Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление механизма расширения и эволюция условий членства в Европейском Союзе 15
1.1. Образование ЕОУС и условия членства 15
1.2. Создание Сообществ и формирование механизма расширения 22
1.3. Правовые условия и последствия первых этапов расширения 34
1.4. Развитие процесса интеграции и эволюция механизма расширения 45
Глава 2. Правовые основы расширения 54
2.1. Политика расширения и право 54
2.2. Содержательные аспекты переговоров о присоединении 67
2.3. Процессуальные аспекты переговоров о присоединении 81
2.4. Условия расширения и переговорный процесс по Конституции ЕС 93
Глава 3. Расширение 2004 г., его содержание и последствия 111
3.1. Содержательные аспекты расширения 2004 г 111
3.2. Особенности применения копенгагенских критериев в ходе расширения 2004 г 124
3.3. Правовые и процедурные особенности обеспечения участия присоединившихся государств в формировании и деятельности институтов и органов ЕС 150
3.4. Последствия расширения 2004 г. для третьих государств 160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 172
Приложение № 1 Документы, относящиеся к присоединению десяти государств к Европейскому Союзу в 2004 г 181
Приложение № 2 Основные разделы, являвшиеся предметом переговоров в процессе присоединения 2004 г 184
Приложение № 3 Экономические показатели стран-кандидатов в сравнении 185
Приложение № 4 Постановления учредительных договоров об условиях членства 187
Приложение №5 Схема присоединения государств-заявителей к ЕС 190
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 194
- Образование ЕОУС и условия членства
- Политика расширения и право
- Содержательные аспекты расширения 2004 г
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Интеграционные объединения, созданные на Западе европейского континента в 50-е г. прошлого столетия, превратились в важнейший фактор современного мирового развития. В процессе интеграции формируются своеобразные по своей юридической природе образования, создается право Европейских сообществ и Европейского Союза. На базе Европейских сообществ (Сообщества), дополненных новыми формами сотрудничества и взаимодействия, такими как общая внешняя политика и политика безопасности и сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере, образуется Европейский Союз (ЕС).
В процессе интеграции происходят качественные и количественные изменения в строительстве европейских объединений. Расширяются круг ведения ЕС, полномочия и компетенция его институтов, изменяется порядок принятия решений. 29 октября 2004 г. в Риме прошла торжественная церемония подписания Договора об учреждении Конституции для Европы. Речь идет о попытке создания конституции Европейского Союза, как единого и высшего по своей юридической силе правового акта, определяющего основы формирования и функционирования ЕС.
Развитие интеграции — сложный и противоречивый процесс. Обусловлено это, прежде всего, определенными различиями национальных интересов государств-участников ЕС, а равно неоднозначным отношением к мировым событиям. Отражением сложности этих процессов служит и проект Конституции ЕС, который официально объявлен новым историческим этапом в развитии европейской интеграции. По сравнению со всеми предшествующими учредительными договорами, которые Конституция призвана заменить при ее вступлении в силу, в новом акте заметно акцентируется внимание на то, что в основе ЕС лежит принцип передачи суверенных прав и полномочий государствами-членами самому интеграционному образованию. В основу функционирования Союза кладутся принципы пропорциональности и субсидиарное, которые призваны обеспечить взаимодействие Союза и государств-членов, из-
1 Текст Договора об учреждении Конституции для Европы опубликован на всех сайтах официальных органов ЕС и вывешен на сайте Европейского Союза en.htm
бирательность решений, принимаемых за пределами сферы исключительной компетенции ЕС.
Происходящие качественные и количественные изменения связаны в значительной мере с расширением Сообществ и ЕС. Пять этапов расширения, прошедшие за годы существования интеграционных объединений, привели к четырехкратному увеличению численного состава ЕС. Первоначальными участниками и учредителями Сообществ были шесть европейских государств - Франция, Германия, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург. Последующие четыре волны расширения привели в ЕС — Великобританию, Данию, Ирландию (1), Грецию (2), Испанию, Португалию (3), Австрию, Швецию, Финляндию (4). Наконец, в результате пятой волны расширения в ЕС вступили в 2004 г. Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Литва, Латвия, Эстония, Мальта и Кипр. Суммарная численность населения ЕС составляет отныне 450 миллионов человек. Общее число членов Европейского Союза достигло 25.
