Л. Черепнина, Г.Т. Чернобель, В.П. Шергина, Б.В. Щетинина и др.
При написании диссертации проанализированы материалы научно-практических конференций, посвященных проблемам законотворчества, избирательного законодательства. В работе использованы материалы периодической печати, информационные и аналитические вестники и бюллетени Государственной Думы, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, документы Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ), архивов субъектов Российской Федерации. Исследование проведено с привлечением широкого массива как современных нормативных правовых актов Российской Федерации, ее субъектов, так и документов СССР, РСФСР и нормативно-исторического материала. Подвергнута анализу также практика их применения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе выборов в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, урегулированные нормами избирательного права, в процессе возникновения, становления и развития которых состоялся феномен регионального избирательного законодательства.
Предметом диссертационного исследования выступают разнообразные нормативные правовые акты, содержащие нормы избирательного права, подвергаемые анализу в различных их ракурсах, как по форме, так и по содержанию и отражающие развитие механизмов правового регулирования региональных выборов.
Целью диссертационной работы является исследование признаков и особенностей регионального избирательного законодательства как элемента системы на разных исторических этапах, его понятийно-категориального аппарата, познание тенденций и закономерностей его возникновения, изменения и совершенствования в диалектической взаимосвязи с этапами развития Российского государства на основе отечественного исторического опыта и общетеоретического учения об отрасли законодательства.
8 Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие исследовательские задачи:
проанализировать исторические особенности возникновения, развития и содержания регионального избирательного законодательства в досоветский и советский периоды;
выявить и обосновать критерии и условия периодизации развития регионального избирательного законодательства на разных исторических этапах;
выявить общее и особенное в правовом регулировании выборов в различных субъектах Российской Федерации в современный период (в последние 15 лет);
выработать практические рекомендации по совершенствованию регионального избирательного законодательства на современном этапе его развития на основе предыдущего опыта функционирования указанного института;
изучить научные подходы к определению регионального избирательного законодательства и сформулировать его дефиницию;
провести теоретический анализ специальной юридической терминологии в региональном избирательном законодательстве, выявить тенденции ее изменения и обновления в разных исторических условиях на основе логической взаимосвязи и преемственности и дать оценку смысловой эквивалентности и информационной достаточности терминологии современного регионального избирательного законодательства.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий, включающий общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, исторический, логический, сравнительного правоведения, системный, статистический и другие методы. Большое значение для методологии исследования развития регионального избирательного законодательства имеет принцип историцизма, принцип связи исторического и логического, эмпирического и рационального.
Применение широкого спектра существующих отраслевых методов научных знаний (философии, права, истории, социологии и др.) позволило осмыс-
лить и раскрыть предмет диссертационного исследования целостно и всесторонне, решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые на монографическом уровне с точки зрения комплексного, общетеоретического, исторического, сравнительно-правового исследования рассматриваются вопросы возникновения, становления и развития регионального избирательного законодательства, сформулирована его дефиниция, выявлены исторические, сущностные и концептуальные компоненты регионального избирательного законодательства, показана их взаимосвязь. Рассмотрены процессы эволюционирования нормативных правовых актов, регламентирующих проведение региональных и муниципальных выборов, а также основных институтов, понятий, терминов регионального избирательного законодательства. Впервые представлены результаты столь полного сравнительно-правового анализа законодательства субъектов Российской Федерации о выборах в его поэтапном развитии, приведены особенности, выявлены недостатки и предложены варианты его дальнейшего совершенствования с учетом историко-правовых позиций.
Основные положения, выносимые на защиту
Историко-правовой анализ регионального избирательного законодательства дает возможность установить основные отличительные признаки (четко обозначенный предмет правового регулирования; источники, выстроенные в иерархическую систему, имеющую количественную достаточность; сформировавшуюся упорядоченную систему субъектов правовых отношений, действующих только в рамках избирательной кампании; собственный понятийный аппарат, обусловленный предметом правового регулирования), которые позволяют выделить в системе регионального законодательства его самостоятельный элемент - отрасль избирательного законодательства субъекта федерации.
