Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие законодательства 9
1. Основные подходы к определению понятия законодательства 9
2. Нормативный правовой акт как основной элемент законодательства 28
3. Ценность законодательства 42
Глава 2. Система законодательства 58
1. Законодательство - системное образование 58
2. Состав законодательства Российской Федерации 74
3. Структура законодательства Российской Федерации 91
Глава 3. Основные проблемы развития законодательства Российской Федерации 112
1. Проблема неупорядоченности законодательства Российской Федерации
2. Проблема совершенствования правотворчества 130
3. Влияние Конституции и международного права на развитие законодательства Российской Федерации
4. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина как приоритетное направление развития законодательства Российской Федерации
Заключение 162
Список правовых актов и литературы 165
- Основные подходы к определению понятия законодательства
- Нормативный правовой акт как основной элемент законодательства
- Законодательство - системное образование
- Проблема неупорядоченности законодательства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние правовой системы России характеризуется коренным обновлением идеологии нормативного регулирования общественных отношений, обусловленным сменой советского государственного и общественного строя.
Переход российского государства на принципиально иную основу организации политической, экономической, социальной жизни общества, закрепленную в Конституции Российской Федерации 1993 года, предопределил соответствующую трансформацию законодательного пространства в условиях постсоветского развития. В эти годы российское законодательство как явление, создаваемое на базе позитивного советского и международного опыта, стало приобретать параметры, социально сопоставимые с целями и задачами государства демократической ориентации с развивающейся рыночной экономикой.
Законодательство, в отличие от советского периода существования российской государственности, воспринимается уже не просто как инструмент политической власти, но, прежде всего, как средство надлежащего формально-юридического закрепления и реализации прав и свобод человека. В этой связи научное исследование понятия и системы российского законодательства в условиях его постсоветсткого развития приобретает значение одной из актуальнейших проблем теории государства и права.
Объектом исследования является современное состояние законодательства Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, порядок их принятия и практика применения в период постсоветского развития российской государственности.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное рассмотрение процесса становления и развития российского законодательства и формулирование на этой основе теоретического представления о его понятии и системе. Для этого автор ставит следующие задачи:
1) проанализировать практику функционирования российского законодательства;
рассмотреть основные теоретические проблемы российского законодательства;
предложить интерпретацию понятия и системы российского законодательства;
определить возможные направления развития российского законодательства.
Степень разработанности темы и теоретические основы исследо
вания. Общетеоретической основой диссертационного исследования послужили
работы таких ученых, как С.С.Алексеев, Н.В.Витрук, Н.А.Власенко, С.Л.Зивс,
О.С.Иоффе, Д.А.Керимов, О.А.Красавчиков, Р.З.Лившиц, А.В.Малько,
Г.В.Мальцев, Н.И.Матузов, А.В.Мицкевич, В.С.Нерсесянц, А.С.Пиголкин,
С.В.Поленина, И.С.Самощенко, И.Н.Сенякин, Н.В.Сильченко,
Ю.А.Тихомиров, А.Ф.Черданцев, А.Ф.Шебанов, Л.С.Явич и ряда других. При применении системного подхода в изучении законодательства были использованы труды И.В.Блауберга, Р.А.Зобова, В.И.Свидерского, Э.Г.Юдина и других.
Отдельные аспекты исследования законодательства затрагивались такими учеными, как Ю.С.Васильев, В.В.Гошуляк, М.П.Евтеев, А.П.Заец, Е.В.Колесников, М.Н.Марченко, С.Л.Сергевнин, И.П.Сидельников, Н.В.Сильченко, Л.Б.Тиунова и другими.
В работе использованы результаты научных исследований по отраслевым юридическим наукам, среди представителей которых следует выделить С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, В.Н.Кудрявцева, В.О.Лучина, Т.Г.Морщакову, В.К.Райхера, В.Д.Сорокина, Е.А.Суханова, И.А.Умнову, Б.С.Эбзеева и других.
Из защищенных диссертаций последних лет, положения которых были использованы, необходимо выделить работы Д.С.Корчевского "Современная правовая система Российской Федерации", С.Л.Сергевнина "Теоретические основы регионального законодательства: правовые и социально-политические аспекты", М.К.Кумышевой "Законодательство Российской Федерации и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации".