Каждое расширение, как правило, влечет за собой целый ряд весьма существенных юридических последствий. Во-первых, происходят определенные изменения в структуре и функционировании интеграционных объединений. Во-вторых, вносятся изменения в национальные правовые системы государств, вступающих в состав ЕС. В-третьих, каждое расширение оказывает существенное влияние на взаимоотношения интеграционных объединений с третьими государствами. Особенно рельефно все эти изменения нашли отражение в рамках пятой волны расширения, в ходе которого в состав ЕС вошла большая группа государств Центральной и Восточной Европы, принадлежавших в прошлом к социалистическому лагерю. В ЕС были приняты также три прибалтийских государства, являвшихся в прошлом советскими республиками и входившими в состав СССР. К этим восьми странам присоединились также два средиземноморских государства. Но дело не только в количественных показателях, хотя и сами по себе они довольно впечатляющи. Столь масштабного расширения своего состава Сообщества и ЕС в прошлом не знали. Однако оно породило и ряд проблем, связанных, в частности, с тем, что новые государства-члены по уровню экономического и социального развития, а во многом и по степени приверженности демократическим ценностям и идеалам заметно отличаются от старых членов ЕС.
В преддверии последнего расширения были приняты меры, призванные парировать вызовы и риски, вызванные приходом новой группы государств. В 2001 г. был
подписан, а в 2003 г. введен в действие Ниццский договор, изменяющий договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Сообщества и некоторые относящиеся к ним акты. В преамбуле этого Договора прямо подчеркивается, что он призван «дополнить процесс подготовки к функционированию институтов в рамках расширяющегося ЕС, начатый Амстердамским договором».3 Договор внес ряд изменений в структуру, порядок формирования и функционирование институтов ЕС, особенно существенные для судебной системы Союза, расширил и уточнил концепцию продвинутого сотрудничества, модернизировал правовой механизм общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), включая общую европейскую политику обороны и безопасности, повысил эффективность и усовершенствовал механизм наложение санкций на государство-член, нарушающего цели и принципы ЕС.
По мере развития интеграции вносятся изменения в условия и порядок вступления новых государств. Каждая волна расширения сопровождается определенным пересмотром и совершенствованием механизма присоединения. На основе учредительных договоров разрабатываются и конкретизируются критерии, следование которым является обязательным условием приема в состав ЕС. Практика и действующие нормативно-правовые акты привели к выработке сравнительно детализированного механизма приема в состав ЕС, отработке статуса кандидата на вступление и статуса членства.
Вхождение в состав ЕС оказывает существенное воздействие на трансформацию национальных правовых систем государств-членов. Вносятся изменения в национальные конституции и законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере, передаваемой в ведение ЕС. Во Франции в Конституцию введена новая глава, посвященная Сообществам и Союзу, в ФРГ в той или иной степени пересматривается почти треть положений основного закона, в Ирландии трансформированы принципы построения институциональной структуры государства. Практически все государства-члены ЕС, находясь или вступая в ЕС, вынуждены приспосабливать национальные правовые системы и практику к положениям европейского права.
Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. М.: «Норма», 2003.
3 Там же. В предисловии, написанном Энтиным Л.М., дается характеристика содержания и значимости мер, принятых ЕС в канун расширения. Стр. 5-10.
К числу важных правовых последствий расширения относятся его влияние и воздействие на взаимоотношения с третьими государствами и, прежде всего, с сопредельными странами. Показательны в этом отношении озабоченности, которое вызвало последнее расширение ЕС у Российской Федерации. Они полностью не сняты и по настоящее время, несмотря на подписание Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС), распространяющий действие СПС на новые государства-члены Союза. События, связанные с выработкой и подписанием Люксембургского протокола, еще одно убедительное подтверждение того, сколь важным для России как впрочем, и для других стран, является урегулирование взаимоотношений с ЕС, связанное с расширением последнего. Это одновременно указание на то, сколь актуальным является изучение самого механизма подготовки и проведения расширения ЕС, выявление его особенностей, процедуры приема новых членов и последствий расширения, особенно принимая во внимание последующие планы расширения.
