Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность принятия решения по делам об административных правонарушениях 12-71
1.1. Понятие принятия решения 12-36
1.2. Виды решений 36-54
1.3. Постановление о наложении административного взыскания-основной вид решений по делам об административных правонарушениях 55-71
Глава 2. Правовые и психологические основы принятия решения по делам об административных правонарушениях 72-145
2.1. Правовые и фактические основания принятия решения по делам об административных правонарушениях 72-119
2.2. Формирование внутреннего убеждения правоприменителя, принимающего решение по делу об административном правонарушении 120-145
Заключение 145-158
Список литературы,
использованной при написании диссертации 159-170
- Понятие принятия решения
- Виды решений
- Правовые и фактические основания принятия решения по делам об административных правонарушениях
- Формирование внутреннего убеждения правоприменителя, принимающего решение по делу об административном правонарушении
Введение к работе
Актуальность темы.
Диссертация подготовлена в соответствии с планом научно-исследовательских работ ВНИИ МВД России.
За последние годы в нашей стране произошли коренные преобразования во всех сферах жизни общества: социальной, политической, культурной, в области государственного управления.
Нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы «административно-правового контроля». Административное право - «есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека» - это замечание французского административиста Г.Брэбана1 вполне справедливо и для России.
Характерными чертами переходного периода являются нестабильность, увеличение количества правонарушений, обусловленное, в частности, тем, что законодательная система не успевает за изменяющейся интенсивными темпами жизнью общества.
В связи с этим остро стоит проблема совершенствования законодательства, улучшения направленной на обеспечение соблюдения законности и укрепление правопорядка в стране деятельности государственных органов: милиции, прокуратуры, судов. Результаты деятельности названных органов по выполнению стоящих перед ними задач в конечном счете выражаются в принятии и исполнении предусмотренных законом решений.
1 Брэбан Г. Французское административное праЕЮ. М, 1988. С. 21.
Решения, принимаемые правоохранительными органами, занимают важное место в системе обеспечения законности и укрепления правопорядка в стране и требуют ее организации на строго научной основе.
Всестороннее исследование проблемы принятия решения и разработка критериев эффективности отдельных решений и всей их системы предполагает совместные усилия ученых различных отраслей знания и практических работников.
В юридической науке исследуется правовая природа решения, механизмы правового регулирования принятия решений, требования, предъявляемые к ним и гарантирующие их законность, обоснованность, справедливость.
Проблема принятия решения в уголовном и гражданском судопроизводстве исследована достаточно широко. Общая модель решения со стороны ее сущности, содержания, формы, а также то общее, что присуще всем решениям, и то особенное, что должно быть учтено при принятии некоторых из них, рассматривается в работах П.А.Лупинской1. Теоретические основы и практика принятия решений по уголовным делам исследованы М.И.Бажановым, А.Я.Дубинским, А.М.Лариным, Ю.Мамаевым, И.Л.Петрухиным, Г.Резником, Ю.В.Феофановым и другими авторами .
Лупинская П.А. Решения в уголовном судопроизводстве: их виды, содержание и формы. М, 1976, Ее же. Теоретические основы принятия решений в советском уголовном судопроизводстве: Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 1973; Ее же. Законность и обоснованность решений в уголовном судопроизводстве. М., 1972; и др.
2 Бажанов М.И. Законность и обоснованность основных судебных акгов в советском уголовном судопроизводстве: Автореф. дис... докт. юрид. наук. Харьков, 1967; Дубинский А.Я. Руководствуясь законом. Киев, 1976; Ларин A.M. Расследование по уголовному делу. М., 1970, Мамаев Ю. Мотивировка меры наказания в обвинительном приговоре // Советская юстиция, 1965. № 14; Петрухин И.Л. О причинах судебных ошибок // Советское государство и право, 1970. № 5; Резник Г. Внутреннее судейское убеждение и преюдиция // Советская юстиция,
В административном праве подобных фундаментальных исследований не проводилось, хотя отдельные аспекты отражались в диссертациях А.В.Мурашова (о снятии взысканий, наложенных решением по делу об административном правонарушении), С.МСкворцова2 (принципы назначения административных наказаний) и др.