Кроме этого в процессе исследования использованы работы иностранных авторов, таких как И.Бентам, Р.Давид, Л.Кане, Г.Кельзен, Ш.Л.Монтескье, Д.Остин, Ж.Ж.Руссо, О.Холмс, В.Эбель и других.
Несмотря на достаточно обширный научный материал, представляющий несомненную научную и практическую ценность, тему исследования законодательства Российской Федерации в условиях его постсоветского развития нельзя признать достаточно разработанной. Далеко не все результаты прежних научных работ могут быть применены к современному законодательству Российской Федерации, поскольку произошло существенное изменение его основных характеристик. Произведений, специально посвященных указанным проблемам, изданных после 1993 года, крайне мало, и интерес к их изучению далеко не исчерпан.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод - универсальный метод научного познания.
Особое значение придавалось таким методам научного познания, как анализ и синтез. Результаты их применения нашли свое выражение в содержащихся в работе классификациях, являющихся основой создания подробного, полного и всестороннего представления об изучаемом явлении, а также позволили выделить наиболее существенные свойства законодательства.
При исследовании текстов нормативных правовых актов в работе применялся формально-юридический метод. При рассмотрении отдельных вопросов использовался метод сравнительно-правового анализа, что давало необходимую основу для сопоставления и обобщения основных характеристик законодательства Российской Федерации.
В диссертационном исследовании применялся также системный подход к изучению правовых явлений, позволивший охарактеризовать многоуровневую структуру законодательства Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые проведено комплексное научное исследование российского законодательства в условиях его постсоветского развития. Теоретически обосновано то, что представление о законодательстве обусловлено типом правопонимания, предложено определение понятия и системы законодательства, выделены его существенные характеристики, исследованы основные проблемы развития.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
Современное понимание законодательства должно основываться на представлении о нем, как особом правовом явлении, функциональное назначение которого состоит в выражении правовых норм, а целевое назначение -в формально-юридическом закреплении и реализации равенства, свободы и справедливости.
Система российского законодательства характеризуется в настоящее время изменением его структуры, появлением новых видов нормативных правовых актов, особым порядком их принятия, опубликования и вступления в силу.
Законодательство занимает строго определенное место в современной правовой системе России, которое определяется его инструментальной ценностью, выражающейся в способности быть точной, объективированной формой выражения норм права, наиболее надежным способом формального закрепления и охраны прав и свобод человека по сравнению с судебным прецедентом и правовым обычаем.
Основным направлением развития законодательства Российской Федерации в настоящее время является дальнейшее обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что проявляется не только в их законодательном закреплении, но и в установлении механизма, препятствующего их необоснованному ограничению, постепенной реализации в законах принципа точного, подробного определения прав и обязанностей субъектов, в признании главной роли закона в регулировании общественных отношений, создании гарантий доведения до всеобщего сведения содержания нормативных правовых актов.
В настоящее время к основным проблемам развития законодательства Российской Федерации относятся отсутствие легального определения его понятия, множественность видов нормативных правовых актов и отсутствие строгого разграничения их юридической силы, несогласованность федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Оптимальными способами решения вышеуказанных проблем являются планомерная и научно обоснованная деятельность органов государственной вла-
сти по упорядочению законодательства; принятие генерального перспективного плана развития законодательства Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В диссертации сформулирован ряд выводов, позволяющих создать целостное представление о законодательстве Российской Федерации современного периода.
Выводы, сделанные в работе, могут быть в дальнейшем использованы при исследовании правовых явлений, что позволит обогатить научные представления не только о законодательстве, но и о праве в целом.
Отдельные положения работы могут быть использованы для совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации, что создаст необходимые условия для издания нормативных правовых актов в соответствии с научно обоснованными принципами.
Ряд теоретических положений и практических рекомендаций может быть использован в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Омского государственного университета.
Основные положения диссертации были использованы при подготовке доклада на Общероссийской научно-практической конференции "Правовая реформа в России: итоги и перспективы" 18-19 ноября 2001 года. Отдельные результаты исследования использованы автором при подготовке докладов на Всероссийской научно-практической конференции "Стратегические направления регионального развития Российской Федерации" 16-18 февраля 1999 года, научно-практической конференции "О роли органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении социально-экономического развития Омской области в переходный период" 20 февраля 2001 года, региональной научно-практической конференции "Омская область - пути и перспективы развития" 7 февраля 2002 года.