Степень разработанности темы
Проблема европейского строительства, становления и эволюция европейского права, отношения РФ и ЕС привлекают в последние годы все более пристальное внимание российских исследователей и научных центров. Ведущим научно-исследовательским институтом, осуществляющим разработку проблем европейской интеграции, является Институт Европы РАН. В его рамках подготовлены многочисленные монографические исследования, сборники научных трудов и публикации, посвященные преимущественно политическим, экономическим, социальным и некоторым иным проблемам европейского строительства. Исследовательские лаборатории и центры созданы также в рамках некоторых высших учебных заведений, например, в МГУ. Соответствующие кафедры функционируют в МГИМО, в МГЮА, в РУДН и других высших учебных заведениях РФ. Вопросами европейского строительства занимаются многие видные российские ученые. Среди них можно назвать таких как Ба-
рановский В.Г., Борко Ю.А., Буторина О.В., Капустин А.Я., Каргалова М.В., Кашкин СЮ, Рубинский Ю.И., Шмелев Н.П., Шемятенков В.Г., Энтин Л.М. и другие.4
При работе над диссертацией особое внимание было уделено изучению трудов российских правоведов, исследующих проблемы европейского строительства и права. Их число непрерывно возрастает. Обращает на себя внимание, что системное и обобщенное изложение основных начал европейского права дается по общему правилу в учебниках и учебных пособиях, подготовленных, главным образом, на базе преподавательских коллективов отдельных вузов или отдельными авторами.5
При участии ведущих ученых-правоведов создан ряд сборников научных статей и докладов, а равно сборники документов нормативно-правовых актов и судебных решений. Отметим, в частности, сборник «Право Европейского Союза: документы и комментарии» под редакцией Кашкина С.Ю., «Суд Европейских сообществ. Избранные решения» под редакцией Энтина Л.М., второй выпуск этого сборника вышел в 2004 г.6 Российскими правоведами написан также ряд монографических исследований, посвященных отдельным проблемам становления, эволюции европейского права или анализу его отдельных отраслей. Таковы монографии, авторам которых являются Капустин А.Я. Европейский Союз. Право и интеграция; Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право; Клемин А.Е. Европейское право и Германия, Энтин М.Л. Суд Европейских сообществ.7 Значительный интерес представляют также сборники материалов, опубликованных по итогам научных и научно-практических конференций. Таков, например, сборник «Россия и европейское право», изданный в 2000 г.8 Характеризуя российскую литературу по проблемам европейского права, следует, однако,
См. Барановский В.Г. Политическая интеграция в Западной Европе. М., 1983; Бирюков М.М. Европейская интеграция. М., 2004; Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю.А. Борко, О.В. Буториной. М., 2001; Борко Ю.А. От европейской идеи к единой Европе. М., 2003; Каргалова М.В. От социальной идеи к социальной интеграции. М, 1999; Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000; Матвеевский Ю.А. Интеграционные процессы в Западной Европе. М., 2001; Рубинский Ю.И Европейская цивилизация между двумя тысячелетиями. М., 1999; Шемятенков В.Г. Европейская интеграция М., 2003; Энтин Л.М. Право Европейского Союза: Основные понятия и категории. Киев. 2004; Энтин Л.М. Институциональная структура и механизм принятия решений в Европейском Союзе. Киев, 2004.
5 См. Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 2002; Европейское право. Учебник для вузов / Под ред. Л.М. Эн
тина. М., 2000; Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота. Учебное пособие / Под
ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. М., 1999; Право Европейского Союза / Под ред. СЮ.
Кашкина. М.,2002; Бирюков М.М. Европейское право. М., 2003.
6 Суд Европейских сообществ. Избранные решения. М., 2001; Суд Европейских сообществ. Решения и коммен
тарии. М., 2004. Право Европейского Союза: документы и комментарии / Под ред. С.Ю.Кашкина. М., 1999.
7 Капустин А.Я. Европейский Союз. Интеграция и право М., 2000; Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое
право. М., 2001; Клемин А.Е. Европейское право и Германия. Казань 2004; Энтин М.Л. Суд Европейских Со
обществ. М., 1987.
8 Россия и европейское право. М., 2000.
констатировать, что специальных исследований монографического характера, посвященных изучению механизма расширения ЕС, процедуры приема новых членов и условий вхождения в состав ЕС, в российской правовой литературе до сих пор нет.
При работе над диссертацией использованы труды зарубежных авторов. Среди них можно отметить Хартли Т.К., книга которого «Основы права Европейского сообщества» переведена на русский язык,9 Крейга П. и Г. Дебурга, а также труды таких зарубежных авторов как А. Дэшвуд, Р. Дехаус, Ж-П. Пьсошше, Д. Сиджански, И. Барнес, Ф. Манен и ряда других.10
В работе также широко использованы документы и материалы, публикующиеся в официальных изданиях ЕС, а также вывешиваемые на сайте ЕС и его институтов. Особое внимание было уделено изучению учредительных договоров и Договору, учреждающему Конституцию для Европы и документам, определяющим критерии и условия членства в ЕС.
