Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Особенности управленческих решений в процедурах государственной закупки 12
1.1. Законодательные основы закупки продукции для государственных нужд 12
1.2. Управленческие решения и процедуры деятельности государственных органов 27
1.3. Порядок принятия управленческих решений 54
ГЛАВА 2. Процедуры конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд 78
2.1. Административно-правовая природа отношений, связанных с конкурсным размещением заказов на поставку продукции для государственных нужд 78
2.2. Порядок организации и проведения конкурса при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд с точки зрения теории принятия управленческого решения 90
2.3. Вопросы ответственности при закупках продукции для государственных нужд 121
Заключение 135
Список использованных нормативно-правовых актов 140
Список использованной литературы 142
- Законодательные основы закупки продукции для государственных нужд
- Управленческие решения и процедуры деятельности государственных органов
- Административно-правовая природа отношений, связанных с конкурсным размещением заказов на поставку продукции для государственных нужд
- Порядок организации и проведения конкурса при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд с точки зрения теории принятия управленческого решения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Наряду со многими проблемами современного российского государства, решаемыми более или менее успешно, проблема эффективности функционирования исполнительной власти является одной из самых актуальных.
Значительная часть исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой органами государственного управления, связана с расходованием государственных средств. Государственный орган, распоряжаясь финансовыми ресурсами, действует в качестве уполномоченного представителя государства, а потому расходование средств должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить в максимальной степени реализацию государственных интересов.
Если в условиях плановой экономики государственные закупки производились по регулируемым фиксированным ценам, а значит, в некоторой степени ограничивали возможности для злоупотреблений должностными лицами своим служебным положением, то развивающаяся рыночная экономика с ее свободным ценообразованием позволила нечистоплотным чиновникам производить государственные закупки по любым, произвольным ценам, зачастую существенно отличающимся от среднерыночных.
Однако всеобщее упоение рыночными ценностями сменилось осознанием необходимости создания инструментов контроля над производимыми закупками товаров, работ и услуг (далее по тексту -продукция) для государственных нужд. Мировая практика выработала такой инструмент, наиболее приспособленный к условиям рыночной экономики - конкурсное размещение заказов на поставку продукции для государственных нужд. Преимущество и ценность конкурса заключаются в привлечении к участию в государственных закупках большого числа
субъектов предпринимательства, что должно обеспечить оптимальность этих закупок.
Между тем сам факт введения обязательности проведения конкурсов при государственных закупках нельзя считать гарантией их эффективности и универсальным средством против коррупции. Вполне очевидно, что только такой конкурс может обеспечить достижение целей закупки наилучшей для государственных нужд продукции при экономии бюджетных средств и недопущении злоупотреблений, процедура проведения которого в полной мере регламентирована и представляет собой последовательность строго определенных операций и действий должностных лиц в процессе принятия соответствующих управленческих решений.
Частнопредпринимательскому рынку исторически свойственна высокая степень конкуренции и соперничества между отдельными товаропроизводителями, между покупателя ми и продавцами, каждый из которых имеет свой материальный интерес. У одних этот интерес заключается, если несколько упростить ситуацию, в том, чтобы продать подороже, а другие соответственно хотят купить подешевле. Подобное столкновение интересов в конечном счете и двигает прогресс товарного производства. Поэтому ни у кого не возникает мысль установить контроль за субъектами предпринимательства, за эффективностью осуществления ими их закупок. Это, так сказать, личное дело каждого. В конце концов, если не умеешь или не хочешь эффективно работать на рынке, то тебе придется уйти с него, а на твое место придут другие, более умелые. Такой естественный отбор обществу в конечном счете идет только на пользу.
Совсем иная ситуация при государственных закупках. Здесь субъектом закупок выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель - государственный чиновник, материальное
благополучие которого если и зависит от эффективности проведенных им торговых операций, то в значительно меньшей степени. Кроме того, у чиновников могут появиться, мягко говоря, альтернативные варианты решения своих материальных проблем. Эти варианты часто не совпадают с интересами той структуры, которую они представляют, а именно -государства. Данное явление есть не что иное, как коррупция.
Поэтому государственные закупки нуждаются в особом внимании со стороны государства, которое обязано осуществлять за ними контроль путем установления специальной процедуры последовательных действий, осуществляемых органом исполнительной власти (заказчиком) в процессе закупки продукции для государственных нужд и путем регламентации порядка принятия решений на каждой из стадий этого процесса.