Чаще всего в исследованиях данной проблемы превалирует процессуальный аспект. Не отрицгія его важности, позволим заметить, что принятие решений по делам об административных правонарушениях -проблема более широкого плана. С одной стороны, это итоговый результат рассмотрения дела о правонарушении, с другой - это творческая деятельность правоприменителя по поиску оптимального решения, наконец, это осуществление процессуального действа в соответствии с законом. Однако комплексное исследование названных аспектов принятия решения по делам об административных правонарушениях не стало предметом научного поиска, хотя потребность его очевидна. Данный вид решений является наиболее распространенным в юрисдикционной практике, их принятие существенно затрагивает права значительного числа граждан. Только органами внутренних дел ежегодно привлекаются к административной ответственности десятки миллионов граждан. Качество и законность принимаемых уполномоченными на то органами и должностными лицами решений, в частности постановлений о наложении административных взысканий, как показало изучение административной практики, оставляет желать лучшего.
1971 .№ 7; Феофанов Ю.В. Догма права и догма совести // Советское государство и право, 197Г № 9; и др.
1 Мурашов А.В. Освобождение от административной ответственности: Дис... канд. юрид. наук.
М., 1982.
2 Скворцов СМ. Принципы назначения административных наказаний и их реализация в
деятельности органов внутренних дел: Дис... канд. юрид. наук. М., 1981.
«,
Углубленное изучение природы и механизма принятия решения по делам об административных правонарушениях должно способствовать разработке мер, направленных на улучшение качества практической деятельности по принятию решений, совершенствование административно-деликтного законодательства, регулирующего эту деятельность, повышение эффективности решений и ответственности должностных лиц за принятое решение и непринятие решения, с целью искоренения из практики случаев принятия незаконных и необоснованных решений.
Научная обоснованность, тщательная подготовка решений обеспечивает их оптимальность, способствующую достижению целей административно-деликтного законодательства, воспитанию граждан в духе уважения и неукоснительного соблюдения законов, что в свою очередь способствует укреплению законности и правопорядка в нашей стране.
Многочисленность субъектов административной юрисдикции, широта их вторжения в права граждан, а также непосредственная зависимость, существующая между законностью и обоснованностью принятых решений, с одной стороны, и успешным выполнением задач производства по делам об административных правонарушениях, с другой, -свидетельствует о теоретической актуальности и практической значимости изучения теории и практики принятия решений по делам об административных правонарушениях.
Практическая важность проблемы и вместе с тем ее недостаточная разработанность обусловили выбор темы диссертационного исследования, которое является попыткой восполнения пробела в
научных исследованиях по вопросам принятия решения в правоприменительном процессе.
Цель и задачи исследования.
Целью данного диссертационного исследования является рассмотрение теоретических и практических вопросов принятия решения по делам об административных правонарушениях, направленное на дальнейшую оптимизацию правоприменительной деятельности, а также совершенствование регулирующего ее законодательства.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:
исследование роли и места такого правоприменительного действия как принятие решения в административной юрисдикции;
осуществление сравнительно-правового анализа нормативной базы, регламентирующей принятие решения правоприменителями различных отраслей права (уголовного, гражданского, административного);
выявление особенностей отдельных видов решений по делам об административных правонарушениях;
изучение практики органов внутренних дел по принятию решений по делам об административных правонарушениях;
анализ «механизма управления» права принятием решения, его воздействия на формирование внутреннего убеждения, на основе которого сіроится правоприменительная деятельность лиц, уполномоченных принимать решения по делам об административных правонарушениях;
разработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации практической деятельности должностных
лиц, уполномоченных принимать решения по делам об административных правонарушениях.
Методологическая и теоретическая база.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания. В исследовании применялись как традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительное правоведение), так и методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, анкетирование, опрос и другие).
В диссертации использованы результаты проведенного во ВНИИ МВД РФ с участием автора исследования правоприменительной практики, осуществленного на материалах опроса более 100 должностных лиц, уполномоченных принимать решения по делам об административных правонарушениях, изучения более 3000 протоколов об административных правонарушениях, составленных в отделениях милиции 2-го РУВД ЦАО г. Москвы и подразделениях экологической милиции, и материалов дел об административных правонарушениях, рассмотренных народными судьями Пресненского межрайонного народного суда г.Москвы, а также на материалах правотворческой и правореализующей деятельности, присланных из 65 субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, рассматривающих отдельные аспекты изучаемой проблемы. В процессе работы над диссертацией была изучена обширная правовая литература, отечественные нормативные акты и законодательство ряда зарубежных стран, а также научные труды по вопросам управления, социологии, психологии и ряду других дисциплин.