Предмет, цели и задачи исследования
Предметом исследования настоящей диссертации является изучение общественных отношений, связанных с функционированием механизма расширения ЕС, процедурой приема членов в ЕС и последствиями присоединения.
Основной целью работы является анализ формирования механизма и практики расширения Европейского Союза, анализ статуса кандидата и условий принятия в члены Союза, а равно изучение политико-правовых последствий, порождаемых расширением. В этой связи в диссертации ставились и решались такие задачи как изучение процесса формирования и эволюции правового механизма приема новых членов в состав ЕС, рассмотрение содержания основных этапов переговоров, в ходе которых
9 Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. Введение в конституционное и административное пра
во Европейского Сообщества. М., ЮНИТИ, 1998.
10 Craig P., de Burca G. The evolution of EU law. Oxford, 1999; A.Dashwood The general law of E.C. external rela
tions. London, 2000; R.Dehousse Europe after Maastricht. An ever closer Union? Munchen, 1994; J-P Puissochet The
enlargement of the European Communities. Leyden, 1975; T. Hartley The foundation of European community law.
Clarendon, 1994; P. de Grauwe Inclusion of Central European countries in the European monetary Union. Boston,
1999; J. Redmond Prospective Europeans: new members for the European Union. Harvester, 1994; I. Barnes, P.M. Bar
nes The enlarged European Union. Longman, 1995; P. Nicolaides A guide to the enlargement of the European Union.
Maastricht, 1997; Vicenzi Ch. Law of the European Community. London, 1995; J. Sampedro, J.A.Payno The enlarge
ment of the European Community. London, 1983, G.Preston Enlargement and integration in the European Union, Lon
don. 1997; S. Senior Nello, K.E. Smith The European Union and Central Eastern Europe. Ashgate, 1999; M. Marese-
ceau Enlarging the European Union. London, 1997; Lasok Law and institutions of the European Union. London, 2001;
M. Dabrowski, J. Rostowski The eastern enlargement of the EU. Boston, 2001; Manin Ph. Droit constitutionel de
l'Union Europeene. P., 2004.
вырабатываются документы, определяющие порядок вступления в ЕС и его правовые последствия. Особое внимание в диссертации уделяется пятой волне расширения, имевшей место в 2004 г., в результате которого в ЕС вошли сразу 10 новых государств-членов.
Методологические и теоретические основы исследования
При написании диссертационной работы автор опирался как на общие так и на специальные методы познания, причем среди последних особое внимание было уделено методологии системного и функционального анализа. Диссертант широко использовал методику сравнительно-правового и системного анализа, который необходим для раскрытия процессов расширения ЕС, их содержания и особенностей.
Теоретическую основу работы составляют выводы и наработки отечественной науки европейского права, включая исследования кафедры европейского права МГИМО (У). Диссертант опирается, в частности, на выводы, сделанные в трудах профессора Энтина Л.М., в которых подтверждается, что европейское право представляет собой особую и своеобразную правовую систему, образующую составную часть современного мирового правопорядка.
Научная новизна исследования
Она предопределяется, прежде всего, тем, что проблемы, связанные с расширением Европейских сообществ и Европейского Союза и изучение правового механизма расширения и его последствий до сих пор детально, системно и всесторонне не исследовались в российской правовой науке. Между тем каждое такое расширение оказывает существенное влияние не только на сами интеграционные объединения. Оно радикально влияет на правовые системы государств-членов, а также и на взаимоотношения интеграционных образований с третьими государствами. В результате оно приводит зачастую к серьезному воздействию на отношения, складывающиеся не только между европейскими государствами, но и далеко за пределами континента.
Положения, выносимые на защиту
1. В диссертации подтверждается, что расширение Сообществ и ЕС это сложный и противоречивый процесс. Каждое из пяти расширений, имевших место за годы
существования Сообществ и Союза, влекло за собой серьезные многоплановые политико-правовые последствия.
Расширение Сообществ и ЕС оказывает прямое и непосредственное воздействие на структуру, порядок функционирования и состав институтов Сообществ и ЕС и в той или иной степени на его юрисдикцию и условия ее осуществления. Подготовка к вступлению в Сообщества и ЕС оказывает весьма существенное влияние на характер взаимоотношений между Сообществом и Союзом и государствами-кандидатами на вступление. Расширение ЕС самым непосредственным образом влияет на изменения отношений между вновь вступающими в ЕС государствами и третьими странами, что особенно важно в отношении сопредельных с ЕС государствами.