Конкурсное размещение государственных заказов может быть эффективным инструментом при проведении государственных закупок, когда оно опирается на тщательно отработанную процедуру подготовки и проведения конкурса. К сожалению, даже сегодня, когда проведение конкурсов органами государственного управления стало повседневным делом, теоретическая разработка проблем процедуры проведения таких конкурсов еще не составила предмет специальных исследований в современной административно-правовой науке. И это несмотря на то, что правовое регулирование государственных закупок, несомненно, нуждается в дальнейшей всесторонней доработке.
Актуальность темы диссертационного исследования имеет место как в теоретическом, так и практическом планах. С теоретической стороны, необходимо исследовать сущность и правовую природу закупок продукции для государственных нужд, проводимых посредством конкурса, обозначить место государственных закупок в системе государственного управления, выделить особенности конкурса, проводимого в рамках государственных закупок. В практическом плане значение темы
связано с необходимостью выработки единых унифицированных правил и процедур, следование которым при конкурсном размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд будет гарантией соответствия государственных закупок требованиям эффективности и законности.
Научное обоснование системы, содержания и способов нормативного закрепления процедур конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд имеет существенное значение для создания в России рационального административно-правового управления, учитывающего лучший зарубежный опыт и соответствующего особенностям нашей страны. Это важнейшая составная законодательного регулиройания организации и деятельности органов исполнительной власти всех уровней, для обеспечения правовой упорядоченности и единообразия действий должностных лиц по расходованию бюджетных средств.
Степень научной разработанности проблемы. Характеризуя
состояние научной разработки темы диссертационного исследования,
необходимо отметить, что вопросы административных процедур
государственных органов и теории управленческих решений,
определенные автором в качестве методологической основы для
раскрытия темы довольно широко рассматриваются в трудах
представителей отечественной и зарубежной науки по общим вопросам
административного права, государственного управления, а также по про
блематике теории принятия управленческих решений. В работе
использованы монографии и иные публикации Г.В.Атаманчука,
В.Г.Афанасьева, Д.Н.Бахраха, И.Л. Бачило, К.С.Вельского,
Ю.А.Веденеева, Д.М.Гвишиани, Е.П.Голубкова, Ю.М.Козлова, Я.М.Колодкина, Б.М.Лазарева, О.И.Ларичева, А.Ф.Ноздрачева, В.Н.Протасова, Н.Г.Салищевой, Л.А.Сергиенко, В.Д.Сорокина,
Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой, И.П.Шадрина, Б.С.Эбзеева, А.Ю.Якимова, Г.С.Яковлева, и других авторов, а также некоторых зарубежных ученых: Г.Брэбана, Ж.Веделя, П.Друкера, Г.Саймона, П.Сандевуара.
Что касается вопросов конкурсного размещения государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд, то следует отметить недостаточное внимание со стороны отечественных ученых-правоведов к данной проблематике. Это связано отчасти с тем, что действующее российское законодательство, регламентирующее процедуры подобных конкурсов, ведет свой отсчет лишь с недавнего времени, а именно с момента принятия Указа Президента Российской Федерации от 8.04.97 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»1 (далее ~ Указ № 305). В связи с этим, по мнению автора, сохраняется недооценка того факта, что с введением обязательности применения конкурсных процедур и их нормативной регламентацией отношения, возникающие в процессе конкурсного размещения государственного заказа, приобрели ярко выраженный административно-правовой характер, а потому несостоятельны попытки регулирования этих отношений исключительно с помощью гражданско-правовых норм.
В исследовании проанализированы Конституция Российской Федерации, относящиеся к теме диссертации федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты. Представленная диссертация - административно-правовое исследование, основанное также на теориях управления и принятия
1 Собрание законодательства РФ 1997 №15 Ст. 1756.
управленческих решений, опирающаяся в некоторых вопросах на категории государственно-правовой науки.
Исходя из характера исследования в нем применялся нормативно-догматический метод в сочетании с аналитическим толкованием и сравнительно-правовым исследованием норм; при необходимости делались акценты на политический и организационно-управленческий смысл регулирования административных процедур.