Выводы диссертационного исследования основываются на анализе положений Конституции Российской Федерации, федеральных нормативных актов, актов субъектов РФ, а также обобщении и анализе правоприменительной практики.
Научная новизна выдвинутых в диссертационном исследовании положений определяется выбором малоисследованной проблемы, отсутствием в научных разработках комплексного рассмотрения вопроса принятия решения по делам об административных правонарушениях.
На основе анализа нормативных и литературных источников, результатов конкретно-социологического исследования в диссертации обосновано разграничение понятий, используемых для обозначения различных значений термина «принятие решения»; сформулированы научные определения понятия «принятие решения по делам об административных правонарушениях» в различных значениях этого термина; разработана классификация видов постановлений по делам об административных правонарушениях в соответствии с содержанием и существом принимаемых решений; раскрыты правовые и психологические механизмы принятия решения по делам об административных правонарушениях; обоснованы предложения по дальнейшему совершенствованию административного законодательства и правоприменительной практики, в частности, предложения в проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о нормативном закреплении разработанной автором классификации видов постановлений, а также предложения о разработке методических рекомендаций практическим работникам, уполномоченным принимать решения по делам об административных правонарушениях.
Эти основные положения выносятся на защиту.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит прежде всего в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о понятии принятия решения по делам об административных правонарушениях, его специфике, а также роли и месте в административно-юрисдикционном процессе.
Результаты проведенного исследования могут иметь значение для повышения качества практической деятельности по принятию решений по делам об административных правонарушениях уполномоченными на то лицами, совершенствования законодательства, регулирующего эту деятельность.
Некоторые из них получили внедрение в практическую деятельность органов внутренних дел. Другие могут быть использованы в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике. К ним относятся предложения о разработке методических рекомендаций, направленных на повышение эффективности решений и ответственности должностных лиц за принятое решение и неприятие решения с целью искоренения из практики случаев принятия незаконных и необоснованных решений.
Результаты данного исследования могут использоваться в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений МВД России.
Апробация результатов исследования.
Наиболее существенные положения и результаты исследования докладывались автором на международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет», проводившейся в г. Санкт-
Петербурге в мае 1998 года, и опубликованы в т. 5 Сборника тезисов этой конференции.
Обоснование теоретических положений и практических рекомендаций даны автором в опубликованных в следующих изданиях работах: Информационный бюллетень ГУВД МО, 1998. №9. с.37-44; Информационный бюллетень ГУВД МО, 1998. №14. с.24-30.
Предложения по совершенствованию нормативного регулирования принятия решений по делам об административных правонарушениях, разработанные автором, ВНИИ МВД России направлялись в Комиссию Государственной Думы России по разработке нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Результаты диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России при подготовке ряда выходных документов, а также в практической деятельности ГУ ООП МВД России.
Структура диссертации.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и списка использованной при изучении темы литературы.
Понятие принятия решения
Понятие «принятие решения» можно рассматривать в различных аспектах: как правовой, логический, социально-психологический акт и т.д. Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией1.
Универсальное определение дает краткий психологический словарь: «Принятие решения - это волевой акт формирования последовательности действий, ведущих к достижению цели, на основе преобразования исходной информации в ситуации неопределенности»2.
Основные этапы процесса принятия решения включают подготовку решения (анализ информации и построение текущих образов) и саму процедуру принятия решения (формирование и сопоставление эталонных и текущих образов, коррекция образов, выбор или построение эталонной гипотезы или программы действий).
Структуру принятия решения образуют цель, результат, способы достижения результата, критерии оценки и правила выбора. Структура и механизмы принятия решения не являются стабильно универсальными. При решении задач, непосредственно связанных с практикой, принятие решения выступает как особая форма мыслительной деятельности. Связь принятия решения и мышления неоднозначна, однако, как этап мыслительного действия момент принятия решения является завершающей стадией при решении любых задач.
Область применения понятия «принятие решения» весьма широка. Мы рассмотрим понятие и сущность принятия решения в административно-юрисдикционном процессе.
