Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Государственное устройство России и общественно-политическое развитие Якутии (XIX в.- 1922 г.)
1. Правовое положение Якутии в составе Российского государства до 1917 г 20
2. Развитие политико-правовых идей о федерализме и автономии в России в период революционного переустройства общества 4 6
3. Создание и деятельность «Якутского трудового союза федералистов» (начало XX в. - 1918 г.) 67
4. Национальный аспект строительства российской советской государственности. Образование Якутской автономной советской социалистической республики (1922 г.) 90
ГЛАВА II. Развитие политико-правовых основ якутской автономии в 20-30-е гг. XX в.
1. Дискуссии о правовом положении автономных республик в составе РСФСР 120
2. Эволюция правового положения Якутской АССР в 20-е гг 14 0
3. Общественно-политическое движение «конфедерали-стов» в Якутии (1927 - 1928 гг.) 171
4. Конституционно-правовые основы якутской автономии в 30-е гг 190
ГЛАВА III. Основные тенденции государственно-правового развития ЯАССР в 40-е - первой половине 80-х гг.
1. Развитие Якутской АССР в 40-е - начале 70-х гг 210
2. Изменения в правовом положении Якутской АССР по
конституционному законодательству 1977-1978 гг 241
3. Якутская АССР как субъект РСФСР в условиях «развитого социализма» и кризиса социалистического общества 27 0
ГЛАВА IV. Правовое положение Республики Саха (Якутия) в составе Российской Федерации в современный период
1. Изменение правового статуса автономных республик в составе РСФСР в конце 80-х гг. - начале 90-х гг. Конституция Республики Саха (Якутия) 1992 г 295
2. Федерализм как форма государственного устройства в современной России по Конституции РФ 1993 г. Правовое положение PC (Я) как субъекта Российской Федерации 319
3. Местное управление и самоуправление в Республике Саха (Якутия) 34 7
4. Правовое положение коренных малочисленных народов Севера 3 63
Заключение 385
Список источников и литературы 394
- Правовое положение Якутии в составе Российского государства до 1917 г
- Дискуссии о правовом положении автономных республик в составе РСФСР
- Развитие Якутской АССР в 40-е - начале 70-х гг
- Изменение правового статуса автономных республик в составе РСФСР в конце 80-х гг. - начале 90-х гг. Конституция Республики Саха (Якутия) 1992 г
Введение к работе
Актуальность темы. Для более глубокого понимания особенностей Российской Федерации в современный период, правового положения ее субъектов необходимо изучение предшествующих процессов, расширение представления об истории Российского государства, вполне закономерно обращение к историческому прошлому, к проблеме возникновения и развития советской национальной государственности, эволюции правовых взаимоотношений центра и регионов. Ведь структура многонационального Российского государства, формы взаимоотношений между центром и периферией, а также межэтнические контакты вырабатывались в течение веков.
Полиэтничность российского государства уникальна. Своеобразие его заключается в различном уровне социально-экономического развития народов России, необычайно сложном расселении этносов и этногрупп. Экономическая стагнация послужила детонатором активизации национального самосознания, а демократизация создала условия для проявления не только позитивного, но и негативного потенциала национальных движений, многие из которых пошли по пути этнического сепаратизма и эгоцентризма .
В этом плане обращение к истории становления и развития государственности Якутии, истории общественно-политических движений за введение земского управления, автономного управления Якутии в составе Российского государства, эволюции правового положения своеобразного, богатого природными ресурсами региона в современный период вполне оправданно.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время происходит реформирование системы государственной власти и управления на основе Конституции РФ 1 г., на-
правленное на более четкое закрепление принципов российского федерализма, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, обновляется законодательство Российской Федерации и ее субъектов. Так, приняты федеральные законы, имеющие принципиальное значение для современной российской государственности - «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г., «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от б октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000 т.), «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. и др.
Значимость исследования заключается в том, что на основе анализа нормативных документов, в особенности законов Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), определяющих принципы и основные направления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления PC (Я) , монографических исследований ученых-юристов и обобщения практики деятельности представительных, исполнительных и судебных органов PC (Я) автором внесены предложения в действующую Конституцию Республики Саха (Якутия), выявлены теоретические и практические проблемы, решение которых имеет важное значение для улучшения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в PC (Я) , сформулированы выводы и предложения о путях совершенствования и повышения эффективности их деятельности .
Исследование опыта государственно-правового развития Якутии на протяжении двух веков имеет важное научно-практическое
значение для выявления основных тенденций и перспектив развития федеративных отношений в Российской Федерации, взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти PC (Я).
Степень научной разработанности проблемы. Возникновение начал государственности в Якутии в определенной мере изучалось в дореволюционной и советской литературе, представленной трудами В. Л. Серошевского, СВ. Бахрушина, Н.А. Виташевского, Л.Г. Левенталя, Г.П. Башарина, Ф.Г. Сафронова, Г.Г. Макарова, М.М. Федорова и др. По дореволюционному периоду общественно-правового развития Якутии наиболее значительным является исследование М.М. Федорова, посвященное правовому регулированию жизни коренных народов Восточной Сибири в XVII - начале XIX века 1, т.е. до принятия «Устава об управлении инородцев» 1822 г. Автором были рассмотрены следующие вопросы: права и обязанности ясачных подданных в XVII - XVIII веках, регулирование верований, законодательное закрепление власти тойонов, организация общественного управления и суда у народов Восточной Сибири, участие тойонов в работе комиссии по составлению проекта Уложения 17 67 г.
В условиях действия Конституции Российской Федерации 1993 г., признающей новый статус бывших автономных республик, представляется актуальным вопрос об их государственно-правовой характеристике. В истолковании природы автономных республик советская наука добилась определенных успехов, хотя ее подход оставался в целом односторонним. Исходные начала советской автономной республики (социалистический характер, национально-
" Федоров М.М. Правовое положение народов Восточной Сибири (XVII - начало XIX века). Якутск, 1978.
