Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Комплексные образования в контексте соотношения системы права и системы законодательства 13
1. Общее и особенное в структуре права и структуре законодательства .. 13
2. Социальные факторы формирования комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации 38
3 Виды комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации и их классификация 53
Глава 2. Законодательство о здравоохранении - комплексная отрасль законодательства или законодательный комплексный массив 72
1. Структура законодательства о здравоохранении и внутриструктурные связи 72
2. Поиск оптимальных путей систематизации законодательства о здравоохранении 98
3. Взаимосвязь разных по масштабам законодательных комплексов на примере отрасли законодательства о здравоохранении и подотрасли законодательства об обращении лекарственных средств 110
Глава 3. Влияние информатизации правовой системы РФ на формирование структуры комплексных образований в системе законодательства страны . 128
1. Концепция системы классификации правовых актов в Российской Федерации в историческом разрезе 128
2. Классификатор правовых актов 2000-го года и его роль в формировании структуры комплексных образований законодательства 149
Заключение 166
Приложение. Тематический рубрикатор - классификатор комплексной отрасли законодательства о здравоохранении, разработанный с участием автора 173
Библиография 178
- Общее и особенное в структуре права и структуре законодательства
- Социальные факторы формирования комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации
- Структура законодательства о здравоохранении и внутриструктурные связи
- Концепция системы классификации правовых актов в Российской Федерации в историческом разрезе
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Для правового развития России на современном этапе характерны противоречивые тенденции. С одной стороны, политические и экономические преобразования в обществе привели к бурному разрастанию правового массива, с другой, накопление нормативно - правового материала сопровождается ухудшением его качества и ослаблением эффективности действия законов. Поэтому теоретические исследования законодательства, связанные с поиском путей его совершенствования, по-прежнему имеют особую актуальность.
Переход России в конце прошлого столетия к рыночным отношениям повлек за собой целый комплекс различных по своему характеру трансформаций системы законодательства. Среди них наиболее заметной является усиление частноправовых начал в регулировании общественных отношений, повлекшее возникновение новых и стремительное развитие имеющихся комплексных образований системы российского законодательства. Можно констатировать, что возрастание комплексного, межотраслевого регулирования становится одной из ведущих тенденций современного развития системы законодательства. Более того, исчерпывающее разрешение почти любой жизненной ситуации, эффективное решение практических задач на отдельных участках государственного управления требует одновременного или последовательного применения норм различных отраслей права.
Однако проблемам и закономерностям комплексного законодательного регулирования в общей теории права специального внимания почти не уделялось. Имеющиеся исследования относятся в основном к концу 70-х -началу 80-х годов XX века. В результате многие аспекты рассматриваемой проблемы, в частности, исследование факторов, обусловливающих
формирование комплексных образований, классификация комплексных образований, их место в системе законодательства в соотношении с системой права и некоторые другие до настоящего времени остаются малоизученными.
Накопившийся ныне правовой материал комплексного законодательного регулирования, в частности, в сферах образования и охраны здоровья населения, характеризуется рыхлостью, отсутствием системности и согласованности, что существенно снижает результативность его действия.
Все эти обстоятельства определяют необходимость специального теоретического исследования проблем формирования комплексных образований в системе российского законодательства, что, в свою очередь, предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Комплексные образования, проблемы и закономерности их формирования становятся предметом научного изучения во второй половине XX века в рамках исследования теоретических проблем системы законодательства. У истоков этих исследований стояли О. А. Красавчиков, А. В. Мицкевич, С. В. Поленина, А. Ф. Шебанов и другие. Однако многие вопросы теории системы законодательства остаются до сих пор крайне спорными.
Некоторые проблемы теории законодательства вообще не рассматривались в трудах отечественных ученых. В частности, в правовой науке крайне редки исследования, касающиеся характеристики структурных частей системы законодательства: институтов, подотраслей, отраслей законодательства и др. Практически не уделялось внимания специальному исследованию комплексных образований в системе законодательства. Здесь следует отметить, что среди ученых нет единогласия во мнениях, как по поводу самого существования указанных явлений, так и по поводу места комплексных образований в правовой системе страны. Одни ученые
полагают, что комплексными являются только отрасли законодательства, но не отрасли права, другие, напротив, считают, что существуют как комплексные отрасли права, так и комплексные отрасли законодательства, а третьи - что не существует ни тех, ни других.