Комплексного исследования проблемы принятия решения в административно-деликтном праве не проводилось, и ее специфика не отражена в специальной научной литературе. Вместе с тем в науке уголовного и гражданского процессов данная проблема исследована достаточно широко. Обратимся к монографии П.А.Лупинской, системно исследовавшей проблему принятия решения в области уголовного судопроизводства1. Общая модель решения рассматривается в ней со стороны ее сущности, содержания и формы. В работе показано то общее, что присуще всем решениям. Поэтому опыт, накопленный в уголовно-правовых исследованиях, может быть в значительной мере использован и в области административного права.
Такой подход представляется совершенно правомерным ввиду принципиального единства юридической ответственности в отечественном праве. А административно-деликтные отношения, т.е. отношения, возникающие по поводу применения к правонарушителю административных санкций, являются не чем иным, как одним из видов отношений юридической ответственности2. Они наиболее близки к уголовно-правовым отношениям, на что не без основания указывали видные русские ученые-юристы . Это подтверждает и анализ Особенных частей действующих Уголовного Кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, в которых содержится значительная часть норм о смежных составах преступлений и административных правонарушений. Наличие такого общего «поля» защиты посредством норм уголовного и административного права -объективная реальность, дающая нам право использовать опыт, накопленный в исследованиях смежной отрасли. Более того, сравнительный метод исследования является не только правомерным методологически, но и весьма плодотворным в практическом плане. Именно путем сравнения специфических проявлений тех или иных институтов, категорий, элементов права в отраслях можно выявить особенности конкретной отрасли. В юридической литературе обоснованно указывалось, что «при рассмотрении любого вида ответственности в определенной отрасли права приходится обращаться к рассмотрению ответственности в других отраслях права» .
Теоретические основы принятия решений в юридической науке включают исследования социальной и правовой природы решений, факторов, действующих в механизме принятия решения, этапов принятия решения, условий выбора целесообразных решений, свойств тех правовых актов, в которых решение выражено.
Характерно, что в науке административного права, в учебном курсе «Административное право» понятие «принятие решения» и его сущность, как правило не рассматриваются . Упоминается лишь, что постановление по делу выносится в форме решения. Кроме того, сам термин «принятие решения» не имеет четкого научного определения и употребляется, по меньшей мере, в двух разных значениях: 1) как интеллектуально-волевой акт правоприменителя и 2) как завершающий этап основной стадии процесса применения права - рассмотрение и разрешение дела по существу.
В специальной научной литературе не дан сопоставительный анализ, и сообразно этому не проводятся различия между понятиями «принятие решения» в разных значениях этого термина, а самое существенное - они не получили обобщенной общетеоретической характеристики.
В научной литературе до сих пор ведутся дискуссии по обозначенной проблеме. Между тем некоторых спорных вопросов удалось бы избежать, разграничив указанные понятия, дав им четкие научные определения в том или ином значении.
В исследованиях этой проблемы превалирует процессуальный аспект . Не отрицая его важности, позволим себе заметить, что «принятие решений» - проблема более широкого плана. Теоретическая разработка различных ее аспектов представляет как научный, так и практический интерес. Тем более, что принятие решения в административно-юрисдикционном процессе, обладая тем общим, что присуще решениям в любой отрасли права, и что описано в специальной литературе, несомненно, должно иметь свою специфику в отличии от аналогичных процессов в гражданском или уголовном судопроизводстве.
Виды решений
Как было отмечено в предыдущем разделе настоящего диссертационного исследования, принятие решения как творческий интеллектуально-волевой акт уполномоченного на то органа или должностного лица не связан с одной лишь решающей стадией административно-юрисдикционного процесса - вынесением постановления по делу, а пронизывает всю правоприменительную деятельность. Кроме того, деление непрерывного процесса применения права на стадии и этапы - группы взаимосвязанных действий -проводится лишь условно, на основе логического и правового анализа соответствующих административно-процессуальных норм и правоприменительной практики1.
