Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и формирование права человека на благоприятную окружающую среду 12
I. Юридическая природа и содержание права граждан на благоприятную окружающую среду 12
2. Право человека на благоприятную окружающую среду: формирование и развитие международных стандартов 35
3. Право человека на благоприятную окружающую среду и всеобщая экологическая безопасность 49
Глава 2. Юридический механизм реализации и защиты права граждан на благоприятную окружающую среду 62
I. Организационно-правовое обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду 62
2. Правовые формы (способы) защиты права граждан на благоприятную окружающую
среду 62
3. Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации по защите права
граждан на благоприятную окружающую среду 102
Глава 3. Новая экологическая политика и развитие правового обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду .
3аключение 139
Список литературы 142
- Юридическая природа и содержание права граждан на благоприятную окружающую среду
- Право человека на благоприятную окружающую среду: формирование и развитие международных стандартов
- Организационно-правовое обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду
- Новая экологическая политика и развитие правового обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена тем, что острейший экологический кризис, охвативший в последние три десятилетия нынешнего столетия практически все государства планеты, заставляет по-новому подойти к определению правовых основ взаимоотношений человека, общества и природы. Человечество все больше осознает, что от качественного состояния окружающей среды зависит выживание современной цивилизации. В нынешней ситуации благоприятная окружающая среда должна рассматриваться в качестве одного из важнейших условий успешного социально-экономического, культурного и духовного развития общества. В мире накоплен богатый национальный и международный опыт решения экологических проблем, в том числе посредством права как универсального регулятора общественных отношений. В настоящее время активно развивается международное право окружающей среды, а также формируется система соответствующих международных стандартов. Проблемы охраны окружающей среды уже вышли за узкие национальные рамки и не могут считаться делом исключительно внутренней компетенции отдельных государств. Право человека жить и трудиться в благоприятной природной обстановке, позволяющей ему максимально эффективно материализовывать свой физический и духовный потенциал, относится к категории неотъемлемых, естественных прав индивида и подлежит национально- и международно-правовой защите. Актуальность исследуемой темы заключается также в том, что благоприятная окружающая среда является достоянием человечества и нынешнее поколение землян не имеет морального права распоряжаться этим богатством в ущерб интересам будущих поколений.
Деградация окружающей среды является серьезным бедствием, - 4 к сожалению, и для Российской Федерации. Согласно официальным данным, 43 % россиян проживают в регионах, в которых уровень загрязнения воздуха превышает санитарно-гигиенические нормы ДЦК, а 50 % населения России вынуждено пользоваться водой, не соответствующей экологическим нормативам1. Сама жизнь заставляет принимать кардинальные меры по оздоровлению окружающей среды. Назрела объективная необходимость в переходе к новой государственной экологической политике, главным направлением которой стала бы экологизация всех аспектов российской действительности с целью создания надежного механизма политического, экономического, социального и правового обеспечения конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду. В демократическом правовом государстве человек становится важнейшим субъектом экологической политики. Решение этой сложной задачи следует искать в совершенствовании отечественного законодательства, в соблюдении международных стандартов в области экологии, в содействии развитию международного права окружающей среды, а также в укреплении всеобщей экологической безопасности. Формирование механизма обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду во многом зависит от наделения их юридическими возможностями защиты своих экологических интересов. Эти обстоятельства обусловливают необходимость теоретического исследования всего комплекса проблем, связанных с национально- и международно-правовым признанием права каждого человека на благоприятную окружающую среду.