В специальном исследовании нуждаются вопросы понятия, характеристики, состава и места комплексных образований в структуре законодательства. Необходимо научное исследование факторов, обусловливающих формирование комплексных образований.
Цели и задачи диссертационного исследования
В диссертационной работе предпринята попытка на основе анализа теоретических разработок, федерального и регионального нормативно -правового материала исследования проблем формирования и функционирования комплексных образований в системе российского законодательства. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
- проанализировать содержание категорий «структура права» и
«структура законодательства», выявить общее и особенное в их содержании;
определить место комплексных образований в системе законодательства, раскрыть и очертить их содержание и выявить их признаки;
- определить факторы формирования и функционирования комплексных
образований в системе законодательства;
систематизировать и классифицировать существующие в системе российского законодательства комплексные образования;
исследовать проблемы формирования в системе законодательства Российской Федерации нового комплексного образования - законодательства о здравоохранении, определить его место в системе законодательства, очертить предмет регулирования, выявить его структуру и внутриструктурные связи;
разработать рекомендации, касающиеся систематизации законодательного комплекса - законодательства о здравоохранении
показать взаимообусловленность разных по масштабам законодательных комплексов на примере отрасли законодательства о здравоохранении и подотрасли законодательства об обращении лекарственных средств;
- показать влияние процессов информатизации правовой системы РФ на формирование структуры комплексных образований в системе законодательства.
Объектом диссертационного исследования является сфера комплексного законодательного регулирования общественных отношений как сложное, многокомпонентное явление. Предметом исследования
являются проблемы формирования и функционирования комплексных образований в законодательстве Российской Федерации.
Методологические основы исследования
В процессе научного исследования использовался целый комплекс методологических подходов. Современные методы научного исследования, применяемые в процессе научной работы, подразделяются на две группы: общие и специальные. К числу общих относятся: диалектический метод, как основной способ объективного и всестороннего познания действительности, а также формально-логический метод, в том числе приемы дедукции и индукции, анализа и синтеза.
В работе широко используется системный подход, выразившийся в анализе структуры права и структуры законодательства, совокупности существующих в системе российского законодательства комплексных образований, комплекса законодательства о здравоохранении.
Из специальных методов применялись формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-правовой и функциональный.
Теоретические основы исследования
Теоретическую основу диссертации составляют труды по общей теории и социологии права, теории систем, конституционному, гражданскому, административному, финансовому и др. отраслям права.
Значительное внимание уделено изучению теоретических исследований структуры права и законодательства, в частности, работ С.С.Алексеева, А.М.Витченко, П.Б.Евграфова, О.С.Иоффе, Р.З.Лившица, И.В.Павлова, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, В.К.Райхера, В.П.Реутова, В. Н. Синюкова, В.А.Толстика, Н.Д.Шаргородского, А.Ф.Шебанова, Б.В.Шейндлина, А.Ф.Черданцева, В.Ф.Яковлева, Л.С.Явича и других.
Поскольку комплексные образования в системе законодательства России представляют собой отдельную, самостоятельную сферу исследований, в качестве теоретической основы настоящей работы рассматривались работы В.М.Баранова, Г.А.Борисова, М.Н.Малеиной, А.В.Малько, Н.Г.Матузова, Л.А.Морозовой, В.П.Казимирчука, Е.А.Киримовой, В.А.Кирина, Н.П.Колдаевой, О.А.Красавчикова, И.С.Самощенко, И.Н.Сенякина, В.М.Сырых, В.И.Шкатулла и других.
В связи с исследованием влияния информационного фактора на формирование системы законодательства России отдельного изучения потребовали работы И.Л.Бачило, О. А.Гаврил ова, В.А.Копылова, В.Н.Лопатина и других.