На основе исследования нормативно-исторических материалов, в том числе архивных, имеющихся документальных источников, а также изучения трудов выдающихся ученых предложена следующая периодизация истории развития регионального избирательного законодательства в России:
досоветский период: первый этап - X в. - первая половина XV в., появление вечевой демократии, при которой регулирование выборов осуществлялось нормами обычного права; второй этап - вторая половина XV в. - первая половина XVIII в., принятие первых законодательных актов и формирование законодательства о выборах; третий этап - вторая половина XVIII в. - начало XX в., создание законодательства о выборах сословно-представительной монархии; четвертый этап - февраль 1917 г. - конец 1917 г., региональное законодательство о выборах, принятое Временным правительством;
период Советского государства: первый этап -с 1918 по 1936 годы, формирование регионального избирательного законодательства осуществлялось на основе положений Конституций РСФСР 1918 г., 1925 г. и СССР 1924 г.; второй этап - с 1936 по 1989 годы, охватывающий хронологические рамки действия Конституций 1936-1937 годов и 1977-1978 годов; с принятием Конституций 1977-1978 годов главным итогом совершенствования норм права о выборах субъектов СССР явилось принятие их в форме законов; третий этап - вторая половина 1989 г. - до октября 1993 г., завершивший действие советской избирательной системы и положивший начало ее концептуального обновления для современной России;
современный период: первый этап-октябрь 1993-1994 годы, становление основных направлений концептуального обновления избирательной системы субъектов РФ; второй этап — 1995-1997 годы, создание собственной законодательной базы для проведения избирательных кампаний в субъектах РФ; третий этап - 1997 год - первая половина 2002 года, совершенствование и демократизация избирательных процедур в связи с принятием нового федерального избирательного законодательства 1997-1999 годов; четвертый этап - вторая половина 2002 года и по настоящее время, распространение пропорциональной избирательной системы на региональный уровень, замена выборов глав региональной исполнительной власти процедурой, называемой наделением их полномочиями законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ.
Региональное избирательное законодательство носит конкретный исторический характер, зависит от исторического типа государства, формы его правления, формы территориальной организации и государственно-политического режима, что особенно наглядно проявилось в современной России, которая приобрела ярко выраженные черты республиканской формы правления, фактического, а не формального федеративного государственного устройства, демократического политического режима.
Каждый период становления и развития регионального избирательного законодательства отличался своими особенностями. Досоветский период характеризуется сословно-куриальной системой, цензовым характером и административно-территориальным принципом. Советский период отличался созданием единой модели нормативной регламентации выборов во всех звеньях представительных органов (что ограничивало возможность теоретического обоснования регионального компонента), идеологизацией самого механизма правового регулирования выборов, разработкой специальных партийных директив, постановлений партийных органов, обязательных к исполнению всеми участниками избирательного процесса. Современный период характеризуется качественными изменениями в правовом регулировании всех субъектов избирательных отношений, особенно политических партий и избирательных комиссий, принципиальным изменением системы финансирования избирательной кампании, распространением пропорциональной избирательной системы с федерального на региональный уровень, созданием института судебной защиты прав участников избирательного процесса с постепенным повышением его авторитета и эффективности.
На основе анализа особенностей и признаков региональных законов о выборах предложено определение понятия регионального избирательного законодательства как упорядоченной двухуровневой системы нормативных правовых актов, принятых посредством различных форм правотворчества различными его субъектами в пределах их полномочий и регулирующих общественные отношения в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления.
Структура регионального избирательного законодательства в федеративном государстве или федеративном субъекте (каким была РСФСР в составе СССР) состоит из двух уровней, которые обусловлены двумя уровнями представительной системы в регионе. Первый уровень объединяет законодательство о выборах представительных органов государственной власти субъектов федерации. Он уходит своими корнями в историю советского периода — советскую, пусть и формальную, но федерацию. Второй уровень включает законодательство о выборах в представительные органы местного самоуправления, который имеет более масштабные исторические рамки, берет свое начало в российском законодательстве досоветской эпохи (в Российской Империи региональное избирательное законодательство было сориентировано на организацию и проведение выборов в представительные учреждения, создаваемые в административно-территориальных единицах - губерниях, уездах, городах).
