Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Система международно-правовой защиты беженцев в современном мире 14-39
1.1. Предпосылки создания механизма международной защиты беженцев 14-20
1.1.1. История появления беженцев 14-18
1.1.2. Объективная необходимость правовой защиты беженцев 18-20
1.2. Формирование международно-правового механизма защиты беженцев 20-39
1.2.1. Становление международного нормативно-правового механизма защиты 20-31
1.2.1.1. Универсальный нормативно-правовой механизм защиты 20-29
1.2.1.2. Дополнительный нормативно-правовой механизм защиты 29-31
1.2.2. Формирование международного организационно-правового
механизма защиты беженцев 31-39
1.2.2.1. Универсальный организационно-правовой механизм защиты 32-37
1.2.2.2. Дополнительный организационно-правовой механизм защиты 37-39
Глава вторая. Международно-правовая регламентация статуса беженцев в Европе: состояние, проблемы и тенденции 40-76
2.1. Конвенционная регламентация статуса беженцев 40-62
2.1.1. Понятие «беженец» согласно Конвенции
о статусе беженцев 1951 г 40-48
2.1.2. Конвенционный статус беженцев 49-52
2.1.3. Современные проблемы толкования определения «беженец» 52-62
2.1.3.1. Проблемы толкования термина «преследование» .52-58
2.1.3.2. Проблема расширительного толкования определения «беженец» 58-62
2.2. Проблемы определения статуса неконвенционных беженцев (беженцев de facto) 62-76
2.2.1. Понятие «беженец de facto» 62-64
2.2.2. Международно-правовое признание беженцев de facto 64-76
2.2.2.1 Признание в рамках ООН 64-68
2.2.2.2. Признание в рамках МГП 68-71
2.2.2.3. Признание в рамках Совета Европы 71 -72
2.2.2.4. Признание в рамках Европейского Союза 72-76
Глава третья. Правовое регулирование положения неконвсицпоппых беженцев в рамках Европейского Союза 77-149
3.1. Предпосылки появления статуса беженцев de facto 77-79
3.2. «Статус de facto -1» - альтернатива конвенционному статусу беженцев 79-91
3.3. Единый европейский статус временной защиты при массовом исходе беженцев 91-142
3.3.1. Правовая регламентация статуса временной защиты 91-108
3.3.2. Содержание правового статуса временной защиты 108-136
3.3.2.1 Право на работу 108-117
3.3.2.2. Право на обеспечение жильем 117-122
3.3.2.3. Материальная помощь 122-125
3.3.2.4. Медицинское страхование 126-128
3.3.2.5. Право на образование 128-136
3.3.2. Репатриация 136-139
3.3.3. Распределение расходов между государствами-членами ЕС 139-142
3.4. Правовое положение лиц, утративших статус беженцев 142-149
Глава четвертая. Судебный механизм защиты беженцев в рамках Европейского Союза 150-176
4.1. Права, подлежащие обжалованию 151-169
4.1.1. Прекращение и лишение статуса беженца 152-160
4.1.1.1. Прекращение статуса в связи с изменением обстоятельств 152-155
4.1.1.2. Лишение статуса в связи с совершением преступления против мира, военного преступления или преступления против человека 155-157
4.1.1.3 Лишение статуса в связи с совершением уголовного преступления 157-159
4.1.1.4. Лишение статуса в связи с совершением действий, противоречащих целям и принципам ООН 159-160
4.1.2. Высылка 160-169
4.2. Европейский Суд по правам человека 169-173
4.3. Суд Европейских Сообществ 173-176
Заключение 177-180
Список источников... 180-200
- Предпосылки создания механизма международной защиты беженцев
- Конвенционная регламентация статуса беженцев
- Предпосылки появления статуса беженцев de facto
Введение к работе
Актуальность темы. Проблема беженцев, то есть лиц, вынужденно покидающих страну своего происхождения или постоянного местожительства и ищущих новое местопроживание, превратилась в одну из глобальных проблем современного мира. По данным ООН, в мире насчитывается свыше 21 млн. беженцев.1
Особенно остро встала эта проблема перед государствами Европейского Союза, высокий социально-экономический уровень развития которых стал притягательной силой для миллионов беженцев из стран «третьего мира».
