Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие государственных нужд 13
1. Законодательство Российской Федерации о государственных нуждах 13
2. Федеральная целевая программа как экономико-правовое средство обеспечения государственных нужд 44
Глава II Организация и порядок проведения конкурсов на размещение заказов на поставку для государственных нужд
1. Способы государственных закупок 65
2. Организация и порядок проведения конкурсов по обеспечению государственных нужд 98
Глава III Правовая природа государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд.
1. Понятие государственного контракта 130
2. Содержание государственного контракта 153
Список используемой литературы 175
- Законодательство Российской Федерации о государственных нуждах
- Способы государственных закупок
- Понятие государственного контракта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовой институт поставки для государственных нужд - один из старейших в российском праве.
Сделки, оформляющие закупку товаров для государственных нужд, в царской России назывались казенными поставками (подрядами). Более чем двух вековая практика регулирования этих договоров позволяет считать их одним из традиционных институтов российского договорного права.1
Роль государства на различных этапах развития общества неодинакова. Сегодня Российское общество характеризуется переходным состоянием экономики, что не может не учитываться при исследовании проблемы соотношения государства, права и экономики. Однако в любом случае речь идет об экономике рыночного типа, о рынке.
Государство в России традиционно являлось крупным
хозяйствующим субъектом. Так, после проведения реформы 60-х 70-х
годов XIX века возросла роль участия государства в экономике, что
объяснялось слабостью внутреннего накопления капитала и
недоразвитостью частнокапиталистической промышленности,
необходимостью для государства брать на себя некоторые хозяйственные функции и задачи, которые в развитых капиталистических странах с большим накоплением брал на себя частный капитал.
Аналогичная картина наблюдается и сегодня. Так, по мнению С. Степашина, председателя Счетной палаты Российской Федерации, активы российских компаний должны иметь капитализацию кратно превышающих нынешний уровень по сравнению с сопоставимыми иностранными компаниями. Недоверие бизнеса к власти привело к недооценке богатств страны в 4-5 триллионов долларов.
1 Исаченко В.Л., Исаченко В.В. Обязательства по договорам. Опыт практического комментария
русских гражданских законов.Спб., 1914 г.с.515-567.
2 Степашин С. Сколько стоит Россия //Российская газета 24 июня 2005г.
Требуется не только теоретическое переосмысление экономической роли государства, но и тщательное законодательное урегулирование.
Анализ существующей нормативной базы правового регулирования государственного предпринимательства позволяет выделить в ней фрагментарное регламентирование государства как субъекта хозяйствования, противоречия и пробелы в практике. Поскольку социальная ориентация рыночного хозяйства, необходимая для сохранения общественного согласия и мира, во многом определяется государственным вмешательством, в ряде стран Центральной и Восточной Европы наблюдается усиление роли государства в перераспределении национального дохода.
Хотя либеральная теория предполагает снижение доли государственного бюджета во внутреннем валовом продукте (ВВП), на практике это происходит далеко не всегда. В Венгрии, например, отношение консолидированного бюджета к ВВП составило в 1993 году 54% Чехии - 46%, в Польше в 1944 году —50%. В Латвии оно возросло с 17,2% в 1992 году до 41,9% в 1995 году, в России в 1994 году-19% 1.
Актуальность выбранной темы исследования предопределена следующими обстоятельствами.
Во-первых, несмотря на достаточно высокую долю государственного сектора в создании ВВП (например, доля государственного имущества, используемого в хозяйственном обороте различных государств, сильно дифференцирована; максимальная доля государственного имущества в Греции-23,2% ВВП, минимальная в Нидерландах -8,3%).2 В юридической науке мало комплексных научных исследований правовой природы государства как субъекта хозяйствования.
Современное законодательство о поставках для государственных нужд несовершенно, многие важные моменты в нем не отражены.
; Богомолов О.Т. Реформы в зеркале международных сравнений.М.2000г..,с45.
Управление государственной собственностью: Учебник / под ред. В.И.Кошкина, В.М. Шупыро.М. 1997г.,с49-50.