Принципиальное значение в понятийно-категориальной характеристике регионального избирательного законодательства имеет обнаруженная в нем диалектическая взаимосвязь терминологического, понятийного и категориального. Ее обеспечение следует расценивать как обязательное требование, которое должно соблюдаться при подготовке и редактировании текстов законов и других нормативных актов. В совокупности с требованиями системности, общепризнанности, устойчивости, адекватности и др. предъявляемыми к юридической терминологии, обеспечение указанной выше диалектической взаимосвязи предлагается считать условием и гарантией качества избирательного законодательства и эффективности его применения.
Для установления качества и эффективности используемого в региональном избирательном законодательстве понятийно-категориального аппарата предложена классификация понятий, отражающая их субординационную подчиненность: базовые, главные, общие, специальные, конкретные и вспомогательные.
Одной из тенденций, проявившейся в региональном избирательном законодательстве Российской Федерации начиная с 1997 года, следует считать усиление влияния федерального законодателя и сокращение возможностей
13 субъектов РФ на собственное правовое регулирование избирательных отношений, что входит в противоречие с Конституцией РФ, с ее п.п. "б" и "н" ч. 1 ст. 72. Базовый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" приобрел характер закона прямого действия и ограничил права субъектов на участие в правовом регулировании вопросов совместной компетенции России и ее субъектов, в данном случае - в сфере избирательного законодательства. Ограничению детального федерального регулирования избирательных отношений и повышению стабильности избирательного законодательства будет способствовать совершенствование формы правового акта — принятие базового избирательного закона в форме федерального конституционного закона.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью темы, возможностью внедрения полученных результатов, выводов и предложений в региональное избирательное законодательство с целью его совершенствования.
Материалы диссертации могут быть использованы федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в работе по совершенствованию избирательного законодательства.
Теоретические выводы применимы в учебном процессе при изучении теории государства и права, конституционного и избирательного права, в подготовке учебной и учебно-методической литературы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования изложены в публикациях, а также в выступлениях автора на межрегиональных, региональных и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах депутатов и практических работников органов местного самоуправления.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Истоки возникновения и развития регионального избирательного законодательства до октября 1917 года
История зарождения и становления избирательного законодательства свидетельствует о том, что на разных этапах развития российской государственности шел постепенный процесс оформления признаков, которые в последствии в совокупности позволили охарактеризовать все нормативные предписания, как самостоятельную отрасль законодательства и определить ее как элемент системы. Анализ исторических документов, действовавших и регламентировавших порядок формирования представительных учреждений на разных исторических этапах развития Российской государственности, осуществлен с ориентацией на признаки отрасли законодательства как элемента системы, позволит сформировать достоверную информационную базу исследования и на ее основе сформулировать объективные суждения и выводы.
На наш взгляд, именно такой подход позволит показать значимые особенности нормативных актов разных исторических эпох, истоки зарождения и формировании предмета избирательного законодательства, отраслевого статуса субъектов, участвующих в формировании представительных учреждений, дать оценку и определить юридическую природу исторических источников избирательного права и избирательного законодательства. Все это позволит обнаружить и представить преемственность в развитии норм избирательного законодательства, а также обосновать тенденции его обновления и совершенствования.
Из летописных источников нам известно, что первые ростки избирательного права появились на Руси со второй половины X — начала XI века вместе со становлением и развитием таких политических институтов Древней Руси, как вечевые собрания. По мнению исследователей, именно на вече зародились первые выборные традиции, формировались и развивались основы представитель ной и непосредственной демократии. В X-XII веках окончательную форму принимает высший орган власти земель - народное собрание (вече). По замечанию дореволюционного историка А.Е. Преснякова, они превращаются в "главный земской орган волостной государственности"1. В их основу со времен военной демократии у восточнославянских племен был положен принцип выборности, который прочно утвердился в обычном праве уже на ранних этапах истории древнерусского государства. По летописным свидетельствам, из пятидесяти киевских великих князей четырнадцать были приглашены по решению веча. Показательны выборы Владимира Мономаха в 1113 г., которого "именитые мужи" с вечевого согласия дважды приглашали занять престол, как об этом рассказывает Ипатьевская летопись.