С конца 80-х годов сильный приток беженцев в страны Европейского Союза поставил целый ряд острых социальных и политических вопросов, решение многих из которых до сих пор не найдено. Число лиц, ищущих убежище в странах ЕС, выросло с 70.000 в 1983 году до 200.000 в 1989 году2.
Основными причинами притока беженцев стали тяжелые условия жизни, конфликты внутреннего и международного характера, а также серьезные нарушения прав человека в Африке, Азии, Латинской Америке и на Ближнем Востоке. В начале 90-х годов государства ЕС столкнулись с большой волной беженцев из стран Центральной и Восточной Европы. Число ходатайств о предоставлении убежища, поданных в странах ЕС, достигло своего пика (700.000) в 1992 году.3
Столкнувшись с подобной проблемой, практически все государства ЕС стали принимать меры по правовому регулированию миграции, по ограниче-
1 Данные на май 2002 г. // http//.
Положение беженцев в мире. Пятьдесят лет гуманитарной деятельности. УВКБ ООН, 2000. С. 167.
Там же. С. 168. По данным Верховного комиссариата ООН по делам беженцев, в 2000 г. 452 тыс. заявлений о предоставлении убежища были поданы в 25 европейских странах. Это на 4% меньше уровня 1999 г., когда было подано 471 тыс. Наибольшее количество таких заявлений было подано в Великобритании (97 тыс. 900 заявлений или 22% от общего числа заявлений в Европе). Далее следуют Германия (78 тыс. 800 заявлений или 17%) и Нидерланды (43 тыс. 900 заявлений или 10%). В основном заявления подавали беженцы из Югославии (42 тыс. 300 человек), Ирака (34 тыс. 700 человек) и Афганистана (28 тыс. 800 человек). // http//.
нию въезда на их территорию лиц, ищущих убежища, а также меры, направленные на содействие их возвращению в те страны, транзитом через которые они прибыли.
Изначально ограничительная политика стран ЕС была направлена на борьбу с нелегальной миграцией1, но при этом она очень часто затрагивала интересы настоящих беженцев, которые даже не могли получить доступ к процедуре предоставления убежища.
В связи с этим еще в 1986 году Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) предупреждало, что «нельзя ограничиться принятием в одностороннем порядке частичных ограничительных мер», поскольку это чаще всего приводит к перекладыванию бремени ответственности на других, а не к его устранению и дает результат, обратный желаемому.
В 1992 году Верховный Комиссар ООН по делам беженцев Садако Огата выразила озабоченность относительно защиты беженцев в будущем, заявив, что «на пороге 90-х годов Европа оказалась на перепутье. Отвернется ли Европа от тех, кто был вынужден покинуть родину, или она подтвердит свою давнюю традицию защищать права угнетенных и лишившихся дома людей? Возведет ли Европа новые стены, зная, что в прошлом они не смогли остановить тех, кто бежал от преследований тоталитарных режимов» . Сле-дует отметить, что спустя десять лет новый Верховный Комиссар ииН по делам беженцев Рууд Любберс предостерегает государства ЕС от усиления пограничного контроля в связи с незаконной иммиграцией, говоря о том, что как «показывает история, «опечатывание» границ не действует», а также о том, что усиление пограничного контроля, предложенное недавно как основное направление европейской политики, «не будет удовлетворительным».4
1 По данным Европейской Комиссии на июнь 2002 г. в 15 государствах ЕС около 500.000
нелегальных иммигрантов. См.: UNHCR Offers Aid to EU to Tackle Refugee Problem. II
UNHCR. World News. 19.06.2002. http//.
2 UNHCR. Note submitted by the High Commissioner for he Consultations with Concerned
Governments. Geneva. Dec. 1986.
3 Ogata S. Statement to international conference on «Fortress Europe? Refugees and Migrants:
Their Human Rights and Dignity». Akademie Graz. Austria, 23 May 1992.
4 UNHCR Offers Aid to EU to Tackle Refugee Problem.
В связи с тем, что к началу 90-х годов проблема лиц, ищущих убежища в государствах ЕС, достигла своего пика, что привело, в свою очередь, к осознанию этими странами невозможности ее решения на внутригосударственном уровне, Маастрихтский Договор о Европейском Союзе1 (далее - Маастрихтский Договор), подписанный в 1992 г., расширил сферу межправительственного сотрудничества, в том числе и в области «юстиции и внутренних дел», к которой было отнесено согласование мер по предоставлению убежища (статья К 1).