Результаты научного исследования были использованы в предложениях для "круглого стола" на тему "Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству", предложениях Омской области к "Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами мест-
ного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления".
Многие положения диссертационного исследования были использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти Омской области, в том числе при подготовке проекта закона Омской области "О нормативных правовых актах Омской области" (принят Законодательным Собранием Омской области 11 ноября 2002 года). По теме диссертации опубликовано пять научных статей.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка использованных правовых актов и литературы.
Основные подходы к определению понятия законодательства
В юридической литературе могут быть выделены две основные точки зрения на определение понятия законодательства. Первая, которую условно можно назвать "узким подходом", основывается на том, что в законодательство представляет собой совокупность только законов , в связи с чем различаются законы (законодательные акты), составляющие законодательство, и подзаконные акты". Согласно такому представлению широкое понимание законодательства принижает роль закона, объединяет в единое целое законы и подзаконные акты. По мнению Р.З.Лившица "это путь размывания закона, подмены его управленческими решениями" 1. Л.Б.Тиуыова считает, что объединение законов и подзаконных актов подрывает авторитет закона, подменяет его актами управления, что влечет разрушение законности4.
Вторая точка зрения основана на том, что в систему законодательства включаются все нормативные правовые акты, образующие единую цельную систему3. Так, например, С.С.Алексеев, определяет законодательство как "всю совокупность нормативных юридических актов, действующих в данной стране, образующих единую цельную систем}-, которая обычно именуется системой законодательства"1. По мнению Д.А.Керимова, "законодательство юридически - это совокупность только законодательных актов, но в практическом обыкновении законодательство понимают более широко: законодательство включает в себя не только законы, но и подзаконные акты, образуя вместе с ними единую законодательную систему ".
Аналогичной позиции придерживаются С.В.Поленина , Л.С.Зивс", О.А.Красавчиков , А.С.Пиголкин4 и др.
Термин "законодательство" не имеет легального, нормативно закрепленного определения3. Его не было ни в Российской империи, ни в СССР. До принятия Конституции СССР 1977 года это понятие нередко использовалось в литературе для обозначения лишь законов, указов и нормативных постановлений Верховных Советов и их Президиумов.
Отметим, что легального, нормативно закрепленного определения термина "законодательство" нет по отношению к законодательству в целом. Вместе с тем в настоящее время во многих федеральных законах определяется состав законодательства по отдельным вопросам и применяется формула "законодательство о (чем-то) состоит из ..." - далее перечисляются нормативные правовые акты, составляющие законодательство по тому или иному вопросу.
На наш взгляд, теоретическое и практическое обоснование "недопущения" в систему законодательства подзаконных актов выглядит недостаточно убедительным. Разрушение законности и подмена закона управленческими решениями обусловлены прежде всего неправильным определением соотношения юридической силы нормативного правового акта и регулируемых им общественных отношений. Далеко не все общественные отношения целесообразно регулировать законом. Многие из них вполне эффективно могут быть регламентированы иными нормативными правовыми актами, как изданными на основе закона, так и в его отсутствие. Более того, опасения сторонников узкого подхода по поводу размывания закона, подмены его управленческими решениями вследствие расширения состава законодательства были обусловлены существовавшим в СССР отрицанием принципа разделения властей, одним из обоснований которого было то. что указанный принцип "ведет ко все большему ослаблению роли подлинного закона, то есть акта парламента, в интересах других "властей", а именно исполнительной или11 административной" . Но поскольку в России закреплен принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), то как и в странах либеральной демократии должно стать очевидным и нормальным, что правила поведения устанавливаются различными нормативными правовыми актами и их создание не является привилегией лишь какой-либо одной ветви власти". Задача лишь в том, чтобы законодатель, издавая законы, регламентировал общественные отношения с достаточной полнотой, не допуская произвольного толкования законов и не создавая условий для восполнения неопределенности законов иными нормативными правовыми актами, принимаемыми по усмотрению исполнительной власти.
