Содержание к диссертации
Введение
Глава i Общая характеристика правового обеспечения предоставления и изъятия земель 12
1.1.. Понятие и принципы предоставления и изъятия земель 12
1.2. Органы управления, осуществляющие предоставление и изъятие земельных участков 37
1.3, Правовые средства регулирования предоставления и изъятия земель 48
Глава 2. Условия и порядок предоставления земельных участков 60
2.1 Условия предоставления земельных участков 60
2.2, Порядок предоставления земельных участков 73
2.3. Правовое оформление предоставления земель 93
Глава 3. Правовое регулирование изъятия земельных участков 101
3.1. Правовые формы изъятия земельных участков 101
3.2. Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков 123
Заключение 147
Библиографический список
- Понятие и принципы предоставления и изъятия земель
- Органы управления, осуществляющие предоставление и изъятие земельных участков
- Условия предоставления земельных участков
- Правовые формы изъятия земельных участков
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Земельная реформа в России, проводимая в конце XX начале XXI столетия, получила развитие в формировании системы цивилизованного рынка земельных участков, В результате происходящих социально-экономических преобразований Российского государства коренным образом изменился его земельно-правовой строй, предопределивший иной подход к использованию земли.
Главная цель современной земельной политики состоит в создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почв, сохранения приоритета сельскохозяйственных земель.
Исходным для анализа состояния правового обеспечения предоставления и изъятия земель является в настоящее время учет земли в Российской Федерации как основы жизни, деятельности и благосостояния народов, проживающих на соответствующей территории.
Земля предназначена для удовлетворения потребностей человека и принадлежит всем людям. Поэтому в отношениях, регулируемых правом, земля должна рассматриваться, прежде всего, как общественное достояние, объект естественных и неотчуждаемых прав граждан,. Они отличаются от субъективных прав граждан^ так как ими наделяет граждан, юридических лиц или других субъектов государство по закону, С одной стороны, категория «достояние народов» рассматривается как антипод любой собственности, с другой - недвижимые природные объекты признаются федеральной публичной государственной собственностью особого рода.
В системе природных ресурсов земля обладает отличительными свойствами. Она одновременно выступает в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, операционного базиса для развития рыночной инфраструктуры на основе осуществления хозяйственной деятельности, как
недвижимое имущество, объект права собственности и иных вещных прав на землю.
Действующее законодательство закрепило не только разнообразие форм собственности на землю, но и гарантировало их равную правовую защиту. Предоставление и изъятие земельных участков, независимо от того, для каких целей это необходимо (строительство или нужды, с ним не связанные), может осуществляться из земель, находящихся в государственной, муниципальной или частной собственности, В связи с этим изучение форм и видов собственности на земельные участки предполагает анализ однородных правовых норм, как закрепляющих принадлежность земли определенному собственнику, так и устанавливающих пределы землепользования. Владение, пользование, распоряжение земельными участками возможно только при условии их индивидуализации. Собственник определенно должен знать, в отношении какого земельного участка он может реализовать свои полномочия.
Все субъекты земельных отношений обладают равными возможностями использования земли. Однако от имени собственника выступают различные субъекты земельного права. Специфичность таких субъектов находит отражение в реализации правомочий собственника земли.
Статус государства как органа публичной власти дополняется статусом государства - собственника земли. Право земельной собственности у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает при разграничении государственной собственности на землю с момента государственной регистрации этого права. Российское государство является потенциальным собственником земельных участков, не предоставленных кому-либо.
Свои права собственника государство реализует через систему государственных органов. В связи с этим большую важность приобретает исследование законодательного урегулирования деятельности государственных органов, осуществляющих распределение и перераспределение земель в Российской Федерации. Эта функция обусловлена задачами эффективного ис-
5 пользования земли, необходимостью включения гравдан и организаций в отношения собственности на природные ресурсы.
Посредством государственного распределения и перераспределения земли создается основа механизма, обеспечивающего равновесие между автономией частного собственника земли и государственным вмешательством в эту автономию.
Включение земли в гражданский оборот предопределило проникновение частно-правовых начал в регулирование отношений по предоставлению и изъятию земель. Современный правовой статус земли, при котором она является недвижимым имуществом особого рода, сочетающим черты природного объекта и товарно-материальной ценности, позволяет говорить о земле как об объекте не только земельных, но и гражданских отношений. Рассмотрению подлежат проблемы взаимодействия частно-правовых и публично-правовых элементов в управлении земельными ресурсами.
