Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие федерального и регионального природоресурсного законодательства 14
1. Разработка понятий «природоресурсное» и «экологическое» законодательство и право в отечественной науке 14
2. Общая характеристика основных федеральных природоресурсных нормативных правовых актов 29
3. Общие и некоторые особенные черты природоресурсного законодательства в субъектах Российской Федерации 60
4. Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере законодательного регулирования использования и охраны природных ресурсов 77
Глава 2. Природоресурсное законодательство Саратовской области как субъекта Российской Федерации 88
1. Эколого-правовые основы формирования природоресурсного законодательства Саратовской области 88
2. Основные направления развития природоресурсного законодательства Саратовской области 106
3. Перспективы дальнейшего совершенствования природоресурсного законодательства Саратовской области 141
Заключение 150
Библиография 154
- Разработка понятий «природоресурсное» и «экологическое» законодательство и право в отечественной науке
- Общая характеристика основных федеральных природоресурсных нормативных правовых актов
- Эколого-правовые основы формирования природоресурсного законодательства Саратовской области
- Основные направления развития природоресурсного законодательства Саратовской области
Введение к работе
Сегодняшние проблемы в сфере использования и охраны природных ресурсов практически полностью явились следствием преобладания экстенсивной экономики, которая развивалась без учета экологических факторов. Не улучшается ситуация и сегодня. По-прежнему наблюдается приоритет преимущественно экономических, а не экологических интересов, как это закреплено в ст. 3 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». Даже в какой-то мере в условиях нерегулируемого перехода к рыночной экономике это процесс стал еще более негативным.
В настоящее время принципиальная задача состоит в том, чтобы создать такие условия, при которых экономика будет вынуждена развиваться по принципу «научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества» с приоритетом охраны жизни и здоровья человека, рационального использования природных ресурсов, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Думается, что в обеспечении этих процессов немаловажную роль должны сыграть и такие категории, как «охрана окружающей природной среды», «рациональное использование природных ресурсов», «природоохранное законодательство», «природоресурсное законодательство» и, наконец, «экологическое законодательство».
Радикальная перестройка экономической и политической системы Российской Федерации приводит к качественным изменениям в федеративных отношениях. Эти изменения касаются и сферы законодательства. Впервые в истории Российской Федерации ее субъекты получили конституционное право на собственное правовое регулирование. Для нас это совершенно новое качественное состояние, и поэтому принцип эволюционного характера
развития права на региональном уровне неприменим. Нет основы, которую
можно было бы непрерывно, постепенно количественно и качественно
изменять и развивать. Законодательные (представительные) органы субъектов
Российской Федерации вынуждены идти иным путем - путем становления
регионального законодательства.
Вместе с тем, в условиях федерализма новая политическая и экономическая система может успешно развиваться только при активном участии, как самой Российской Федерации, так и ее субъектов. Важно подчеркнуть, что стороны этого процесса являются двумя частями единого целого - Российского государства. Вот почему региональное законодательство должно рассматриваться как важнейший элемент правового пространства Российской Федерации.
Сегодня двухуровневое законодательство в Российской Федерации (федеральное и региональное законодательство) - это объективная реальность. Именно такая схема закреплена в ст.ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации 1993 г. В этих условиях возникает объективная потребность в научном исследовании параметров не только федерального природоресурсного законодательства, но и природоресурсного законодательства субъектов Российской Федерации.
Необходимо исследовать проблемы соотношения федерального природоресурсного законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в условиях отнесения Конституцией Российской Федерации земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Возникает потребность научно-правового исследования проблем формирования природоресурсного законодательства субъектов Федерации в целях
регулирования использования и охраны природных ресурсов Российской
Федерации в целом.
Во времена централизованной административно-командной системы управления регионам не хватало самостоятельности, в том числе и в организации использования и охраны природных ресурсов в пределах их территорий. Сегодня регионы (субъекты Российской Федерации) получили возможность участия в правовом регулировании использования и охраны природных ресурсов и эта возможность должна быть реализована на основе рекомендации всесторонних научных исследований. Поэтому в современных условиях проблема оптимизации параметров собственного правового регулирования природоресурсных отношений законодательством субъектов Российской Федерации получает самостоятельное научно-правовое значение.