территориальный принцип, добровольность, демократический централизм, равноправие) были выработаны в трудах В.И. Ленина, М.И. Калинина, И.В. Сталина, А.С. Енукидзе, в решениях Коммунистической партии Советского Союза. Важнейшие стороны статуса советской автономной республики нашли свое закрепление в законодательных актах Советского государства. В изучение проблем автономии и автономных республик большой вклад внесли В.Н. Дурденевский, Г.С. Гурвич, .С.А. Котляревский, К.А. Архиппов, И.П. Трайнин, A.M. Турубинер, Д.Л. Златопольский, А.И. Лепеш-кин, И.Д. Левин, О.И. Чистяков, Б.Л. Железное, Ю.Г. Судницын, З.Г.Еникеева, Ш.Ш. Ягудин и другие исследователи.
В настоящее время культивируется резко отрицательная оценка советской автономной республики, что не соответствует действительности. В обстановке переустройства государственной жизни России ряд исследователей стал склоняться к выводу, что автономная республика являлась мнимой, показной, «лживой» формой государственности. Появились суждения о том, что образование автономных республик антиисторично, искусственно ".
Природа автономной республики должна рассматриваться в многоплановом аспекте, во взаимосвязи с национальным вопросом, теорией национальной государственности, что характеризует автономную республику как государственное образование.
Советская автономия в идеологическом плане являлась формой разрешения национального вопроса. Следует согласиться с
1 См.: Драгунский Д. Кто спасет нас от национального фатализма? //Дружба народов. 1991. № 6. С. 23; Кузеев Р.Г. Национальные движения в Волго-Уральском регионе и федерализм России //Этничность и власть в полиэтнических государствах: Материалы международной конференции 1993 г. М., 1994. С. 243 и др.
утверждением профессора Д.Л. Златопольского ", что Российская, Закавказская Федерации и Союз ССР создавались, чтобы служить средством разрешения национального вопроса. Народы автономных республик были приобщены к научным достижениям, прошли индустриализацию и культурную революцию, научились жить в условиях сотрудничества республик и областей. В то же время проживающие в них народы пережили репрессии, насильственные перемещения. Развитие автономных республик связано с укреплением этнического самосознания народов.
В понимании природы автономной республики в советской литературе не было единства. Согласно распространенной точке зрения автономная республика являлась не суверенным государством 2. Другие считали, что автономная республика является государством, но таким, которое обладает специфическим суверенитетом или хотя бы признаками последнего ~. Третья группа авторов исходила из того, что автономная республика есть суверенное государство 4. Еще одна группа исследователей исходит из того, что автономная республика не являлась государством. Сто-
1 Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы //Вестник Моск. ун-та. 1994. Сер. 11. № 3. С. 6.
z Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С. 21—222; Железное Б.Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань, 1974. С.7; Еникеева З.Г. Автономная республика. М., 1964. С. 11.
3 См.: Железнов Б.Л. АССР - высшая форма советской автономии.
Казань, 1984. С. 33; Коркмасова К.Д. Национальная государст
венность в СССР. Ростов-на-Дону, 1970. С. 128.
4 Равин СМ. Теория советского федерализма: Автореф. дис. ...
докт. юрид. наук. Л., 1962.; Советская юстиция. 1977. № 4. С.
25; Левин И.Д. Советская федерация - государственно-правовая
форма разрешения национального вопроса в СССР //Вопросы Совет
ского государства и права. 1917-1957. М., 1957. С. 243; Злато-
польский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С.
216.
ронники этого мнения представляют автономную республику в качестве образования, ориентированного на проблемы внутреннего самоуправления в рамках суверенного государства и его конституции. Это означало, что автономная республика рассматривалась ими как самоуправление ". Такая оценка автономной республики не соответствует ее юридическому статусу: искажает волю законодателей РСФСР и автономных республик, закреплявших государственный характер политической автономии.
Профессор Б.Л. Железнов утверждал, что после 1978 г. уже не осталось теоретических и практических аргументов в пользу непризнания автономной республики государством z. Однако некоторые авторы продолжают настаивать, что автономная республика не являлась государством. Так, профессор Ю.М. Козлов пишет, что автономная республика даже по точному конституционному смыслу не являлась национальным государством, ибо ей не хватало одного из существенных признаков государства вообще, а именно суверенитета 3.
Таким образом, следует отметить, что, несмотря на обилие историко-правовой литературы, ряд вопросов, касающихся правового положения Якутии, остаются до сих пор дискуссионными (возникновение государственности, договорный характер вхождения Якутии в состав Российского государства, правовое положение автономной республики, суверенитет республики в составе Российской Федерации, договорный процесс и др.).
Радвогин А.В. К вопросу о понятии и принципе советской автономии //Ученые записки Киргизского ун-та. 1954. Вып. 3. С. 200; Каримов А.И. Компетенция высших органов власти автономной республики. Казань, 1976. С. б.
2 Железнов Б.Л. Указ. соч. С.33.
3 Козлов Ю.М. Исполнительная власть: региональные уровни
//Вестник Моск. ун-та. 1993. Сер. 11. № 1. С. 13.
Отдельные вопросы государственного строительства Якутской АССР и Республики Саха (Якутия) рассматривались специально г. Необходимость исследования данной проблемы диктуется обстоятельством, что до сих пор отсутствуют комплексные исследования, касающиеся развития правового положения Якутии в составе Российского государства в XIX-XX вв., регулирования общественно-правовых отношений народов Якутии с момента возникновения государственности до современного положения Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации, истории общественно-политических движений с лозунгами местного самоуправления, национальной автономии, повышения статуса автономной республики до союзной, оппозиционных советскому политическому режиму.
Объект исследования - государственно-правовые институты и правовые акты, регулирующие взаимоотношения государственных органов власти и управления, политико-правовые идеи и взгляды, характеризующие уровень развития государственности населяющих Российское государство народов, в том числе народа саха.