Современное земельное право России, являясь элементом системы российского права, имеет свою внутреннюю структуру. Исследование объективно существующих земельно-правовых норм по предоставлению и изъятию земельных участков предполагает изучение закономерностей формирования и развития отдельных элементов в правовом регулировании земельных отношений.
Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель должно иметь необходимый и достаточный характер для эффективного управления земля-ми в Российской Федерации- Такие потребности должны быть реализованы в научной концепции построения правового института предоставления и изъятия земель, регулирующего самостоятельную, однородную часть земельных отношений.
Сложившиеся взаимосвязи и взаимопроникновения различных отраслей российского права (земельного, гражданского, административного и т.п.) определяют новые подходы к исследованию вопросов возникновения и прекращения прав на землю. Возрастает число оснований возникновения
прав на землю (договор купли-продажи, дарения, залога и др). Вместе с тем в числе оснований возникновения прав на земельные участки преобладают административные акты. Изучение природы данных актов - задача науки земельного права.
На современном этапе развития теории земельного права проблемы правового регулирования отношений по предоставлению и изъятию земель не ставятся и не разрабатываются. Эта тема как исследовательская задача обусловлена общеотраслевыми аспектами, необходимость объединения которых в принципиально новый научный подход объясняется рядом причин, в числе которых, с одной стороны, динамичность формирования и применения земельного законодательства, а с другой стороны - востребованность в актуальных теоретических концепциях при осуществлении законодательного процесса и правоприменительной деятельности, на основе сочетания устойчивого социально-экономического развития общества с сохранением естественных природных основ жизни и деятельности человека,
В настоящее время анализ практического опыта реализации прав граждан, юридических лиц и государства на землю показывает необходимость исследования юридического феномена - предоставления и изъятия земель, изучаемого теорией государства и права, гражданским, административным и земельным правом.
Степень теоретической разработанности и источниковедческая база исследования. Обновление российского законодательства актуализировало проблему правового обеспечения предоставления и изъятия земель, наполнив ее новым содержанием. Научные исследования отношений по предоставлению и изъятию земель получили начало в 50-х-60-х годах XX века. Некоторые по-ложения и на сегодняшний день не потеряли своей значимости, несмотря на радикальные изменения в правовом регулировании земельных отношений.
Вопросы теории правового регулирования предоставления и изъятия земель нашли отражение в работах С.С. Алексеева, Н.И. Барцица, И.Л. Бачило, К,С. Вельского, А.И. Бобылева, И.Л. Бруаде, Н,В. Витрука, Л.А. Грось,
7 НА. Игнатюк, В.П. Камышанского, А.В. Копылова, В.В. Лазарева, СВ. Липень, А.В. Малько, А.Ф. Малого» Н.И. Матузова, Д.И. Мейера, Е.А. Суханова, ИА. Умновой, В.М. Хвостова, В.Н. Хропанюка, В,Е. Чиркина, В.А. Чет-вернина.
В работе использованы предметные теоретические и практические разработки по вопросам правового обеспечения предоставления и изъятия земель. В юридической литературе этому посвящены работы правоведов Г.А. Аксёненка, В Л Балезина, СА Боголюбова, СВ. Быстрова, ГА. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К- Голиченкова, Ю.Г\ Жарикова, А.А. Забелышан-ского, Е.В. Ерофеева» ИА. Иконицкой, ВА. Кабатова, О.С, Колбасова, Н.И, Краснова, О.И. Крассова, Т.Н. Осипова» ВЗ. Петрова, БХ. Розовского, А.А. Рябова, НА. Сыродоева, AM. Турубинера, И.Д. Чевского, Г.В, Чубукова.
При написании работы были учтены выводы и положения по методологическим вопросам предоставления и изъятия земель, в том числе работы Т.В, Волковой, НА. Дедовой, О.В, Назимкиной, Н,Г. Нарышевой, Г.Н. Эй-риян.
Юридическая наука рассматривала отдельные аспекты предоставления и изъятия земель, которые легли в основу исследования диссертанта и дали ему возможность продвинуться вперед. Однако комплексного исследования института предоставления и изъятия земель в современной научной литературе не проводилось. В связи с этим автор и стремится восполнить данный пробел.