Имеющиеся публикации, в основном, в учебной литературе не рассматривают системно:
государство как субъект сделок обеспечения государственных нужд ( договоры поставки для государственных нужд, поставки с/х продукции, лизинговые сделки, подрядные работы для государственных нужд, проекты и изыскательские работы, НИОКР, перевозка грузов и пассажиров для государственных нужд, кредитные договора и др.);
особенности заключения внешнеэкономических сделок (государством и его органами и особенно с регионами);
государство как субъект ответственности (государство, его органы, должностные лица), особенно ответственность государства и регионов как субъектов хозяйствования.
Во-вторых, актуальность рассматриваемой темы определяется и потребностью устранения пробелов и противоречий в законодательстве РФ. Анализ нормативной базы договора поставки для государственных нужд позволяет отметить наличие пробелов и противоречий, а также регламентирование отдельных сторон сложного процесса обеспечения государственных нужд. В известной мере эту проблему решает закон, разработанный Минэкономразвития России «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Следует также указать, что в современной юридической литературе мало внимания уделяется особенностям публично-правового регулированию поставки для государственных нужд. При этом в основном исследуются общие вопросы регулирования поставки для государственных нужд, порядка осуществления поставки для государственных нужд и т.п., в меньшей степени затрагивается обязательное регулирование поставки для государственных нужд. Между тем проблемы, связанные с особенностями
Шаронов А.В. Закон о государственных заказах как противоядие коррупции //Российская газета 27 октября 2004г.
публично-правового регулирования поставки для государственных нужд представляются актуальными как для государственных, так и для негосударственных организаций.
И, наконец, актуальность исследования видится в изучении и обобщении современной судебно-арбитражной практики по вопросам применения законодательства о поставках для государственных нужд, что в условиях наличия пробелов и противоречивости законодательного регулирования, позволит установить практическую позицию российских правоприменительных органов.
Степень научной разработанности проблемы. В соответствие с потребностями бизнеса, развития конкурентной среды на товарных рынках, необходимо.совершенствование конкурсного порядка размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд. Одна из причин настоящего исследования - недостаточная разработанность теоретических положений участия государства в закупках товаров для общественных нужд.
Существующие издания представлены прежде всего в виде учебной литературы и отдельных статей. Среди современных комплексных исследований выделяется работа Л.В.Андреевой «Теоретические проблемы коммерческого права России»1, часть вторая которой посвящена правовому механизму функционирования рынка государственных закупок товаров.
В настоящей работе в отличие от других исследований, система государственных "закупок рассматривается как неотъемлемая часть публичного права. В таком сочетании подобные исследования в науке не проводились.
Отношения по государственному регулированию экономики и предпринимательства носят сложный характер, являясь сочетанием
; Андреева Л.В. Теоретические проблемы коммерческого права России. Автореф. дис.докт. юрид. паук.М.,2004 г.
частно- правовых и публично-правовых отношений, что обусловливает возможность и необходимость их рассмотрения с позиций предпринимательского права.
Цель исследования заключается в определении и изучении процесса формирования заказов на поставку товаров для государственных нужд, роль и место федеральных целевых программ как средства обеспечения государственных нужд, способы размещения заказов для государственных нужд, анализ отечественного и зарубежного законодательства, обобщение научных взглядов и изучение арбитражной практики. Перед юридической наукой в связи с этим встает задача проведения системного исследования всех этапов организации и осуществления поставки (закупок) товаров.
Если бы Россия, подобно западноевропейским странам развивалась эволюционно, сама практика правового государства определила бы место каждого из регулирующих начал публичного и частного, не допуская законодательного разрыва между ними.
Достижение поставленной цели осуществляется путём решения следующих задач:
а) изучить законодательство Российской Федерации о
государственных нуждах;
б) выявить особенности публично-правового регулирования
поставок для государственных нужд;
в) проанализировать федеральные целевые программы как
экономико-правовое средство обеспечения государственных нужд;
г) исследовать способы государственных закупок;
д) рассмотреть организацию и порядок проведения конкурсов по
обеспечению государственных нужд;
ж) изучить понятие и содержание государственного контракта;
з) разработать предложения по совершенствованию
предпринимательского законодательства России и
правоприменительной практики в сфере обеспечения государственных нужд.