Нормативная база исследования
Нормативной базой исследования являются: Конституция РФ, Гражданский, Кодекс об административных правонарушениях и ряд других
кодексов РФ, Основы законодательства об охране здоровья граждан, несколько десятков Федеральных законов, Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ, а также большое количество региональных и ведомственных актов.
Эмпирическая база исследования
Эмпирической базой исследования являются: нормативно - правовые акты и материалы к законопроектам; статистические данные; практика применения современных информационных технологий; практические работы по систематизации российского законодательства, материалы периодической печати, справочная литература.
Научная новизна диссертационного исследования
Диссертация представляет собой одну из первых попыток специального исследования проблем формирования и функционирования комплексных образований в системе российского законодательства на основе всестороннего анализа современных тенденций ее развития. В работе обоснованы следующие теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
1 .Минимальным элементом отраслевой структуры законодательства является предписание законодательства, а минимальным элементом иерархической структуры законодательства является нормативно-правовой акт или его часть (например, глава Конституции РФ). В связи с этим структура законодательства рассматривается как совокупность взаимосвязанных между собой элементов (предписаний законодательства, нормативных актов и их частей и др.) и законы (способы) их связи.
2.Для системы законодательства в отличие от системы права характерно наличие, наряду с отраслевой и иерархической, федеративной структуры.
Минимальным компонентом этой структуры также является нормативно-правовой акт или его часть. В работе критически анализируются появляющиеся в науке высказывания о существовании так называемого регионального права и констатируется территориальное единство и целостность системы российского права.
3.Социальные факторы формирования комплексных образований в структуре законодательства могут быть подразделены на общие и специальные. Общие социальные факторы формирования комплексных образований известны из теории права: экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, ценностно-психологический, социокультурный, организационный, информационный, научный, программирующий и др. К специальным относятся фактор целеполагания, основанием которого является обеспечение наиболее эффективного регулирования в отдельных сферах государственного управления, а также структура права, в частности, ее подразделение на частный и публичный блоки.
Для формирования комплексного образования в структуре законодательства необходимо также наличие у данной совокупности актов связей управления, исходящих из одного или нескольких активных центров.
4.По уровню законодательного регулирования в системе
законодательства выделяются следующие комплексные образования:
комплексные институты, комплексные подотрасли и отрасли
законодательства, комплексные нормативные массивы и супермассивы. По
специфике системообразующих связей комплексные образования могут
формироваться на основе предметных, функциональных или смешанных
(предметно-функциональных) связей. По масштабу охватываемых ими
предписаний законодательства законодательные комплексы
классифицируются на «обычные», «крупные» и «сверхкрупные». «Обычные» комплексные образования (отрасли, институты) могут входить в состав более
крупных комплексов, которые, в свою очередь, могут включаться в еще более крупные (сверхкрупные) комплексные образования.
5.Тенденции формирования и развития комплексных образований в Российской Федерации показаны преимущественно на примере законодательства о здравоохранении. Законодательство о здравоохранении является комплексной отраслью законодательства с весьма разветвленной внутренней структурой и слабыми связями управления. Ослабление внутриструктурных связей может в дальнейшем привести к превращению отрасли в законодательный массив (комплекс) с несколькими активными центрами.
6.Составляющие комплексную отрасль законодательства о здравоохранении структурные части, в частности, подотрасль законодательства об обращении лекарственных средств, являются также комплексными образованиями, в свою очередь, состоящими из комплексных институтов и подинститутов законодательства. Наличие многочисленных коллизий и пробелов в законодательстве об обращении лекарственных средств также объясняется отсутствием единой государственной политики в рассматриваемой сфере.
7.Между процессами информатизации правовой системы России и систематизации российского законодательства имеется тесная взаимосвязь. Процессы информатизации правовой системы оказывают значительное влияние на систематизацию законодательства. При построении классификаторов для систематизации комплексных отраслей законодательства преобладающую роль играет тематическое, а не предметное основание классификации.