Включение в законодательство не только законов, но и подзаконных актов обосновывается следующими обстоятельствами. Подзаконные акты издаются в соответствии с законами и на их основании, раскрывают их содержание, также выражают нормы права, регулируют отношения, не урегулированные законами, неразрывно связаны с ними. Положения большинства законов получают свою конкретизацию в подзаконных актах, а достаточно часто просто не могут быть применены без их издания. Следовательно, законы и подзаконные акты составляют единую целостную систему, и эта система именуется - законодательство. Такой подход соответствует и современному этапу развития российской государственности, когда хотя и постепенно, со многими изъянами, но все же достаточно отчетливо складывается принцип разграничения правотворческой компетенции, согласно которому каждый орган государственной власти должен издавать только нормативные правовые акты заранее установленной формы и по определенным Конституцией и законом вопросам.
В данном случае необходимо одно важное уточнение. На наш взгляд, термин "подзаконные акты" полноценно мог использоваться в отношении всех иных правовых актов, не являющихся законами, только в советский период, когда существовала незыблемая вертикаль, выражавшаяся в подчинении нижестоящих советов вышестоящим, исполнительных органов - представительным, а кроме того суд ни при каких обстоятельствах не признавался участником правотворческого процесса. В настоящее время, поскольку нами признается возможность включения в состав законодательства также нормативных договоров и нормативных решений судов, о чем речь пойдет далее, то вместо термина "подзаконные акты" будет более верным использование термина "нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти", поскольку не все судебные акты, например, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, и не все нормативные договоры, например, Федеративный договор , могут быть отнесены к подзаконным.
Если же вопрос состоит в точности используемых терминов "закон" и "законодательство", учитывая их этимологическую связь, то для обозначения законов вместо последнего следует применять термин "законы", полностью учитывающий все характеристики этого понятия, и отказаться от сужения содержания термина "законодательство", имеющего иное, более широкое значение, обусловленное как теоретически, так и практически. К тому же вывод о включении в законодательство не только законов, но и иных нормативных правовых актов соответствует и прежним Конституциям РСФСР и Конституции Российской Федерации 1993 года2, а также судебной практике .
Нормативный правовой акт как основной элемент законодательства
Принципиальным вопросом в исследовании темы диссертации является определение понятия нормативного правового акта как основного элемента законодательства. Это обосновано предположением о его первичности не только для системы законодательства в целом, но и ее отдельных подсистем, так как законодательство - высокоорганизованная система, обладающая сложной разноплоскостной структурой. Поскольку закон, иной нормативный правовой акт является формой выражения норм права, то ее выбор - вопрос далеко не второстепенный, так как "от внешней формы зависит действенность и юридическая сила предписаний, место каждого из них в нормативной системе в целом"1.
По утверждению С.В.Полениной, функцию регламентации поведения людей законодательство может осуществлять, если оно конституировано в определенной форме, вне которой законодательство не существует, а именно - в форме нормативных правовых актов, что и дает основания считать нормативный правовой акт элементом, то есть минимальным компонентом, системы законодательства". Это утверждение верно в том смысле, что законодательство действительно является одной из форм проявления права, а нормативный правовой акт - элементом системы законодательства. Но, с другой стороны, к данному утверждению следует подойти критически. Дело в том, что законодательство не может быть конституировано в форме нормативного правового акта, поскольку он есть форма выражения правовых норм, выступающих его содержанием, и не может быть формой выражения законодательства, так как оно само является формой структурной организации нормативных правовых актов. Последние в этом смысле выступают содержанием законодательства, а не наоборот.
Кроме этого, следует учитывать, что нередко нормативные правовые акты рассматриваются также и в качестве синонима законодательства1, признаются в качестве важнейшего проявления права, формы его жизнедеятельности". Юридическая наука рассматривает их как источники права, каждый из которых в концентрированном виде воплощает в себе все свойства права, "притом в специфической нормативно-структурной форме" .
В советской юридической доктрине нормативный правовой акт всегда признавался по существу единственным источником права. Поэтому и понятие "система источников права" обычно заменялось понятием "система законодательства"4. Неясность термина "источник права" в его соотношении с термином "форма права" порождало многочисленные научные споры. В связи с этим ясное представление о природе такого явления, как нормативный правовой акт, имеет принципиальное значение для исследования законодательства.