Изучение порядка приема новых членов подтверждает и доказывает вывод о том, что подготовка к вступлению в состав ЕС порождает серьезные политические, экономические и правовые последствия для вновь вступающих государств. Необходимость строгого соблюдения критериев и условий вхождения в европейское интеграционное объединение обязывает государства, подавшие заявку на вступление в ЕС, осуществить целый комплекс реформ, среди которых весьма важное место занимает восприятие и реализация основных достижений ЕС, закрепленных в европейском праве и образующих в своей совокупности достояние ЕС, описываемое формулой acquis communautaire.
Основные принципы и слагаемые механизма расширения закреплены в учредительных договорах. Анализ эволюции этих постановлений - основа исследования механизма и условий расширения. Применительно к современному этапу интеграции он требует рассмотрения и сравнительного анализа как действующих учредительных актов, так и Конституции ЕС. В ходе эволюции Европейских сообществ и Европейского Союза изменяются механизм и условия вступления новых государств в состав ЕС, усовершенствуется и реформируется порядок присоединения, приводимый в действие после принятия положительного решения о допуске того или иного государства-кандидата к переговорам о вхождении в ЕС. Этот механизм получает развитие и закрепление в нормативно-правовых актах и в практике функционирования институтов.
Весьма важное правовое значение для приведения в действие механизма расширения имеют подписание соглашений об ассоциации в целях присоединения, решение о предоставлении статуса кандидата на вступление и решения об открытии
переговоров о вступлении. Каждое из таких решений влечет за собой определенные правовые последствия. В диссертации подтверждается специфичность процедур и процессуальных правил, используемых при проведении переговоров и принятия решения о присоединении. В ходе этой процедуры складывается определенный порядок рассмотрения подаваемых заявлений, изучения условий «пригодности» государства-кандидата к вступлению в ЕС. Совершенствуется правовая база мониторинга и разработки правовых установлений, позволяющих констатировать соответствие государства-кандидата критериям, разработанным в рамках ЕС и известных как «копенгагенские критерии».
Раскрытие механизма присоединения требует всестороннего изучения статуса государства-кандидата на вступление, выявление тех прав и обязанностей, которые возлагаются на кандидата после принятия решения институтами ЕС об открытии переговоров о присоединении. Специфика этого статуса обусловлена, прежде всего, широким кругом обязательств, принимаемых на себя государствами-кандидатами и порождающими необходимость серьезного изменения государственных структур и правовых установлений. Присоединение невозможно без восприятия тех общих начал и принципов, которые лежат в основе построения ЕС. Государство-кандидат обязано на практике подтвердить приверженность общим ценностям Союза и способность деятельного участия в достижении целей и решении задач, которые ставит перед собой ЕС.
Опыт пятого расширения, в ходе которого в состав ЕС вошли десять государств ЦВЕ, Балтии и Средиземноморья, подтверждает, что чем более отдалены исходные структуры вступающих в Союз кандидатов от стандартов и требований ЕС к государству-члену, тем сложнее оказываются проводимые переговоры о присоединении, а равно выработка документов и правовых актов, сопровождающих этот процесс.
Практическая значимость исследования
Изучение механизма расширения и практики его функционирования, статуса кандидата и условий приема в Европейском Союзе имеет чрезвычайно важное значение для всех государств, поддерживающих и развивающих отношения с ЕС. Это, в частности, весьма важно для Российской Федерации и стран СНГ, включая Казахстан. Соответственно, проведенное исследование и содержащиеся в нем положения могут
быть полезны для министерств и ведомств Российских Федерации и других стран СНГ при выработке позиций этих стран во взаимоотношениях с ЕС, в том, что касается их сотрудничества и последствий, связанных с расширением ЕС. Это особенно наглядно подтвердил процесс пятого расширения (2004 г.), в ходе которого возникла определенная напряженность во взаимоотношениях России с ЕС, потребовавшая специальных переговоров и поиска урегулирования возникших проблем. Исследование механизма расширения, условий членства в ЕС и статуса государства-кандидата на вступление представляет также определенный интерес для Республики Казахстан. Хотя в практическом плане вопросы вхождения в ЕС сегодня перед Республикой Казахстан не стоят, нельзя вместе с тем упускать из виду, что Казахстан с не меньшим основанием может быть отнесен к числу европейских государств, нежели, например, Турция, которая получила статус государства-кандидата на вступление в ЕС и в отношении которой принято решение об открытии переговоров о присоединении (примерно 12% территории Казахстана приходится на европейский континент, что в три раза превышает тот же показатель для Турции).