В целом, актуальность проблемы правового регулирования использования и охраны природных ресурсов регионов обоснована несколькими основными причинами.
Во-первых, тем, что и в настоящее время российская экономика продолжает развиваться по пути крайне нерационального использования природных ресурсов и гигантской расточительности экономики. Для России и ее регионов традиционная ориентация на экономические показатели роста без учета экологических факторов в ближайшей перспективе может иметь катастрофические последствия. В экономике же необходима ориентация на конечные результаты, включая состояние и уровень освоения природных ресурсов, а не промежуточные валовые показатели. Задачей прородоресурсного законодательства и является регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека.
Во-вторых, обострилась сама проблема наиболее полного и детального правового регулирования отношений природопользования в Российской Федерации. Так, уже несколько лет в стране остро стоит вопрос о принятии
Земельного кодекса Российской Федерации, однако процедура его принятия неоправданно затянулась; принятый Государственной Думой в 1999 г. Закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» не решает одну из основных задач -улучшение качества атмосферного воздуха (в США аналогичный закон носит наименование «О чистом воздухе»); и др.
В-третьих, все более ответственным становится научный анализ существующего федерального и регионального законодательства на предмет их соответствия друг другу, а также их суммы - современным интересам и задачам российского общества. Важным в данном случае представляются и такие аспекты, как связь российского законодательства с международным или законодательством стран с большими правовыми традициями в природоресурсной сфере, как уровень самостоятельности природоресурсного законодательства субъектов Российской Федерации, степень правовой обеспеченности хозяйственной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, в стране и в отдельных регионах России.
Наконец, актуальность научного исследования проблем правового регулирования использования и охраны природных ресурсов законодательством субъектов Российской Федерации в целом и конкретно законодательством Саратовской области объясняется необходимостью его совершенствования применительно к существенно изменяющимся экономическим, социальным и политическим условиям, складывающимся в настоящее время в Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы. Анализ различных аспектов экологической проблемы на сегодняшний день занимает одно из ведущих мест в науке и практике, что также является одним из факторов подтверждающих актуальность данной темы. Ежегодно в мире выходит около 15 тыс. работ, так или иначе посвященных охране окружающей природной среды и использованию природных ресурсов.
Определенную трудность вызывает отсутствие единого понятийного
аппарата, так как в литературе до сих пор используются различные понятия:
охрана природы, охрана окружающей природной среды, охрана и рациональное
использование природных ресурсов и т.д.
Данные проблемы стали объектом пристального внимания ученых с начала 70-гг. Исследования философов в этом направлении можно охарактеризовать как движение от общенаучной постановки проблемы к более детальному анализу всего комплекса отношений в сфере взаимодействия общества и природы. В то же время для данного направления характерным стало одно противоречие. С одной стороны, пристальное внимание обращалось на социально-классовые факторы экологической политики, но с другой, лишь в незначительной мере рассматривалось ее социально-политическое содержание. Анализ подменялся тезисом об отсутствии социально-классовых предпосылок экологического кризиса в СССР, о преимуществах социалистического природопользования перед капиталистическим1. Внутренние социально-политические предпосылки обострения экологической ситуации почти полностью исключались из поля зрения исследователей, как и все недостатки существующей системы природопользования.
С середины 80-х гг. начинается новый этап научного осмысления проблемы. Он характеризуется широким диапазоном взглядов и плюрализмом мнений. Особенно это отличает исследования конца 80-х - начала 90-х гг. В них уже не с классовых, а с общечеловеческих позиций трактуются социально-политические аспекты взаимодействия общества и природы2.
Исторические аспекты проблемы были изучены значительно меньше.
Появившиеся в 70-80-е гг. работы по данному кругу вопросов были весьма
немногочисленны, преимущественно представлены статьями1. В
хронологическом плане их авторы следовали традиционному направлению либо в рамка послеоктябрьского, либо современного этапа природоохранной
(экологической) политики. Отсутствовал главный элемент научного
исследования - анализ всех составляющих проблемы.