Объект и предмет исследования. Одна из причин проведения настоящего исследования заключается в отсутствии комплексных исследований проблем публично-правового регулирования поставки для государственных нужд, а также недостаточная разработанность теоретических положений в предпринимательском праве по вопросу регулирования совокупности отношений, возникающих в процессе создания, деятельности и ликвидации подобных объединений в сфере хозяйствования.
Объектом являются хозяйственно-правовые отношения, а предметом законодательство в сфере правового регулирования поставок для государственных нужд.
Методологическая база исследования. При подготовке диссертации использовались общенаучная методология познания действительности, а также частно-научные методы: исторический, сравнительного правоведения, системного анализа, комплексного анализа, метод конкретных социологических исследований - анализ статистических данных.
Теоретическую основу исследования составили научные труды дореволюционных ученых Ю.С. Гамбарова, А.И. Каминки, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, В.А. Удинцева, П.П. Цитовича, Г.Ф. Шершеневича, П.Г. Цитовича, а также труды советских и современных российских ученых М.М. Агаркова, B.C. Анохина, В.К. Андреева, Л.В. Андреевой, B.C. Белых, В.В. Безбаха , А.Ю. Бушева., М.И. Брагинского, А.Г. Быкова, Е.А Васильева, Н.Н. Веденина, В.В. Витрянского, Т.М Гандилова, В.П. Грибанова, Е.П. Губина, И.В. Дойникова, И.В. Ершовой, В.В. Иванова, И.А. Исаева, Н.И. Клейн, Н.М. Коршунова, А.К. Кравцова, М.И. Кулагина, В.В. Лаптева, К.К. Лебедева, П.Г. Лахно, В.К. Мамутова, B.C. Мартемьянова, А.И. Масляева, В.П. Мозолина, Р.Л. Нарышкиной,
О.М. Олейник, В.Ф. Попондопуло, В.К. Пучинского, В.А. Семеусова, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Н.В. Ченцова, В.Ф. Яковлевой, В.А. Язева и др.
Тема диссертационного исследования носит комплексный, многоплановый характер, что предполагает обращение к научным исследованиям по различным аспектам юридической науки.
Вопросы, рассматриваемые в диссертации не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим аспектам становления и развития публично-правовых начал, которые изложены в трудах С.А.Авакьяна, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, Т.М. Белякиной, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, B.C. Мокрого, О.О. Миронова, Е.А. Незнамовой, И.И. Овчиннокова, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, Я.Ю Старцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шургиной, В.Е. Чиркинааа, В.Л. Ясюнаса и др.
Вместе с тем, при всем многообразии труды перечисленных авторов не охватывают всех проблем исследуемой темы. Все острее ощущается необходимость комплексного исследования особенностей публично-правового регулирования поставки для государственных нужд в свете реформирования всей системы поставки для государственных нужд.
Эмпирическая база исследования. Нормативную основу исследования составляют: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, а также Федеральные Законы РФ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ; «О поставке продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994г. № 60-ФЗ (в ред. от 06.05.1999 г.); «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 02.12.1994 г. № 53-ФЗ (в ред. от 06.05.1999 г.); « О государственном оборонном заказе» от 27.12.1995 г. № 213-ФЗ (в ред.
От 06.05.1999 г.); «О конкурсах на размещение заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от
06.05.1999 г. № 97-ФЗ; «О государственном материальном резерве» от
29.12.1994 г. № 79-ФЗ (в ред. от 23.12.2003 г.); Хозяйственный кодекс
Украины, принятый 16 января 2003 г. Анализируется программа
социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2003-2005годы), утвержденная
распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003г. № 1163-р.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых монографических исследований, в которой поставка для государственных нужд рассматривается в качестве института публичного права. Проведен анализ всего процесса организации и осуществления государственных закупок товаров, сформулирован понятийный аппарат и предложены меры по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
Поставка товаров для государственных нужд выступает в качестве единой системы сложных хозяйственных отношений, возникающих в процессе формирования заказов государства и их размещения, заключение государственных контрактов и исполнение обязательств, содержащих публично-правовые и частно- правовые характеристики.