Отметим, что единого легального определения нормативного правового акта в Российской Федерации не установлено. В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 года № 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" приводится определение, принятое в юридической доктрине3, согласно которому нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Это же определение принято за основу и в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 27 ноября 2001 года № 313 "Об утверждении рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" . Иное определение нормативного правового акта приводится в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", согласно которому под нормативным правовым актом следует понимать "изданный в установленном порядке акт управомочен-ного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или пре-кратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом" . При этом в отдельных решениях Верховный Суд Российской Федерации указывает также иные признаки нормативного правового акта: установление правил, которые касаются прав и свобод неопределенного круга лиц, обязательны для исполнения и рассчитаны на неоднократное применение .
Определения также даются в законах о нормативных правовых актах многих субъектов Российской Федерации, например, в статье 4 Закона - Иркутской области от 17 января 1997 года № 4-оз "О законах и иных областных нормативных правовых актах"4, статье 3 Закона Омской области от 21 ноября 2002 года № 409-03 "О нормативных правовых актах Омской области"3. Их обсуждение вызывает несомненный интерес, но представляется более целесообразным выделить общее. Итак, согласно сложившемуся в юридической литературе и законодательной практике мнению, нормативный правовой акт: 1) является письменным документом (облечен в письменную форму); 2) Принимается уполномоченным органом (должностным лицом) или референдумом; 3) является актом правотворчества; 4) устанавливает нормы права .
Рассматривая такой признак нормативного правового акта, как письменная форма, для начала отметим, что простого письменного выражения нормативного материала еще недостаточно. Необходимо наличие реквизитов (вид акта, название, дата, номер, подпись), а также структурирование положений нормативного правового акта (по главам, статьям, пунктам и т.д.). Это во многом вопрос юридической техники, правила которой определены большей частью в инструкциях по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти", а также некоторыми субъектами Российской Федерации .
Письменная форма служит также и для точной идентификации нормативного правового акта - "когда он был принят, когда вступил в действие, кем принят, утвержден, подписан" . Наличие соответствующих реквизитов - обязательное условие издания нормативного правового акта, поскольку, как уже отмечалось выше, - это прежде всего текст, несущий правовую информацию, в связи с чем как элемент системы законодательства он должен быть надлежащим образом оформлен с целью придания ему свойства определяемости в качестве такого элемента, взаимодействующего с иными элементами системы.
Законодательство - системное образование
Несмотря на то, что абсолютное большинство авторов признают законодательство системным образованием, единый подход к характеру самой его системности отсутствует. Необходимость исследования в этом направлении обусловлена тем, что ценность всякой системы состоит именно в том, что она помогает "изучить, понять, глубже уяснить охватываемые ею явления, определить связи и разграничения групп, явлений, выявить направления и процессы развития"1. Термином "система" (от греческого systema - целое) обозначают объединение некоторого разнообразия в единое целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места". Одними авторами высказывается точка зрения, что законодательство не может быть органичной системой . По мнению других, законодательство относится к типу органичных систем . Разнообразие в подходе к решению этого вопроса обусловлено в том числе и недостаточностью исследований, специально посвященных этой проблеме.
В науке различие органичных и неорганичных (суммативных) систем определяется следующим образом. Системы неорганичного вида признаются таковыми в силу наличия простого множества элементов, обладающих суммой определенных свойств. Для признания системы органичной недостаточно наличия у нее любого множества элементов, выполняющих определенные функции. Необходимо, чтобы она представляла собой целостное образование, "обладающее элементами и структурой, которые способны изменять свою внутреннюю организацию под влиянием внешней среды 0. Любая органичная система характеризуется наличием структуры, т.е. устойчивых связей между элементами и появлением в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки органичной системы1. Таким образом, органичная системность любого образования (совокупности элементов) определяется, как правило, наличием таких признаков, как целостность, структура, организация, источник преобразования системы .
Для рассмотрения системности законодательства принципиальным является исследование его элемента как предела возможного членения, поскольку специфическим для системного подхода является "проблема порождения свойств целого из свойств элементов и, наоборот, порождения свойств элементов из характеристик целого"3. По мнению С.В.Полениной, вопрос об элементе законодательства мало изучен в юридической литературе. Те исследователи, которые не делают различий между системой права и системой законодательства, обходят эту проблему стороной, давая повод считать, что в основе системы законодательства они тоже усматривают норму права. Другие ограничиваются указанием, что нормативный правовой акт в целом является элементом системы законодательства. И, наконец, третьи относят к таким элементам и статьи закона, и нормативные правовые акты .