Тем не менее, подписание Маастрихтского Договора не изменило ограничительной направленности мер, принимаемых в отношении лиц, ищущих убежища. Подтверждением этому стали принятые министрами ЕС, ответст-венными за иммиграцию, в декабре 1992 г. Лондонские резолюции .
Серьезным испытанием для государств ЕС стали массовые потоки беженцев из Боснии и Герцеговины в 1992 - 1995 годах и из Косово в 1999 году. Представляется, что именно события в Югославии в 1992 -1995 годах и их последствия в виде массовых исходов беженцев в направлении стран ЕС стали одной из основных причин, по которым государства ЕС, подписывая в 1997 году Амстердамский Договор3, решились передать вопросы предоставления убежища в компетенцию Европейского Сообщества.
На встрече в Тампере (Финляндия) главы государств и правительств Европейского Союза в октябре 1999 года подтвердили необходимость выработки общих подходов, которые должны дать гарантии защиты и доступа в Ев-
1 Les traites de Rome et de Maastricht. La Documentation Francaise. 1995.
2 В Лондонских резолюциях было дано определение таким понятиям, как «явно необосно
ванные» ходатайство предоставлении убежища, принимающие (или безопасные) третьи
страны, через которые лица, ищущие убежище, следуют транзитом и в которые они могут
быть возвращены, и страны, где в целом нет серьезной опасности преследования. Использо
вание этих понятий было призвано ускорить процедуры рассмотрения ходатайств о предос
тавлении статуса беженца и, в первую очередь, речь шла о более быстром отказе в предос
тавлении статуса беженца. Хотя данные резолюции и не носят обязательного характера, они
применяются государствами ЕС. Тексты данных резолюций см.: htpp://europa.eu.int.
3 См. Договор, учреждающий Европейское Сообщество (ДЕС). // Энтин Л.М. Европейское
право. Учебник для вузов. М., 2001.
ропейский Союз тем, кто в них нуждается, а также приверженность созданию общеевропейской системы предоставления убежища.1
Согласно вышеназванным документам, государства ЕС наметили ряд мер, подлежащих принятию в течение пяти лет: от создания общих минимальных условий по приему лиц, ищущих убежища, до мер по предоставлению дополнительных форм защиты.
Принимая во внимание, что процесс разработки статуса беженцев и процедуры его предоставления продолжается во многих странах мира, в том числе и в России, изученный диссертантом опыт стран ЕС, свидетельствующий о принятии конкретных мер по унификации не только статуса беженца, предоставляемого согласно Конвенции 1951 г. о статусе беженцев (далее -Конвенция 1951 г.), являющейся основополагающим актом в этой области, но и дополнительных форм защиты, может быть активно использован другими странами, и особенно Россией.
Использование опыта, накопленного государствами ЕС в результате постоянной работы с огромных непрекращающимися потоками беженцев, прибывающих на их территорию, позволит другим государствам усовершенствовать действующее внутреннее законодательство о беженцах, избежать противоречий разрабатываемого внутреннего законодательства о беженцах с нормами международного права, а также выйти с инициативой совершенствования общепризнанных норм международного права в исследуемой области.
Все вышесказанное позволяет говорить об актуальности темы диссертации.
Цели и основные задачи исследования. Целями исследования являются:
- анализ становления международно-правовых норм, составляющих основу для предоставления статуса беженцев в странах ЕС.
1 Conclusion de la Presidence. Conseil europeen de Tampere du 10 et 11 decembre 1999. II
2 Текст Конвенции см: Права человека - Сборник международных договоров. ООН. Нью-
Йорк, 1989. С. 335.
изучение процесса формирования в государствах ЕС единого статуса беженца, предоставляемого согласно Конвенции 1951 года, а также дополнительных форм защиты для лиц, не отвечающих требованиям Конвенции 1951 года, но нуждающихся в международной защите (т.н. беженцам de facto);
выработка конкретных предложений по содержанию единого статуса на примере временной защиты1.
В связи с этим представляется необходимым исследовать различные взгляды отечественных и западных ученых по вопросам, возникающим при толковании определения «беженец», закрепленного в Конвенции 1951 года; проследить общие тенденции и подходы, использованные в национальном законодательстве государств ЕС, регулирующем предоставление дополнительных форм защиты беженцам de facto, и дать им оценку с точки зрения их соответствия нормам международного права; выявить пробелы и недостатки законодательства государств ЕС, регулирующего предоставление защиты беженцам de facto, и высказать конкретные предложения по их устранению.