В Новгородской земле была создана особая форма правления - феодальная республика. Здесь были созданы выборные органы власти и управления, которые просуществовали в течение длительного исторического периода - с XII по XV столетие. Высшим органом власти в ней также было народное собрание - вече. Но учитывая специфическое административно-территориальное деление Новгорода, представлявшего собой территориальную организацию, построенную по сотенно-кончанскому принципу, когда, помимо десяти сотен, Новгород был разделен на пять самостоятельных административных районов (концов), в каждом новгородском районе имелось территориальное собрание - кончанское вече. На нем принимались решения по различным повседневным вопросам, избирались должностные лица - кончанские старосты и их помощники (кончанская управа), а также менее значимые должностные лица - сотские и уличанские старосты. Выборы перечисленных органов и должностных лиц можно назвать первыми региональными выборами.
Редкие летописные рассказы о ходе народных собраний в древнерусском государстве не позволяют описать вечевые процедуры с определенной полнотой и точностью, тем более нет никаких сведений о документальном закреплении этих процедур. Современные историки (И.Я. Фроянов, А.Ю. Дворниченко, А.В. Петров и другие) высказывают предположение о ведении на вече протоколов. Достоверно известно лишь то, что наиболее важные решения обязательно оформлялись в виде специальных договоров и грамот. Из разрозненных летописных источников можно предположить, что вечевые процедуры были в основе своей схожими (созыв вечевого собрания, его проведение, порядок голосования и закрепление итогов), но зависели от конкретного места (города) и конкретной исторической ситуации.
По мнению представителя историко-правовой школы второй половины XIX - начала XX веков В.И. Сергеевича: "Вече, как явление обычного права, существует с незапамятных времен. Так смотрели на это и люди XII в.. Владимирский летописец говорит, что вече было "изначала". Начальный летописец, описывая общественные события IX и X вв., действующими лицами выводит народ и народную думу. ... Вече поэтому не есть продукт указа какого-либо князя, а явление обычной народной жизни, вызванное условиями тогдашнего быта древних волостей"1. Подобные рассуждения мы находим и у других авторов. Это свидетельствует о том, что истоки нормативного регулирования выборов обнаружены в древнерусских правовых источниках и описаны в историко-правовой литературе. В их содержании уже тогда имел место региональный аспект, поэтому их учет представляется обязательным при формировании объективно обоснованного подхода к пониманию регионального избирательного законодательства, а именно конкретно-исторического подхода, получившего свое подтверждение на последующих исторических этапах.
Основные направления становления советского регионального избирательного законодательства
Анализируя документы, регламентировавшие порядок формирования представительных органов власти в советский период, следует подчеркнуть, что одна из первостепенных задач, которую пришлось решать большевистскому правительству после роспуска Учредительного собрания, была связана с созданием новой избирательной системы, которая могла бы юридически обеспечить политическое господство большевиков в органах представительной власти страны. Ранее действовавшее в России избирательное законодательство не могло решить поставленную большевиками задачу. В.И. Ленин видел сущность как конституции, так и избирательного права и законодательства, в том, что оно отражает "действительное соотношение сил в классовой борьбе"1. Поэтому в Конституции РСФСР 1918 года была закреплена принципиально новая избирательная система.