Предметом диссертационного исследования является государственно-правовое развитие Якутии в составе России в XIX-XX вв., взаимоотношения центральных и местных органов государственной власти и управления, идеи о федерализме и автономии, их реализация в условиях Якутии, общественно-политические движения за местное самоуправление, автономию и повышение статуса автономной республики, правовое положение народов Якутии.
Хронологические рамки исследования охватывают период с принятия Устава об управлении инородцев (1822 г.), с момента
1 Макаров Г.Г. Образование Якутской АССР, Якутск, 1957; Федоров М.М. Развитие советской государственности в Якутии (1918-1937 гг.). Якутск, 1968; Миронов Д.Н. Конституционно-правовой
становления государственности, создания родовых органов управления как государственно-правовых институтов, до 90-х гг. XX
в. - периода утверждения нового конституционного законодатель
ства Российской Федерации, современного состояния государст
венности Республики Саха (Якутия).
Цель настоящего исследования - проследить эволюцию правового положения, становление и развитие государственности Якутии в составе Российского государства в течение XIX - XX вв.
Цель исследования и содержание проблемы определили необходимость решения следующих задач:
- установить основные тенденции в государственно-правовом развитии Якутии в составе России в указанный период;
выяснить место и роль инородческих органов самоуправления в системе государственного управления Российской империи XIX в.;
оценить значение «Устава об управлении инородцев» 1822
г. как документа, регулировавшего общественно-правовые отноше
ния якутов до 1917 г.;
отразить эволюцию взглядов о государственном устройстве России в начале XX в., о советском федерализме и автономии в 20-е гг.;
осветить историю возникновения и развития общественно-политических движений за местное самоуправление, автономию, расширение прав автономной республики в составе СССР;
- проследить развитие конституционно-правовых основ со
ветской автономии, правового положения Якутской АССР в составе
РСФСР в 20-80-е годы XX века и Республики Саха (Якутия) как
субъекта Российской Федерации в 90-е гг.;
статус Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Феде-
установить основные тенденции в политике Российского государства во взаимоотношениях с регионами в указанный период;
- оценить современное состояние правового положения Республики Саха (Якутия) и перспективы ее развития в составе Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составили научные концепции федерализма, демократические принципы устройства органов государственной власти, общепризнанные положения общей теории государства и права. Последняя интегрирует, систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук, тем самым создает целостно-системную картину государственно-правовой жизни общества.
При проведении исследования на пересечении исторической и юридической наук автором были использованы присущие той и другой науке методы, приемы и принципы. Основными методологическими принципами диссертации являются: объективность, историзм, всесторонность. Материал изучался с позиции примата факта над концепцией и анализировался с учетом хронологии событий, содержания политических и правовых форм, необходимости получения максимально возможной достоверной информации из имеющихся источников. Проблема исследовалась в рамках как объективных факторов - характер государственной власти, расстановка политических сил в обществе, так и субъективных - взгляды и действия людей, стоявших у власти и применявших принципы федерализма на практике. Для изложения материала избран проблемно-хронологический подход.
рации. Новосибирск, 1996 и до.
Также в диссертации применяются принципы научного исследования, представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанализировать опыт формирования и функционирования государственно-правовых институтов, но и вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством, связывается с интересами, нуждами и стремлениями людей.
Автором были использованы следующие методы научного исследования: исторический - изучение изменяющихся во времени явлений, когда в хронологической последовательности восстанавливается цепь событий и фактов; системный - государство рассматривается как целостный механизм, все принципы и институты государственной системы, в свою очередь, взаимосвязаны и взаимообусловлены; формально-юридический - осмысление политических и правовых форм; метод анализа - в работе анализируются источники права, правовые принципы и институты, исторические факты; сравнительно-правовой метод - объективная оценка государственности в исследуемый период предполагает сравнение правового положения Якутии с другими регионами в составе Российского государства за продолжительный период времени - с начала XIX в. до 90-х гг. XX в.
Источниковую базу исследования составили нормативно-правовые акты, конституционное законодательство СССР, РСФСР, Якутской АССР, Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) , материалы официального делопроизводства, неопубликованные (архивные) документы, периодическая печать, работы государственных деятелей и юристов.