На каждом этапе производства по делам об административных правонарушениях правоприменителю приходится принимать те или иные промежуточные решения: возбуждать или не возбуждать производство об административном правонарушении; производить ли задержание нарушителя, изъятие вещей и другие процессуальные действия; необходимо ли привлекать дополнительных свидетелей или специалистов, экспертов к исследованию установленных обстоятельств; о разрешении заявленных ходатайств; как квалифицировать и какие нормы права применить к данному конкретному правонарушению; определить конкретный вид и размер взыскания, предусмотренные санкцией выбранной нормы, с учетом обстоятельств, предусмотренных статьями 33-35 действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, и т.д.
Окончательное решение по делу, содержащее разрешение правового вопроса по существу, оформленное специальным документом -постановлением по делу об административном правонарушении, выносится на основании промежуточных и является основным видом решений по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, по порядку, занимаемому в поэтапном продвижении дела, решения можно разделить на промежуточные и окончательные.
По юридическим последствиям (как отмечалось в предыдущем разделе, именно с решением дела по существу, выраженным специальным документом - постановлением, связывает С.С.Алексеев юридические последствия применения права) - на основные и вспомогательные.
Важной задачей компетентных на то органов и должностных лиц в процессе разрешения дела является установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Специальными решениями (в частности, представлениями и т.д.) уполномоченные на то должностные лица могут принимать оперативные меры к устранению этих факторов, что способствует укреплению законности и правопорядка.
Классификация видов решений может быть различной в зависимости от оснований, по которым она проводится. В научной литературе не раз предпринимались попытки классифицировать виды решений . Рассмотрим некоторые из них.
П.А.Лупинская, исследовавшая проблему принятия решений в уголовном судопроизводстве, отмечает, что выбор критерия классификации зависит прежде всего от практических целей, которым призвана служить та или иная классификация . Например, классификация видов решений, основанная на видах норм, имеет значение для понимания природы решений как актов применения права, для определения границ выбора и пределов усмотрения лиц, принимающих решения. Основываясь на видах правовых норм, по степени категоричности содержащихся в них предписаний можно рассмотреть вопрос об основаниях выбора процессуальных решений, о сочетании обязанности принимать решения с пределами процессуальной самостоятельности, предоставленной законом лицам, правомочным принимать решения3. По этому критерию автор выделяет решения, принимаемые на основе норм с абсолютно-определенными и относительно-определенными гипотезами и диспозициями. Общим свойством последних является то, что их выбор связан с установлением и оценкой конкретных обстоятельств дела. Те нормы права, которые содержат возможные альтернативы решений или границы возможных решений применительно к конкретной ситуации, называются ситуационными нормами . В реализации такого рода норм важное значение имеет усмотрение лица, применяющего закон. Пределы усмотрения в выборе решения могут быть различными в зависимости от степени определенности норм. Применение ситуационных норм обычно рассматривается как случай конкретизации норм права.
В качестве других критериев автор предлагает рассмотреть: признаки, характеризующие субъектов, правомочных принимать решения; круг решаемых вопросов и объем установленных фактов; содержание и значение конкретного решения в достижении задач производства; порядок вынесения решения; его юридическую силу и др.
На основании вышеперечисленных критериев решения можно классифицировать следующим образом :
1) На основании того, каким субъектом правоприменения выносятся решения, их можно разделить на коллегиальные и единоличные.
Решения, принимаемые коллегиальными органами, являются соответственно коллегиальными. В литературе по общей теории права изучался вопрос: кто же является конкретным носителем прав и обязанностей принимать решение - орган государства или его конкретный представитель, и был сделан вывод, что конкретным носителем прав и обязанностей конкретного органа государства следует признавать представителя этого органа, наделенного определенными правами . Коллегиальные органы предполагают наличие прав и обязанностей у каждого члена коллегии. Коллегиальные решения принимаются в результате выражения своего убеждения по делу каждым членом коллегии и каждый член несет индивидуальную ответственность за добросовестность в своей деятельности.
Правовые и фактические основания принятия решения по делам об административных правонарушениях
В соответствии с действующим законодательством, правовым основанием рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложения взысканий являются соответствующие материалы, представленные компетентными на то органами и должностными лицами по результатам установления и «административного расследования» проступков.
В большинстве случаев ими являются протоколы о нарушениях, составленные в законом установленные сроки и уполномоченными на то лицами. Положение об этом сформулировано во многих законодательных актах, особенно касающихся процедуры наложения административных штрафов.