Прежде всего, были изменены условия формирования избирательного корпуса: статьей 64 Конституции РСФСР 1918 г. был введен трудовой ценз, к участию в выборах допускались лица, непосредственно занятые производительным трудом и не применяющие наемный труд; статья 65 Основного зако-на устанавливала перечень "элементов", лишенных избирательных прав ; до 18 лет был снижен возрастной ценз и другие условия. Конституцию России 1918 года дополняли акты избирательных комиссий и исполнительно-распорядительных органов, а также нормы других отраслей права. Так, в число "лишенцев" попали лица, признанные в установленном порядке душевног больными или умалишенными, а равно состоящие под опекой и осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором. Речь идет о лицах, осужденных за корыстные или порочащие преступления (казнокрады, растратчики, воры, грабители и т. п.). В соответствии со статьями 40, 41, 42 Уголовного кодекса 1922 года срок лишения этих лиц избирательного права мог быть определен судом (не менее пяти лет). Он исчислялся для осужденных к лишению свободы не со дня вступления в силу приговора, а со дня отбытия наказания или со дня условно-досрочного освобождения. Этот акт получил название "поражение в правах". Большие трудности в частности вызвала процедура деления потенциальных избирателей на лиц, пользующихся наемным трудом для извлечения прибыли и для поддержания собственного существования. Так, в первую категорию наряду с заводчиками и фабрикантами попадали подрядчики строительных работ, владельцы кустарных мастерских, содержатели извозных предприятий, т.е категории, которые не могли обойтись без наемного труда в силу производственной необходимости.
В тоже время законодательство отделяло от них рабочих, крестьян и служащих, которые пользовались наемным трудом не для получения прибыли, а в силу необходимости. Например, нельзя было лишать избирательного права мужа и жену, работающих на фабрике и для присмотра за малолетними детьми нанимающих прислугу, не могла быть лишена избирательных прав крестьянка-вдова, имеющая малолетних детей и нанимающая батрака для обработки ее земельного участка.
Своеобразно решался вопрос о снижении возраста для молодежи, проходившей службу в Красной Армии, она могла участвовать в голосовании и до наступления 18-летнего возраста. Как метко заметил П.Л. Рудик, авторы избирательного законодательства "разделили гражданское и политическое совершеннолетие", заложив тем самым "основы для будущего достаточно произвольного снижения избирательного возраста и превращения армии в привилегированную курию, где каждый, достигший ко дню выборов призывного возраста, получал право управлять государством"1.
Одной из особенностей рассматриваемой избирательной системы, действовавшей в Советской России с 1918 по 1936 год, являлось то, что во многом по форме она была построена аналогично избирательной системе, действовавшей в Российской Империи при выборах в Государственную думу, несмотря на то, что по сути принципиально от нее отличалась. Объединяли эти системы многоступенчатые выборы. Выборы в советской России были трехступенчатые для городского пролетариата и четырехступенчатые - для сельского. Нижним звеном системы были сельские Советы, формируемые населением непосредственно. Из их состава избирались представители в волостные Советы из расчета один депутата на каждые 10 членов Совета и в уездные (райониые Офветы - из расчета один депутат на одну тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (ст. 25 и ст. 53 Конституции). Следующим звеном были губернские (окружные) Советы, формировавшиеся из представителей городских и волостных съездов Советов из расчета один депутат на 25 тысяч сельских или 5 тысяч городских избирателей, но не более 500 депутатов на всю область. И завершал эту конструкцию Всероссийский съезд Советов, состоявший из представителей городских Советов (по норме - один депутат на 25 тысяч избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тысяч жителей).
Основные направления формирования регионального избирательного законодательства в первоначальный период (с 1989 г. по 1994 г.)
Реформа советского избирательного законодательства началась в период так называемой перестройки с принятия Закона СССР от 1 декабря 1988 года "О выборах народных депутатов СССР"1 (далее - Закон). Изменения, внесенные в избирательное законодательство Союза ССР в этот период свидетельствовали о том, что в обществе начались качественные подвижки в соотношении социальных сил. Сегодня стало очевидным, что уже тогда они были способны привести не только к изменению норм избирательного права как формы выражения и закрепления изменившегося соотношения сил, но и к качественному обновлению всей государственности, что впоследствии и произошло. Анализ новелл советского избирательного законодательства 1987-1989 годов позволяет сформировать и предложить ряд тенденций и направлений его развития, доказывающих сформулированный выше вывод.