Задачами настоящей работа также являются: анализ возможных путей унификации содержания статуса временной защиты на уровне Европейского Союза; рассмотрение способов распределения расходов между государствами ЕС, понесенными в связи с приемом и содержанием беженцев и лиц, пользующихся дополнительными формами защиты; исследование возможностей судебного обжалования решений национальных органов государств ЕС об отказе в предоставлении или лишении статуса беженца, следствием которых может стать высылка в страну, где существует угроза жизни и здоровью высылаемого, а также результатов подобного обжалования.
Объектом настоящего исследования является статус беженцев в государствах ЕС, предоставляемый согласно Конвенции ООН 1951 г., и статус лиц, пользующихся дополнительными формами защиты на основе актов этого интеграционного образования и его членов.
1 О временной защите см. параграф 3 главы 3 настоящей работы.
Предметом настоящего исследования является международно-правовой процесс регулирования статуса беженцев согласно Конвенции 1951 г. и статуса лиц, пользующихся дополнительными формами защиты, а также возникающие между государствами ЕС правоотношения в связи с предоставлением и защитой прав беженцев.
Поскольку в современном мире универсальным международно-правовым договором в этой области является Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года, то в диссертации затрагивается целый ряд проблем толкования отдельных положений этого основополагающего акта. Однако основное внимание в работе уделено сравнительно-правовому анализу действия и применения правозащитных норм в исследуемой области как по вертикали -«Конвенция ООН - нормативные акты государств ЕС», так и по горизонтали - «законодательство отдельных государств ЕС». В работе содержится также сравнительный анализ нормативных актов России и государств ЕС.
Степень разработанности темы. Задача выработки единых подходов и унификации норм по вопросам предоставления убежища в государствах ЕС была поставлена еще в начале 90-х годов, однако свое международно-правовое и законодательное разрешение получила только со вступлением в силу в 1998 года нового модифицированного учредительного акта ЕС - Амстердамского Договора, поэтому в научном плане данная область находится пока в стадии практической разработки и поиска конкретных решений и предложений.
При написании диссертации значительное внимание было уделено наименее изученным в теории и практике вопросам, связанным с предоставлением дополнительных форм защиты беженцам de facto. Ввиду отсутствия конкретных международных обязательств государств ЕС в отношении данной категории беженцев основные теоретические выводы и практические предложения будут сделаны именно в этой области.
Данная тема еще не получила широкого освещения в российской науке международного права. К моменту подготовки диссертации не опубликовано
ни одного научного исследования российских ученых по данной проблематике.
Теоретической основой диссертации послужили работы как отечественных, так и зарубежных авторов, посвященные общенаучным проблемам международно-правовой защиты прав человека и вопросам организации деятельности Европейского Союза: И.П. Блищенко, Г.В. Игнатенко, А.Я. Капустина, В.А. Карташкина, А.Л. Колодкина, Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова, Г.И. Курдюкова, С.А. Малинина, И.И. Лукашука, О.И. Тиунова, И.О. Топор-нина, Г.И. Тункина, СВ. Черниченко, Л.Н. Шестакова, Л.М. Энтина и др., а также R. Beddard, I. Brownlie, J. Donnelly, D R. Dworkin,.P. Forsythe, R. Provost и др.
В работе были использованы и специальные исследования отечественных ученых, посвященные различным аспектам права убежища и положения беженцев: Л.Н. Галенской, А.Н. Жеребцова, П.М. Калиниченко, В.И. Потапова, Е.А. Лукашевой, А.П. Мовчана, Е.А. Шибаевой, М.Д. Шаргарод-ского, Н.А. Ушакова и других.