Правовые аспекты охраны окружающей природной среды и природопользования были представлены в работах Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, Ю.И. Тютекина, Ю.С. Шемшученко и др. Авторы рассматривали проблемы правового регулирования отношений по охране окружающей природной среды, систему государственных органов и их функции в данной сфере, структуру и эффективность правового механизма охраны природы, вопросы эколого-правовой ответственности предприятий и граждан. Иными словами, акцент делался на проблемы правовой охраны окружающей природной среды, а не на правовое регулирование природопол ьзования.
После принятия в 1991 г. закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (с 1960 по 1991 гг. головным актом в этой сфере был Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР») это направление в развитии экологического права и законодательства лишь укрепилось. В 1991 г. был принят и Земельный кодекс РСФСР.
В 1995 г. был принят Водный кодекс РФ, Закон РФ «О животном мире», дана новая редакция Закона РФ «О недрах», и с этого момента внимание
ученых к вопросам охраны окружающей природной среды и рационального
использования природных ресурсов распределяется уже более равномерно.
Однако проблема формирования природоресурсного законодательства Российской Федерации и ее субъектов на сегодняшний день остается малоисследованной. Дело в том, что до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации субъекты Федерации не обладали правом принятия законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому и региональное природоресурсное законодательство, как таковое, только складывается. Кроме того, в последние годы при исследовании проблем формирования экологического законодательства акцент прежде всего делался на природоохранное законодательство или на законодательство об отдельных природных ресурсах1.
Целью данного диссертационного исследования является анализ характера и уровня правовой разработанности природоресурсного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как единой системы. Достижение поставленной цели обеспечивается реализацией следующих научных задач:
- оценить федеральные природоресурсные нормативные правовые акты как систему государственного природоресурсного законодательства;
- определить роль и место регионального природоресурсного законодательства в системе законодательства Российской Федерации;
- осуществить сравнительный анализ степени соотношения федерального и регионального уровней природоресурсного законодательства, наметить направления их более согласованного развития;
- исследовать процесс формирования и содержательную основу
природоресурсного законодательства Саратовской области как одного из крупных субъектов Российской Федерации;
- выявить предпосылки и показать пути дальнейшего совершенствования природоресурсного законодательства Саратовской области.
Методологическую основу диссертации составляют научные принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа современных представлений о состоянии окружающей природной среды в конце XX века, о характере использования природных ресурсов, об экологическом праве и законодательстве, о путях формирования системы законодательства в федеративном государстве, а также основные положения Концепции устойчивого развития. Согласно Концепции представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений. Одним из важнейших условий устойчивого развития является создание отлаженной системы «центр - регионы», закрепленной законодательно.
Особенно важное значение в методологическом отношении представляют труды ряда ученых: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Л.А. Заславской, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Ф.М. Раянова, Ю.С. Шемшученко и др.
В диссертации использованы такие методы исследования, как сравнительно-правовой анализ, системный подход, логический (метод дедукции) и некоторые другие методы.
Нормативно - информационную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации,
нормативные указы и распоряжения Президента РФ, нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам использования и охраны природных ресурсов; накопленные знания о природных объектах, выступающих и в качестве природных ресурсов; о современном соотношении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами; об общих чертах и особенностях правового регулирования использования и охраны природных ресурсов в субъектах Российской Федерации. Особенно широко использованы законодательные акты Саратовской области, принятые в период с 1994 г. по 2000 г., а также Доклады о состоянии окружающей природной среды Саратовской области в 1997-1998 гг.