8.Подготовленный с участием автора тематический классификатор для комплексной отрасли законодательства о здравоохранении использован при разработке справочной правовой системы КонсультантПлюс: МедицинаФармацевтика. Классификатор защищен свидетельством Роспатента № 200620019.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяется его актуальностью, новизной и выводами как общетеоретического, так и практического характера. Материалы диссертации расширяют научные представления о природе и содержании комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации и факторах, определяющих их формирование и развитие. Они могут служить методологическими и теоретическими посылками для отраслевых исследований в юридической науке, направленных на совершенствование российского законодательства.
Теоретические положения диссертации имеют значение для совершенствования законодательства и его систематизации. Содержащиеся в работе обобщения, предложения и рекомендации способны найти практическое применение в правотворческой деятельности государственных органов в целях совершенствования законодательства. Результаты данного исследования можно использовать при построении классификаторов отраслей законодательства, а также в учебном процессе при преподавании курса теории права, социологии права, ряда специально-отраслевых и других юридических дисциплин.
Проведенное исследование позволило внести ряд предложений по совершенствованию российского законодательства в сфере охраны здоровья граждан.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы: в научно-исследовательской работе при анализе механизмов формирования и развития структуры законодательства; при подготовке лекций, учебников, другой научно-методической литературы по некоторым разделам теории и социологии права, административного, гражданского, предпринимательского права и других учебных дисциплин;
в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования
Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях сектора общей теории и социологии права Института государства и права Российской академии наук. Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные по результатам диссертационного исследования, апробированы в 5 авторских публикациях и получили отражение в разработанном с участием автора тематическом классификаторе комплексной отрасли законодательства о здравоохранении.
Структура диссертации и ее объем
Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требования ВАК. Структура ее определена характером исследуемых в ней проблем. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и библиографического списка используемой литературы, а также приложения.
Общее и особенное в структуре права и структуре законодательства
Право и законодательство являются важнейшими системами регулирования и саморегулирования общественных отношений, следовательно, имеют единое социальное назначение, обладают функциональной общностью1. Вместе с тем эти социальные институты имеют свои особенности. Выявление общего и особенного в праве и законодательстве с точки зрения структурного анализа является предметом данной части предпринимаемого исследования.
Однако прежде чем выявить общее и особенное в структуре права и структуре законодательства необходимо остановиться на определении и характеристике данных правовых категорий. Так, под структурой права в общей теории права понимают его строение, законы связи элементов права, их расположение, обеспечивающее его целостность . Причем большинством авторов понятия структура права и система права отождествляются. Логично предположить, что структура законодательства также представляет собой его строение, законы связи между его элементами. Таким образом, исследование структуры права и структуры законодательства предполагает, во-первых, анализ состава элементов, во-вторых, анализ устойчивых связей между элементами соответствующих систем.
Элемент системы - минимальный компонент системы, сохраняющий присущие данной системе свойства, компонент, совокупность которых прямо или опосредовано складывается в систему.
В юридической литературе общепризнанно, что минимальным элементом системы права служит норма права3. Она представляет собой установленное или санкционированное государством общеобязательное, формально-определенное предписание, предоставляющее участникам регулируемого отношения субъективные права и возлагающие на них юридические обязанности (правила поведения), либо выражающее отправное установление. Именно нормам права присуща функция регулятора поведения людей; именно этот компонент структуры права отражает присущее всей системе права свойство социального регулятора.
В структуре права выделяются и другие компоненты: институты права, подотрасли и отрасли права. Правовой институт- это уже комплекс правовых норм, относительно обособленный, регулирующий с помощью специфичных приемов и способов однородный вид или сторону общественных отношений4.
Правовые институты складываются в отрасли права. Под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Однородность той или иной сферы общественных отношений вызывает к жизни соответствующую отрасль права (гражданское право, уголовное право, административное право и т. д.). В рамках наиболее крупных отраслей права выделяются подотрасли права. Подотрасль права -это относительно самостоятельный, внутренне и внешне единый комплекс нескольких институтов одной и той же отрасли. Внешним выражением подотрасли является наличие в ней такой группы норм, которая содержит общие принципиальные положения, присущие нескольким (но не всем) правовым институтам данной отрасли5. Однако ни правовые институты, ниподотрасли права, ни, тем более отрасли права не могут рассматриваться в качестве минимального компонента структуры права.