Во-первых, следует указать на изменение содержания, сущности и состава принципов избирательной системы: введение принципа альтернативности выдвижения кандидатов в депутаты как по составу субъектов права выдвигать, так и по количеству выдвигаемых кандидатов; учреждение принципа несовместимости депутатского мандата с занятием должностей в государственном аппарате; установление норм, ограничивающих принцип прямого избирательного права и вводивших элементы косвенных выборов, закрепление норм, создающих условия для нарушения и ограничения принципа равных выборов.
Во-вторых, изменение сущности избирательного права было обеспечено учреждением порядка квотирования депутатских мандатов для представителей общественных объединений. Это новшество явилось причиной изменения содержания не только вышеперечисленных принципов, но и многих избирательных процедур, а также стадий избирательного процесса.
В-третьих, изменениям был подвергнут состав субъектов избирательной кампании в целом и отдельных ее стадий в частности: расширен круг субъектов права выдвигать кандидатов в депутаты в лице собраний граждан по месту жительства, введены такие новые субъекты как доверенные лица кандидатов и др.
В-четвертых, произошли качественные изменения в содержании и объеме полномочий различных субъектов избирательного процесса: расширение, перераспределение, исключение, дополнение полномочий.
В-пятых, были усилены отдельные правовые гарантии ряда субъектов избирательного процесса и прежде всего кандидатов в депутаты.
В-шестых, были изменены сроки выборов в целом и отдельных избирательных стадий в том числе.
В результате в избирательном законодательстве появился ряд новых институтов, таких как институт доверенных лиц, институт резервных депутатов, институт досрочного голосования и др. Все отмеченные тенденции свидетельствуют о начавшихся процессах обновления российской государственности, обеспечиваемых в первую очередь с помощью норм избирательного законодательства.
Суть этих процессов сводилась: а) к изменению типа государственно-политического режима - переход от тоталитарного режима к демократическому; б) к изменению политической системы советского общества - явное ослабление позиций КПСС (и потому стремление сохранить свою власть способом квотирования депутатских мандатов); в) к изменению советской формы правления и последующей заменой ее представительными учреждениями парламентского типа.
Для убедительности проиллюстрируем фрагментарным обзором новеллы избирательного законодательства, свое видение сути происходящих процессов. Право выдвижения кандидата в депутаты было предоставлено трудовым коллективам, общественным организациям и собраниям избирателей по месту жительства и военнослужащим по воинским частям, причем количество выдвигаемых кандидатов Закон не ограничивал. Таким образом, был введен принцип выдвижения альтернативных кандидатов. Однако, практика показала, что в 399 территориальных и национально-территориальных избирательных округах (более 25 процентов) на выборах депутатов Съезда народных депутатов СССР в 1989 году было выдвинуто по одному кандидату, причем в 13 округах эти выборы признаны несостоявшимися1. Доказательством нарушения принципа равноправия на стадии выдвижения кандидатов в депутаты следует признать правило, по которому трудовые коллективы и общественные организации выдвигали кандидатов самостоятельно, а собрания граждан по месту жительства - с ведома органов советской власти. Серьезные проблемы в связи с этим возникли при обеспечении кворума избирателей для выдвижения кандидата, поскольку по закону собрание "правомочно, если на нем присутствует не менее 500 изби-рателей, проживающих на территории избирательного округа" . Естественно, что в большей части округов, особенно расположенных в сельской местности, помещений для размещения такого количества избирателей явно не наблюдалось, собрать в них людей было проблематично. Поэтому проводились такие собрания, как правило, в городах под контролем партийных органов, и весь процесс их подготовки и прохождения был крайне заорганизован.