Научная новизна диссертационного исследования обеспечивается сравнительным подходом к рассмотрению федерального и регионального природоресурсного законодательства как единой правовой системы и конкретно заключается в следующем:
- дана современная трактовка понятий «экологическое право», «природоресурсное законодательство», «природоохранное законодательство» и установлено их взаимное соотношение;
- проведено рассмотрение природоресурсного законодательства на федеральном и региональном уровнях как единой правовой системы Российской Федерации;
- определены правовые основы формирования регионального природоресурсного законодательства, его общие и особенные характеристики в отдельных субъектах Российской Федерации;
- выявлены эколого-экономические условия и важнейшие направления развития природоресурсного законодательства в Саратовской области;
- намечены наиболее перспективные аспекты совершенствования
законодательства в природоресурсной сфере для Саратовской области как одного из крупных регионов Российской Федерации. В работе автором обоснованы следующие положения:
- сформировавшаяся к настоящему времени комплексная отрасль экологического права включает в себя все природоресурсное и природоохранное право, а также экологизированные нормы других отраслей права;
- природоресурсное законодательство, являясь структурной частью экологического права, является особой законодательной системой;
- законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе природоресурсное законодательство, представляет собой объективную реальность, с которой нельзя не считаться при формировании федерального законодательства;
- природоресурсное законодательство Саратовской области является составной частью природоресурсного законодательства Российской Федерации и призвано регулировать отношения по использованию и охране природных ресурсов с учетом региональных особенностей;
- дальнейшее развитие и совершенствование природоресурсного законодательства Саратовской области в целом и по отдельным его направлениям состоит в постепенном и целесообразном переходе от разработки и принятия подзаконных нормативных правовых актов к подготовке и принятию региональных законов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были доложены на международной научной конференции «Современное Поволжье. Региональное развитие в ситуации социокультурного пограничья» (Саратов, сентябрь 1998 г.), региональной научной конференции в Саратовском институте Московского государственного университета коммерции «Коммерческая деятельность и образование: опыт и проблемы»
(Саратов, апрель 1999 г.), а также на ежегодных научных конференциях
аспирантов и сотрудников Саратовской государственной академии права.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования содержащихся в нем теоретических положений и выводов в последующей научной разработке проблем использования и охраны природных ресурсов, как на уровне Саратовской области, так и на уровне Российской Федерации в целом.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы органами законодательной власти в процессе дальнейшего совершенствования природоресурсного законодательства Саратовской области.
Диссертационные данные могут быть использованы в учебном процессе вузов и колледжей при преподавании учебных курсов «Экологическое право Российской Федерации», «Регионалистика», «Российское право» и др.
Разработка понятий «природоресурсное» и «экологическое» законодательство и право в отечественной науке
Экологическое законодательство Российской Федерации в своем развитии прошло долгий и сложный путь, прежде чем оформилось в самостоятельный и довольно значительный массив российского законодательства. Сегодня, в самом конце XX века, оглядываясь назад, уже можно сделать сравнительно-правовой анализ этого массива, однако, сначала хотелось бы раскрыть сущность самого понятия «экологическое законодательство».
До настоящего времени в эколого-правовой доктрине и в действующем законодательстве нет единства в понимании ряда ключевых терминов, таких как «охрана природы», «охрана окружающей природной среды», «природоохранное законодательство» «законодательство об использовании и охране природных объектов» и «экологическое законодательство».
По этому вопросу А.К. Голиченков утверждает, что «термин «охрана природы» в современном понимании обозначает только один из видов регулируемой правом деятельности в сфере «общество-природа» -консервативную или заповедную охрану природы»1. Этот термин, производные от него словосочетания с его использованием (например, «природоохранное законодательство») долгое время являлись основными в силу причин: а) исторического характера: проблемы в сфере «общество-природа» первоначально решались в форме консервативной, заповедной (от «заповед» - запрет) охраны природы1 и успешнее всего с практической точки зрения они решались именно путем заповедной охраны природы2; б) юридического характера: основные директивные документы и нормативные правовые акты Верховного Совета СССР, ЦК КПСС и СМ СССР в этой сфере имели в названии и содержании слова «охрана природы» . В 1959 г. Всесоюзный институт юридических наук (ВИЮН) впервые организовал проведение Всесоюзной научной конференции, посвященной вопросу принятия единого Закона об охране природы как СССР, так и аналогичных законов об охране природы в союзных республиках; был издан первый сборник статей, в котором высказывались предложения о совершенствовании всего законодательства о природных ресурсах и охране природы (О.С. Колбасов, Б.А. Лисковец, Г.Н. Полянская и др.)4; 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР», который до 1991 г. был головным законом в РСФСР в этой сфере5; в) идеологического характера: первая статья о необходимости преподавания в юридических вузах правовых основ деятельности в сфере «общество - природа», написанная заведующим кафедрой земельного права юридического факультета МГУ профессором Н.Д. Казанцевым, была посвящена преподаванию курса «Правовая охрана природы», этот же термин был использован в названии первой программы6.