Цель работы состоит в следующем:
- раскрыть сущность закупки продукции для государственных
нужд как самостоятельного административно-правового института и
показать значение процедуры организации и проведения конкурса для
поставки целесообразной и эффективной для государственных нужд
продукции;
- выработать научное представление о процедуре как о системе
упорядоченных, юридически значимых действий, обеспечивающих
соответствие принимаемых в процессе государственных закупок решений
необходимым объективным требованиям;
- показать административно-правовую природу отношений,
складывающихся в процессе организации и проведении конкурса при
размещении заказа на поставку продукции для государственных нужд;
рассмотреть процедуру организации и проведения конкурса с точки зрения теории принятия управленческих решений, определить правовые формы регулирования процедур в соответствии с положениями управленческих норм;
выработать рекомендации по дальнейшему улучшению порядка организации конкурсов, проводимых органами исполнительной власти при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд.
Объектом исследования является нормативная база и практика организации и проведения конкурса при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд.
Предметом исследования являются управленческие и административно-правовые отношения формирования государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд.
Научная новизна диссертации состоит в том, что:
исследован административно-правовой институт государственной закупки как одной из форм исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, обоснована самостоятельность административно-правового института государственной закупки в системе государственного управления и административного права;
исследован процесс формирования государственного заказа на основе конкурсных процедур, показана ключевая роль института государственного заказа в системе правовых форм государственного регулирования экономики;
проанализирован процесс организации и проведения конкурса при государственной закупке с учетом требований, предъявляемым к порядку подготовки и принятия управленческих решений и задач эффективного совершенствования конкурсных форм государственных закупок, показано, что административно-правовой институт конкурса является особой состязательной формой административного процесса в государственных органах исполнительной власти;
рассмотрены проблемы регулирования юридической ответственности должностных лиц за нарушение установленного порядка проведения государственных закупок в связи с административно-правовой категорией порядка управления, выявлены существенные правовые пробелы ее регулирования;
- выработаны практические рекомендации по совершенствованию
порядка организации государственных закупок, проводимых посредством
конкурса;
В этой связи на защиту выносятся следующие результаты исследования, характеризующие его научную новизну:
вскрыта сущность института государственной закупки. Автором показано, что государственная закупка является приобретением государством продукции, в целях решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны для реализации федеральных целевых программ, государственных программ субъектов Российской Федерации, а также межгосударственных программ, в которых участвует Российская Федерация. В качестве другого признака, отличающего государственную закупку от иных закупок, является то, что она осуществляется за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Административно-правовая природа государственных закупок выражается в том, что они обязательно осуществляются в порядке, установленном законом, путем размещения государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд.
выработано научное представление о процедуре как о системе последовательных юридически значимых операций и действий, обеспечивающих соответствие принимаемых в процессе государственных закупок решений установленным требованиям, а также показана прямая зависимость эффективности государственных закупок от степени разработанности процедур организации конкурса и их нормативного закрепления. Управленческие решения в данном случае выступают в качестве административно-правовой процессуальной формы, реализующей материальное законодательство о закупках продукции для государственных нужд;
- вскрыта административно-правовая природа отношений, связанных с конкурсным размещением заказов на поставку продукции для государственных нужд, как основным правовым способом осуществления государственных закупок. Они характеризуются тем, что носят властный характер, выражают правовое содержание функционирования исполнительной власти, возникают в связи с реализацией задач и полномочий государственного органа в рамках установленной компетенции при исполнении законодательства о закупках продукции для государственных нужд, а также обладают организационной формой;
обосновано выделение четырех групп принимаемых государственным органом управленческих решений в процессе конкурсного размещения государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд, на основании чего делается вывод о необходимости построения процедуры конкурса с учетом требований, предъявляемым к порядку подготовки и принятия управленческих решений, что в конечном итоге должно обеспечить реализацию задач эффективного совершенствования конкурсных форм государственных закупок.
Научно-практическая значимость работы. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научной разработке проблем управления государственными закупками, административного права, законодательного регулирования отношений по организации и деятельности органов исполнительной власти, а также в учебном процессе.
В диссертации обосновываются необходимость совершенствования правового регулирования процедур государственных закупок на конкурсной основе. Выводы, полученные при исследовании проблем организации конкурса могут быть использованы на практике органами государственного управления в процессе подготовки и проведения
государственных закупок на конкурсной основе, при доработке и принятии Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов и заключения, подводящего итоги и намечающего дальнейшие перспективы исследования темы, списка нормативных правовых источников и использованной литературы.