Проведенное исследование, содержащиеся в нем выводы могут послужить дальнейшей разработке проблем формирования и эволюции европейского права, исследованию отдельных правовых институтов ЕС. Эти материалы были использованы в той или иной степени при подготовке учебных курсов по европейскому праву в рамках международного-правового факультета МГИМО (У) и в магистратуре Института европейского права МГИМО (У). Отдельные положения диссертации апробированы также в ходе выступлений на кафедре европейского права и в публикациях диссертанта.11
Структура работы
Цели и задачи, которые ставит перед собой диссертант и которые изложены во введении к диссертации предопределяют и структуру самого исследования и порядок расположения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и пяти приложений.
11 Мансурова Ж.Т. Турция на пути в ЕС // Вестник Российского университета дружбы народов. М.: РУДН. -2002. - №2.; Мансурова Ж.Т. Перевод и комментарий судебного решения Королевство Швеция против Совета Европейского Союза, № С-206/97, 1999 // Суд Европейских сообществ. Решения и комментарии. М.: Норма, 2004; Мансурова Ж.Т. К вопросу о вступлении Турецкой республики в ЕС // Европейский диалог. Алма-Ата. -2003.-№1.
Во введении обращается особое внимание на значимость исследуемой темы, формулируются положения, выносимые на защиту, и определяются цели и задачи исследования. В главе первой рассматривается формирование механизма расширения, особенности его становления в условиях Европейских сообществ и изменения, которые происходят в результате эволюции интеграционных образований и возникновения Европейского Союза. В этой же главе характеризуются первые этапы расширения, их значение и последствия. Во второй главе работы подробным образом рассматриваются развитие политики интеграции и совершенствования порядка вступления новых членов, а также такие вопросы как статус государства-кандидата на вступление, правовой механизм оформления вступления в ЕС и последствия политико-правового характера, которое влечет за собой это вступление, что отражается в статусе государства-члена и во взаимоотношениях ЕС с третьими странами. В третьей главе работы рассмотрены предпосылки, условия, процедура и последствия расширения ЕС, состоявшегося в 2004 г. и позиция России.
Последняя по времени волна расширения сопровождалась серьезными коррективами в самом механизме и практике применения критериев членства в ЕС. Это, безусловно, отражается и на самом ЕС, и в еще в большей степени на государствах, вошедших в состав ЕС.
В заключении приводятся краткие выводы из проведенного исследования.
Образование ЕОУС и условия членства
Идея европейского единства, насчитывающая многовековую историю, впервые получила свое материальное воплощение и оформление в 50-е г. ХХ-го столетия. В 1951 г. в Париже был подписан Договор об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Создается первое интеграционное образование. В 1957 г. в Риме подписаны два новых учредительных договора - Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении европейского объединения по атомной энергии (Евратом). Три названных договора стали правовой основой построения и формирования интеграционных структур и определили основные направления развития европейской интеграции.12
Многие факторы объективного и субъективного порядка способствовали успеху интеграции. Необходимость объединения была, прежде всего, продиктована императивами ситуации, сложившейся в Европе и в мире после окончания второй мировой войны. Большинство европейских государств лежало в руинах. Необходимо было восстановить разрушенную войной национальную экономику, ликвидировать тяжелейшие последствия войны в социальной сфере, улучшить материальное положение населения и поднять его благосостояние. Решение всех этих больших и сложных задач требовало объединения усилий европейских государств. Ослабленные второй мировой войной западноевропейские государства сознавали, что в одиночку им не справиться с защитой своих граждан. Концепция взаимозависимости, (а не независимости) государств Европы стала ключевым моментом всех отношений между государствами в период после окончания войны.13
Раскол Европы на противостоящие военно-политические блоки и начавшаяся вскоре после подписания Парижских мирных договоров 1946 г. «холодная война» требовали определенного сплочения западноевропейских государств перед лицом весьма реальной военной опасности со стороны восточноевропейского блока, объединившего государства социалистического лагеря. Резко активизировалась движение в поддержку идей единства. Во многих странах Европы получает развитие мощное общественное движение, поддерживающее идеалы защиты демократии и утверждения демократических прав и свобод на базе единства и совместного отпора тоталитаризму. Еще в годы войны политические силы в ряде западных стран предпринимают активные усилия по разработке программ и планов объединения европейских государств. Особую активность проявили в этом отношении иммиграционные круги, оказавшиеся за пределами своих стран в результате гитлеровской агрессии. В исторической литературе весьма подробно анализируется, какие именно политические деятели сыграли особо важную роль в продвижении идей интеграции. Особенно часто упоминают в этой связи имя Жана Монне, который впоследствии стал председателем Высшего руководящего органа, созданного в рамках ЕОУС. Однако нередко разбирая вопрос о факторах субъективного порядка, многие авторы не без сарказма указывают на то, что конкурентом западных деятелей, продвигавших идеи интеграции, может смело выступать руководство восточного блока. Так, Поль-Анри Спаак, видный бельгийский политический деятель, ставший впоследствии первым председателем парламентской ассамблеи ЕОУС, не без сарказма отмечает, что «среди государственных деятелей, которых окрестили отцами европейской интеграции, пожалуй, на первое место стоит поставить Сталина», поскольку угрозы с его стороны послужили мощным фактором сплочения, ускорившим объединение и интеграционные процессы в Западной Европе.