Между элементами любой органичной структуры существуют тесные связи и взаимозависимости. Среди структурных связей выделяют системообразующие (генетические) и ситемоприобретенные (функциональные). В системе права наличие системообразующих и системоприобретенных связей обусловлено такими категориями, как предмет и метод правового регулирования. Именно они лежат, как это считает большинство исследователей, в основе деления права на отрасли и институты.
Предмет правового регулирования рассматривается как объективный, материальный критерий деления права на отрасли и институты. Этот вывод был сделан в ходе первой научной дискуссии, посвященной системе права в 1938-1940 годах. Предмет правового регулирования - та сфера, на которую распространяется право, «это не предмет в смысле вещи или личности человека, или действия, это отношения людей по поводу вещей, лиц и действий» . Предмет правового регулирования - это разнообразные общественные отношения, которые отражаются, закрепляются, регулируются и охраняются правом. В структуру предмета правового регулирования традиционно включают следующие элементы: субъекты; объекты регулируемых общественных отношений; социальные факты, способствующие возникновению соответствующих отношений; практическая деятельность людей7
Изменение общественной жизни ведет к тому, что предмет правового регулирования все более усложняется, углубляется, дифференцируется. В современной России право все чаще регулирует сложные комплексы общественных отношений. Расширяются масштабы влияния права на экономические, демографически, миграционные процессы, научно технические программы. Поэтому заслуживает внимания попытка некоторых ученых представить предмет правового регулирования в управленческой плоскости как систему следующих элементов: 1. социальных ситуаций; 2. комплексов (крупных строек, целевых программ); 3. социальных процессов8.
Можно, конечно, спорить с подобным подходом, но вполне очевидно, что предмет правового регулирования есть многоуровневое, многослойное, полифункциональное явление.
В ходе развития общественных отношений и юридической науки выявилась необходимость в дополнительном критерии, помимо предмета правового регулирования, для разграничения отдельных отраслей права. В качестве такого критерия, в ходе второй дискуссии 1956-1958 годов, был выдвинут метод правового регулирования. Н. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, в частности, писали: «Под методом правового регулирования следует понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношений»9.
Социальные факторы формирования комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации
Как уже отмечалось в 1 настоящей главы система права выступает в качестве одного из важнейших факторов, определяющих построение и развитие системы законодательства. Однако структура права - это важная, но не единственная внутренняя, системообразующая связь законодательства, так как даже самое элементарное сравнение «набора» отраслей права с «набором» крупных кодифицированных актов законодательства (а они обычно являются центром какой-либо группы нормативных актов, образующих отрасль или иную часть структуры законодательства) показывает, что эти «наборы» не совпадают. Другими словами, если считать за первичное в развитии законодательства развитие системы права, структура права является основным, главным, но не единственным внутренним стержнем построения законодательства, его членения на институты, отрасли и более крупные чем отрасль структурные образования -отраслевые и комплексные массивы.
Итак, структура права - это важнейший фактор формирования лишь моноотраслевого законодательства. Каковы же гносеологические корни возникновения комплексных образований в системе законодательства? Какие факторы лежат в основе формирования комплексных образований в структуре законодательства? Решение этого вопроса является главной задачей данной части работы.
Фактор вообще - это движущая сила, причина какого-либо процесса или явления; существенное обстоятельство в каком-либо процессе или явлении .
В структурных исследованиях системы законодательства наряду с факторами структурообразования выделяются социальные факторы законодательной деятельности, лежащие в основе формирования отраслей и институтов законодательства71.
На наш взгляд, применительно к формированию комплексных образований в структуре законодательства оправданно выделять, помимо этого, специальные структурообразующие факторы, т. е. факторы, обусловливающие формирование в структуре законодательства именно комплексных образований. Они действуют наряду с общими социальными факторами формирования структуры законодательства, определяющими необходимость принятия и содержание нормативного акта.