Кроме того, диссертантом был привлечен обширный материал, содержащийся в трудах зарубежных ученых в исследуемой области: J.-I. Carrier, J. Cels, R. Cohen, G.S. Goodwin-Gill, K. Hailbronner, J. Hathaway, I. Jackson, T.B. Johnsen, V. Kalin, P.J. van Krieken, T. Kushner, F. Liebaut, K. Knox, G. Noll, D. Vanheule и других.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системный, логический, исторический, компаративный, лингвистический, статистический и другие.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертационная работа является первым в российской науке научным исследованием эволюции подходов, состояния и тенденций унификации принципов и норм, регулирующих условия предоставления и обеспечения убежища в рамках Европейского Союза. В диссертации впервые проведен сравнительный анализ международно-
правовых норм и законодательств государств ЕС с обобщением подходов и предложением конкретных решений по унификации норм, касающихся предоставления убежища в государствах ЕС, отраженных в сформулированных определениях и положениях о содержании статусов беженцев de facto. На защиту выносятся следующие положения:
Одна из глобальных проблем современного мира - проблема беженцев - нашла, по мнению автора, наиболее оптимальные пути и формы своего разрешения на европейском континенте, где государства Европейского Союза не только признали необходимость создания унифицированного подхода к статусу беженцев, но и начали принимать конкретные меры по его реализации в рамках созданного ими достаточно эффективного коммунитарного нормативно- и организационно-правового механизма.
Проведенный в работе анализ практики государств ЕС и самого Сообщества в области предоставления статуса беженцев показывает, что в рамках ЕС преодолен формальный подход по защите прав беженцев лишь на основе положений Конвенции 1951 г., и произошло расширение субъектов защиты за счет т.н. категории беженцев de facto, положение которых до этого регулировалось только внутренним правом государств ЕС. По мнению автора, данная практика свидетельствует не только о стремлении к унификации правозащитных норм, но и о их дальнейшей гуманизации.
В связи с тем, что ряд государств ЕС по-прежнему узко толкуют Конвенцию 1951 г., что влечет за собой различия в ее применении, целесообразно, по мнению автора, принять нормативный акт ЕС, содержащий единое толкование определения «беженец». Учитывая также, что большинство государств ЕС предоставляют защиту лицам, которые не отвечают условиям Конвенции 1951 г., но нуждаются в международной защите, данный акт мог бы установить четкое разграничение понятий беженцев, пользующихся защитой по Конвенции 1951 г., и беженцев de facto, защищаемых общими международными и внутригосударственными нормами о правах человека.
Принимая во внимание увеличение потоков беженцев de facto и отсутствие международно-правового, а также в отдельных государствах ЕС внутренне-правового регулирования положения этой категории беженцев, представляется необходимым установление на правотворческом уровне ЕС унифицированного определения понятия и видов беженцев de facto, а также четких определений, видов и содержания предоставляемых им статусов, на примере временной защиты.
Учитывая, что созданный ЕС на временной основе Европейский фонд по делам беженцев позволяет решить одну из основных проблем государств ЕС, сталкивающихся с огромными потоками беженцев - обеспечения на уровне Сообщества разделения бремени ответственности между государствами в отношении расходов на прием и содержание беженцев, включая лиц, пользующихся временной защитой, было бы полезным преобразовать его из временного в постоянно действующий институт.
Поскольку выполнение формальной стороны решений Европейского Суда по правам человека не всегда ведет к достижению цели, ради которой эти решения были приняты, возникает необходимость выработать механизм, который позволил бы обязать государства ЕС выполнять не только формальную сторону своих международных обязательств, но также изменить ситуацию, которая является нарушением этих обязательств, таким образом, чтобы цель, ради которой государство брало на себя соответствующие обязательства, была реализована.
Со вступлением в силу Амстердамского Договора суды внутренней юрисдикции лишились права приостанавливать действие актов Сообществ в связи с подачей жалобы на несоответствие этих актов праву ЕС. Представляется необходимым восстановить данное право национальных судов, поскольку в противном случае не будет эффективной защиты против неправомерных актов Сообщества, принятых согласно главе четвертой Договора о создании Европейского Сообщества.
Рассмотрев дополнительный нормативно-правовой механизм защиты беженцев, образованный под эгидой МККК, автор заключает, что нормы международного гуманитарного права, применяемого во время вооруженных конфликтов, носят вспомогательный характер по отношению к праву беженцев, выражающийся в предоставлении дополнительной защиты беженцам как жертвам вооруженного конфликта.
На основе анализа взаимодействия МККК, Национальных обществ Красного Креста и Красного Полумесяца и их Федерации, оказывающих дополнительную правовую защиту беженцам, и УВКБ ООН, автор делает вывод о необходимости существования обоих институтов для оказания более оперативной помощи и защиты беженцам.