Углубленное исследование права человека на благоприятную окружающую среду вызвано недостаточной, на наш взгляд, разрабо танностью проблемы с позиции общей теории права и государства. С закреплением в Конституции Российской Федерации 1993 г. права граждан на благоприятную окружающую среду встает задача его теоретического осмысления, проведения сравнительного анализа действующего национального законодательства и международных стандартов в этой сфере. В отечественной юридической науке отдельные аспекты этой обширной темы представлены в работах С.А. Боголюбова, О.С.Колбасова, В.В.Петрова, А.С.Тимошенко, А.Г.Тар-навского, Ю.С.Шемшученко. Большой интерес вызывает рассмотрение вопросов, относящихся к праву граждан СССР на здоровую окружающую среду,в кандидатской диссертации М.И.Васильевой (1990 г.), а также проблем гражданско-правовой защиты граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды в кандидатской диссертации В.Я.Мотылёвой (1975 г.). В то же время следует отметить отсутствие крупных специальных теоретических исследований, посвященных анализу права человека на благоприятную окружающую среду в контексте соотношения национального законодательства Российской Федерации и международных стандартов.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является общетеоретическое исследование нового конституционного права граждан Российской Федерации - права на благоприятную окружающую среду - в контексте соотношения национального законодательства и соответствующих международных стандартов, выработка предложений по совершенствованию юридического механизма обеспечения экологических интересов российских граждан. Достижение данной цели осуществлялось путем решения задач:
а) теоретического исследования и обоснования социальной и юридической природы права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду;
б) анализа процессов формирования и развития международных стандартов относительно права человека на благоприятную окружающую среду;
в) рассмотрения проблем национальной и международной экологической безопасности в контексте права человека на благоприятную окружающую среду;
г) анализа основных направлений и форм организационно- правового обеспечения права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду на предмет их соответствия международным стандартам в этой области;
д) теоретического обоснования механизма юридической защиты права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду;
е) исследования юридических аспектов проблемы формирования новой экологической политики Российской Федерации в соответствии с требованиями международных стандартов относительно права человека на благоприятную окружающую среду.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области окружающей среды. Предметом исследования служат действующее законодательство Российской Федерации и международные стандарты, закрепляющие и гарантирующие право человека на благоприятную окружающую среду, деятельность российских государственных органов и общественных экологических объединений по обеспечению этого права граждан, правовые возможности граждан по самостоятельной защите своих экологических интересов, отечественная и зарубежная научная литература по теории права и государства, конституционному, международному, экологическому, гражданскому, гражданско-процессуальному и уголовному праву.
Методология исследования. Работа выполнена на основе методологии диалектического материализма, а также с учетом современных отечественных и зарубежных юридических концепций о правах человека и гражданина. В работе использовались также логико-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, ис-торико-правовой и ряд других методов познания.
Теоретическим источником диссертационного исследования явились труды по общей теории права и государства (С.С.Алексеева, В.В.Лазарева, О.Э.Лейста, Р.З.Лившица, В.Н.Кудрявцева, Б.Н.Топо-рнина, В.Н.Хропанюка), конституционному праву (Н.В.Витрука, Л.Д. Воеводина, Н.И.Матузова), международному праву ( И.И.Лукашука, Р.А.Мюллерсона, А.С.Тимошенко, Г.И.Тункина, С.В.Черниченко),экологическому праву (С.А.Боголюбова, О.С.Колбасова, В.В.Петрова, Ю.С.Шемшученко), гражданскому праву (Н.С.Малеина, Б.А.Суханова, М .Я.Шиминовой), гражданско-процессуальному праву (П.І.Трубнико-ва, М.С.Шакарян, К.Б.Тїрошенко ), уголовному праву (Э.Н.Жевлако-ва, А.М.Плешакова) и других. Использовался сравнительный анализ аналогичных проблем в зарубежном праве, взятый из отечественных (М.Ю.Галятин, И.О.Краснова, О.И.Крассов) и иностранных (В.Берт-лис, Д.Вайнер, Б.Визер, Б.Келман, Н.Хейг, Э.Цоллер) источников.
В диссертации представлен обширный фактический материал из официальных источников, средств массовой информации. Выбор аспектов исследования произведен по признаку значимости и новизны рассматриваемых вопросов, их важности для комплексного анализа проблемы.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое в отечественной юридической науке монографическое исследование с позиции теории права и государства проблем права человека на благоприятную окружающую среду в контексте соотношения соответствующего законодательства Российской
Федерации и международных стандартов. В работе предложены решения ряда вопросов, которые не были ранее предметом специального изучения, представлены новые обобщения и выводы, идеи, дефиниции и термины. В частности, проанализировано юридическое содержание нового конституционного права граждан Российской Федерации - права на благоприятную окружающую среду, а также обосновано понятие международных стандартов относительно права человека на благоприятную окружающую среду.