В случаях, когда взыскание налагается на месте совершения нарушения без составления протокола, правовым основанием для принятия решения являются непосредственно административно-правовые нормы, в частности - статья 237 КоАП РСФСР, содержащая перечень таких правонарушений.
В качестве правовых оснований рассмотрения некоторых категорий дел являются также представления уполномоченных на то законом должностных лиц, а тшсже постановления прокуратуры о возбуждении административного преследования, если в них содержатся исчерпывающие сведения о правонарушителе и характере правонарушения и если на их основе не составлен протокол о нарушении.
Считаем необходимым подчеркнуть, что применение мер административного воздействия возможно лишь на основе тех документов (протоколов о нарушении или иных материалов), которые предусмотрены административно-процессуальными нормами и представлены для рассмотрения лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами. По общему правилу, составляют протоколы и осуществляют предварительную подготовку по делам об административных правонарушениях органы, на которые возложен контроль за соблюдением соответствующих правил.
Отсутствие нормативного определения перечня должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, ставит соответствующих субъектов правоприменения перед необходимостью всякий раз обращаться к ведомственным актам, определяющим такие полномочия. Перечень должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, как правило, утверждается соответствующими министерствами и ведомствами. Подобные акты многочисленны, не систематизированы, их трудно оперативно отыскать. Кроме того, при определении подведомственности составления протокола необходимо убедиться в наличии соответствующего ведомственного акта, в котором зафиксированы полномочия соответствующего должностного лица. Таким образом, определение круга лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, представляет большую сложность, что обусловлено множественностью и разнородностью административно-юрисдикционных органов и должностных лиц, выполняющих большой объем работы по составлению протоколов и осуществлению иных процессуальных действий.
М.Я.Масленников указывал на необходимость нормативного решения данного вопроса, т.к. указанный пробел в действующем законодательстве не позволяет соблюдать требование закона о том, чтобы протокол составлялся только уполномоченными на то лицами. Он полагает, что это требование не будет соблюдаться до тех пор, пока законом не будут установлены процессуальные санкции за нарушение этого требования1. Подобной санкцией, как полагает автор, может быть отмена постановления по делу в случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом. Если неправомочность лица., составившего протокол, установлена при рассмотрении дела по существу, то дело должно возвращаться (направляться) компетентному органу (должностному лицу) для проведения надлежащей предварительной подготовки по делу.
Только составленный в полном соответствии с требованиями закона протокол об административном правонарушении имеет доказательственное значение и может служить правовым основанием для разрешения дела по существу с вынесением мотивированного постановления.
Постановление о наложении административного взыскания выносится в случае доказанности вины нарушителя, которая устанавливается на основании данных протокола о нарушении и данных, полученных при рассмотрении дела по существу2. Таковыми данными являются материалы дела, в том числе письменные объяснения нарушителя, показания свидетелей, потерпевшего, рапорты работников милиции, составивших протокол, показания специальных технических средств, заключение эксперта, вещественные доказательства и т.д. (статья 231 КоАП РСФСР - Доказательства). Упомянутые материалы содержат сведения о фактическом поведении нарушителя. Нередко в материалах предварительной подготовки данные протокола не соответствуют данным, полученным в ходе рассмотрения дела. Лица, уполномоченные принимать решения, при рассмотрении таких дел не всегда имеют возможность объективно оценить событие правонарушения и при вынесении постановления могут усугубить ошибки, допущенные в ходе предварительной подготовки по делу. Только при условии всесторонней и тщательной проверки материалов в процессе их подготовки к рассмотрению» можно своевременно предотвратить ошибки и нарушения законности, связанные с применением взысканий на основе поверхностно и некачественно составленных протоколов и иных материалов.
Формирование внутреннего убеждения правоприменителя, принимающего решение по делу об административном правонарушении
Руководствоваться законом и правосознанием по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела, вменяется в обязанность органу (должностному лицу), принимающему решение по делу об административном правонарушении, непосредственно действующим законодательством (статья 232 КоАП РСФСР). Между тем, такие понятия, как «правосознание», «внутреннее убеждение» являются категориями психологическими и не получили должного анализа в юридической литературе.
Социально-психологическим проблемам применения права до сих пор не придают должного значения как в науке административного права, так и в административно-юрисдикционной практике.