Например, С.С.Алексеев под элементами законодательства понимает нормативные правовые акты, включая все их виды в систему законодательства3. Аналогичного мнения придерживаются Н.Н.Хороший, по словам которого "первичными источниками права выступают конкретные нормативные правовые акты, элементы системы законодательства"6, и Е.А.Лукьянова, определяющая систему законодательства как "систему нормативных юридических актов"7. Данная точка зрения разделяется А.Ф.Шебановым, Д.А.Керимовым, О.А.Красавчиковым, А.С.Пиголкиным, В.Э.Краснянским. По мнению же Р.З.Лившица, "система законодательства в целом - это система всех правовых норм" . Высказывается точка зрения о включении в систему законодательства не только нормативных правовых актов, но и отдельных норм права", а также нормативных предписаний3.
Существует также точка зрения, согласно которой элементами законодательства выступают отрасли законодательства, а элементами последних, как являющихся своего рода подсистемами, выступают институты отраслей законодательства . В данном случае принципиальным является то, что "строительным материалом" института и отрасли законодательства признается норма права (нормативное предписание), а не нормативный правовой акт, в связи с тем, что "в одном и том же крупном акте (например, основах законодательства и кодексах) очень часто содержится сразу несколько институтов 0. В данном случае смешиваются понятия законодательства и позитивного права. Норма права является элементом последнего, и хотя непосредственно связана с законодательством, как формой выражения норм права, к его элементам не относится. В противном случае следовало бы признать, что право и законодательство имеют одно и то же содержание, состоящее из норм права, и, следовательно, являются тождественными друг другу.
По утверждению А.Ф.Шебанова, законодательство в широком смысле слова - совокупность законов и подзаконных актов, являющихся формой выражения содержащихся в данных актах правовых норм, "следовательно, первичный элемент, начальная клетка законодательства - нормативный правовой акт (или часть акта, статья), включающий те или иные правовые нормы (отдельную норму)" .
О.А.Красавчиков считает, что поскольку отрасль законодательства представляет собой не совокупность отраслевых норм права, а совокупность юридических форм (правовых актов), в которых указанные нормы находят свое выражение и закрепление, т.е. совокупность нормативных правовых актов, то в силу этого первичным элементом системы законодательства является не норма права, а та конкретная правовая форма (закон, указ и т.д.), в которой выражена данная правовая норма или определенная совокупность норм1.
По нашему мнению, первичным элементом, начальной клеткой законодательства является нормативный правовой акт. Элемент системы должен быть пределом возможного членения и обладать всеми признаками, необходимыми для полноценного взаимодействия с другими элементами.
Какая-либо часть нормативного правового акта (статья, пункт) не может являться элементом системы законодательства, поскольку не обладает необходимым набором признаков самостоятельности именно как элемента системы. Свое значение она приобретает только вместе с самим актом. Невозможно ввести в действие отдельное положение нормативного правового акта без введения в действие его самого как формы выражения правовых норм, формы выражения и закрепления соответствующей воли, формы, неразрывно связанной с содержанием. Нормативный правовой акт определяется наличием всех необходимых признаков, позволяющих идентифицировать его как таковой. Это и способ оформления (в том числе соответствующие реквизиты), и соблюдение порядка вступления его в силу (в том числе опубликования). Главным здесь выступает единство содержания и формы, поскольку нет содержания без формы, как нет и формы без содержания. Соблюдение этих требований обусловлено современным подходом к определению прав и обязанностей граждан, имеющим конституционное закрепление и состоящим в том, что норма права должна быть ясной и недвусмысленной, а нормативный правовой акт в связи с этим должен быть принят и введен в действие в установленном Конституцией и законом порядке и обладать всеми необходимыми признаками.
Проблема неупорядоченности законодательства Российской Федерации
На наш взгляд, основной является проблема неупорядоченности законодательства Российской Федерации, которая имеет множество проявлений.