Законодательные основы закупки продукции для государственных нужд
Прежде всего необходимо дать характеристику исследуемым нами институтам: «государственная закупка» и «государственный заказ». Исследование упомянутых институтов целесообразно начать с оценки практики использования действующим законодательством терминов «закупка» и «поставка», которые, как показывает опыт, употребляются для обозначения одних и тех же явлений.
Анализ нормативного материала свидетельствует, что пожалуй только один из первых нормативных правовых актов, касающихся вопросов поставки для государственных нужд, дает определения «закупки» и «поставки». Так, согласно статьи 1 Федерального закона от 2.12.94 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (далее именуется - Федеральный закон № 53-ФЗ):
Закупка определена как форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях.
Поставка определена как форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем) готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.1
В соответствии с разделением этих двух понятий указанный Федеральный закон, а вслед за ним и Федеральный закон от 13.12.94 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее именуется - Федеральный закон № 60-ФЗ) ведут речь о размещении государственным заказчиком заказов на закупку и поставку продукции для государственных нужд, не уточняя, что понимается под «заказом на закупку и поставку продукции».2 Не рассматривая в данный момент недостатки двух приведенных выше определений, можно, по всей видимости, вести речь о двояком понимании такого подхода.
Первый заключается в том, что заказ на закупку и заказ на поставку продукции - это, по сути, один и тот же заказ, который предусматривает закупку продукции и осуществляемую в этих целях ее поставку. Аргументом в пользу такого понимания является тот факт, что законодатель нигде далее в тексте этого Федерального закона и в ряде последующих не разделяет закупку и поставку продукции, а применяет эти понятия вместе.
Второй подход заключается в том, что следует различать понятия «заказ на закупку продукции» и «заказ на поставку продукции». Такой вывод можно сделать на основании процитированных нами из Федерального закона определений. В соответствии с этим, заказ на закупку продукции предусматривает поставку продукции непосредственно государству в лице его компетентного органа, а заказ на поставку продукции предусматривает ее поставку потребителю (покупателю), определяемому государством. Аргументом такого подхода к толкованию указанных положений является анализ принятого вскоре после названных федеральных законов второй части Гражданского кодекса Российской Федерации, который в параграфе 4 главы 30 устанавливает возможность двухуровневых отношений, связанных с поставкой продукции для государственных нужд. Так, согласно статьи 529 ГК РФ государственным контрактом может быть предусмотрено, что поставка продукции осуществляется поставщиком (исполнителем) определяемому государственным заказчиком покупателю на основании договора на поставку продукции для государственных нужд, заключаемого между поставщиком и покупателем.1 Учитывая, что в момент принятия Федерального закона № 53-ФЗ вторая часть Гражданского кодекса широко обсуждалась, то на наш взгляд, второй подход видится вполне логичным и наиболее очевидным.
Исходя из того, что Гражданский кодекс довольно подробно охарактеризовал суть государственного контракта и заключаемого во исполнение его договора, законодателем вводится в Гражданский кодекс единое понятие «заказ на поставку продукции», размещение которого государственным заказчиком предшествует заключению государственного контракта.
Продолжая выяснение сущности поставки для государственных нужд, необходимо выяснить, что, собственно, подразумевается под самим понятием «государственные нужды». Согласно статьи 1 Федерального закона № 60-ФЗ это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.
Здесь уместно заметить, что вышеуказанное определение дается законодателем в статье 1 Закона, озаглавленной «Поставки продукции для федеральных государственных нужд», что, по нашему мнению, является методологически неверным по нижеследующей причине.
Субъектом поставки, т.е. лицом, осуществляющим поставку, является юридическое лицо, хозяйствующий субъект, целью которого в данном случае является получение прибыли, исполнение государственного контракта (договора), а следовательно, государственного заказа. Принимая решение о вступлении с государственным органом в договорные отношения по поставке продукции, лицо оценивает ситуацию только с точки зрения возможности получить прибыль. Удовлетворение потребностей государства в соответствующей продукции не является для него целью, и за ее недостижения (при условии исполнения им своих договорных обязательств) он не несет никакой ответственности.