Организация и осуществление государственных закупок товаров -одна из форм государственного предпринимательства, вид вмешательства государства в экономику, являющийся инструментом правительства для осуществления национальной политики.
3. Поставка товаров для государственных нужд выступает как один из
институтов предпринимательского права, регулирующих
обязательственные правоотношения с публичным элементом.
4. Правовое регулирование организации и осуществления
государственных закупок товаров предполагает разработку доктрины
юридического лица публичного права для обеспечения экономического публичного правопорядка.
Под хозяйственным публичным правом понимается подотрасль предпринимательского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере хозяйственной деятельности государства, его органов и публично-правовых образований.
Хозяйственно-публичные правовые нормы - это нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие в процессе хозяйственной деятельности государства и его публично- правовых образований. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, хозяйственно- правовые нормы имеют свои особенности.
7. Государственный контракт является особой договорной
конструкцией, субъектом которой является государство или публично-
правовое образование, а не отдельный вид договора купли-продажи.
8. В рамках кодификации предпринимательского законодательства в
проект предпринимательского кодекса предлагается среди
предпринимательских договоров: контрактации, энергоснабжения, аренды
имущества, лизинга, агентский, капитального строительства и др.
предусмотреть договор о поставке товаров для государственных нужд,
регулирующий все виды поставок (государственный оборонный заказ,
государственный резерв и др.), включая поставки товаров в районы
крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
9. Хозяйственная деятельность государства осуществляется двумя
режимами : коммерческим и некоммерческим. Такое деление отсутствует в
Российском законодательстве, но существует в ряде зарубежных
государств.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования, теоретические выводы, предложения могут
быть использованы для развития теории предпринимательского права России, при подготовке Предпринимательского кодекса РФ и иных нормативных правовых актов, реализованы в учебном процессе, послужить основой для последующих научных исследований в области предпринимательского права, а также могут использоваться в правоприменительной деятельности при формировании договорно-коммерческих связей и заключения предпринимательских договоров.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации были обсуждены и одобрены на кафедре права Института повышения квалификации руководящих работников и специалистов топливно-энергетического комплекса Росэнерго России.
Материалы исследования используются в учебном процессе Института повышения квалификации руководящих работников и специалистов ТЭК Росэнерго России, Международном институте экономики и права, Московском новом юридическом институте, а также в адвокатской практике.
Положения и выводы диссертации нашли отражение в трех
опубликованных научных статья. Основные выводы были изложены в
докладе на Международной научно-практической конференции
«Обязательственное право: Актуальные вопросы теории и практики» (Рязань, 2005 г.).
Структура диссертации обусловлена целями и задачами работы. Диссертация состоит из введения; трех глав, объединяющих шесть параграфов и списка используемой литературы.
Законодательство Российской Федерации о государственных нуждах
При переходе от централизованного снабжения материальными ресурсами предприятий к рыночным коммерческим связям обеспечение государственных нужд происходит путем использования договорной формы взаимоотношений государства с предпринимателями. Для современной рыночной системы хозяйства характерна тенденция к диверсификации производства, которая придает рынку сегментированный характер. На смену рынкам с однородной продукцией приходят сегментированные рынки с обилием рыночных ниш, которые имеют определенные особенности.
Одним из таких рынков является рынок государственных закупок товаров, который охватывает оборот товаров, необходимых для удовлетворения наиболее важных потребностей всего общества. Рынок государственных закупок образуется на основе договорной системы, вовлекающей в реализацию целевых программ различных хозяйствующих субъектов.
Через систему государственных закупок происходит перераспределение значительных бюджетных средств, направляемых на обеспечение публичных нужд.
Для данного рынка, как отмечается в литературе, характерными признаками являются высокая стабильность, а также гарантированность сбыта продукции. Вместе с тем, имеются и некоторые негативные моменты, в частности, давление на производителя. Чрезмерное расширение государственного рынка опасно для конкуренции.