На защиту выносятся следующие положения, выводы и обобщения, содержащиеся в диссертационном исследовании:
1. Конституционное право граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду относится к категории как личных, так и социально-экономических прав индивида. Кроме того, в настоящее время оно имеет отношение и к политическим правам граждан. Субъективное право граждан на благоприятную окружающую среду, принадлежащее к новому поколению прав личности, включает в себя целый комплекс более конкретных прав граждан в области охраны здоровья и природопользования. В то же время его следует рассматривать в качестве важнейшего элемента более объемного естественного права человека - права на благоприятную среду обитания.
2. Сформировалась и продолжает развиваться система международных стандартов относительно права человека на благоприятную окружающую среду, которые подлежат неукоснительному соблюдению всеми государствами. Право человека на благоприятную окружающую среду является по своей природе естественным и неотчуждаемым и поэтому подлежит международно-правовой защите вне зависимости от его признания на национальном уровне.
3. Всеобщая экологическая безопасность выступает в качестве важнейшего условия обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду. Сейчас, как никогда ранее, остро стоит вопрос о сохранении природных богатств планеты для будущих поколений. Обеспечение права человека на благоприятную окружающую среду становится одним из основных принципов международного права окружающей среды.
4. В последние годы в Российской Федерации предприняты заметные усилия по совершенствованию нормативного правового регулиро -вания права граждан на благоприятную окружающую среду в соответствии с требованиями международных стандартов. Однако юридический механизм реализации этого права нуждается в дальнейшем правовом обеспечении и развитии. Кроме того, должна быть усилена ответственность за экологические правонарушения. Необходимо создать также дополнительные юридические гарантии для осуществления гражданами и их экологическими объединениями административной и судебной защиты своих интересов в области окружающей среды.
5. Правоохранительным органам Российской Федерации принадлежит важная роль в защите права граждан на благоприятную окружающую среду. С целью повышения эффективности деятельности органов внутренних дел следует создать специальные подразделения санитарно-экологической милиции и наделить их широкими полномочиями по контролю за соблюдением экологического законодательства.
6. Главной целью новой экологической политики Российской Федерации должно стать создание политических, экономических, социальных и юридических условий для реализации каждым гражданином его конституционного права на благоприятную окружающую среду, уважения экологических интересов других народов в строгом соответствии с требованиями международных стандартов в области прав человека и окружающей среды.
Теоретическое значение работы заключается в том, что в ней раскрывается с позиции теории права и государства социальная и юридическая природа и содержание нового конституционного права граждан Российской Федерации - права на благоприятную окружающую среду. В целом проведенная работа ориентирует последующих исследователей на дальнейшую теоретическую разработку проблемы защиты экологических интересов граждан Российской Федерации с учетом постоянно развивающейся системы международных стандартов в этой области. В работе анализируются отдельные национальные и международные эколого-правовые нормы, уточняется содержание некоторых правовых категорий, теоретически обосновывается необходимость совершенствования юридических гарантий механизма реализации российскими гражданами их права на благоприятную окружающую среду. Проведенное исследование помогает лучше уяснить место и роль международного права в защите экологических интересов человека.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы при выработке новой экологической политики Российской Федерации с целью совершенствования законодательной базы и юридического механизма реализации российскими гражданами конституционного права на благоприятную окружающую среду. Содержащаяся в диссертации информация и выводы имеют познавательное значение, расширяют представление граждан и общественных экологических объединений о правовых возможностях защиты их интересов в области окружающей среды. Отдельные выводы диссертационного исследования могут найти практическое применение при преподавании общей теории права и государства, а также учебных курсов конституционного, международного и экологического права. чело Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались на Всероссийском симпозиуме "Права века в контексте деятельности органов внутренних дел" (Екатеринбург, 1993 г.), а также опубликованы в 4 статьях. Результаты исследования использовались в учебном процессе, а также для подготовки автором учебной лекции по экологическому праву в Юридическом институте МЕД Российской Федерации. Результаты работы обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Юридического института МВД Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена задачами и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Юридическая природа и содержание права граждан на благоприятную окружающую среду