Прежде всего, отсутствует легальное определение понятия "законодательство Российской Федерации". В Конституции Российской Федерации термин "законодательство" встречается всего семь раз и из ее текста крайне сложно с необходимой точностью определить содержание понятия, обозначаемого этим термином. Например, М.К.Кумышева считает, что согласно Конституции российское законодательство включает в себя федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, в каждом из которых предусматривается принятие законов1. Но это не дает ответы на все вопросы.
Отсутствие единообразного научного представления о понятии законодательства Российской Федерации повлекло и отсутствие единообразного использования термина в нем самом. Вместе с тем от того, какой смысл вкладывается в этот термин, зависит результат применения той или иной нормы.
Данную проблему можно разделить на две части. Первая часть - это проблема широкого и узкого подходов к определению состава законодательства, которая была рассмотрена в главе 1. Предложение по решению этой части проблемы состоит в том, что законодательство объединяет в себе не только законы, но и иные нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти. Это также подтверждается многими федеральными законами, определяющими законодательство по тем или иным вопросам как состоящее из законов и иных нормативных правовых актов .
Вторая часть - проблема определения состава законодательства Российской Федерации - носит более сложный характер. В одних федеральных законах понятия "законодательство Российской Федерации" и "законодательство субъекта Российской Федерации" разделяются1. В других применяется как понятие "федеральное законодательство", так и понятие "законодательст-во Российской Федерации"". А в некоторых говорится о законодательстве без уточнения, каком именно3. При этом чаще всего понятия "федеральное законодательство" и "законодательство Российской Федерации" отождествляются, а законодательство субъекта Российской Федерации не включается в состав законодательства Российской Федерации, что наиболее ярко проявляется в статье 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"4.
Таким образом, в федеральных законах используются три термина: "законодательство Российской Федерации", "федеральное законодательство" и "законодательство субъектов Российской Федерации". При этом в термин "законодательство Российской Федерации" вкладывается разный смысл, выявить который можно только из контекста и во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.
Например, согласно статье 33 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"3 иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Исходя из требований части 3 статьи 62 и части 2 статьи 15 Конституции, статьи 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях иностранные граждане также обязаны соблюдать законы субъекта Российской Федерации. Следовательно, в статье 33 указанного Федерального закона под законодательством Российской Федерации должно пониматься как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении подпункта "б" пункта 1 статьи 13 Федерального закона 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Фе-дерации"-, согласно которому одним из условий приема в гражданство России является обязательство лица соблюдать законодательство Российской Федерации. Другой смысл имеет термин "законодательство Российской Федерации" в статье 15 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе", согласно которой решение призывной комиссии об отказе в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой может быть обжаловано гражданином в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Исходя из пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации и статьи 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации3 это может быть только федеральное законодательство.
Судами формула "определяется законодательством Российской Федерации" воспринимается не иначе как "определяется нормативными правовыми актами, изданными федеральными органами государственной власти" или "находится в ведении Российской Федерации" , что соответствует и высказываемой отдельными авторами точке зрения о невозможности включения в состав законодательства Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации3.
Отождествление понятий "федеральное законодательство" и "законодательство Российской Федерации" не имеет под собой достаточных оснований. Во-первых, согласно части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Указанные принципы распространяются и на нормативные правовые акты, издаваемые органами государственной власти. Следовательно, такие нормативные правовые акты должны составлять единую систему. Во-вторых, федеральное законодательство состоит из нормативных правовых актов, изданных федеральными органами государственной власти, которыми не исчерпывается система органов государственной власти в Российской Федерации (статья 11 Конституции). В-третьих, исходя из положений статей 72 и 76 Конституции, законодательство Российской Федерации должно включать в себя федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Так, например, административное законодательство согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим оно не может быть отнесено в целом к федеральному законодательству или законодательству субъектов Российской Федерации. Это - законодательство Российской Федерации. В-четвертых, общим требованием к правовым текстам, как особого вида документам, является минимум синонимов, которое вытекает из "необходимости точности и ясности содержания текста закона (также, как и любого иного нормативного правового акта), выступающего условием его единообразного понимания и применения" . Это обусловливает отсутствие оснований для обозначения разными по смыслу терминами "федеральное законодательство" и "законодательство Российской Федерации" одного и того же понятия.