Исследовательской базой стала практика арбитражных судов периода действия Земельного кодекса РСФСР 1991 г., сложившаяся практика применения нового Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе предоставления и изъятия земель; юридические факты, являющиеся основаниями их возникновения, изменения и прекращения, связанные
s с проникновением частно-правовых начал в российское земельное право; развивающееся российское земельное законодательство.
Предметом исследования выступает система правовых норм, образующих институт предоставления и изъятия земель, выполняющих функцию обеспечения относительно законченного правового регулирования определенного вида общественных отношений.
Цель и задачи исследования. Целью работы является выявление сущности и содержания взаимосвязанных правовых явлений (предоставления и изъятия земель) в системе земельных отношений. Достижение указанной цели осуществляется на основе решения автором следующих исследовательских задач:
- определение системы правовых норм, регулирующих предоставление
и изъятие земель с учетом комплексного характера изучаемого института;
- обозначение структуры органов управления, осуществляющих предоставление и изъятие земель;
~ выявление видов предоставления и изъятия земель по гражданскому и земельному законодательству;
рассмотрение порядка предоставления и изъятия земель;
раскрытие оснований предоставления и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
исследование процессуальных отношений по предоставлению и изъятию земель;
анализ правовых последствий, связанных с предоставлением и изъятием земельных участков.
Методологическая основа исследовании. При анализе собранного материала автор придерживался системного подхода и использовал современные методики. Применены диалектический, исторический, логико-теоретический, сравнительно-правовой методы исследования, что позволило диссертанту выявить круг взаимосвязанных проблем в области правового обеспечения предоставления и изъятия земель.
9 Научная новизна исследования. Настоящая диссертация представляет собой комплексное исследование заявленных проблем, формирует научно обоснованную концепцию нового института земельного права, включающего материальные и процессуальные правовые нормы, обеспечивающие предоставление и изъятие.
Обстоятельное изучение опыта российского правотворчества и правоприменения в исследуемой сфере позволило автору выявить противоречия действующего законодательства и внести предложения по совершенствованию правового обеспечения регулирования земельных отношений. На защиту выносятся следующие положения:
специфика земли как недвижимого имущества предопределяет необходимость уточнения сфер применения гражданского и земельного права при предоставлении и изъятии земельных участков; совокупность норм, регулирующих рассматриваемый процесс, носит преимущественно публичный характер;
правовое регулирование предоставления и изъятия земель осуществ-ляется совокупностью норм, регулирующих как материальные, так и процес-суальные отношения;
отношения по предоставлению и изъятию земель выступают в определенной мере как самостоятельная, однородная часть земельных отношений; нормы, их регулирующие, составляют правовой институт;
основания изменения и прекращения прав на земельные участки представляет собой фактический состав, состоящий из совокупности взаимосвязанных между собой правомерных действий;
требуется законодательное закрепление перечня оснований возникновения прав на земельные участки, с учетом особенностей правового регулирования земельных отношений;
в нормативных правовых актах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо определить органы управления, уполномоченные от имени соответствующего обра-
10 зования представлять в учреждения юстиции документы для государственной регистрации права собственности на землю;
следует закрепить в федеральном земельном законодательстве исчерпывающий перечень государственных и муниципальных нужд, для обеспечения которых производится изъятие земельных участков, поскольку открытый перечень может привести к злоупотреблениям должностных лиц органов исполнительной власти;
следует отразить в законодательстве о земле особенности реквизиции земельных участков с установлением факта причинной связи между наступлением изъятия и необходимостью реквизиции конкретного земельного участка или его части;
необходимо закрепить принцип приоритета временного занятия земли для государственных или муниципальных нужд перед реквизицией земельного участка, определить порядок уведомления собственника, список документов, доказывающих наступление чрезвычайных обстоятельств и обосновывающих необходимость реквизиции данного конкретного участка, а также возможность предоставления другого участка взамен реквизируемого;
целесообразно закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации, методики определения размера возмещения убытков, возникающих вследствие изъятия земель. Принципы разработки и утверждения таких методик в целях единообразия практики их применения следует установить на федеральном уровне;
должно быть принято «Положение о порядке и условиях предоставления земельных участков в Российской Федерации».