В.А.Юсупов справедливо отмечает, что в настоящее время на первое место в сфере административно-правового регулирования общественных отношений выдвигаются права и свободы граждан, в связи с чем в административно-правовых исследованиях на первый план должен выступить человек, личность. В связи с этим появляется необходимость самого широкого применения социологического метода изучения для последующего совершенствования законодательства1.
В теоретическом отношении освещение социально-психологических аспектов правоприменения позволяет составить более полное и правильное представление об этой деятельности как о сложной, многоплановой, отнюдь не тождественной механическому подведению обстоятельств дела под определенные требования норм .
Теоретического осмысления требует как само явление многофакторного влияния на правоприменителя, осуществляющего правоприменительный процесс и выносящего, в частности, решения по делам об административных правонарушениях, так и тот факт, что нормы права и фактические обстоятельства ложатся в основание правоприменительного акта - постановления по делу об административном правонарушении - через весьма своеобразного посредника - через личность правоприменителя, его психику.
Чем эта личность обусловлена, каков механизм опосредствования ею правовых норм и фактических обстоятельств дела, привносит ли она что-либо особенное и дополнительное в процесс и решение по делу об административном правонарушении - вот далеко не полный перечень вопросов, требующих ответа.
Правильное представление о правоприменении в целом не может ограничиться юридическим аспектом без учета социально-психологических сторон этой деятельности. Взгляд «через юридические очки», по словам В.В.Лазарева, порождает иллюзию независимости правоприменителя от каких-либо влияний, кроме закона, а также надежду на повышение эффективности правоприменительной деятельности исключительно законодательными мерами2.
Не в меньшей степени уводит от истинного понимания детерминантов правоприменения и одностороннее превознесение роли индивидуальных психологических свойств правоприменителя. Поэтому с другой стороны, как справедливо отмечает А.М.Яковлев, социально-психологические аспекты правоприменения мыслимы лишь в органической связи с правом .
В данном разделе диссертационного исследования предпринята попытка рассмотреть деятельность правоприменителя, принимающего решения по делам об административных правонарушениях, во взаимосвязи двух вышеназванных аспектов.
Как показали анализ специальной литературы и исследования правоприменительной практики, не только нормы права влияют на принятие уполномоченным на то лицом решения по делу об административном правонарушении. Однако выявить в ходе проведенного нами опроса конкретные факторы, оказывающие наибольшее влияние на принятие решения различными категориями правоприменителей, не удалось. Единодушно были отмечены только правовые нормы и общие принципы назначения взысканий, о чем излагалось выше. Ни один из опрошенных не назвал никаких других факторов, которыми бы он руководствовался, принимая решение по делу об административном правонарушении. Этот факт свидетельствует о том, что при существующей практике нормативной регуляции правоприменительной деятельности правоприменитель, как непосредственный адресат норм права, интегрировав их в свой внутренний мир, превратив их в личностное средство регуляции своей деятельности, воспринимает правовые предписания в качестве ведущего фактора, детерминирующего правоприменение.
Тем не менее, нормативное регулирование деятельности правоприменителя, будучи главным, не является единственным средством воздействия на него. Правовые нормы действуют в неразрывной связи с конкретными жизненными обстоятельствами. Сложное взаимодействие многообразных факторов обусловливает разное содержание и разные результаты в работе психологического механизма при одних и тех же действующих нормах. Не случайно, что квалификация одного и того же факта, а следовательно, принятое на его основании решение у разных профессиональных правоприменителей может различаться.
Так, наиболее репрессивные меры воздействия к нарушителю склонны применять те категории правоприменителей, которые, в частности, правомочны налагать взыскание на месте совершения правонарушения (например, инспектора ГИБДД). Должностные лица, принимающие решение по материалам дела об административном правонарушении, менее других участников правоприменительного процесса (например, должностного лица, составившего протокол, проводившего предварительную подготовку дела к рассмотрению и т.п.) склонны применять максимально жесткие взыскания, предусмотренные санкцией нарушенной нормой. Очевидно, такая тенденция обусловлена тем, что в ситуации непосредственного взаимодействия правонарушителя с представителем правоохранительных органов включается определенный механизм воздействия на правоприменителя, влияющий положительно, в случае сотрудничества сторон, или отрицательно, в случае их конфронтации, на исход дела - принятие соответствующего вида решения.