Управленческие решения и процедуры деятельности государственных органов
В жизни каждому отдельному человеку, коллективу, организациям приходится ежедневно принимать решения. И хотя решение, принимаемое отдельным индивидом в сфере своей личной жизни, и решение, принимаемое государственным органом в сфере государственного управления, сильно отличаются друг от друга, решению можно дать самую общую характеристику, безотносительно к тому, кто является субъектом такого решения. В конечном счете субъектом всякого решения как мыслительно-психологического акта является человек. Итак, решение - один из необходимых моментов волевого действия, состоящий в формировании цели и определении путей и способов ее достижения. Волевое действие предполагает предварительное осознание цели и средств действия, мысленное обсуждение оснований, говорящих за или против его воплощения, и т.п. Этот процесс заканчивается принятием решения1. Управленческое решение - социально-психологический акт выбора одной или нескольких альтернатив из множества вариантов решения .
К настоящему времени по теории и практике управленческих решений опубликовано много работ зарубежных авторов. Заметен интерес к этой проблематике также со стороны отечественных исследователей. Безусловно, что разработки по теории управленческих решений заметно обогащают арсенал средств государственного управления.
В зависимости от смысла, вкладываемого при том или ином направлении исследования, по-разному трактуется в научной литературе понятие «решение». Позицией, довольно точно выражающей природу решения, видится подход Е.П.Голубкова, который ведет речь о наличии двух аспектов, необходимых для его понимания. Решение как процесс характеризуется тем, что он протекая во времени, осуществляется в несколько этапов. В связи с этим здесь уместно говорить об этапах подготовки, принятия и реализации решений. Этап принятия решения можно трактовать как акт выбора. Решение как результат выбора представляет собой предписание к действию2.
В юридической литературе всесторонне освещены те признаки, которые характеризуют акты органов государственного управления, поскольку они составляют наибольшую часть управленческих решений. Это связано с тем, что органы управления - самая разветвленная часть государственного аппарата, они выполняют наиболее сложные и многообразные функции. Подчеркивается, в частности, что это акты, принимаемые в процессе исполнительно-распорядительной деятельности на основе и во исполнение законов и иных актов представительных органов, направленные на установление правил поведения органов, организаций, должностных лиц и граждан, а также на возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых и иных отношений1.
Показательна роль права для управленческих решений, принимаемых органами государственного управления. Обусловленность правом для них заключается в том, что такие решения принимаются в соответствии с законом и иными правовыми актами, закрепляющими процедуру их подготовки и принятия. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.97 г. № 1009 утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»2. Процедуры непосредственного принятия акта можно встретить в нормативных правовых актах органов исполнительной власти. Так, в Положении о Министерстве внутренних дел Российской дел, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18.07.96 г. № 1039 определено, что решения по наиболее важным вопросам принимаются на коллегии Министерства большинством голосов ее членов. В случае возникновения разногласий, и Министр, и члены коллегии могут сообщить Президенту и Правительству о таких разногласиях3.
Кроме того, подобные вопросы регламентированы в Указах Президента Российской Федерации от 2.05.96 г. № 638 «О порядке подготовки проектов Указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»4, от 23.05.96 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Американский ученый Г. Саймон, делая в процессе решений акцент на финальный акт выбора среди альтернатив, выделяет в этом процессе три фазы. Первая характеризуется интеллектуальной активностью и поиском в окружающей среде условий, требующих решений, вторая -выработкой намерений, т.е. определением возможных курсов действий, третья - окончательной оценкой и выбором варианта решения".
Б. Гурней выделяет четыре основных элемента, характеризующих решение. Во-первых, признаком решения является наличие выбора, когда принимающее решение лицо имеет несколько вариантов возможного поведения. Во-вторых, выбор должен быть сознательным, т.е. основанным на мыслительном процессе. Инстинктивный акт или необдуманное, импульсивное действие не являются решением. В-третьих, выбор должен быть ориентирован на одну или несколько целей. В-четвертых, выбор должен завершаться действием, т.е. решение как мыслительный акт и акт воли должно вызвать цепь целенаправленных действий по его осуществлению.