Соотношение терминологического, категориального и понятийного в региональном избирательном законодательстве
Огромный массив избирательного законодательства, принятого и действующего в субъектах России, обратно пропорционально сказывается на качестве нормативных правовых актов, его составляющих. В связи с этим приобрела особую актуальность проблема определения смысловой и информационной эффективности специальной юридической терминологии, используемой в законах и иных актах. Сегодня с полным основанием можно утверждать, что терминология, используемая в региональном (как впрочем и федеральном) избирательном законодательстве, страдает информационной избыточностью, а следовательно, не обеспечена ее содержательно-правовая эквивалентность. По этой причине весь комплекс понятий и терминов, применяемых в избирательном законодательстве субъектов РФ, нуждается в научном исследовании и теоретико-правовом обосновании.
Состояние смысловой эквивалентности текстов нормативных актов регионального избирательного законодательства подтверждается анализом понятийно-терминологического обеспечения, имеющего важнейшее значение. Как отмечает Г.Т. Чернобель: "Понятие как высшая ступень логического обобщения "открывает" сущность того или иного явления, и в этом заключается главная практическая ценность данной формы мышления."1. Правовая мысль, как всякая иная, - это понятийно-структурированная мысль. Внепонятийного правового мышления нет, как нет и внепонятийных правовых нормативов. С понятия начинается логическое бытие любой правовой нормы, которая в конечном счете базируется на понятиях, выстроенных в определенной смысловой последовательности с заданным модусом нормативной необходимости. Данному требованию должно соответствовать и содержание регионального избирательного законодательства как элемента общей системы. Всякая нормативная конструкция избирательного закона, несоответствующая понятийному строю нормативного мышления, не может рассчитывать на эффективное действие, поскольку "понятие - это логический определитель значимости правовых нормативов, что обусловливает его логическую пригодность и стабильность в системном функционировании на всех уровнях правоприменительной деятельности."
Четкость правовых понятий, их смысловая однозначность предопределяют необходимую информационную достаточность и справедливость нормативно-правовых решений, их однозначность в процессе правоприменения. Правовые дефиниции - это законодательно закрепленные и приобретающие тем самым качества официальной нормативности понятия, обеспечивающие смысловую полноту правовых нормативов, исключающие двусмысленность в толковании правовых явлений, что способствует единообразному, правильному применению действующего законодательства, установлению правопорядка в общественных отношениях.
Правовые понятия в избирательном законодательстве обозначаются соответствующими терминами, которые также именуются правовыми (или юридическими) и которые составляют главную специфику лексики правового (юридического) языка, ее наиболее информативную, наиболее важную в функциональном отношении часть. "В дефинитивном плане правовой (юридический) термин - это слово (или словосочетание), унифицированно используемое в сфере правовых отношений, которое обозначает правовое понятие и отличается заданной моносемичностью (то есть строгой смысловой определенностью, од-нозначностью), функциональной устойчивостью." . Существенной чертой юридических терминов является то, что они отражают официальную волю законодателя, оказывая тем самым соответствующее воздействие на субъектов правовых отношений.
Законодательство субъектов Российской Федерации о выборах содержит и оперирует значительным числом терминов и раскрывающих их содержание понятий. Понятийно-категориальный аппарат регионального избирательного законодательства отражает и фиксирует различные явления, действия, субъектов и объекты правовых отношений. По нашим оценкам, только законодательно закрепленных понятий (дефиниций) в законах о выборах конкретного субъекта Российской Федерации может быть от 13 до 80. Эта цифра может быть поставлена в зависимость от числа нормативных правовых актов, принятых в данной сфере правового регулирования.
Например, Кодекс Республики Башкортостан "О выборах" (от 01.09.97 № 118-3) содержит 8 дефиниций1; Избирательный кодекс Свердловской облас-ти (от 05.12.97 № 72-03) - 23 ; законы о выборах в Курской области - 74; законы о выборах Республики Бурятия ("О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия", "О выборах президента Республики Бурятия", "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления в Республике Бурятия", "О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия") - Введение и применение понятий в законодательстве субъектов Российской Федерации, как правило, происходит стихийно и бессистемно, с присущим законодателям большинства субъектов Российской Федерации стремлением выделить свою "специфику". Поэтому нередко даже общепринятые понятия и термины в региональных законах зафиксированы в виде дефиниций.