Практическая значимость результатов исследования. Авторские предложения представляют интерес для дальнейшего совершенствования российского земельного законодательства в области предоставления и изъятия земель. Настоящее исследование может служить в качестве методических рекомендаций для органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих предоставление и изъятие земель. Материалы работы мо-
тут быть использованы для подготовки учебных курсов, а также при чтении лекщш, проведении семинарских занятий
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Юридическом институте МИИТа. Основные концептуальные положения диссертации получили отражение в монографии (в соавторстве) «Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практикам в научных публикациях автора и выступлениях на научно-практических конференциях, проводимых в Юридическом институте МИИТа, Мордовском государственном университете им. H.IL Огарёва. Отдельные положения настоящего исследования были изложены на Всероссийских научно-практических конференциях: «Единое российское правовое пространство; проблемы земельной реформы», «Проблемы формирования земельного законодательства субъекта Российской Федерации» (МГУ им НЛ. Огарёва), «Теоретические проблемы формирования транспортного права» (Юридический институт МИИТа).
Понятие и принципы предоставления и изъятия земель
Земля является первичным, естественным объектом хозяйствования, обладающим множеством различных свойств. Важное свойство земли отражено в ст. 9 Конституции Российской Федерации э согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В связи с этим она играет ведущую роль в жизнедеятельности человеческого общества, представляя собой необходимое условие любого процесса производства,
В.ВЛетров отмечает, что взаимосвязь человека с землёй обуславливает выполнение ею различных функций. Как охраняемый законом природный объект, существующий независимо от воли человека земля, выполняет экологическую функцию; как объект хозяйствования -экономическую функцию; как пространственный предел государственной власти - политическую функцию; как место и условие жизни человека - социальную функцию2.
Использование земли осуществляется различными средствами, в том числе. правовыми. Земельно-правовые нормы регулируют всю совокупность и многообразие земельных отношений в Российской Федерации. Эти нормы устанавливают и закрепляют право собственности на землю» условия и порядок, при которых осуществляется её использование, определяют круг субъектов и объекты права владения, пользования и распоряжения землей, устанавливают ответственность за нарушение земельного законодательства и т. д.
Предоставление и изъятие земель лежат в основе распределения и перераспределения земли между субъектами земельных отношений. Распределение и перераспределение земель включает в себя довольно широкий круг вопросов, среди которых наибольшее значение имеют отношения по предоставлению и изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Современная наука земельного права рассматривает «предоставление и изъятие земли» как функцию государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель; как основание возникновения, изменения и прекращения прав на землю; как институт земельного права1.
Следует отметить, что предоставление и изъятие земель - это взаимосвязанные между собой явления. Их объединяет единая правовая природа: то и другое являются проявлением принадлежащего собственнику государственных или муниципальных земель права распоряжения землями, осуществляемого посредством административного акта и строящегося на единых принципах. Изъятие из государственных или муниципальных земель имеет целью их предоставление. Это даёт возможность автору изучать и исследовать проблемы предоставления и изъятия земель в совокупности как единое целое.
Незаменимость земли при осуществлении на ней какой - либо деятельности предопределяет объекгавную необходимость организации её использования и охраны посредством государственного управления землями на основе проведения мероприятий организационного, административно-правового характера в сочетании с экономическими мерами .
Понятие «управление» имеет несколько значений. В обобщённом виде под ним понимается любое целенаправленное организующее воздействие, на какие - либо процессы для приведения их в соответствие с определёнными закономерностями .
Любой сфере общественной жизни свойственны разнообразные процессы управления. В связи с этим кажется невозможным дать общее понятие «управления». Сущность всякого управления - приведение управляемой системы в соответствие с закономерностью, действующей в ней..Например, в природе согласно законам её бытия процессы управления осуществляются, без вмешательства человека, то есть стихийно. Каждое из явлений природы представляет собой определённое звено взаимодействия её компонентов. Вмешательство человека в природу не изменяет законов природы, но может существенно влиять на взаимодействие природных процессов, приводя к благоприятному или неблагоприятному для общества состоянию компонентов природы.