Положения, выносимые НА защиту;
- становление государственности якутов начинается со времени создания органов инородческого управления по Уставу 1822
г. как органов публичной власти, приспособленных к существующей системе государственного управления Российской империи, которые были призваны сыграть связующую роль между народами, живущими в условиях патриархально-родового строя, и российской цивилизацией;
инородческие органы управления - родовые управления, инородные управы и Степная дума являлись частью государственной системы управления России в досоветский период, совмещали в своей деятельности и административные, и судебные функции. Вместе с тем, сохранение родовых органов управления продолжительное время (до 1917 г.) приводило к консервированию архаических общественных отношений, гражданской и правовой изоляции населения;
в дореволюционный период проводились мероприятия по инкорпорированию территории Якутии в состав Российского государства. Включение Якутии в систему российской государственности способствовало экономическому и культурному развитию якутского народа, ускорению процессов консолидации якутов в нацию, освоению природных богатств края, процессу создания государственности якутов посредством влияния развитых российских государственных структур и институтов, уже устоявшейся правовой системы;
- в период революционного переустройства общества в Рос
сии получили распространение различные идеи государственного
устройства (местного самоуправления, областной автономии,
«синтетической» теории федерализма). В связи с активизацией
национальных движений в России в начале XX в. доминирующими
стали идеи национально-культурной и национально-
территориальной автономии, теория национального государства, в
которых непременным условием выступало разрешение национального вопроса;
различные концепции отечественных и зарубежных исследователей предопределяли сущность программ политических партий в революционный период. Анализ лозунгов и программных положений, касающихся федеративного устройства России, позволяет утверждать, что партии акцентировали свое внимание именно на национальной проблеме, исходя из многонационального характера государства;
основной идеей программы «Якутского трудового союза федералистов» (1917-1918 гг.) было создание Российской демократической федеративной республики парламентского типа. В качестве крупного субъекта федерации, в составе которого находилась бы Якутская область, федералисты выделяли автономную Сибирь во главе с Сибирской областной думой с законодательными правами;
- выступая за национально-культурную автономию, федерали
сты предусматривали для Якутии земское самоуправление с посте
пенным переходом к опыту законодательных сеймов. Таким обра
зом, прослеживается преемственность целей и задач, поставлен
ных еще в 1905 г. «Союзом якутов»;
- создание Якутской АССР положило начало новому этапу развития государственности Якутии; Якутская АССР являлась государством в составе РСФСР, обладавшим элементами государственного суверенитета и осуществлявшим государственную власть самостоятельно, в пределах, установленных Конституцией РСФСР и Конституцией СССР;
- автономная республика представляла собой политическую
форму советской автономии, олицетворяла признание якутской на
циональной государственности. Противоречивость правового поло-
же ни я автономной республики заключалась в том, что, с одной стороны, юридически она признавалась государством, а с другой - ее государственная власть, по сути, действовала в режиме местного управления;
движение «конфедералистов» в Якутии в 1927-1928 гг. с лозунгом повышения статуса автономной республики в качестве субъекта СССР возникло как оппозиционное советскому политическому режиму в условиях свертывания новой экономической политики, наступления на «кулачество» и отказа от прежней гибкой национальной политики в отношении ЯАССР;
на всех этапах развития якутской государственности прослеживается преемственность российских традиций по управлению различными регионами - учет национально-культурных, социально-экономических особенностей Якутии;
в условиях кризиса российской государственности становится актуальной идея федерализма, как формы государственного устройства, направленной на сохранение территории государства, и проводится политика предоставления большей самостоятельности регионам, в том числе Якутии;
- принятие Конституции 1992 г. Республики Саха (Якутия)
(с изменениями и дополнениями, принятыми в апреле 1994 г.) оз
наменовало важный этап формирования современной государствен
ности Якутии. Опыт и практика деятельности органов государст
венной власти PC (Я) и их взаимоотношений с федеральными орга
нами государственной власти за истекший период показывает, что
необходимо привести в соответствие с Конституцией Российской
Федерации некоторые нормы Конституции Республики Саха (Яку
тия) .
Научная новизна исследования. Автор представляет к защите комплексное историко-правовое исследование, посвященное госу-
дарственно-правовому положению Якутии в составе России за продолжительный период - в течение двух веков, с начала XIX века до конца XX века. Впервые на основе широкого круга источников обоснована концепция возникновения государственности Якутии в начале XIX в., со времени юридического закрепления создания инородческих органов управления в «Уставе об управлении инородцев» 1822 г. М.М. Сперанский провел реформу управления всей Сибири, которое делилось на главное, губернское, окружное, городское, сельское и инородческое (нерусские народы). Таким образом, инородческие органы - родовые управления, инородные управы, Степные думы - становились частью новой системы органов государственного управления.
В диссертации дана оценка Устава 1822 г., который оказался своевременным актом, обобщившим и систематизировавшим административные порядки в отношении инородцев, сложившиеся в XVII-XVIII вв. Радикальные преобразования касались по большей части внутреннего устройства традиционных общностей. Вопросы же их связи с государственной администрацией и распределения компетенции между последней и «туземной» властью решались в уже устоявшихся формах, с признанием приоритета обычного права. В Уставе 1822 г. следует видеть, прежде всего, не перечень нововведений, а кодификацию обширного опыта по управлению коренными народами Сибири в рамках российской государственности.
В диссертации впервые предпринята попытка проследить эволюцию правового положения обширного региона, богатого природными ресурсами и имеющего стратегическое значение в государственной политике Российской Федерации, проанализировать основные тенденции в политике Российского государства по управлению регионами на протяжении XIX-XX вв., а также осветить вопросы, которые по тем или иным причинам, в основном политическим, ос-
тавались неизученными (общественно-политические движения за местное самоуправление, автономию, повышение статуса автономной республики, политико-правовые взгляды и идеи 20-х гг. и
Др.)
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Предложенные автором рекомендации могут быть применены в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия); во-вторых, сформулированные идеи и предложения могут быть использованы учеными-государствоведами и государственными органами в дальнейшей разработке теоретических и практических проблем развития органов государственной власти и местных муниципальных органов власти Республики Саха (Якутия); в-третьих, содержащиеся в диссертации обобщения, предложения и выводы могут использоваться при чтении лекционных курсов в высших юридических учебных заведениях, на подготовительных курсах государственных и муниципальных служащих, а также при проведении практических семинаров.
Апробация работы. Диссертация обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России и рекомендована к защите на соискание ученой степени доктора юридических наук. Основные результаты исследования были доложены автором на республиканских научно-практических конференциях молодых ученых и специалистов (Якутск, 1988; 1993), Всесоюзной научной конференции «Национальные отношения в регионах страны: история и современность» (Якутск, 1992), республиканских научно-практических конференциях «Республики в составе Российской Федерации: государственность и политика (Якутск, 1992), «П.А. Ойунский: взгляд через годы», посвященной 100-летию общественно-политического деятеля, основоположника якут-
ской советской литературы П.А. Ойунского (Якутск, 1993), «Женщина Севера: семья и общество» (Якутск, 1995), «Опыт и практика строительства государственности в Республике Саха (Якутия) (Якутск, 1995), «Государственность Республики Саха (Якутия): история, современность и будущее», посвященной 7 5-летию со дня образования Якутской АССР и 5-й годовщине принятия Конституции PC (Я) (Якутск, 1997), «Конституция Российской Федерации и проблемы развития законодательства» (Якутск, 1997), на региональной межотраслевой научно-практической конференции «Человек и Север: исторический опыт, современное состояние, перспективы развития» (Якутск, 1992), на научной конференции «Российская государственность: традиции, преемственность, перспективы», посвященной памяти профессора Т.П. Коржихиной в Российском государственном гуманитарном университете (Москва, 1999), международной научно-практической конференции «Языки, культура и будущее народов Арктики» (Якутск, 1993), международной научной конференции адъюнктов Академии управления МВД России «Право XXI века: взгляд в будущее» (Москва, 2000), при проведении республиканского «круглого стола» «От Февраля к Октябрю», посвященном двум революциям 1917 г. в России (Якутск, 1997), на научно-практическом семинаре Академии управления МВД России «Местное самоуправление: современность и перспективы» (Москва, 2000).
Правовое положение Якутии в составе Российского государства до 1917 г
Сложный и интересный вопрос о взаимоотношениях сибирских коренных народов с государственной администрацией России в досоветский период изучен довольно подробно, но лишь немногие авторы пытались дать периодизацию этого процесса. Наиболее удачной представляется схема М.М. Федорова, предложившего в качестве основного критерия изменение правового статуса народов Восточной Сибири. По мнению ученого , их статус изменялся в три этапа: 1. XVII - начало XVIII в., когда были полностью сохранены старые формы общественного устройства. Правительство как собственник земли довольствовалось сбором пушных выплат. 2, 1720-1820 гг. Это период принятия первых актов, направленных на обеспечение взаимодействия коренных сибиряков с русскими администраторами, купцами и т.д. Происходило формирование своеобразного синтеза путей и способов управления. 3. 1820-1917 гг., когда целью правительства стало приведение образа жизни коренных народов края в соответствие с общероссийскими канонами.
В первой половине XIX в. население Сибири возросло на 30 % за счет переселенцев из центральной части России. Император Александр I направил в Сибирь генерал-губернатором М.М. Сперанского. Ему предписывалось «сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края и сделать оному начертание» х. В мае 1819 г. началась ревизия деяте нос_тіі _сибирских чиновников. В итоге ревизии два губернатора и 48 чиновников пошли под суд, 681 человек оказались заметанными в раскрытых злоупотреблениях. На администрацию было наложено взыскание в размере 3 млн. рублей 2.
Необходимость реформы управления Сибири была очевидной. М.М. Сперанский принял активное участие в ее разработке, завершившейся принятием ряда законодательных актов: «Учреждения для управления Сибирских губерний», а в качестве приложения к нему ряд уставов и положений - «Устав об управлении инородцев», «Устав о сибирских киргизах», «Устав о ссыльных», «Устав об этапах в Сибирских губерниях», «Устав о сибирских городовых казаках», «Положение о земских повинностях в Сибирских губерниях» и др. В разработке этих законодательных актов принимал участие Г.С. Батеньков, будущий декабрист, который по своим убеждениям являлся федералистом. Он утверждал, что всякое законодательство должно базироваться на народных нравах, учитывать историю, этнографию, климат страны, так как местные различия имеют наиважнейшее значение в таком обширном государстве, как Россия 3. Эти строки, написанные Г.С. Батеньковым 180 лет назад, актуально звучат и в наши дни.
Наряду с утверждением новой системы административно-территориального деления в 20-х гг. XIX в. проводится реформа государственного управления Якутией. На основе проекта М.М. Сперанского «Учреждения для управления Сибирских губерний» (утвержден и издан в июле) в январе 1822 г. в Сибири было создано два генерал-губернаторства: западное в составе Тобольской, Томской и Омской губерний и восточное в составе Иркутской, Енисейской губерний, Якутской области и приморских управлений - Охотского и Камчатского.
На основе «Учреждений» управление делилось на главное, губернское, окружное, городское, сельское и инородческое (нерусские народы).
Главное управление возглавлял генерал-губернатор, решающий все вопросы административного, финансового, судебного характера. Дела, не входившие в его компетенцию, передавались в высшие и центральные государственные органы. В своей деятельности он опирался на совещательный совет, состоявший из назначенных императором чиновников. Судопроизводство было отделено от административных учреждений и передано губернскому, окружному, земскому судам.
Губернскую администрацию возглавлял губернатор, при котором также действовал совет. В составе губернских органов функционировали казенная палата и губернский суд.
Губернии делились иа округа во главе с окружным начальником, при котором был окружной совет. Высшей судебной инстанцией округа был окружной суд. Земский суд и земскую полицию возглавлял земский исправник, но не выборный, а назначаемый. Городской полицией руководил городничий. Основным административным окружным учреждением была казенная палата.
Специфика областей Сибири заключалась в том, что областной начальник был главой гражданского и военного управления, остальные учреждения были те же, что и в округах.
Администрация Якутской области имела статус «особенного образования управления», возглавлявшегося областным началь ником . Областное правление при решении полицейских и судебных вопросов имело функции губернского правления, а при рассмотрении хозяйственных вопросов исполняло поручения Казенной палаты.
По «Табели разделения Сибири», приложенному к «Учреждениям», Якутская область разделялась на пять административных округов: Якутский, Вилюйский, Олекминский, Верхне-Ян ский и Средне-Колымский. В Якутском округе располагалось частное окружное управление, остальные четыре округа управлялись земскими исправниками 2.
Якутское частное окружное управление состояло из окружного суда, земского суда и окружного казенного управления. Окружной суд являлся судом первой степени по рассмотрению гражданских и уголовных дел, который подчинялся Иркутской судебной палате и состоял из судьи, двух-трех заседателей и стряпчего. Этот суд действовал практически на правах областного суда, так как он рассматривал судебные дела по всей области, и его приговоры обжаловались только в Иркутский губернский суд и Правительствующий Сенат. Земский суд (позднее он стал называться окружным полицейским управлением) кроме полицейских полномочий выполнял широкие следственные, судебные, хозяйственно-управленческие функции.. В состав земского суда входили якутский окружной исправник, земские заседатели и смотритель за поселениями ссыльных. Управление улусамиг наслегами, родами полностью подчинялось участковым заседателям земского суда. Казенное управление имело ограниченные исполнительные функции по сбору доходов, хранению ценностей и т.д.
Дискуссии о правовом положении автономных республик в составе РСФСР
В послереволюционные годы теория федерализма в России и в СССР развивалась на основе новых, советских Федераций -РСФСР, Союза ССР. Это предопределило две особенности в развитии взглядов отечественных гористов о федеративном государстве: во-первых, стремление обосновать своеобразие советских федераций, доказать их преимущества перед буржуазными федерациями; во-вторых, углубление представления о федерализме, развитие теории национально-государственного устройства страны.
Целый ряд специальных работ по вопросам федерализма в СССР был издан Г.С. Гурвичем % основоположником теории советского федерализма, признанного авторитетным специалистом в этой области. Именно в его интерпретации произошло фактическое отождествление федерации на базе автономии и союзного государства, но существенным недостатком его работ являлось отсутствие четких критериев разграничения суверенитета союзных и а втдномньтх__республик . __., — — "
Другой исследователь советской федерации М.О. Рейхель справедливо отмечал, что развитие советской федерации до образования СССР создало две ее основные формы: 1) объединение на договорных- началах независимых республик; 2) объединение, основанное на автономии, а также промежуточные формы между ними г. Автор, однако не смог в полной мере показать специфику советской федерации.
Интересны рассуждения П.И. Стучки о сочетании диктатуры пролетариата и федерации. Он подвергает критике классовую сущность и характер буржуазных федераций, противопоставляя советской федерации. П.И. Стучка отмечал, что Советы в центре и на местах выражают диктатуру рабочего класса, здесь создана действительная федерация, строящаяся на основе демократического централизма 2. П. И. Стучка, ссылаясь на партийные материалы (постановления съездов и конгрессов коммунистического Интернационала), рассматривал советскую федерацию как средство добровольного сближения и «окончательного слияния» самоопределившихся частей .
Однако в характеристике правового статуса автономных республик и взаимоотношений РСФСР с другими советскими республиками автор допустил неточности. В 1922 г. он относит к составу РСФСР не только автономные образования, но и независимые советские республики, вдобавок как те, так и другие рассматривались в главе о местных органах власти («Власть на местах и местное самоуправление») 4.
Автономная республика и автономная область как формы советского национально-государственного устройства рассматриваются особо; исправлены его прежние ошибочные положения, когда автономные республики рассматривались в главе о местных органах власти 5. П.И. Стучка приводит общую характеристику советской автономии, хотя специфику ее форм показыва ет недостаточно. Неточна и формулировка о правовом положении автономной республики в Российской федерации.
Е.А. Энгель рассматривает «политическое и хозяйственное сотрудничество всех племен и национальностей России на основе социального и национального равноправия как залог укрепления и развития мощи великой пролетарской Республики». Он различает правовое положение автономных областей как «самостоятельных административных частей Российской Социалистической Советской Республики» (здесь не упомянут федерализм, видимо, для того, чтобы подчеркнуть административный характер этой автономии) и автономных республик как «федеративных частей РСФСР» г. Эти идеи выражены яснее и точнее, чем расплывчатые формулировки A.M. Турубинера о предоставлении автономным республикам «большей доли самостоятельности», чем автономным областям ". Однако Е.А. Энгель допускает ту же ошибку, что и П.И. Стучка. Он принижает значение автономных республик, рассматривая их в связи с местными органами власти («Организация власти на местах»).
Б.Д. Плетнев отвергал федеративный характер РСФСР, ссылаясь, в частности, на отсутствие разделения всей территории республики на равноправные федеральные единицы («штаты») . Правильно отмечая, что РСФСР не является унитарным государством типа Франции или Италии, ибо в ее составе имеются автономные и областные образования, Б.Д. Плетнев вместе с тем утверждал, что «в этом отношении Советская Россия по своей государственной конструкции ближе всего подходит к Великобритании»; такой вывод делался на основе сравнения автономных областей, автономных советских республик и неза висимых советских республик с британскими колониями, наде-ленными ограниченным представительством и доминионами
М.А. Рейснером была выдвинута ошибочная концепция, согласно которой субъектами советской федерации являются не только национальные республики. Он утверждал, что Советское государство - это прежде всего федерация сельских и городских организаций, федерация коммун типа Парижской коммуны, объединяемых далее через уезды, губернии, области, а также национальные республики ". «...Объединение Советов произошло именно в форме их федерирования или вступления во все более и более тесный союз всех Советов, которые, наконец, и слились в единую «Республику Советов...» . Здесь игнорируется или недооценивается значение национального вопроса, отвергается роль советской федерации как государственной формы объединения народов. Отражены и те же взгляды, которые М.А. Рейснер защищал еще при подготовке первой Конституции РСФСР 1918 г., когда он утверждал, что национальный принцип может играть второстепенную, временную роль, и предлагал строить РСФСР как объединение союзов и организаций трудящихся в коммунальные федерации, коммун - в провинциальные федерации, провинций - в областные союзы (областные республики) , а этих последних - в РСФСР 4. Позднее, в 1923 г., рассуждая о сложившихся советских национальных государствах, трудовых коммунах и автономных областях и оставляя открытым вопрос о развитии советской системы в будущем, он утверждал, что «уже сейчас, на примере автономных областей, мы видим, как незаметно переходит федерация национальностей в федерацию Советов» х. В этих взглядах чувствуется сходство с анархическим федерализмом (конфедерализмом) Прудона.
Эта ошибочная точка зрения фактически находила поддержку и в работах некоторых других авторов. Так, A.M. Гурвич рассматривал распределение доходов и расходов Советского государства между «центральной и местными властями», соотношение общегосударственных органов РСФСР и местных Советов в области бюджетного права, как «отражение федеративного строя Республики» с.
М.А. Рейснер смешивает значение и роль экономико-географических районов и национальных, союзных республик: «Если Уральский край скорее отвечает принципу некоторой экономической автономии, то в виде Сибири и Дальне-Восточной области мы имеем крупные образования, не уступающие по значению Украине, Белоруссии и тем более Узбекистану. Фактически стоящие во главе территориальных областей Революционные Комитеты мало в чем уступают высшим органам власти Союзных республик, ...отсутствие их представителей в Совете Национальностей значительно суживает роль и значение последнего».
Развитие Якутской АССР в 40-е - начале 70-х гг
В период Великой Отечественной войны сохраняли свои полномочия и действовали все органы государственной власти и управления Якутской АССР: Верховный Совет, его Президиум, Совет Народных Комиссаров, наркоматы и ведомства, местные органы власти и управления, конституционные полномочия которых продлевались. Перестройка государственного аппарата в масштабе всей страны осуществлялась, с одной стороны, в направлении изменения содержания, форм и методов деятельности конституционных органов страны, обусловленных централизацией управления, повышением роли исполнительно-распорядительных органов и сокращением государственного аппарата, с другой - по линии создания чрезвычайных и специальных органов.
Верховный Совет Якутской АССР созывался на сессии один раз в год, на которых рассматривались вопросы утверждения государственного бюджета ЯАССР, развития местной промышленности, деятельности Советов по оказанию помощи инвалидам войны и семьям военнослужащих, о состоянии и задачах здравоохранения в республике и т.д. Постоянно действующий орган Верховного Совета - его Президиум, как и до войны, ведал вопросами подготовки очередных сессий, публиковал принятые Верховным Советом ЯАССР законы и постановления, издавал Указы о награждении Почетными грамотами и о присвоении почетных званий, рассматривал отчеты райисполкомов.
На 1 июля 1941 г. в ЯАССР действовали 1 окружной, 38 районных, 7 городских, 428 сельских и 22 поселковых местных Советов, имевших в своем составе 5317 депутатов. В первые месяцы войны из Якутской АССР было призвано в армию местных Советов около 50 % депутатов сельских, наслежных, районных и городских Советов и 60 % депутатов поселковых Советов ".
16 декабря 1943 г. СНК ЯАССР принял постановление «О мерах по улучшению организационно-массовой работы наслежных, поселковых, сельских и городских Советов депутатов трудящихся». В военных условиях невозможно было обеспечить регулярный созыв местных Советов в соответствии с Конституцией ЯАССР. Советы занимались проведением призыва военнообязанных в армию, организацией помощи фронту, сбором денежных средств на нужды войны и т.д. В центре их внимания находились выполнение военных заказов, выполнение планов добычи золота, олова, слюды и других полезных ископаемых, а также планов добычи пушнины и рыбы.
Под руководством местных Советов была проведена перестройка на военный лад предприятий местной промышленности. Часть предприятий местной промышленности занимались исключительно выполнением фронтовых заказов, остальные, несмотря на большие трудности в снабжении сырьем и материалами, нехватку квалифицированной рабочей силы, обеспечивали потребности населения в предметах первой необходимости.
В послевоенные годы были проведены меры по совершенствованию структуры центральных органов управления республики. В частности, решениями высших органов РСФСР и Якутской АССР были созданы министерства бытового обслуживания, местной промышленности, пищевой промышленности, топливной промышленности, мелиорации и водного хозяйства. В 1971 г. восстановлено Министерство юстиции республики. Некоторые министерства получили новые наименования (Министерство коммунального хозяйства, Министерство охраны общественного порядка) . Решением правительства были образованы некоторые новые органы (ведомства) при Совете Министров Якутской АССР.
Период с середины 50-х гг. характерен тем, что происходили непрерывные перестройки государственного аппарата. Причины этих перестроек были неоднозначными. С одной стороны, они обусловливались стремлением в соответствии с решениями XX съезда КПСС демократизировать государственную структуру, преодолеть чрезмерный централизм, сложившийся в годы формирования и упрочения командно-административной системы государственного управления.
Параллельно шел процесс совершенствования местных органов государственного управления. В 1956 г. местные органы Министерства внутренних дел СССР были переданы в двойное подчинение: они подчинялись не только вышестоящему отраслевому органу управления, но и местному Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету. Важное значение имело преобразование в 1969 г. на основе Указов Президиумов Верховных Советов РСФСР и Якутской АССР районных производственных управлений сельского хозяйства в управления сельского хозяйства райисполкомов, повлекшие перевод важных органов управления в районное подчинение.
В конституционное законодательство автономных республик в 50-е гг. были внесены существенные изменения. Особенно заметно это по тем поправкам, которые предусматривали совершенствование избирательной системы и избирательных норм по выборам в Верховный Совет и местные Советы депутатов трудящихся Якутской АССР, а также системы судопроизводства, порядка и формы работы органов власти, управления и суда.
18 апреля 1955 г. Верховным Советом ЯАССР был принят закон «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета
Якутской АССР «Об избирательных нормах по выборам в районные, сельские (наслежные, кочевые) и поселковые Советы депутатов трудящихся Якутской АССР» от 16 декабря 1954 г.». В соответствии со ст. 145 Конституции РСФСР были внесены соответствующие изменения в ст. 105 Конституции Якутской АССР. По новым избирательным нормам в районный Совет избирался один депутат от 1000 чел. населения; в районе с населением до 35 тыс. чел. - 35 депутатов; в районе с населением свыше 60 тыс. чел. - не более 60 депутатов; в сельские и поселковые Советы избирался один депутат от 100 чел. населения; в селах и поселках с населением до 1500 чел. - 15 депутатов, а с населением свыше 3500 чел. - не более 35 депутатов г.
На этой же сессии был принят закон «О внесении изменений и дополнений в статьи 42, 61, 62, 64 и 109 Конституции (Основного Закона) Якутской АССР» . По закону устанавливалась новая структура Совета Министров ЯАССР, в состав которого вошли: председатель Совета Министров, председатель Государственной плановой комиссии, председатель Комитета Государственной безопасности при Совете Министров ЯАССР, министры внутренних дел, здравоохранения, коммунального хозяйства, культуры, местной промышленности, промышленности и продовольственных товаров, просвещения, сельского хозяйства, социального обеспечения, торговли, финансов, юстиции, начальники управлений автомобильного транспорта и шоссейных дорог, промышленности строительных материалов, топливной промышленности (ст. 42) .
Изменение правового статуса автономных республик в составе РСФСР в конце 80-х гг. - начале 90-х гг. Конституция Республики Саха (Якутия) 1992 г
В 70-х и в начале 80-х годов XX в. в социально-экономическом развитии страны явно проявились негативные процессы. Состоявшиеся в апреле 1985 года и феврале 1986 года партийные форумы констатировали, что заметно снизились темпы роста экономики, производительности труда, замедлился научно-технический прогресс, усилились диспропорции в экономике, ухудшились некоторые другие показатели ее эффективности. Впервые было отмечено, что достижения в межнациональных отношениях не должны создавать представления о их беспроблемности. В этих условиях КПСС выдвинула концепцию «перестройки», которая должна была стать своего рода социальной революцией.
К концу 80-х годов КПСС вынуждена была признать, что проблемы во всех сферах жизни советского общества нарастают, нужны кардинальные меры, чтобы остановить сползание страны к кризису в экономической, социальной и духовной сферах.
Проблемы национальной политики, межнациональных отношений специально были рассмотрены на сентябрьском Пленуме ЦК КПСС 1989 г. Пленум, проанализировав сложившуюся ситуацию в межнациональных отношениях, указал на негативные моменты в вопросах сохранения национальной самобытности, развития языка, культуры, традиций, социальной структуры республик, принципов федерализма. Серьезное внимание было уделено автономиям, как органичной части перестройки советской федерации. Имелось в виду восстановление в полном объеме законных прав и интересов народов, проживающих в автономных республиках, областях, округах.
История национально-государственного строительства РСФСР показала, что процесс реализации нациями и народностями права на самоопределение происходил в основном до середины 30-х годов и лишь в пределах территории РСФСР (образование, преобразование, ликвидация автономий). Произошли некоторые изменения во всех сферах жизни наций и народностей, а национально-государственное устройство РСФСР, можно сказать, оказалось закостеневшим, так как более полувека не решались назревшие задачи совершенствования национально-государственных форм и отношений.
Следует отметить, что образование различных форм национальной государственности (хотя и неодинаковых по правовому статусу) создавало определенные благоприятные условия для социально-экономического, культурного, политического развития народов, для консолидации их в нации. Однако и этот фактор в результате деформации общественного развития, в условиях сверхцентрализма, административно-бюрократического управления не оказал глубокого влияния на дальнейшее развитие межнациональных отношений. Поэтому одним из наиболее важных и актуальных направлений перестройки межнациональных отношений считалось совершенствование советской федерации и автономии, национально-государственных отношений в стране. В связи с этим было признано целесообразным:
«Ускорить обновление конституционных и других законодательных актов об автономных республиках, автономных областях и округах.
Учитывая правовую природу автономных республик как советских социалистических государств, необходимо существенно расширить их компетенцию. Они должны иметь возможность решать все вопросы административно-территориального деления на своей территории, защиты природы, развития национальной культуры и языка, охраны исторических памятников.
Укрепить экономическую самостоятельность автономных республик путем перевода их на хозрасчет и самофинансирование, определения форм участия предприятий и объединений союзного и республиканского подчинения в формировании их бюджета .
Предоставить органам власти автономных республик право опротестовывать акты органов управления Союза ССР и союзных республик, если они вступают в противоречие с закрепленной в конституции компетенцией СССР, союзной республики.
Повысить правовой статус автономных областей и округов, предоставив им право законодательной инициативы в высших органах государственной власти СССР и союзных республик, а также право иметь свое представительство не только в Верховном Совете СССР, но и в Верховных Советах союзных республик, в Советах народных депутатов соответствующих краев и областей.
Установить, что органы власти автономного округа могут непосредственно обращаться в министерства и ведомства СССР и органы управления союзной республики, а также ввести, что решения окружного Совета народных депутатов могут быть отменены только Верховным Советом союзной республики. Предусмотреть, что территория автономной области и округа не может быть изменена без их согласия.
Рассмотреть вопрос о возможности и порядке перехода автономных областей РСФСР, если такова будет воля их населения, в непосредственное подчинение органов государственной власти и управления Российской Федерации.
Постоянно принимать в расчет отношения не только между национально-государственными образованиями внутри Союза, но и между нациями, народностями и национальными группами в республиках и регионах.
Обеспечить все права и условия для сохранения национальных традиций, развития культуры и языка граждан, которые живут за пределами своих национально-государственных образований или не имеют таковых в СССР, их представительство в органах власти. Используя уже накопленный опыт, продолжить практику создания национальных культурных центров, обществ и землячеств. Они могли бы работать под руководством и при помощи соответствующих Советов народных депутатов, иметь в них своих представителей.
С согласия Верховных Советов республик, краевых и областных Советов народных депутатов могут создаваться национальные районы, сельские, поселковые Советы в местах компактного проживания национальностей, которые не имеют своих национально-территориальных образований. Законодательно закрепить право таких национальных групп и общин на самоуправление.
Предусмотреть возможность образования общесоюзных государственно-общественных органов для представительства граждан, относящихся к народам, которые не имеют собственной территориальной автономии.
Для развития контактов национальных меньшинств с гражданами других государств, с которыми их объединяет общее этническое происхождение или культурное наследие, предусмотреть в законодательстве право национально-культурных центров и общественных организаций поддерживать - как через Союз советских обществ дружбы и культурной связи с зарубежными странами, так и непосредственно - культурные связи с аналогичными культурно-просветительными организациями этих государств» х.