Процесс конституционного признания права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду был исторически длителен и во многом противоречив. В 60-е годы в СССР было положено начало кодификации законодательства в сфере природопользования и охраны природы. За короткий исторический период были приняты такие основополагающие нормативные правовые документы, как Основы земельного, лесного, водного законодательства, а также законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик, Законы СССР об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и т.д., которые затем послужили правовой базой для создания соответствующих республиканских кодексов и законов. По мнению Н. И.Краснова, применение отраслевого подхода при кодификации законодательства в этой области было необходимым этапом в его развитии . В то же время данный метод построения законодательства не обеспечивал комплексное правовое регулирование проблемы взаимоотношений между человеком, обществом и природой. В этой связи О.С. Колбасовым была предложена концепция формирования новой отрасли права под названием права окружающей среды (экологического, энва-йроментального права), которая опосредовала бы "широкий круг от-ношений по использованию и охране природы" . Данная идея нашла понимание у целого ряда видных отечественных юристов-экологов. Так, например, Ю.С.Шемшученко поставил вопрос о признании права по охране окружающей среды как интегрированной отрасли права, характеризующейся "рядом признаков, в определенной степени не совпадающих с признаками основных отраслей права" . В научной литературе высказывались также мнения о необходимости конституционного признания права граждан на благоприятную (здоровую, доброкачественную) окружающую среду . Однако в Конституции СССР 1977г. упоминание об этом праве граждан отсутствовало, что, по мнению А.Г.Тарнавского, объяснялось тем, что тогдашнее политическое руководство страны не понимало истинного положения дел в области экологии и стремилось определенным образом сдержать непрогнозируемую инициативную деятельность людей в защиту природы . В то же время есть все основания утверждать, что в Конституции СССР 1977г. экологические интересы граждан все же нашли нормативное закрепление. Этот вывод основан на анализе содержания статей 18, 42, 67 данной Конституции. В связи с отсутствием прямого конституционного провозглашения права граждан на благоприятную окружающую среду в советской юридической науке была
4 развернута дискуссия о конституционном характере этого права , определенным общим знаменателем которой, на наш взгляд, могла бы служить позиция А.Г.Тарнавского о необходимости непосредственного закрепления в будущем в конституции или специальном законе права граждан на благоприятную окружающую среду, что позволило бы создать дополнительные гарантии для предупреждения экологических правонарушений .
Тот факт, что в текст Конституции СССР 1977г. не было включено право граждан на благоприятную окружающую среду, не свидетельствует о том, что в тот исторический период отсутствовала объективная необходимость в расширении правового статуса личности за счет новых прав. Естественно, государство обязано конституционно провозглашать только те права и свободы, которые смогут быть обеспечены реально существующей политической, социально-экономической, правовой и культурной базой общества. С другой стороны, многие права и свободы личности носят естественно-правовой характер и объективно существуют вне зависимости от их нормативного одобрения. В этом плане интересна точка зрения В.Н. Кудрявцева, который, подвергая критическому анализу справедливость в современных условиях теории юридического формализма и формулы "право выше государства", предлагает прагматическую концепцию, которая также отражает либеральные пожелания, но все же ближе к реальной действительности. Речь идет о том, что " право создается государством, которое вместе с тем, должно быть им связано . В то же время, на наш взгляд, было бы неверным полагать, что только позитивные права могут рассматриваться в качестве единственно официально существующих прав граждан, ибо в условиях дальнейшей демократизации, гуманизации общественной жизни "государство уже не может считать себя социальным и правовым, если не закрепляет в конституционном и текущем законодательстве хотя бы самые главные нормы третьего поколения прав", к числу которых Г.Н.Манов относил и право на здоровую окружающую среду-"-. Выступая с критикой патерналистской теории, Б.Н.Топорнин указывает, что "у государства есть и не может не быть первейшей обязанности, состоящей в том, чтобы не только провозгласить языком закона незыблемые права человека, но и обеспечить их реализацию соответствующими средствами и механизмами, в том числе правовыми"2.