Комплексные образования возникают в современном законодательстве в условиях развитой промышленности, транспортных артерий, связи, энергетики и других отраслей массового производства и оказания услуг, охраны окружающей среды, требующих применения разнообразных технических, организационных и иных средств в тесной их взаимосвязи. Это влечет за собой и специфические правовые средства организации деятельности людей, их труда, профессиональной подготовки, управления соответствующими органами, коллективами работников и т. д. Поэтому в юридической науке и практике прочно сложились такие комплексы (массивы) разноотраслевых правовых норм как морское право, сельскохозяйственное право, горное, лесное и другое природоресурсовое право, законодательство о промышленности, связи, информатизации и т. п. В таких комплексных объединениях, отмечает А. В. Мицкевич, главным является не выделение особых, юридически дифференцированных отраслей права, а наоборот интеграция специальных для той или иной сферы деятельности общества (отрасли хозяйства, управления, культуры, образования, здравоохранения и т. п.) разнородных норм права, т. е. норм, различных по юридической первоначальной дифференциации права и законодательства72.
Основу основ комплексного законодательного регулирования общественных отношений, пишет В. А. Кирин, составляют те социальные задачи, которые поставлены перед отраслями законодательства. Они служат как бы оптическим фокусом, в котором концентрируется направленность определенных правовых норм, предписаний, институтов, законодательных актов, отрасли законодательства. Эта концентрация имеет избирательный характер: фокусируются усилия только тех правовых норм, предписаний и т.д., которые имеют прямое отношение к выполнению данной социальной задачи . На социальную обусловленность законодательства указывает также СВ. Буянкина74.
Таким образом, при формировании комплексных нормативных актов определяющим является фактор целеполагания - стремление государства к достижению определенных практических результатов (удобство обозрения определенного комплекса норм, объединение норм, направленных конкретному адресату, и т. д.).
Ничем иным, как комплексным подходом к правовому регулированию, когда достигается цель единовременной регламентации отношений, сгруппированных на базе их общей социальной направленности, а не принадлежностью к той или иной отрасли права, обусловлены те основные различия, который существуют между системами права и законодательства7 .
Структура законодательства о здравоохранении и внутриструктурные связи
При исследовании теоретических проблем соотношения структуры права и структуры законодательства мы установили, что в горизонтальной структуре законодательства, в отличие от структуры права, имеются особые структурные части - комплексные образования. Это комплексные отрасли и комплексные массивы, а также подотрасли и институты. Причем современной тенденцией становления системы российского законодательства является бурное развитие уже имеющихся и формирование новых комплексных образований, что, в свою очередь, обусловлено динамикой развития общественных отношений.
Ускорение научно-технического прогресса, внедрение достижений науки и техники в различные сферы общественной жизни, с одной стороны, приводит к облегчению существования человека в природной среде, с другой, имеет и обратную сторону: резкое ухудшение экологической ситуации на Земном шаре, изменение климата, глобальные техногенные катастрофы подрывают физическое и психическое здоровье человека. Поэтому фокус внимания законодателей развитых стран мира смещается сегодня и в сторону обеспечения правового регулирования общественных отношений в сфере охраны здоровья граждан. Во всех современных правовых системах развитых стран имеются более или менее обширные комплексы нормативных актов, регулирующих отношения в одной из наиболее социально значимых для современного государства сфер общественной жизни - сфере здравоохранения. Формируется такой комплекс и в Российской Федерации. Очевидно, что теоретическое осмысление процесса формирования нового комплексного образования в системе законодательства будет способствовать повышению эффективности регулирования общественных отношений на данном участке государственного управления.
В рамках данной части исследования хотелось бы остановиться на проблемах формирования в системе законодательства Российской Федерации нового комплексного образования — законодательства о здравоохранении, определить его статус в системе законодательства, очертить предмет регулирования, выявить его структуру. Для целей настоящего исследования мы понимаем термин «законодательство» в широком смысле и включаем в него не только законы, но и нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и ведомственные акты. В то же время в литературе термин «законодательство» нередко рассматривается и в узком смысле - как упорядоченная совокупность собственно законов.