Научное значение исследования состоит в том, что результаты работы могут быть использованы для дальнейших теоретических изысканий учеными, работающими над проблемами разработки и принятия унифицированных подходов в области предоставления убежища в рамках Европейского Союза и других интеграционных образований, а также для сравнительных научно-практических исследований в области прав лиц, нуждающихся в международной защите.
Практическое применение результаты исследования могли бы быть найти при дальнейшей работе по конкретизации и унификации законодательства государств ЕС в области предоставления убежища и защиты беженцам de facto.
В то же время, учитывая практически полное отсутствие в Российской Федерации правовой базы, регулирующей положения лиц, прямо не отвечающих условиям Конвенции 1951 г.. но нуждающихся в международной защите, определенные предложения, сделанные автором в рамках настоящего исследования, могут быть использованы при разработке и совершенствовании соответствующего законодательства.
О необходимости разработки подобного законодательства уже не раз отмечалось российскими юристами-практиками, а также иными специали-
стами, работающими в области оказания помощи и защиты беженцам и лицам, ищущим убежища.
Так, например, на конференции, посвященной Дню Беженца, проходившей в Санкт-Петербурге 18 июня 2002 года, было внесено предложение о создании рабочей группы по разработке предложений о внесении изменений и дополнений в российское законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах. Участие автора в данной рабочей группе позволит непосредственно использовать теоретические и практические выводы, сделанные в рамках настоящего исследования, при разработке соответствующих предложений.
Представляется, что некоторые результаты работы с учетом определенной специфики могут быть использованы для разработки и подписания регионального международного соглашения в рамках Содружества Независимых Государств, являющегося интеграционным образованием, а также соглашения СНГ со странами Балтии.
Апробация результатов исследования. Некоторые из основных положений работы были изложены в научных статьях, опубликованных в российских и зарубежных источниках, выступлениях на международных и российских научно-практических конференциях, использованы при проведении практических занятий со студентами по курсу международного публичного права в рамках академической программы и по спецкурсу «Право беженцев» в рамках юридического клинического образования.
Предпосылки создания механизма международной защиты беженцев
Право убежища один из самых древних институтов человечества, которому более 3 500 лет. Убежище - « asulon » (по-гречески) или « asylum » (на латыни) - в переводе означает священное место, которое никто не имеет право нарушать, каков бы ни был мотив. Практически нет стран, которые открыто отрицали бы это право.
Доказательством такому древнему происхождению права убежища могут служить следующие примеры.
Одним из наиболее ярких примеров являются ранние тексты, найденные на Ближнем Востоке, которые были составлены 2 000 лет до н. э. В одном из таких текстов говорилось: «Что касается беженцев, я клянусь, что когда беженец из Вашей страны приедет в мою страну, он не будет выслан к Вам».1
Интересным примером является также документ, датированный VII веком до н. э., где ассирийский царь, Ассурбанипал, упоминал беженца из страны Элам, который «припал к королевской ноге», т.е. попросил и получил убежище.
Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что в древние времена к беженцам относились доброжелательно. В своем развитии право убежища претерпело много изменений.
Так, в IV веке священники, предоставляя убежище в церквях, представляют его как «священное образование, право supra legem, которое каждый человек должен уважать под страхом божьей кары» . Практика предоставления убежища становится общепризнанным обычаем, который частично нашел свое письменное закрепление в различных документах.
Император Юстиниан в VI веке определил тех, кто имел право на получение убежища, исключив из него лиц, виновных в совершении тяжких преступлений1, чем сильно опередил свою эпоху. На сегодняшний день практически все государства мира, принимающие беженцев, отказывают в нем лицам, совершившим тяжкие преступления.
В то же время, несмотря на некоторые сходства права убежища в древние времена с современным его пониманием, разница все же остается, подтверждением чему может служить пример остракизма2, установленного в Афинах в V веке до н. э. Так, если гражданин считался неугодным для общества, например, по своим политическим взглядам, то его высылали из поли-са. Такое временное или постоянное удаление из полиса было равноценно наказанию, поэтому в течение всей жизни высланный гражданин страдал о потерянных политических правах и мечтал вернуться в свой полис. В современном обществе право покинуть страну своего местожительства с целью поиска защиты за ее пределами всегда остается за гражданином.