Право человека на благоприятную окружающую среду: формирование и развитие международных стандартов
На протяжении всей своей истории жизнь человечества находилась в прямой и постоянной зависимости от природы. Однако еще в далекие времена люди сумели понять, что окружающий природный мир - это объективно сложившееся, естественное физическое и биологическое равновесие, поддержание которого создает необходимые материальные предпосылки для выживания и развития человеческого рода. Именно осознанием людьми наличия неразрывной связи между результатами их жизнедеятельности и состоянием окружающей среды объясняются усилия наших предков по охране природы. Правовые, религиозные и моральные нормы большинства государств древности, независимо от формы правления и вида режима, устанавливали суровую ответственность за нарушение плодородия сельскохозяйственных угодий и пастбищ, чистоты общественных источников питьевой воды, поджоги лесных массивов и т.д. Круг охраняемых природных объектов неуклонно расширялся по мере эволюции самого человеческого общества.
Антропогенное воздействие на природу заметно усилилось в период развития капиталистического способа производства . На рубеже XIX-XX веков впервые возникли региональные экологические кризисы, что позволило Ф.Энгельсу сделать важный вывод: "Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой . За каждую такую победу она нам мстит. Каждая из этих побед имеет, правда, в первую очередь те последствия, на которые мы рассчитываем, но во вторую и третью очередь совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожают значение первых .
К сожалению, в Советском Союзе предпочитали не вспоминать это изречение одного из духовных советского общества. Справедливости ради надо отметить, что еще в 20-30-е годы многие отечественные ученые в отличие от официальных властей осознавали важность проведения природоохранительных мероприятий, а также планирования рационального землепользования для восстановления разрушенных ландшафтов на основе экологических исследований. Они были первыми в мире, кто выступил с идеей создания особо охраня-емых природных зон .
В начале XX века в Европе предпринимались первые международные попытки заложить правовой фундамент для наднационального регулирования охраны окружающей среды и природопользования. Речь идет, прежде всего, о Восьмом международном зоологическом конгрессе в Граце в 1910 г. и о Конференции по международной охране природы в Берне в 1913 г. Кроме того, многие отдельные государства принимали специальные нормативные акты с целью снижения негативного воздействия производственной деятельности на окружающую среду. Так, например, в Японии в конце XIX - начале XX века был принят целый ряд нормативных правовых актов, имеющих природоохранительное значение: Закон о реках (1886 г.), Закон об охоте и охране птиц и зверей (1918 г.), Закон о портах (1948 г.). В этой связи особый интерес представляет Закон о горнодобывающей промышленности (1890 г.), статья 59 которого давала право компетентным государственным органам вмешиваться в деятельность частных промышленных компаний с целью предотвращения вредных для окружающей среды последствий, а статья 60 устанавливала материальную ответственность за причинение экологического вреда . Мировое сообщество постепенно все больше убеждалось в необходимости выработки комплексных, всеобъемлющих мер национальной и международной охраны окружающей среды.
В результате жизнедеятельности человечества неизбежно формируется качественно новая окружающая среда. Экономически развитые страны разрушили естественную природу на своих территориях еще в начале XX века: на сегодняшний день в США сохранилось только ненарушенных хозяйственной деятельностью площадей, а в Европе - всего 4% и то за счет Скандинавии и Исландии . Только за последние десятилетия безвозвратно исчезли сотни видов животных и растений, а многие тысячи различных биологических существ находятся на грани полного исчезновения как в результате их хищнического истребления человеком, так и собственной неспособности приспособиться к резким изменениями качественного состава атмосферы, воды, ландшафта и т.д. Ожидается, что хозяйственной деятельности флора и фауна Земли за предстоящие 30 лет могут оскудеть примерно на четверть . Такие невосполнимые потери отрицательно сказываются на жизни всего мирового сообщества . В этой связи остро встает вопрос о создании эффективных международных институтов, способных обеспечить защиту природы от неконтролируемого использования ее ресурсов, а также от военного и иного негативного воздействия на нее. XX век ознаменован международным признанием естественного характера прав и свобод человека. Дальнейшее ухудшение экологической обстановки ставит практическую реализацию большинства из них в зависимость от состояния окружающей среды. Таким образом, само право человека находиться в благоприятных условиях окружающей среды должно рассматриваться нами в качестве одного из его важнейших естественных, полученных от рождения прав. Перед лицом угрозы всеобщей экологической катастрофы проблема обеспечения права каждого индивида жить в благоприятных природных условиях постепенно выходит на передний план, вытесняя таким образом классовые, блоковые, религиозные, национальные и иные приоритеты из сознания миллиардов людей.