Укрепление российского здравоохранения - одна из наиболее важных задач развития нации в целом. Без формирования стройного и внутренне согласованного законодательства, которое позволит с максимальной отдачей регулировать отношения субъектов - граждан, юридических лиц и государства в этой сфере, решение данной задачи фактически обречено на провал. Необходимо, чтобы система законодательства в сфере охраны здоровья населения максимально соответствовала активно развивающимся общественным отношениям в этой области. Как показывает анализ специализированной литературы и изданий для широких кругов населения, взгляды на развитие здравоохранения и законодательства в этой сфере представителей различных групп населения: ученых, политиков, государственных служащих, специалистов и потребителей услуг (очевидно, что в последнюю группу входит все население России) в общем и целом достаточно близки.
Все мы хотим, чтобы здравоохранение было легко управляемым и контролируемым государством, эффективным, безопасным и широко доступным всему населению страны. Однако, реализация этих взглядов, их выражение в конкретных законодательных и подзаконных актах зачастую происходит по принципу «хотелось как лучше, а получилось как всегда».
После принятия в 1993 году Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан в литературе появились работы, посвященные изучению вопросов развития права и законодательства в этой конкретной области. При этом высказывались разные точки зрения о природе правовых явлений в этой сфере. Рассмотрим основные позиции, касающиеся определения предмета регулирования и места законодательства о здравоохранении в системе российского законодательства.
Наиболее подробно эти вопросы рассматриваются в работах М. Н. Малеиной108, П.И. Литовка109, А. В. Тихомирова110, Е. Шленевой"1 и ряда других авторов112.
Все указанные авторы подчеркивают необходимость упорядочения правового регулирования отношений в сфере здравоохранения, указывая, что право - одно из непременных условий существования и развития такой сферы деятельности как охрана здоровья населения. Более того, в литературе подчеркивается важность выработки четких, не только с точки зрения теории права, но и практического правоприменения, подходов к оценке отношений в сфере охраны здоровья граждан . Так, придерживаясь этой позиции А.В. Тихомиров отмечает, что реально сложилось не только законодательство о здравоохранении, но и что формально не легализованное медицинское право, де-факто, якобы уже существует. П.И. Литовка предлагает считать медицинское право пограничной комплексной отраслью национального права, структурным элементом российской правовой системы, имеющей свой предмет регулирования и законодательную базу отрасли.
Наиболее подробно на правовой характеристике отношений в сфере охраны здоровья граждан останавливается М.Н. Малеина. Она считает, что «совокупность законов (норм), регулирующих отношения в сфере здравоохранения, представляет собой комплексную отрасль законодательства, которую «принято» называть врачебным (медицинским, здравоохранительным) правом»114. При этом М.Н. Малеина формулирует определение понятия врачебного (медицинского, здравоохранительного) права (или права об охране здоровья населения) через систему нормативных актов (норм), регулирующих организационные, имущественные, личные отношения, возникающие в связи с проведением санитарно-эпидемиологических мероприятий и оказанием лечебно-профилактической помощи гражданам.