Следует вместе с тем обратить внимание, что при создании Сообществ выдвигаются различные идеи их построения, различные подходы к принципам объединения, условиям членства и перспективам развития интеграционных процессов. Это находит свое отражение в столкновении идей федерализации Европы и идей построения «Европы отечеств», которая бы в большей степени напоминала международный союз или международную организацию. Преобладающими при создании ЕОУС оказались принципы наднационального объединения и наделения соответствующими супрана-циональными полномочиями институтов и органов ЕОУС. Великобритания, активно выступавшая в поддержку идеи международного союза европейских государств и концепции Европы отечеств, оказалась вне рамок этого объединения. В ЕОУС вошли Франция, Бельгия, Нидерланды и Люксембург (страны Бенилюкса)14, Италия, Германия.
Политика расширения и право
Подход Сообществ, а затем и Союза к проблемам расширения и определению условий членства в интеграционных объединениях претерпел значительные изменения на разных этапах эволюции европейской интеграции.
Свое материальное воплощение идеи европейской интеграции нашли в образовании трех обособленных объединений - ЕОУС, ЕЭС и Евратома. Каждое из этих Сообществ опиралось на собственную правовую базу, располагало собственной системой институтов и собственными правомочиями. В соответствии с целями и задачами, стоявшими перед каждым из интеграционных объединений, решался вопрос о его составе, структуре и возможном механизме расширения. Соответственно, постановления, относящиеся к возможности вступления в эти объединения новых государств-членов, а также сам механизм расширения устанавливались самостоятельно каждым из учредительных договоров. Правда, уже в 60-е годы было выдвинуто предложение о слиянии трех обособленных Сообществ в одно единое и цельное образование. Эта идея прослеживается, в частности, в Соглашении о слиянии институтов, подписанном в 1965 г. Предполагалось, что создание единого Совета и единой Комиссии для всех трех Сообществ приведет к унифицированной правовой структуре. Этого, однако, не случилось.
Сохранение трех обособленных Сообществ, функционирующих на основе трех самостоятельных учредительных договоров, нашло отражение и в построении правовых основ механизма расширения. Он оказался не одинаков для ЕОУС и двух других Сообществ. Стоит, однако, подчеркнуть, что в общей системе трех Сообществ ЕЭС, безусловно, занимало доминирующие позиции. В свою очередь Договор об учреждении ЕЭС остается важнейшим ведущим источником формирования права Сообществ, а общие принципы и постановления этого Договора определяют характер, основные принципы и особенности права Сообществ. Отличающиеся постановления Договора об образовании ЕОУС или Евратома указывают на особенности и специфику применяемых правовых норм в тех областях регулирования правоотношений, которые определяются сферой ведения и компетенцией ЕОУС и Евратома. Соответственно, первое расширение, связанное с вступлением в Сообщества Великобритании, Дании и Ирландии, основывалось прежде всего и преимущественно на постановлениях Договора учреждающего ЕЭС. Это, конечно, не исключает существования определенных нюансов, связанных с особенностями ЕОУС. Тем не менее, единый механизм учрежден не был, а порядок расширения, установленный договором ЕОУС, сохранял формально свое действие вплоть до истечения срока действия данного учредительного договора.57
Следует, однако, отметить, что по мнению исследователей наличие трех учредительных договоров не препятствовало созданию единого правопорядка Сообществ. Механизм расширения, предусмотренный первыми учредительными договорами, формулирует определенные общие принципы и начала, которые должны определять условия и порядок вхождения новых государств-членов в состав Сообществ. Сопоставление нормативных предписаний, содержащихся в Договоре об образовании ЕОУС, в Договорах учреждающих ЕЭС и Евратом, позволяет выявить как общие подходы, так и особенности конструирования механизма расширения на начальном этапе европейской интеграции. Согласно ст. 98 Договора о ЕОУС «Любое европейское государство может подать просьбу о присоединении к настоящему Договору, оно направляет обращение в Совет, который после получения заключения Высшего руководящего органа принимает решение на основе единогласия, также на основе единогласия Совет определяет условия присоединения. Присоединение вступает в силу со дня получения правительством страны депозитария по настоящему Договору акта о вхождении в ЕОУС». Заметно отличаются от приведенного выше постановление, регулирующие порядок расширения, предусмотренный Договорами об учреждении ЕЭС и Евратома. Они сформулированы в ст. 237 Договора о ЕЭС и в ст. 205 Договора о Евратоме. Посмотрим, каковы содержащиеся в них положения, совпадающие с положениями Договора о ЕОУС, и в чем состояло различие?