Организационно-правовое обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду
Современная отечественная теория права и государства относит экологическую деятельность государства к его внутренним функциям . С принятием новой Конституции Российской Федерации 1993 г. и официальным провозглашением в ней права граждан на благоприятную окружающую среду эта функция российского государства получила высшее законодательное, конституционно-правовое признание.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. № 66 "О структуре федеральных органов исполните-льной власти" " в состав федеральных органов исполнительной власти входит целый ряд министерств и ведомств, имеющих непосредственное отношение к выполнению государством экологических функций. Система государственного управления качеством окружающей среды, а равно соответствующая законодательная база находятся в постоянном развитии с учетом процесса эволюции задач и приоритетов российской действительности. Так, уже после издания данного указа приняты важные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации , Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий2. Правительством Российской Федерации утвержден План действий по охране окружающей среды на 1994-1996 годы , который предусматривает разработку и принятие важнейших нормативных правовых документов в области обеспечения экологически безопасного и устойчивого развития страны в условиях рыночных отношений, охраны среды обитания человека, оздоровления и восстановления нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России, а также участие Российской Федерации в решении межгосударственных и глобальных экологических проблем.
Международно-правовое регулирование деятельности государств по организационно-правовому обеспечению права граждан на благоприятную окружающую среду не носит и объективно не может носить полного, всеобъемлющего характера, поскольку это представляется вряд ли возможным в силу многочисленных национальных различий и специфики организационных, экономических, правовых и иных подходов, существующих у членов мирового сообщества. Государства сами определяют содержание и приоритеты своей внутренней политики в области охраны окружающей среды в соответствии с международно-правовыми актами. Принцип 2 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию гласит: "В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства обладают суверенным правом на разработку своих собственных ресурсов в соответствии с их собственной политикой в области окружающей среды и развития, а также несут обязанность обеспечивать, чтобы деятельность, ведущаяся под их юрисдикцией или контролем, не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции", а принцип 3 устанавливает, что "право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды"1.
На базе анализа современного российского законодательства и природоохранительной практики можно выделить, на наш взгляд, целый ряд важных направлений и комплексов мер по организационно -правовому обеспечению права граждан на благоприятную окружающую среду. В условиях тесной взаимосвязи проблем экономики и экологии все большую значимость приобретают собственно экономические способы и методы управления качеством окружающей среды.
На различных этапах экономической реформы содержание и соотношение форм государственного управления качеством окружающей среды могут претерпевать серьезные изменения в зависимости от необходимости приоритетного решения тех или иных конкретных задач промышленной и сельскохозяйственной модернизации страны. Однако все же следует попытаться выделить основные, имеющие постоянную значимость. Речь идет, прежде всего, о государственном учете и социально-экономической оценке природных ресурсов; экономическом стимулировании охраны окружающей среды; планировании, финансировании и материально-техническом обеспечении экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды; государственном лицензировании природопользования; платности за загрязнение окружающей среды и пользование природными ресурсами.
На государственные органы природоохраны и статистики, а также на природойользователей возложена задача ведения всестороннего учета природных ресурсов и вторичного сырья, ибо эффективное управление качеством окружающей среды требует четкого представления о количественных и качественных параметрах всех видов природных ресурсов. В соответствии со статьей 16 Закона РОФСР "Об охране окружающей природной среды" перед государственными природоохранительными органами стоят задачи по разработке и ведению единых федеральных, местных государственных кадастров (земельного, водного, лесного, недр, животного мира, особо охраняемых территорий и объектов) . Все большее значение приобретают такие кадастровые документы нового поколения, как Федеральный реестр потенциально опасных веществ, Федеральный учет загрязнителей окружающей среды, проводимый по количеству, структуре и степени токсичности различных сбросов, выбросов и отходов и другие.