Административно-правовая природа отношений, связанных с конкурсным размещением заказов на поставку продукции для государственных нужд
Основной юридической формой реализации исполнительной власти являются акты исполнительных органов и должностных лиц, или правовые акты управления. Одним из основным и наиболее значимых критериев, по которым производится классификация правовых актов управления является их юридические свойства. В соответствии с этим различают нормативные и индивидуальные акты.
Нормативные акты разрешают наиболее важные и принципиальные вопросы реализации исполнительной власти и характеризуются тем, что содержат административно-правовые нормы, которые представляют собой определенные правила должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанные на длительное применение (исполнение) и не имеющие персонифицированного, т.е. конкретного адресата1.
Индивидуальные акты управления носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, являясь по своей сути распорядительными актами. Их отличие от нормативных актов управления заключается в том, что в них получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти Являясь важным средством оперативного решения повседневных вопросов управления, индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности.
Исследуемые в настоящей работе акты органов исполнительной власти, содержанием которых является признание юридического лица победителем конкурса и на основании этого, заключение с ним государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд тоже следует отнести к индивидуальным актам управления, поскольку они обладают всеми присущими данному вида актов признаками.
Приказ государственного органа о признании лица победителем конкурса является решением конкретного индивидуального административного вопроса, возникающего в сфере управления. Это вопрос о закупке продукции соответствующего наименования, в определенном количестве и по определенной цене. Кроме того, данное решение персонифицировано, поскольку его адресатом является конкретное лицо, которому предстоит осуществить государственную поставку. Помимо этого принятое решение является юридическим фактом, вызывающим возникновение конкретных юридических последствий и, прежде всего, для самого органа исполнительной власти, который с этого момента приобретает право вступить с победителем конкурса в конкретные гражданско-правовые отношения.
Между тем, очевидно, что действия, осуществляемые органом исполнительной власти в процессе конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд, нельзя свести только к принятию акта о признании лица победителем конкурса, поскольку этому предшествуют иные действия, важность и необходимость которых бесспорна и будет рассмотрена нами в настоящей Главе. Эти действия характеризуются тем, что в них отсутствует прямая связь с непосредственным управляющим воздействием.
В частности, решению о конкретной закупке предшествует решения о формировании конкурсной комиссии, о разработке конкурсной документации, об установлении критериев квалификационного отбора. Эти решения оказывают определяющее влияние на окончательное решение о конкретной закупке, т.е. способствуют подготовке управляющего воздействия, однако сами по себе управляющего воздействия не несут. Такие действия поэтому необходимо относить к формам внутриорганизационной работы органа исполнительной власти.
В процессе организации конкурса при закупке продукции для государственных нужд, можно условно выделить три уровня складывающихся между участниками этих закупок отношений:
- отношения внутри аппарата управления между его различными подразделениями, связанные с подготовкой и проведением конкурса;
- отношения между органом государственного управления и участником конкурса, складывающиеся до подписания государственного контракта с победителем конкурса;
- отношения между органом государственного управления и участником конкурса, складывающиеся после подписания государственного контракта.
Вполне очевидно, что отношения 3-го уровня по своему характеру можно отнести к гражданско-правовым, поскольку они строятся в соответствии с заключенным между сторонами гражданско-правовым государственным контрактом. Эти отношения поэтому не представляют для нас интереса и рассматриваться не будут.
Отношения 1-го уровня, безусловно, носят внутриорганизационный характер и являются административно-правовыми, поскольку связаны с функционированием исполнительной власти и строятся на властной основе, а потому представляют для нас интерес и будут подробно рассмотрены. Нас будет, прежде всего, интересовать порядок совершения последовательных действий и операций различных звеньев аппарата управления в процессе этих отношений.
Не меньший интерес представляют отношения 2-го уровня, которые обладают некоторыми внешними признаками и гражданско-правовых, и административно-правовых отношений. Ниже мы попытаемся выяснить, какие же из указанных признаков являются преобладающими, и к какой сфере можно отнести данные отношения.
Одной из особенностей административно-правовых отношений является то, что в них всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес. Посредством этого реализуется прямая связь административно-правовых отношений не только с выражением, но и с обеспечением управленческих целей и интересов государства. Однако, следует признать, что данный фактор так или иначе присутствует во всех иных правоотношениях. Например, в гражданско-правовых отношениях, которые традиционно считаются противоположными по своей сути административно-правовым, государственный интерес также подразумевается. «Сориентированные на чисто субъективные взаимоотношения участников равноправных сделок, совершаемых по их усмотрению, эти отношения, тем не менее, развиваются под общим регулятивным воздействием права, выражающим также государственные интересы»1.