Конвенционная регламентация статуса беженцев
Принятие Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. было связано с массовыми перемещениями населения в Европе, поскольку именно там в конце 40-х годов находилось большинство беженцев, являющихся жертвами Второй мировой войны.1 Всеобщая Декларация прав человека 1948 года только в самом общем виде закрепила право каждого лица искать убежище (статья 14) , поэтому требовалась более конкретная регламентация правового статуса лица, получившего убежище. В Европейскую Конвенцию о правах человека и основных свободах 1950 г. положения о праве на убежище не вошли.
В связи с этим, Конвенция 1951 года и Протокол к ней 1967 года о статусе беженцев стали для европейских государств основными международными документами, гарантирующими беженцам международно-правовую защиту.
Конвенция о статусе беженцев разрабатывалась в течение 1948 - 1951 г.г. в рамках органов ООН, комитетов ad hoc и на межправительственных встречах.4 В конечном итоге, после более чем трехнедельных ожесточенных споров по юридическим вопросам 28 июля 1951 года делегаты приняли документ, известный как «Великая хартия международного права в отношении беженцев», - Конвенцию о статусе беженцев.5
Основные разногласия возникали насчет срока действия Конвенции. По мнению государств, необходимость в ней должна была отпасть, как только лица, перемещенные в результате военных действий Второй мировой войны, вернулись бы домой или переселись в третьи страны1.
Этот итоговый документ был юридическим компромиссом, который по выражению одного эксперта, «родился благодаря просвещенному эгоизму». Европейские государства, зная о проблемах беженцев на Среднем Востоке, в Китае и Индии, не хотели брать на себя слишком много обязательств на будущее, поэтому ограничили сферу применения Конвенции главным образом беженцами в Европе и событиями, происшедшими до 1 января 1951 года.3
Необходимо также отметить, что европейские государства приложили немало усилий, чтобы механизм Конвенции позволил предоставлять международную защиту лицам с прозападными политическими взглядами, т.е. политическим диссидентам из СССР и стран советского лагеря, против чего сильно возражали соответствующие государства.4 Тем не менее, европейские государства добились этого, записав в определении достаточно общую формулировку в отношении преследований по политическим мотивам. Однако подобное решение привело к тому, что Конвенция никогда не была подписана СССР, а Российская Федерация присоединилась к ней только в 1993 году.
Предпосылки появления статуса беженцев de facto
С точки зрения юриста Johan Cels, эта исключительная форма «не конвенционных» беженцев появилась в 1970 г.1 Условия предоставления статуса беженцам de facto сильно отличались в разных странах ЕС. Например, в Нидерландах и Швеции он фигурировал как статус В, а в Дании как статус F.
Предоставление данного статуса часто зависело от экономической ситуации в стране или от ситуации на рынке труда, что самым серьезным образом нарушало права лиц, нуждающихся в защите. Однако даже если гуманитарный статус был предоставлен, во многих европейских странах беженцам de facto не предоставляются льготы на образование, право на работу и другие права, которыми пользовались конвенционные беженцы.
Кроме того, предоставление гуманитарного статуса было более выгодно для государств, так как нет четких критериев для его определения. Поэтому государства часто старались использовать любую возможность, чтобы предоставить именно гуманитарный статус вместо конвенционного.
С начала 80-х годов число беженцев de facto стало увеличиваться. Но вместо того, чтобы быстро урегулировать проблему данной категории лиц посредством заключения соглашения, государства стали принимать меры, препятствующие въезду на их территорию.
В результате, как писал в 1989 г. Roy McDowall, усилия европейских государств на пути унификации норм, касающихся предоставления статуса беженцем de facto, не привели к выработке общих стандартов.1
Однако с начала 90-х годов позиция государств в отношении права на убежище была пересмотрена. К сожалению, вносимые изменения редко были связаны с унификацией. А области, в которых законодательство стран ЕС все-таки было унифицировано, касались ограничения въезда на территорию Евросоюза. Но все же этот факт можно признать прогрессом. Присутствуют также определенные сдвиги в законодательствах некоторых странах, которые могут быть положены в основу предстоящей унификации, предусмотренной Амстердамским Договором2.
Итак, все существующие статусы, предоставляемые беженцам de facto в странах ЕС, можно объединить в три группы:
1. Статус, предоставляемый лицам, которые могли бы быть признанными беженцами при условии широкого толкования Конвенции 1951 г. о стату-се беженцев (далее «статус de facto - 1» );
2. Статус временной защиты (далее «временная защита»);
3. Статус, предоставляемый по гуманитарным или исключительным причинам4 (далее «гуманитарный статус»).