Новая экологическая политика и развитие правового обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду
Несмотря на предпринимаемые мировым сообществом активные усилия по сокращению объемов негативного воздействия на окружающую среду, пока все еще не удается добиться желаемых результатов1. Это обусловлено прежде всего наличием объективных факторов, в частности, недостаточным финансированием природоохрани -тельных мероприятий, стремительным ростом численности населения планеты, дальнейшим развитием урбанизации, интенсификацией промышленного и сельскохозяйственного производства. Наряду с этим существует целый ряд субъективных явлений, также препятствующих осуществлению на практике права человека на благоприятную окружающую среду. Речь, в первую очередь, идет о недостаточно эффективном национальном законодательстве в области охраны окружающей среды, о юридической неразработанности вопросов функциони -рования механизма реализации права на благоприятную окружающую среду, о просчетах в организации управления качеством окружающей среды, о низкой степени правового и экологического сознания населения.
В Российской Федерации, по прогнозам ученых и практиков, следует ожидать в ближайшие годы дальнейшего ухудшения экологической обстановки, в частности из-за разрушения хозяйственных связей, роста аварийности на производстве, обострения финансовых трудностей предприятий, недостаточности бюджетных ассигнований на нужды природоохранительных отраслей, местничества и разбазаривания природных ресурсов1. На наш взгляд, негативную роль также будет играть хроническое запаздывание властей в принятии актуальных экологических нормативных правовых актов, дальнейшее ослабление государственной дисциплины, ответственности должностных лиц за соблюдение природоохранительного законодательства. Общеизвестно, что в политически и экономически сложные периоды в истории государства происходит,как правило, резкое ухудшение экологических показателей.
Жизнь наглядно свидетельствует о том, что надежное обеспечение экологических интересов граждан вряд ли возможно только лишь путем дальнейшего совершенствования законодательства об окружающей среде, принятия дополнительных нормативных правовых актов в сфере охраны природы. Решение этой актуальной проблемы, как представляется, следует искать и на других уровнях. Речь идет о необходимости кардинальных изменений в национальной экологической политике с учетом требований сегодняшнего и завтрашнего дня нашей страны и всего человечества. Прежде всего предстоит заново сформулировать понятие и цели экологической политики российского государства. В современных условиях под государственной экологической политикой следует понимать законодательную, организационную и практическую деятельность государства по осуществлению одной из важнейших своих функций - оптимизации взаимоотношений человека, общества и природы, защиты окружающей среды от вредных последствий экономичес -кого, социального и иного развития общества, созданию реальных условий для осуществления каждым человеком своего естественного права на благоприятную окружающую среду. Суть нового подхода к определению содержания государственной экологической политики заключается в том, что теперь она должна выражать интересы не только общества в целом, но и каждого конкретного человека.Ведь еще в недавнем прошлом в нашей стране господствовала теория общественной целесообразности, абсолютного приоритета интересов государства и полного пренебрежения потребностями рядовых граждан. В этом плане проблемы окружающей среды не являлись каким-либо исключением из общего правила. Интересы государства, к реальному управлению которым допускался сравнительно узкий круг лиц, выдавались за интересы всего общества, хотя, как справедливо замечает Б.Д.Клюкин, интересы отраслей и государства отнюдь не идентичны интересам народа и отдельно взятого человека .
В условиях отсутствия гласности и политического плюрализма Советское государство, будучи собственником-монополистом на природные ресурсы и средства производства, на протяжении всей своей истории не чувствовало себя связанным необходимостью держать отчет перед народом об экологических издержках реализации большинства крупномасштабных экономических проектов. Вредное воздей ствие на окружающую среду военно-промышленного комплекса вообще не подлежало публичному обсуждению. В обществе на протяжении долгого времени сознательно культивировалось потребительское отношение к использованию природных ресурсов, насаждался идеологический миф о том, что в ООСЗР в отличие от капиталистического мира не существует серьезных экологических проблем.