Порядок организации и проведения конкурса при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд с точки зрения теории принятия управленческого решения
В теории управления есть понятие «повторяющихся задач», которые характеризуются тем, что процедуры их решения могут строиться на основе полного описания действий и операций, которые совершаются участниками процесса принятия решений на всех этапах его осуществления. Эти процедуры определяют лишь наиболее принципиальные правила организационного взаимодействия и выбора методов аналитической работы соответствующими руководителями и специалистами функциональных служб с учетом важнейших аналитических шагов, применяемых для всех типов управленческих решений1. Следует отметить, что указанные признаки в достаточной мере характеризуют и упомянутые в Главе 1 настоящей работы программируемые решения, выделяемые Г.Саймоном, что позволяет, на наш взгляд, с определенной долей условности поставить между этими понятиями знак равенства..
Применительно к закупкам продукции для государственных нужд можно сделать вывод о том, что такие закупки, зачастую носят характер повторяющейся задачи, а значит решения, принимаемые в процессе организации и проведении конкурсов при размещении государственного заказа, можно отнести к программируемым решениям. Следовательно, процедуры действий заказчика при государственных закупках должны быть централизовано унифицированы с тем, чтобы процедуры принятия решений определяли строгую последовательность действий и операций, которые совершаются участвующими в этой деятельности звеньями управления и работниками с целью получения оптимальных по содержанию решений и придания им обязательной юридической силы.
Как было отмечено в Главе 1 целеполагание есть изначальный момент управленческого цикла, определяющий программу дальнейшей деятельности. Применительно к государственным закупкам в качестве целей можно назвать следующие: - удовлетворение потребностей государства в определенной продукции (насколько своевременно произведена поставка, насколько количество и качество поставленной продукции соответствует потребностям государства и т.д.); рациональное расходование государственных средств, используемых при закупках продукции для государственных нужд; - пресечение злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд.
Достижению первой цели должна служить регламентированная правом процедура принятия решений в рамках конкурсного размещения государственного заказа, позволяющая отобрать наиболее надежных поставщиков продукции, опыт которых и положительная репутация являются залогом того, что обязательства по поставке будут исполнены надлежащим образом.
Вторая цель требует, чтобы механизм определения победителя конкурса строился таким образом, что выигравшей признается конкурсная заявка, предлагающая наилучшее для заказчика соотношение «цена-качество».
И наконец, последняя из названных целей предполагает, чтобы правовая норма устанавливала процедуру государственной закупки, при которой определение победителя в любом случае производилось бы на объективной и беспристрастной основе.
Другими словами содержащаяся в процедурах система логически последовательных действий и операций должна обеспечивать необходимые гарантии того, что процесс принятия решений осуществляется с соблюдением требований эффективности.
Названные цели являются перспективными целями закупки, т.е. целями-направлениями, поскольку именно на их достижение в конечном счете направлен весь длительный и многоступенчатый процесс закупок продукции для государственных нужд. Соответственно, степенью достижения именно этих целей и будет измеряться эффективность ключевого управленческого решения в процессе закупок - решения о заключении государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд с тем или иным поставщиком.
Для правильного понимания процесса государственных закупок и выработки наиболее оптимальной процедуры действий заказчика при подготовке и проведении конкурса на размещение заказа на поставку продукции для государственных нужд необходимо условно выделить в этом процессе четыре этапа, соответствующих четырем группам решений, принимаемых на каждом из этих этапов. При этом предлагаемое в настоящей работе выделение решений, принимаемых в процессе государственной закупки, не претендует на то, чтобы считать этот перечень исчерпывающим, и является условным. Вполне очевидно, что процесс принятия любого решения можно, в конечном счете, разбить на ряд других решений, которые носят вспомогательный характер по отношению к основному. Нами выбраны поэтому наиболее значимые, на наш взгляд, решения, принятие которых играет определяющую роль для всего процесса государственной закупки. Помимо этого, среди всех решений выбраны те, которые создают для участников конкурса наиболее значимые юридические последствия и, прежде всего, по субъектному составу участников.