В дореформенной земельно-правовой литературе обычно для обозначения деятельноста государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта являющегося также объектом государственной собственности и права землепользования, употреблялся термин «государственное управление земельным фондом»2. Отмечалось, что юридической основой государственного управления землями является единство в одном субъекте в лице государства; а) территориального верховенства как элемента государственного суверенитета, б) права государственной собственности на землю. Акты государственного управления землями являлись актами по организации земельных отношений, основанными на территориальном верховенстве и праве государственной собственности на землю3.
Несмотря на то, что, на сегодняшний день земельное законодательство не содержит определения «государственного управления землями», управленческая деятельность государства в обеспечении рационального использования и о?сраны земли как основы жизни и деятельности общества не потеряла своего значения.
Напротив, действующий Земельный кодекс Российской Федерации1 вводит понятие «управление» в качестве правомочия собственника (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. И). Кроме того, данное определение употребляется и в значении государственной функции, что находит отражение в подл. 2 ст. 9, подл. 2 п2 ст, 67 Земельного кодекса Российской Федерации. Так, согласно подл. 2 ст. 9 Земельного кодекса Российской Федерации Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).
Конституция Российской Федерации в п. «д» ст. 7 также использует термин «управление», указывая, что в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность, и управление ею возлагается на Правительство Российской Федерации.
Б.В. Ерофеев понятие «государственное управление земельным фондом» заменяет понятием «государственное регулирование земельных отношений», считая государственное централизованное управление земельными отношениями несостоятельным. Под государственным же управлением земельными отношениями понимается централизованная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путём принятия экономико-правовых мер2.
Органы управления, осуществляющие предоставление и изъятие земельных участков
В ст. 10, 11 Конституции Российской Федерации одним из принципов построения Российской Федерации провозгласила разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти её субъектов. Данное положение нашло своё развитие в Федеральном законе от б октября 1999 года № 184 -ФЗ » (с изм. и доп. от 04.07.2003г) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации1. Так, согласно ст. 1 этого закона деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между государственной властью Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления самостоятельны в осуществлении принадлежащих им полномочий.
В соответствии с п, «к» ст.72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъетсгов. По предметам совместного ведения предполагается издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, Причем, акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, В случае противоречия действует федеральный закон,
В.А. Четверний отмечает, что имущество, находящееся в публичной собственности, формально принадлежит неопределённому кругу лиц - всем гражданам государства, составляющим публично-правовой союз (государственная собственность), или всем постоянным жителям поселения, создающим муниципальное образование (муниципальная собственность). Во всех видах публичной собственности правомочия собственника осуществляют органы государства или местного самоуправления . Следовательно, делить между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации следует не собственность на природные ресурсы, а ctj)qpy управления ими, компетенцию, полномочия.
По мнению BE. Чиркина, проблема разграничения предметов ведения (полномочий, компетенции, прав) между различными субъектами правоотношений, обладающими, хотя и разной, но публичной государственной властью, очень сложна- Помимо компетенции, специфичной для каждой из этих властей, они часто имеют совместную компетенцию. ШЗ. Витрук отмечает, что «нет достаточной чёткости в вопросе разграничения полномочий Российской Федерации и её субъектов». Приходилось эти вопросы решать опосредованно, что «было рискованно со стороны Конституционного Суда»2.
Под словом «ведение» в русском языке понимается сфера деятельности, управление, а «совместно» значит вместе3. Таким образом, положения ст. 72 Конституции Российской Федерации можно толковать только в плане единого субъекта права государственной собственности на землю - многонационального народа в лице его компетентных органов власти в цешре и на местах.
Интересной представляется точка зрения АЛ, Котенкова, который предлагает разграничивать полномочия Федерации (Российской Федерации), субъектов и муниципальных образований, положив в основу принцип обеспечения нужд человека. От того, насколько жизненные потребности человека обеспечиваются на уровне федерации, её субъектов и муниципальных образований, должен, по мнению А.А.Котенкова, зависеть объём и характер их полномочий4.
В то же время, отмечает А.Ф. Малый5, основы конституционного строя Российской Федерации не содержат прямой формулы о разделении власти между федерацией и её субъектами. Закрепляется лишь разграничение полномочий и предметов ведения. В этой связи возникает вопрос о понятии «полномочия». В отечественной юридической литературе оно традиционно рассматривается в тесной связи с такими категориями, как «компетенция» и «предметы ведения». Разнообразное использование этих понятий в Конституции Российской Федерации, федеральном и региональном законодательстве позволяет говорить, что в теории и практике как конституционного, так и административного права они не являются достаточно устоявшимися.
Конституция Российской Федерации термин «полномочия» применяет не только для характеристики объёма прав и обязанностей Федерации, её субъектов, органов государственной власти, но и в различных контекстах он может быть понят как конкретное полномочие. Обычно для обозначения объёма предоставляемых конкретному государственному органу прав применяется термин «компетенция»1.
Что же касается понятия «компетенция», то в отечественной литературе существует достаточное устоявшееся понимание компетенции через два её элемента: предметы ведения и полномочия. Компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определённым предметам ведения. Конкретное полномочие органа считается юридически закрепленным за ним правом и одновременно, как правило, обязанностью по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа. К предметам ведения относятся «вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть» .
Условия предоставления земельных участков
Для приобретения участка граждане должны обладать гражданской и земельной правоспособностью и дееспособностью. Гражданская правоспособность - способность иметь гражданские права и нести обязанности. Правоспособность признаётся в равной мере за всеми гражданами. Согласно ст. Гражданского кодекса Российской Федерации она возникает в момент рождения гражданина и прекращается с его смертью. Содержание земельной правоспособности определено в ст. 18 Гражданского кодекса Российской Федерации. Она основана на конституционной норме, содержащейся в п. 1 ст, 36 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю.
Земельное законодательство признаёт субъектами права частной собственности всех лиц, которые непосредственно имеют в собственности земельный участок, а также тех, кто, имеет по закону право приобрести в собственность земельный участок, но фактически это право не реализуют в силу каких-либо причин. Следует отметить, что О.С Колбасов разграничивает понятия «субъект права частной собственности на землю» и «собственник земельного участка» . С нашей точки зрения, это является правильным, так как применительно к субъектам права частной собственности на землю можно говорить о земельной правоспособности субъектов как абстрактной возможности осуществить своё право. Нужно иметь в виду, что земельная правоспособность - условие не только приобретения права частной собственности на землю, но и его реализация.
В действующем земельном законодательстве предусмотрены случаи, когда определённые категории граждан наделяются специальной земельной правоспособностью. Эти случаи касаются предоставления права на получение земельного участка, в том числе в собственность, при определённых условиях, предусмотренных законом или иным нормативно - правовым актом. Рассмотрим некоторые из них.
В соответствии с п. 9 чЛ ст, 17 Закона РФ от 18.06Л992 г. № 3061-1 (с изм. и доп. от 23Л2.2003 г.) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»2, гражданам эвакуированным (в том числе выехавшим добровольно) в 1986 году из зоны отчуждения или переселения (переселяемым) и выехавшим добровольно, из зоны отселения, включая детей, в том числе, которые в момент эвакуации находились (находятся) в состоянии внутриутробного развития, гарантируется внеочередное получение земельных участков и приобретение материалов для строительства индивидуальных жилых домов.
Законом Российской Федерации от 19.02.1993 г. № 4530-1 (с изм. и доп, 23.12.2003 г.) «О вынужденных переселенцах»1 предусматриваются льготы для вынужденных переселенцев. Пункт 1 ст. 7 указанного закона предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов и органы местного самоуправления оказывают вынужденному переселенцу помощь при вступлении в жилищный кооператив, помощь в индивидуальном жилищном строительстве, включая предоставление (приобретение) земельного участка и приобретение строительных материалов.
Так, Постановлением Правительства Республики Мордовия от 9.08.1996 г. № 43S2 утверждены специальные фонды для предоставления земель вынужденным переселенцам и гражданам, пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС, общей площадью 14276 га и 211 га соответственно. Из них по состоянию на 1 января 2003 года для вынужденных переселенцев и беженцев предоставлено 236, 3 га, из них 7,82 га под индивидуальное жилищное строительство, 24,48 га под личное подсобное хозяйство и 204 га для организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Для граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС предоставлено 7,1 га под индивидуальное жилищное строительство3.
Положения, касающиеся правосубъектности иностранных граждан закрепляются в ч.З ст. 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются на территорий Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации исходит из того, что такое равноправие иностранных граждан и лиц без гражданства с российскими гражданами допускается кроме случаев установленных федеральным законом или международным договором. Так, например, Федеральный закон от 11,06.2003 г. № 74 - ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1 предоставляет право на создание крестьянского (фермерского) хозяйства иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст.
3) В п. 3 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации законодатель вводит ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в отношении приобретения права собственности на земельные участки, находящиеся на приграничных территориях. Перечень таких территорий устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации
Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность граждан за штату: Платность в настоящее время является основным принципом природопользования, который нашел своё отражение в ст. 1 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 г. № 1738 - 1 «О плате за землю»2. Целью введения платы за землю является стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально - экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населённых пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий.
Например, платность при предоставлении садовых, огородных и дачных земельных участков в собственность предусматривается п. 6 ст. 14 Федерального закона от 15,04,1998 г. № 66-ФЗ (с изм. и доп. от 22.11.2000 г., 21.03.2002 г., 8.12.2003 г.) «О садовых, огородных и дачных некоммерческих объединениях»1.
Правовые формы изъятия земельных участков
До принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации порядок изъятия земли регулировался не только нормами Земельного кодекса РСФСР от 25,04.1991 г. № 1103-1 (ст. 39), но и подзаконными нормативными правовыми актами . На сегодняшний день процесс по изъятию земель для государственных и муниципальных нужд регламентирован комплексом правовых норм, которые устанавливают систему стадий этого процесса и порядок их прохождения, определяют процессуальные права и обязанности его участников, устанавливают формы и гарантии реализации прав и обязанностей субъектов земельно-процессуальных отношений.
Действующее земельное законодательство определяет, изъятия земель возможно в зависимости от оснований, по которым оно осуществляется: 1) изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд - ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации; 2) изъятие земли при прекращении права пользования в соответствии с указаниями закона - ст. ст. 50, 51 Земельного кодекса Российской Федерации; 3) изъятие земли как санкция за нарушение земельного законодательства - п.2 ст: 45, ст. 46,47 Земельного кодекса Российской Федерации.
Статья 49 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает исключительные основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. К ним относятся случаи, связанные с выполнением международных обязательств Российской Федерацией и размещение ем объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Однако, вышеназванный перечень исключительных случаев не является исчерпывающим, так как подпункт 3 п.1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектами Российской Федерации. На наш взгляд, формулировка «исключительные основания изъятия земельных участков», данная законодателем в вышеназванной статье, является некорректной. Можно ли говорить об исключительности перечня, если имеется ссылка на иные обстоятельства изъятия земельных участков, которые могут быть установлены федеральными законами. Ответ напрашивается отрицательный, так как понятие «исключительность» предполагает строго определённые случаи совершения тех или иных действий, В соответствии с этим возможны два варианта решения данного вопроса: либо вообще исключить словосочетание «в исключительных случаях», либо в данную статью включить чётко определённый перечень оснований. Автором предлагается внесение следующих изменений:
«Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в следующих случаях, связанных с: 1) выполнением обязательств по международным договорам, ратифицированным Российской Федерацией; 2) обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых, содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, социального, образовательного назначения; 3) размещением объектов муниципального значения с учётом градостроительного планирования развития территорий городских и сельских поселении». И Гражданский кодекс Российской Федерации, и Земельный кодекс Российской Федерации определяют порядок изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности для государственных или муниципальных нужд. Следовательно, частная земельная собственность может быть изъята для использования ее только государством или муниципальными образованиями.
Необходимо отметить особенность, которая выражается в формулировке понятия «государственные нужды». Такая формулировка является неудачно отмечает О.И. Крассов, поскольку содержание данного термина в полной ме ре не отражает комплекс всех тех целей, для которых может быть изъят земельный участок. Кроме того, законодательное представление понятия «государственные нужды» постепенно войдет в противоречие с реальными потребностями жизни1.
Под государственными или муниципальными нуждами следует понимать потребности государства или местного самоуправления, удовлетворение которых необходимо для осуществления их функций и возможно только путём изъятия земель. Как правило, удовлетворение потребностей, для которых изымается земельный участок, финансируется по государственным программам и проектам, либо из средств органов местного самоуправления. Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нуящ может быть определено созданием и развитием объектов оборонного, природоохранного, историко-культурного назначения, объективно связанных с реализацией федеральных, межрегиональных, региональных и муниципальных программ, в связи, с чем оставление участка у землеобладателя невозможно.