Содержательные аспекты расширения 2004 г
Общие принципы расширения и условия членства в ЕС, устанавливаемые учредительными договорами и обобщенные в Договоре об учреждении Конституции для Европы, конкретизируются в ходе переговоров о присоединении и в правовых актах их оформляющих и закрепляющих. В этом плане интерес представляет использование механизма расширения при приеме в состав ЕС новых государств, осуществленного в 2004 г. Это присоединение имело целый ряд содержательных и процедурных особенностей, которые позволяют говорить об определенной завершенности формирования механизма.
С содержательной точки зрения расширение 2004 г., прежде всего, имело целью радикально расширить территориальные границы ЕС, обеспечить активизацию экспансии ЕС в сторону Центральной и Восточной Европы и отчасти на средиземноморском направлении. В результате этой волны расширения размер общей территории ЕС достиг 3900 тыс. кв. км, а население превысило 450 миллионов человек.103
Процесс подготовки к присоединению десяти государств, проходил в ускоренном режиме и это несмотря на то, что по ряду показателей вновь вступавшие государства во многом уступали «старым» членам Союза. Это касалось и политико-правовых критериев и таких составляющих как наличие развитой демократической структуры и демократических традиций; это касалось также экономических показателей, по которым государства кандидаты далеко уступали «старым» членам Союза.104
К моменту завершения процедуры присоединения далеко не полностью были решены и некоторые другие вопросы, связанные с проблемами внутреннего развития. Среди них такие важные, как обеспечение защиты прав человека и равноправие, спорные территориальные проблемы, целый ряд проблем взаимоотношений с третьими государствами, прежде всего, сопредельными с ЕС. Конечно, подобное ускорение расширения интеграции отражает определенные объективные закономерности современного мирового развития, а не только субъективные политические устремления правящих кругов государств-членов Союза. Подобного подхода к оценке расширения придерживается и Российская Федерация «Расширение Евросоюза, - отмечал президент РФ В.В.Путин, - это часть естественного происходящего сегодня в мире процесса интеграции и глобализации, поэтому мы относимся к этому процессу весьма положительно, но вполне естественно, что мы исходим из того, что в ходе этих процессов, в ходе расширения Евросоюза не должны создаваться какие-то новые разделительные линии в Европе, какие-то новые «виртуальные» берлинские стены».106
Характеризуя расширение 2004 г., нельзя ограничиться только указанием на политические и экономические аспекты данного процесса. Важно принять во внимание и его определенную внешнеполитическую направленность. Среди государств, которые вступили в 2004 г. в состав ЕС, три являлись в прошлом республиками Советского Союза, шесть входили в состав социалистического лагеря. Естественно будет предположить, что, принимая ускоренные решения в этой области, руководство ЕС имело в виду и более отдаленные политические перспективы, рассчитывая на воздействие своих решений на другие постсоветские государства и иные страны бывшего социалистического лагеря. Такого рода подход со стороны ЕС получил воплощение в концепции «дифференцированного» развития. Формально эта концепция опиралась на различия и особенности отдельных стран в их историческом, национальном, этническом, демографическом и иных показателях развития. Однако при помощи этой концепции была проведена дифференцированная оценка возможных участников переговоров к предстоявшему приему 2004 г. Принцип дифференциации был использован в ходе переговорного процесса со странами-кандидатами.