Концепция системы классификации правовых актов в Российской Федерации в историческом разрезе
В самом деле, в современных условиях активного реформирования общественных отношений в России количество нормативно-правовых актов, составляющих систему законодательства Российской Федерации, выросло до весьма значительных масштабов. Так, в настоящее время только на федеральном уровне действуют более 1600 Законов, около 1000 Указов Президента РФ и более 2700 Постановлений Правительства РФ. Еще больше впечатляют цифры, характеризующие объем действующих подзаконных актов различного рода министерств и ведомств, администрации Президента РФ, актов, принимаемых высшими " судебными инстанциями РФ (Конституционный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, Верховный суд РФ). Например, количество только приказов (т.е. основных ведомственных актов), действующих в настоящее время, составляет более 20-ти тысяч, из них около 2000 зарегистрировано Министерством юстиции РФ193. Только за период 1992 - 1997 г.г. федеральными и региональными органами власти и управления было принято более полутора миллионов актов!194
Очевидно, что разобраться в таком массиве документов без строгой систематизации законодательства и без применения современных компьютерных технологий просто невозможно. На необходимость широкого применения компьютерных технологий в законодательном процессе ученые указывали еще в самом начале эпохи массового применения компьютеров195. Под компьютеризацией правотворчества в литературе понимается внедрение в эту сферу государственной деятельности новейших информационных технологий, создание крупных информационных центров, внедрение экспертных и консультативных систем. При этом подчеркивается, что компьютеризация правотворчества является составной частью государственной политики информатизации правовой сферы России196. На необходимость широкого применения компьютерных технологий в юридической деятельности и правотворчестве неоднократно указывалось в литературе . Неудивительно, что в последнее время наблюдается активное влияние развития процессов правовой информатизации общества на качество правового регулирования общественных отношений.
В современных условиях информация становится стратегическим ресурсом, от эффективного использования которого зависят как перспективы развития экономики, так и формирование информационного гражданского общества, обеспечение безопасности государства и граждан198. Активно развивающиеся общественные отношения в области создания и использования информационных ресурсов, управления ими даже потребовали становления отдельной отрасли науки199 - информационного права .
В широком смысле слова под правовой информацией в науке понимают содержание данных (сообщений), использование которых предопределяет решение той или иной правовой задачи или способствует ее решению . С.В.Поленина считает, что с позиции теории управления законотворчество можно рассматривать как процесс принятия решения на основе переработки информации . О.А.Гаврилов отмечает, что в 90-е годы прошедшего столетия категории «информация» и «правовая информация» поднимаются до уровня категорий общей теории права. При этом правовую информацию О. А. Гаврилов подразделяет на две большие группы -нормативную и ненормативную. Нормативная правовая информация касается сведений о нормах права, правовых институтах, правоположениях, санкциях, видах и формах юридической ответственности и т.д. и может быть классифицирована в виде четырех уровней: международно-правовая информация, правовая информация федерального уровня, правовая информация уровня субъекта Российской Федерации и акты местного самоуправления203.
Авторы «Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации» в сугубо практических целях построения информационных справочных правовых систем более конкретно трактуют термин «правовая информация» как массив правовых актов с содержащимися в них нормами права и тесно связанных с этими актами правоприменительных, нормативно - технических, научных и справочных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности204. Также авторы указанной работы полагали, что система классификации призвана классифицировать документы или их части, в то время как саму информацию (в т.ч. нормы права), выраженную в этих документах, каждый пользователь системы будет усваивать самостоятельно.
Несмотря на то, что понимание авторами «Концепции системы классификации правовых актов РФ» термина «правовая информация» несколько утилитарно и прагматично, оно хорошо согласуется с определением О.А.Гаврилова, данным в контексте общей теории права, разделяющим правовую информацию на нормативную (в терминологии авторов «Концепции ...» - массив правовых актов с содержащимися в них нормами права) и ненормативную (в терминологии авторов «Концепции ...» - тесно связанных с правовыми актами правоприменительных, нормативно -технических, научных и справочных материалов).
Термин «информатизация» проник в юридическую науку и практику на рубеже 80-х и 90-х годов двадцатого века и быстро завоевал популярность как символ нового научного направления. В соответствии со статьей 2 Федерального закона РФ «Об информации, информатизации и защите информации» «информатизация - организационный социально экономический и научно - технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов» .
Как подчеркивает О.А.Гаврилов, в России информатизация правовой сферы жизни общества поднята до уровня государственной политики . При этом даже сам термин «государственная политика информатизации правовой сферы» получил формальное закрепление сначала в соответствующем Указе Президента РФ , а в дальнейшем в статье 3 Закона «Об информации, информатизации и защите информации», в которой также определены основные направления государственной политики в сфере правовой информатизации.
Похожие диссертации на Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации
