Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Становление и конституционное оформление независимого государства Иордании в первой половине XX в 10 - 61
1. Образование государства Иордании в 20-е гг. XX в 10 - 22.
2. Конституционное оформление государства Трансиордании в 1928 г 22 - 38
3. Принятие первой Конституции Иорданского Хашимитского Королевства 1946 г. 38-48
4. Конституционное развитие Иорданского Хашимитского Королевства в 50-е гг. XX в 48 - 61
ГЛАВА II. Развитие независимого государства Иордании во второй половине XX в 62 - 140
1. Упрочение основ монархической власти Иордании 62-84
2. Основные изменения в статусе правительства Иордании 84-96
3. Формирование основ парламентаризма в Иордании .96 - 131
4. Особенности развития институтов судебной власти Иордании 131-140
Заключение 141-144
Список использованной литературы 145 - 154
- Образование государства Иордании в 20-е гг. XX в
- Конституционное оформление государства Трансиордании в 1928 г
- Упрочение основ монархической власти Иордании
- Основные изменения в статусе правительства Иордании
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом факторов историко-культурного, этнополитического и государственно-правового характера. Арабские страны, к которым относится и Иордания, представляют собой регион со своеобразной историей, культурой и государственностью. Это своеобразие проявляется, в частности, в государственно-правовом развитии Иордании, во многом отражающем закономерности не только стран региона, но и развивающихся стран в целом. В то же время степень изученности этих закономерностей сегодня явно недостаточна. Публикации по данной проблеме в российской и советской литературе не являются методологически безупречными в силу их нередкой идеологической зашоренности, невольно приводившей порой к искажению государственно-правовой реальности.
С распадом СССР существенно изменилась ситуация как в мире в целом, так и в арабском регионе, что отразилось также на внутриполитической обстановке в странах региона. В ряде случаев это сопровождалось серьезными изменениями в государственных структурах и политических системах. Однако указанные тенденции государственно-правового развития не нашли должного теоретического освещения в российской и зарубежной, в частности арабской правовой литературе, что также предопределяет актуальность данного исследования.
Проведенное диссертационное исследование позволяет получить новые, дополнительные знания о политической и конституционно-правовой системе независимого государства Иордании в исторической ретроспективе.
Предмет исследования составляют основные государственно-правовые институты Иордании, рассмотренные в их историческом развитии сквозь призму конституционного законодательства и государственно-управленческой практики в XX веке.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на монографическом уровне предпринято комплексное исследование проблемы становления и развития независимого государства Иордании в XX веке, в том числе с точки зрения его конституционно-правового развития. Научная новизна данной работы состоит в том, что она представляет собой первое не только в российской, но и в арабской правовой литературе исследование по вопросу становления и эволюции государства в Иордании. На основе законодательного материала и обобщений конституционной практики предпринята попытка проанализировать исторические и теоретические основы сложившейся в Иордании национальной государственности. В данной работе введены в научный оборот не использовавшиеся ранее в отечественной правовой литературе материалы по государственно-правовой истории Иордании.
Целью диссертационного исследования является всесторонний историко-правовой анализ проблемы становления и развития независимого государства Иордании в XX веке на различных этапах государственно-правового развития этой страны.
В соответствии с поставленной целью автором определены следующие научные задачи:
— показать обусловленность процессов становления и развития
государственности Иордании влиянием таких внешних факторов, как
окончание первой мировой войны, распад Османской империи, ослабление
позиций Германии на Ближнем Востоке, усиление здесь британского
влияния, подъем освободительного движения в арабских странах;
— исследовать процесс эволюции государственности Иордании сквозь
призму изменения форм правления, государственного устройства и
политического режима на разных этапах истории этой страны;
— выявить общие закономерности и особенности эволюции
конституционного законодательства Иордании на протяжении XX века,
заключавшиеся в постепенном расширении конституционных полномочий ее высших государственных органов, отражавшем изменение в соотношении сил в пользу иорданского освободительного движения;
раскрыть своеобразие формы правления на основе нормативного анализа соответствующих положений Конституций Иорданского Королевства 1928,1946 и 1952 гг.;
установить исторические особенности формирования и механизма деятельности высших государственных органов Иордании в XX веке (монарх, парламент, правительство, суды);
— определить влияние традиционных институтов (ислама и обычного
права) на конституционное правотворчество и государственные структуры
Иордании в XX веке;
— выяснить тенденции и перспективы развития в Иордании
государственно-правовой системы в целом и ее отдельных элементов.
Методологической основой исследования послужили
концептуальные положения и методологические принципы истории и теории государства и права, а также конституционного права. В качестве основного философского метода исследования выступил диалектический метод. Отдельные государственно-правовые явления анализировались на основе таких диалектических законов, как эволюционность, преемственность, и таких категорий диалектики, как форма и содержание, необходимость и случайность, возможность и действительность и т.д.
В работе также использовались структурно-системный метод и отдельные методы формальной логики. В качестве специальных, частнонаучных методов автор использовал: 1) исторический метод; 2) сравнительно-правовой метод; 3) формально-юридический (догматический) метод; 4) конкретно-социологический и статистический методы; 5) культурологический подход.
Теоретическая основа и историографический обзор. Обращение к проблемам истории становления и эволюции государства в Иордании предопределило необходимость решения таких теоретико-правовых проблем, как эволюция конституционной формы в ходе борьбы полуколониального государства за национальную независимость и государственный суверенитет, установление элементов преемственности в праве, места и роли институтов обычного права в механизме власти, специфики исламской правовой традиции, процессов унификации права и т.п. В связи с этим использовались труды таких отечественных правоведов и историков, как С. С. Алексеев, В. Г. Гаврилин, В, П. Данилов, В. Н. Денисов, О. А. Жидков, М. А. Завратов, В. А. Исаев, В. М. Конков, Л. Н. Котлов, С. А. Каминский, Н. А. Крашенинникова, Е. А. Лебедев, А. А. Мишин, Г. И. Муромцев, Э. Е. Онан, М. В. Сапронова, И. Е. Синицина, М. А. Супатаев, Л. Р. Сюкияйнен, С. А. Шумов, В. Е. Чиркин, Л. М. Энтин, А. И. Яковлев и др.
Автором были также изучены работы иорданских и арабских историков и юристов: Абдель-Хамид М., Абдель-Хади М., Абдель-Рахман ас-Сабуни, Абдель-аль-Муниим М., Аль-Щауи М., Аль-Кисуани С, Аль-Газови М., Аль-Шураки А., Аль-Килани Ф., Асаед Мухаммед Фаез, Асфур Саад, Машакпии Амин, Мадии М., Мусса С, Мухана Амин, Мухафза А., Нуссиби X., Хаддад М., Халиф Мухаммед, Хаурани Хани, Хеир Хани, Хияри Адель, Хлефат А., Шиха Ибрагим. Были проанализированы материалы диссертационных исследований, специально посвященных проблемам общегражданской и государственно-правовой истории Иордании и других стран Арабского Востока.
В ходе диссертационного исследования использовались источники общеисторического и правового характера на арабском, русском, и английской языках. В источниковую базу исследования вошли официальные издания государственных информационных служб и
материалы ряда правительственных ведомств Иордании, а также материалы периодических иорданских и арабских изданий, в частности таких иорданских газет и журналов, как «Аль-Дустур», «Аль-рай», «Аль-Асвак», «Журнал Национального собрания Иордании», содержащих описательные и аналитические материалы по исследуемой проблеме.
Проведенное диссертантом комплексное исследование позволяет сформулировать ряд содержащих элементы новизны положений и выводов, которые выносятся на защиту.
1. Процесс становления Иорданского Хашимитского Королевства
отражал влияние противоречивых внешних и внутренних факторов. Так, к
первым из них относились поначалу распад Османской империи после
первой мировой войны, усиление позиций Великобритании на Ближнем
Востоке, подъем освободительного движения в арабских странах.. Ко
вторым следует отнести низкий уровень буржуазного развития Иордании,
значительное влияние традиционных институтов, прежде всего религии,
экономическую раздробленность, культурную отсталость общества, его
политическую разобщенность, отсутствие национальных управленческих
кадров и т.д.
2. Дуализм национальной правовой системы, сочетающей элементы
европейской правовой культуры с положениями норм обычного права и
шариата, является фактором < постоянного влияния на государственные
институты страны. Это проявляется, с одной стороны, в безграничном
доверии народа королевской семье, относящей себя к роду Хашимитов,
который по преданию ведет свое происхождение от пророка Мухаммеда
(отсюда и официальное название страны — Иорданское Хашимитское
Королевство). С другой стороны, в условиях социальной нестабильности и
политических кризисов власть имеет возможность подменять
бездействующие институты европейского типа традиционными
институтами (пример тому - замена национального парламента Консультативным советом в 1974 — 1984 гг.).
Конституция 1928 г., закрепившая официальное существование подмандатного Великобритании Трансиорданского эмирата, заложила политические и юридические основы для существования и дальнейшего укрепления в стране монархической формы правления.
Конституция 1946 г. продекларировала суверенность иорданского государства, закрепив в качестве формы правления дуалистическую монархию с очень сильной королевской властью, лишь формально ограничиваемой бикамеральным парламентом. В целом она не отвечала многим демократическим требованиям ив известной степени была пропитана полуфеодальной идеологией и традиционализмом.
5. Арабо-израильская война 1948 г. вызвала изменения во
внутриполитической обстановке в Иордании и обусловила необходимость
пересмотра прежней Конституции, принятия ее новой версии. Конституция
Иордании 1952 г., третья в истории страны, с одной стороны, существенно
расширяла полномочия законодательной ветви власти, с другой, - по-
прежнему закрепляла ее подчиненное положение по отношению к власти
исполнительной.
6. Несмотря на слабость в целом парламентских структур в Иордании и
относительную ограниченность конституционных полномочий
Национального собрания, парламентаризм в Иордании постепенно набирает
вес, усиливается его роль в системе государственного управления, а также
влияние на конституционное и политическое развитие страны.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании обобщения, выводы и фактологический материал могут быть использованы в дальнейших исследованиях политического и государственно-правового развития Иордании,
соответствующей проблематики арабских стран, а также развивающихся стран в целом.
Сформулированные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе - при составлении учебных пособий и в ходе преподавания курсов общей теории государства и права, истории государства и права зарубежных стран, сравнительного правоведения, общих и специальных курсов для юристов-международников в высших российских и арабских учебных заведениях.
Имеющиеся в настоящей работе обобщения и выводы могут быть учтены и в управленческой практике ряда арабских стран с целью корректировки их национальных законодательств и повышения эффективности деятельности национальных государственных органов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Российского университета дружбы народов, где она прошла необходимое рецензирование и обсуждение.
Высказанные в диссертации суждения и концептуальные предложения опубликованы в двух научных статьях, депонированных в ИНИОН РАН.
Образование государства Иордании в 20-е гг. XX в
Иорданское государство является сравнительно молодым, так как возникло лишь в начале XX века. До этого на протяжении многих веков оно было составной частью более крупных государственных образований (Адамитии, Амунитии, Муабитии), располагавшихся в средней, южной и северной части современной Иордании.
Территория Заиорданья, то есть земли, расположенные на левом, восточном берегу реки Иордан, вместе с Палестиной и другими районами Леванта (Сирией и Ливаном) издавна привлекала внимание колониальных держав. С конца XIX века в заиорданских районах активную деятельность развернули различные миссионерские и просветительские общества, связанные с правящими кругами колониальных держав Европы и США.
К началу XX века англо-турецкие разногласия на Ближнем Востоке и, в частности, в районе Леванта и Заиорданья чрезвычайно обострились. Турецкие правящие круги стали все активнее выступать как подчиненный союзник германского империализма, намеренно толкавшего Османскую империю на активизацию ее арабской политики, ибо «будущее турецкой империи лежит в Азии, на Евфрате и Тигре».1 Перед Первой мировой войной иорданские территории входили в состав арабских владений Османской империи. Палестинские районы составляли особый иерусалимский санджак.
В период Первой мировой войны Заиорданье стало узлом турецких коммуникаций на аравийском и палестинском фронтах, а также основной продовольственной базой османских войск в этом районе. Политика
Турции и стоящей за ее спиной Германии, вызывала крайнее беспокойство Англии, учитывая исключительное значение Заиорданья. В этой связи уже в декабре 1914 г. командование английского военно-морского флота попыталось высадить десант в порту Акаба, который являлся единственным выходом к морю для иорданского эмирата и в то время принадлежал Хиджазу.1 Однако военные неудачи англичан на Ближнем Востоке задержали перенесение военных действий на территорию Заиорданья. Положение изменилось после английского наступления на палестинском фронте в январе 1917 г. Для того чтобы обеспечить правый фланг английских войск, правительство Англии стало настаивать на перенесении военных действий в район хиджазских племен, поднявших восстание против Турции в июле 1916 г. во главе с шерифом Мекки X. бен Али, объявившим себя королем арабов. К сентябрю 1918 г. территория Заиорданья была полностью освобождена и перешла под управление Э. Фейсала, сына шерифа Мекки.2 1 октября 1918 г. арабская армия под командованием Фейсала вступила в Дамаск, положив тем самым конец турецкому господству.3
Однако Заиорданье, освобожденное от турецкого гнета самими арабами, не смогло полностью воспользоваться плодами победы. Его территория вместе со всеми сирийскими вилайетами стала предметом жестокого спора между колониальными державами Великобританией и Францией. Французское правительство взяло на себя инициативу в переговорах относительно территориального раздела. Оно первоначально выдвигало требования включения в состав своих владений всей
«исторической Сирии», в том числе собственно заиорданских санджаков дамасского вилайета, а также Палестины. Великобритания всячески оттягивала обсуждение этого вопроса, так как надеялась захватить районы османского наследства силой оружия и поставить Францию перед свершившимся фактом. Только после того, как английские колонизаторы договорились с шерифом Мекки X. аль-Хашими о его вступлении в войну на стороне держав Антанты, обещая ему создание после войны под его властью королевства в составе Хиджаза, правительство Великобритании уступило настояниям своего союзника. Предметом обсуждения должны были стать те территории, которые по англо-хиджазскому соглашению предполагалось включить в состав арабского королевства.
Но англичане нарушили свое обещание королю X. бен Али по вопросу обеспечения независимости и объединения арабских стран после поражения османцев. В мае 1917 г. подписывается англо-французское соглашение Сайкс-Пико, целью которого было разделение арабских стран и их подчинение новому прямому колонизатору. В частности, это соглашение содержало план раздела Сирии на четыре региона. После социалистической революции в России и падения царского режима великие державы согласились предоставить Великобритании мандат для управления Палестиной с целью претворения в жизнь идеи о создании в Палестине еврейского «национального очага». При этом район восточнее Иордана был оставлен под британской оккупацией.1 Таким образом, Франция стала контролировать Сирию полностью, а Англия стала контролировать Ирак, Палестину и восточную часть Иордана.
Принц Фейсал безуспешно пытался договориться с правительствами Франции и Великобритании о сохранении независимости и целостности Сирии. Были еще попытки поставить мировое сообщество перед свершившимся фактом, как то: резолюция Сирийской конференции от 7 марта 1920 г. об объявлении независимости Сирии, Ливана, Палестины и восточного побережья Иордана и о назначении принца Фейсала королем этих территорий, после чего Фейсал решил сформировать гражданское правительство. Однако Великобритания и Франция не придавали этому никакого значения, ив апреле 1920 г. на международной конференции в Сан-Ремо было принято историческое решение о разделе Арабского Востока по мандатной системе, согласно которой бывшая сирийская провинция Османской империи делилась на три части: Франция получила Сирию и Ливан, а на территорию Палестины и будущей Иордании был утвержден мандат Великобритании.1 Стране-мандатарию было предоставлено право всей полноты законодательной и исполнительной власти, контроля над судебной системой и внешними сношениями, право содержать на подмандатной территории свои войска, а мандатные вооруженные силы использовать по своему усмотрению.
Конституционное оформление государства Трансиордании в 1928 г
После создания эмирата Трансиордании и подписания 28 февраля 1928 г. межгосударственного договора между Верховным комиссаром в Палестине и главой трансиорданского Консультативного Совета Хасаном Абуль Худой. 16 апреля 1928 г. был опубликован Основной закон для эмирата Трансиордания, статьи которого отражали основное содержание Договора 1928 г.1 Данную Конституцию нельзя признать результатом достигнутой между иорданским народом и официальными властями договоренности, поскольку ни прямо, ни косвенно простые граждане не привлекались к участию в ее разработке.2 К тому же форма договоренности предполагает предоставление народом или его представителем полномочий на совершение договора или вручение атрибутов суверенной власти правящему лицу (королю или эмиру) в целях осуществления этой власти. Некоторые правоведы приходят к убеждению, что Конституция Трансиордании 1928 г. была дарована монархом.3 Конституциями, появившимися на свет в форме дара, можно считать те, которые даруют монархи, отрекаясь в них от ряда своих привилегий и части своей компетенции в пользу народа.
В этой связи нельзя считать, что Основной закон 1928 г. был октроирован, так как известные в истории октроированные конституции даровались монархами только тогда, когда, с одной стороны, существовала абсолютная власть, а с другой — нарастали народные выступления за гражданские права и право участия в управлении государством. В результате такие конституции были уступкой правительства массовым революционным движениям.
Но в рассматриваемый период в Трансиордании не было абсолютного монарха, который мог бы даровать конституцию. Эмир не обладал фактически той властью, которую можно было бы квалифицировать как абсолютную, неограниченную. Он мог руководить страной только с одобрения органов британского колониального управления, которые полностью господствовали во всех государственных органах и учреждениях. При этом эмир всего лишь символизировал единство страны.
Таким образом, Конституция 1928 г. не только не была дарована эмиром, но именно она впервые предоставила эмиру широкие и действенные полномочия, превратив его в реального, а не символического правителя. Следует иметь в виду, что данная Конституция не дала иорданскому народу каких-либо полномочий, от которых в его пользу якобы отрекался монарх. Поэтому можно сделать вывод, что Основной закон (Конституция) 1928 г. появилась типичным для колониальной конституции путем. Одной из ее важнейших характерных черт было то, что она навязывала британское колониальное господство на основе международного решения - резолюции Лиги Наций о передаче Великобритании мандата на Трансиорданию.1 Политический режим, предлагаемый в Конституции 1928 г., позволял мандатному правительству вмешиваться практически во все дела и контролировать все сферы управления.1
Несмотря на все отрицательные стороны Основного закона 1928 г., он рассматривается в качестве отправного начала конституционного правления и государственного строительства эмирата, предопределившего основные направления дальнейшего развития иорданского государства.
Основной закон 1928 г. формально закреплял абсолютный характер власти за эмиром Абдуллой и его наследниками, что означало легитимацию династии Хашимитов в качестве правящей династии нового государства. Однако зависимость Трансиордании от воли британской империи сводила государство, главой которого был эмир, до степени полуколонии. Так, основной закон закрепил механизм осуществления и распределения законодательной и исполнительной власти, которая передавалась эмиру Абдалле и его потомкам. Эмир назначал и освобождал от должности премьер-министра и всех других государственных чиновников, являлся главнокомандующим войсками страны. Он объявлялся персоной, не подлежащей ответственности, обладающей иммунитетом и стоящей выше обычных законов. К тому же именно эмир утверждал и обнародовал законы, наблюдал за их исполнением. Среди полномочий эмира следует отметить право созыва законодательного совета, открытия его заседаний, отсрочки или переноса их на другое время, право роспуска и расформирования законодательного совета. В качестве главы государства эмир имел право присваивать воинские звания и награждать орденами, объявлять чрезвычайное положение при возникновении волнений в стране, угрозы агрессии или нападения на Трансиорданию. Он мог распоряжаться государственными землями, всеми месторождениями, промышленными шахтами, водными ресурсами, имел право контроля за их эксплуатацией, право даровать или передавать в аренду при соблюдении положений закона. Своими специальными указами он мог смягчать приговоры, объявлять помилование, изъявлять свою волю путем издания «ирадэ», или «актов высочайшей воли», имевших неопределенный юридический характер.
В числе его полномочий было закреплено положение, согласно которому в любое время в течение двух лет с даты вступления в силу Основного закона эмир мог своим указом изменять, упразднять или добавлять любые положения в конституцию, включать дополнительные статьи по своему усмотрению, а также был вправе издавать и принимать временные законы, не противоречащие конституции и вступавшие в силу после их рассмотрения законодательным советом.1
Оценивая государственное устройство Трансиордании, можно сделать вывод, что она не обладала полной самостоятельностью и суверенностью. Подмандатный характер отчетливо проявлялся в том, что все законы, принятые эмиром на территории страны, начинали действовать только после получения согласия британского резидента, представлявшего английскую корону. Конституция позволяла эмиру разрабатывать лишь такие нормативные акты, которые были необходимы для выполнения его договорных обязательств по отношению к Великобритании.
Упрочение основ монархической власти Иордании
Монархическая форма правления, установленная в Иордании, существует и в ряже других стран Арабского Востока (Марокко, Саудовской Аравии, султанате Оман, эмиратах Аравийского полуострова и др.). Как справедливо отмечается в литературе, институт монархии во всех арабских монархических странах имеет общие черты, обусловленные схожестью историко-политического развития, примерно одинаковой социально-экономической структурой общества, однотипностью культурных ценностей, религии, языка.1
Монархические государства Арабского Востока можно условно разделить на две группы в зависимости от конкретного социально-политического характера государственной власти.
К первой группе относятся Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Катар, Саудовская Аравия. При решении государственных дел здесь учитываются прежде всего интересы феодального класса, представленного правящим семейством и аристократией, а также высшего духовенства и крупных торговцев. В то же время сама феодально-аристократическая верхушка переживает интенсивный процесс модернизации, а государственный монархический строй превратился постепенно в феодально-буржуазный.2
Вторая группа стран с более высокой в историческом плане ступенью развития государственности включает Иорданию, Кувейт, Бахрейн,
Марокко. Капиталистические отношения здесь все более превращаются в господствующие, о чем свидетельствует развитая промышленность и торговля, значительный рост численности наемных работников, а также наличие определенных слоев интеллигенции. Эти государства можно отнести к буржуазному (или буржуазно-феодальному) типу.1
Общеизвестно, что монархические формы правления могут также подразделяться на абсолютные (неограниченные) и конституционные (ограниченные) монархии. Причем последняя монархическая форма подразделяется в свою очередь на дуалистическую и парламентарную монархии. В качестве одного из критериев классификации монархических форм правления ряд авторов выдвигает также способ установления и реализации ответственности правительства.2
В современных арабских абсолютных монархиях правительство ответственно лишь перед монархом как главой государства. Именно так дело обстоит в Саудовской Аравии, Омане, где практически нет конституций.
Важным элементом характеристики арабских монархий, сближающих их с монархиями других регионов мира, является юридический статус и фактического положения монарха как главы государства. В то же время в отличие от европейской модели монархий, монарх в Иордании и целом ряде других арабских стран «не только царствует, но и правит».
Согласно конституционно-правовой теории главой государства считается высшее должностное лицо, занимающее, как правило, юридически первое место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутригосударственной и внешнеполитической жизни. Юридический статус главы государства и его реальная роль в процессе осуществления власти зависит не только от формы правления, но и от характера политического режима.1
Немаловажную роль играет личность самого короля в развитии государства и утверждении авторитета монархии. Так, монарх Иорданского Хашимитского Королевства взошел на престол как представитель близкого к пророку Мухаммеду рода Хашим. На мусульманском Востоке сам этот факт призван был обеспечить социальный мир и авторитет власти. Кроме того, иорданский монарх провел ряд успешных социально-экономических преобразований. Многие считают заслугой короля активизацию промышленного производства, оживление торговли, бурное развитие городского хозяйства столицы Амман, и «неслучайно популярность короля как личности среди его подданных очень высока».2
Следует отметить, что фактический и юридический статус монарха в арабских монархических странах в значительной степени зависит от исторических особенностей возникновения и развития самого института монархии в каждой отдельной стране. В различных государствах эти особенности по-разному сказываются на современном статусе монарха.
Основные изменения в статусе правительства Иордании
Наиболее четко отражают роль монарха в системе государственных органов и выступают важнейшим показателем его юридико-фактического положения принципы взаимоотношений короля с исполнительной властью, прежде всего с правительством.
Постепенное возвышение исполнительных органов власти и некоторое сужение роли и значимости системы парламентаризма, характерное в XX в... для большинства современных государств, стало определяющей тенденцией и для конституционно-правового развития Иорданского королевства., Как справедливо замечает М.А. Сапронова, в арабских монархиях роль исполнительных органов власти традиционно была превалирующей, что было связано с авторитарными методами управления, решающей ролью в системе государственных органов главы государства - монарха, полным отсутствием традиций и самой системы парламентаризма в абсолютном большинстве монархических государств. Здесь правительство представляет собой наиболее оперативный государственный орган, опирающийся на разветвленный чиновничье-бюрократический аппарат, находящийся в личной зависимости от монарха и включающий в себя нередко ближайших и дальних родственников монарха и членов его, как правило, многочисленной семьи.
Исторически первый состав правительства иорданского государства был сформирован еще в эмирате Трансиордании, когда 11 апреля 1921 г. эмир Абдаллах учредил свою первую администрацию и первый исполнительный орган власти — кабинет министров в составе 6 человек, позднее переименованный в Консультативный Совет. Этот центральный административный орган возглавил тогда видный деятель арабского освободительного движения Рашид-Бейат-Талиа, опиравшийся на политическое полупартийное движение, возникшее еще в период турецкого режима.2
Следует отметить, что во время создания государства Трансиордания, на ее территории собрались лидеры национального освободительного движения Сирии, Ливана, Хиджаза, Ирака и Палестины, и именно эти люди стали основой первой трансиорданской администрации, тем более что в самой стране отсутствовали необходимые национальные кадры.3 В составе первого правительства был лишь один трансиорданец — А. Аш-шараири, бывший глава администрации Ас-Сальта, занявший пост советника по делам безопасности и правопорядка.4
Фактически первая администрация эмира Абдаллаха имела переходный, временный характер, так как была призвана способствовать созданию основ национальной государственности, важнейшим звеном которой являлась центральная исполнительная власть. Фактически правительство Р. Ат-Талиа представляло собой группу советников эмира, за которым оставалось последнее слово в принятии решений и проведении их в жизнь. Таков был вынужденный этап государственного строительства, через него прошла королевская власть в Хиджазе при короле Хусейне Бен Али и королевская власть в Неджде при Ибн Сауде. В силу особой важности кочевого (племенного) элемента в составе населения Трансиордании в этот период, все вопросы, связанные с делами племен, а также проблемы армии и безопасности контролировал сам эмир. Таким образом, реальные центры политической силы и власти были в руках эмира, не доверявшего в то время местным структурам власти и британским наместникам. Переходный характер первой администрации Трансиордании проявлялся не только в составе и структуре первой государственной администрации, но и в решаемых ею вопросах. Первым из них стало проведение административной реформы, в результате которой страна была разделена на провинции Ас-Сальт, Аль-Карак и Ирбид. Насущной задачей новой исполнительной власти стала подготовка общества к существованию в условиях современного государства.1
Согласно всем трем иорданским конституциям 1928, 1946 и 1952 гг., глава государства осуществляет исполнительную власть совместно со своим правительством. Высшим исполнительным органом власти в Иордании объявлялся Совет Министров (правительство), который состоял из премьер-министра, председательствующего в нем, и «министров, число которых определяется потребностями и общественными интересами» (ст. 41 Конституции 1952 г.).
Совет Министров рассматривается в конституциях как орган, призванный помогать королю в осуществлении исполнительной власти. С этой целью премьер-министр и министры подписывают решения, принятые Советом Министров и представляемые королю для подписания. Указанные решения должны впоследствии реализовываться премьер-министром и министрами в рамках их компетенции (ст. 48 Конституции 1952 г.). Премьер-министр и министры несут за надлежащее осуществление государственной политики страны коллективную ответственность перед парламентом. Кроме того, каждый министр ответственен перед Палатой депутатов в том, что касается дел его министерства (ст. 51 Конституции 1952 г.).
Совет Министров занимает важное место в системе центральных органов государственной власти и управления. Он непосредственно руководит всеми внутренними и внешними делами государства. Известное представление о месте и важной роли правительства в государственном механизме Иордании дает тот факт, что в Конституции 1952 г. соответствующая глава о Совете Министров идет вслед за первыми главами о правах подданных и короле, предваряя таким образом главу о парламенте.
Председатель правительства и министры по его представлению назначаются и смещаются королем Иордании. Ему же они приносят присягу перед вступлением в должность. В случае выхода в отставку или смещения председателя Совета Министров все министры также считаются вышедшими в отставку.
Формально правительство как таковое ответственно перед Палатой депутатов за общую политику государства, а отдельные министры — за деятельность руководимых ими министерств вне зависимости от того, совершены ли соответствующие действия по их собственной инициативе или по распоряжению короля.