Организацию и осуществление государственных закупок товаров можно рассматривать как систему, состоящую из нескольких элементов. Все элементы данной системы взаимосвязаны и взаимообусловлены и подчинены одной цели-удовлетворению государственных нужд. Элементами системы государственных закупок являются формирование заказов на поставку товаров, размещение заказов путем заключения государственных контрактов, бюджетное и внебюджетное финансирование и исполнение государственных контрактов.
Анализ рассматриваемой системы предполагает необходимость изучения как системы в целом, так и характеристик ее отдельных элементов и порядка их взаимодействия. Именно такой методологический подход, как представляется, позволяет разработать правовой механизм регулирования, адекватный складывающимся правоотношениям по государственным закупкам, обеспечить координацию публичных и частных интересов при осуществлении закупок государством товаров, устранить несогласованность бюджетного и гражданского законодательства в данной сфере.
При осуществлении государственных закупок складываются единые по своей природе обязательственные правоотношения, одной из особенностей которых является их тесное взаимодействие и взаимообусловленность.
Данное их свойство проявляется, в частности, в том, что вертикальные управленческо- коммерческие правоотношения возникают не только при формировании заказов на поставку товаров, но и при выполнении договорных обязательств по поставкам товаров для федеральных государственных нужд, поскольку основаниями изменения и расторжения государственного контракта могут служить акты Правительства РФ (п.З ст. 3 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»).
Понятие государственные нужды является ключевым понятием системы государственных закупок товаров.
Необходимость разработки специальных нормативных актов, определяющих, какие из общественных потребностей признаются государством в качестве государственных нужд и обеспечиваются в особом порядке, обусловлена переходом к свободной рыночной экономике.
Термин «государственные нужды» появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административно-плановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которой обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляет руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением. Как выразитель интересов народа, государство организовывало выполнение планов в области промышленного развития, строительства, транспорта, заготовок сельскохозяйственной продукции, и в других областях. Государственная собственность объявлялась всенародным достоянием, управление которой осуществлялось государством в качестве представителя народа. Соответственно государственные и общественные интересы отождествлялись, действовал единый централизованно-плановый механизм удовлетворения потребностей общества путем направления плановых заданий предприятиям по производству определенной продукции в необходимом объеме и распределения произведенной продукции по потребителям.
В конце 80-х годов начинавшийся процесс перестройки, изменил представление об экономической роли государства. В литературе в тот период отмечалось, что экономическая роль государства состоит не только в прямом руководстве всеми предприятиями, а обеспечивается многообразием форм его деятельности.1
В рамках общего политического курса, проводимого государством и направленного на демократизацию всех сторон общественной жизни, формировалась новая система управления экономикой и организации деятельности государственных предприятий на принципах хозяйственного расчета и самофинансирования. Плановые задания предприятиям, устанавливаемые в форме государственного заказа, распространялись не на весь объем производимой предприятием продукции, а охватывали, как правило, часть производственной программы предприятия. Проводилась политика сокращения удельного веса государственных заказов в общем объеме производства продукции и расширения на этой основе самостоятельности предприятий в формировании производственной программы.
Способы государственных закупок
Исторический опыт и практика размещения заказов государства в развитых зарубежных странах показывает, что оптимальным способом размещения государственных заказов являются торги.
До революции заключение договоров с государством (казною) происходило тремя способами: посредством проведения торгов;
посредством запечатанных объявлений; посредством торгов и запечатанных объявлений.1
Порядок проведения торгов и осуществления иных способов закупок подчинялись как общим правилам гражданского права, так и специальным правилам, содержащимся в Положении о казенных подрядах и поставках, включенных в Свод гражданских законов 1833 года.
Предметом казенных поставки и подряда могли быть вещи, припасы, инструменты, различные работы и услуги.
От имени казны торги проводились казенными учреждениями.
Первый способ состоял в том, что на листе, на котором были внесены имена желающих вступить в договор с казною, записывалась объявляемая каждым желающим цена до тех пор, пока «никто ниже цены объявлять не будет». После этого каждый из принимавших участие в торге лиц подписывался на листе, на котором были написаны имена всех лиц, принимавших участие в торге.
Через несколько дней проводились повторные торги (переторжка), на которых впервые принимавшие участие лица и уже участвовавшие в первых торгах предлагали свою цену на товар. Выигравшим признавался участник, предложивший наиболее выгодное предложение. Победитель торгов давал подписку, что принимает на себя подряд по цене определенной торгами. При отказе от заключения договора могли быть взысканы убытки, причиненные казне отказом от заключения договора.
Совершение торгов посредством запечатанных объявлений состояло в том, что казенное учреждение публиковало объявление о проведении торгов, в котором содержались сведения о предмете и некоторых условиях поставки.
Данные предложения рассматривались не как оферта, а как предложения делать оферты. Назначался день и час торгов. Предложения
предъявлялись в запечатанном виде. Конверты с предложениями вскрывались одновременно. Наиболее выгодное предложение принималось.
Третий способ заключался в соединении устных торгов и «запечатанных объявлений». Сначала велся устный торг с присутствующими лицами, а затем рассматривались «запечатанные объявления». В результате договор заключался с лицом, предложившим наиболее выгодное предложение.
Необходимо отметить, что в начале 20 века в России происходила монополизация экономики.
Перед Первой мировой войной в стране насчитывалось свыше 150 монополий различного типа.1 В результате захвата монополиями различных отраслей производства искусственно создавалась нехватка различных товаров.
Монополии под покровительством царского правительства незаконно получали казенные заказы, причем некоторые из них (мостостроительный, судостроительный, инженерный синдикаты) возникали специально с целью получения казенных заказов.
В ходе проведения сенаторских ревизий обнаруживались злоупотребления в системе распределения казенных заказов. Высокие цены на товары монополии обеспечивали путем предварительного сговора о том, кто и по какой цене будет выполнять заказ. Таким образом, конкуренция при размещении казенных заказов практически отсутствовала.
Широко развита была система подкупа чиновников, от которых зависело получение заказа.
Злоупотребления монополий выражались и при выполнении казенных заказов. Характерным примером является деятельность артиллерийского синдиката. По данным отчета сенатора Гарина, за 1903 -1908 годы 60% заказов артиллерийского ведомства были выполнены с опозданием, причем Военное министерство фактически не применяло никаких мер по отношению к нарушителям. Так, неустойки за указанный период были взысканы с поставщиков всего на 2188 рублей при сумме «прощеных» неустоек в 274160 рубля 2.
После революции в начальный период становления социалистической экономики продукция распределялась в централизованном порядке. Более того, в период иностранной интервенции и гражданской войны товарно-денежные отношения были в значительной степени ликвидированы, и применялась система принудительной продразверстки.
Специальные нормативные акты, регулирующие договорные отношения, в тот период не издавались.2
Широкое развитие товарно-денежных отношений происходило в период НЭПа.
В сфере государственных закупок постановлением ЦИК и СНК РСФСР было утверждено 30 сентября 1921 г. Положение о государственных подрядах и поставках. После утверждения и введения в действия ГК РСФСР 27 июня 1923 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках.1
7 августа 1923 г. СНК СССР была издана Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки.
8 названной Инструкции были в основном воспроизведены дореволюционные правила о проведении торгов.
Понятие государственного контракта
Вопрос о правовой природе государственного контракта является одним из самых сложных и дискуссионных. Сложность данной проблемы вызывается несколькими обстоятельствами.
Отказ от директивно-плановых методов реализации товаров при переходе к рыночной экономике сопровождался в значительной степени заменой административных рычагов регулирования экономики договорным способом регулирования. Произошло резкое расширение сферы применения договора.
Договор в качестве регулятора общественных отношений стал использоваться не только в традиционных сферах его применения D гражданском, трудовом, но и в публично-правовых областях - налоговом, таможенном, бюджетном и др.
Между тем, хотя договор и является одним из наиболее старых юридических конструкций, общетеоретическое его понятие не подвергалось глубоким исследованиям. Понятие договора, его признаки и свойства изучались отраслевыми науками, преимущественно гражданским и хозяйственным правом.
В связи с широким распространением сфер применения договора, «улучшением» его регулятивных возможностей в современных условиях актуализируется задача изучения общего понятия договора. Современные исследователи весьма плодотворно работают над проблемой изучения общетеоретического понятия договора. Анализ и выявление общих признаков и свойств договора способствует осознанию сущности заключаемых договоров в отдельных областях человеческой деятельности.
Определяя общетеоретическое понятие договора, исследователи выделяют такие его конститутивные признаки как соглашение сторон об установлении прав и обязанностей; намерение сторон добровольно исполнить договор; субъективную выполнимость; юридическую дозволенность; обеспеченность мерами государственного принуждения.
Неотъемлемыми признаками договора в отличие от нормативного акта является обособленность волеизъявлений субъектов, автономия волеизъявлений, согласованность волеизъявлений, формальное равенство субъектов.
Данные общие признаки договора могут быть положены в основу для определения понятия договоров, заключаемых как в публично-правовой, так и частноправовой сферах. Общие признаки или элементы договора не исключают их разноотраслевои природы и специальных признаков, поскольку «... обобщенного легального понятия договора, годного для всех отраслей права, не существует»1
Сложность определения отраслевой принадлежности государственного контракта вызвана и тем, что правовое регулирование государственных закупок, начиная с процесса формирования государственных нужд, размещения заказов, финансирования государственных закупок, заключения и исполнения государственных контрактов осуществляется нормами различных отраслей права. ГК РФ регулирует и то весьма неполно, заключительную стадию процесса размещения государственных заказов - заключение государственного контракта и его содержание. Вместе с тем, государственные закупки представляют собой систему, все элементы которой взаимосвязаны, и правовое регулирование которых должно быть взаимосогласованным.
Рассматривая правовую природу государственного контракта, исследователи зачастую акцентируют внимание на отдельных признаках государственного контракта, которые, по их мнению, являются преобладающими и определяющими его правовую природу, при этом не учитываются и иные признаки.
Исследования правовой природы государственного контракта проводятся по нескольким направлениям. Государственный контракт изучается представителями науки административного права с целью выявления его административно-правовой природы, хотя в литературе высказываются и соображения о принципиальной невозможности существования административного договора, поскольку административные правоотношения несовместимы с принципом свободы договора. Согласно данному мнению все так называемые административные договоры являются «... либо договорами смешанного типа, имеющими изъятия в правовом регулировании и регулируемые ГК РФ в части, не противоречащей иноотраслевому специальному законодательству, либо односторонними волевыми актами публичных субъектов, пусть даже с определенным последующим уведомлением другой стороны о таком решении. И в том и в другом случае оснований для выделения самостоятельного договорного вида не имеется».
Все же следует признать, что доминирующей в административно-правовой литературе является точка зрения о возможности заключения административных договоров, хотя и отмечается, что теоретические вопросы административного договора современной наукой административного права не разработаны.
В советский период, рассматривая понятие административного договора, авторы отмечали такие их особенности как отсутствие подлинной юридической равноценности воли участников отношений, наступление за неисполнение договорных условий административной, а не гражданско-правовой ответственности, применение ответственности органом, который является стороной по договору или вышестоящим органом; отсутствие, как правило, ответственности стороны, обладающей властными полномочиями. Равноправие сторон в сфере хозяйственного управления как одно из основных необходимых условий заключения договора отсутствовало при административно-плановой системе хозяйствования.
Рассматривая понятие государственных контрактов А.Демин обращает внимание на их наименование, которое подчеркивает, по его мнению, наличие в их правовом режиме публично-правовых элементов. Обосновывая наличие в государственных контрактах административно-правовых признаков, автор отмечает, что законодательные акты, регулирующие государственные контракты по своему содержанию, структуре, предмету и методам регулирования являются комплексными, включают нормы гражданского и административного права.