Вопросы охраны природы рассматривались на четвертой сессии Верховного Совета СССР восьмого созыва 19-20 сентября 1972 года. В Постановлении Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему усилению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов» закреплялось, что охрана природы и рациональное использование природных ресурсов в условиях быстрого развития промышленности, транспорта и сельского хозяйства, развертывания научно-технической революции, роста разносторонних материальных и культурных потребностей народа становятся одной из важнейших общегосударственных задач, от решения которой зависит успешное выполнение народнохозяйственных планов, благосостояние нынешних и будущих поколений1.
Такая оценка роли и значения природных ресурсов в развитии экономической основы общества получила дальнейшее развитие и юридическое закрепление в ст. 18 Конституции СССР 1977 г., согласно которой принимаются необходимые меры для охраны и научно-обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей среды2.
В юридической литературе все шире и определеннее признается факт наличия у государства особой функции, цель которой состоит в решении задач охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Но в понимании предмета этой функции имелись значительные расхождения.
Ю.И. Тютекин, например, считал, что социалистическому государству присуща функция руководства рациональным природопользованием. И так как функция руководства объективно обусловлена природой Советского государства, то возникает она вместе с его возникновением. В содержание рассматриваемой функции он включал также деятельность государства по регулированию взаимодействия общества с природой в процессе ее освоения, преобразования и охраны3.
Общая характеристика основных федеральных природоресурсных нормативных правовых актов
Современное российское экологическое законодательство характеризуется, во-первых, комплексностью и, во-вторых, внутренним единством как самостоятельная интегрированная отрасль законодательства. Объектом экологического законодательства является весь материальный природный комплекс в совокупности, иными словами, окружающая природная среда: а) природные объекты (ресурсы) - земля; леса и иная растительность; недра, в том числе подземные воды; воды, в том числе и подземные; животный мир; атмосферный воздух; особо охраняемые природные территории; б) природные явления - землетрясения; извержения вулканов, бури, циклоны, смерчи, приливы и отливы, селевые потоки, оползни, потепление климата, разрушение озонового слоя, повышение уровня мирового океана, другие разрушительные явления, которые необходимо изучать и от вреда которых следует охранять и природу и людей.
Экологическое законодательство Российской Федерации имеет свою систему. По вертикали данное законодательство представляет собой соподчиненность, иерархию соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов (Конституция Российской Федерации, федеральные и конституционные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и другие нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов).
По горизонтали в систему экологического законодательства входят: природоохранное законодательство, природоресурсное законодательство и экологизированные нормы других отраслей права.
Система природоохранного законодательства включает в себя: общие положения, цели и задачи законодательства; объекты окружающей природной среды, подлежащие охране; принципы охраны; компетенцию Российской Федерации, ее субъектов, органов государственной власти и управления; право граждан на благоприятную окружающую среду; экономический механизм ее охраны; экологические требования (требования экологической безопасности); нормирование качества окружающей природной среды; экологическая экспертиза; экологический контроль; разрешение экологических споров; ответственность за экологические правонарушения; международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды. Природоресурсное законодательство представляет собой объединение (совокупность) нескольких отраслей законодательства. В Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, отрасли, относящиеся к сфере взаимодействия общества и природы, названы: «законодательство о земле», «законодательство о недрах» и т.д. Однако, возрастающая потребность в эффективной охране природы, организации комплексного, сбалансированного природопользования обусловили реальную необходимость существования и развития новой комплексной интегрированной отрасли права природоресурсного права. В юридической литературе давно осознана необходимость консолидации пообъектного природоресурсного законодательства, с чем мы согласны, в единую отрасль - природоресурсное законодательство, которое органично включило бы законодательство о земле, о недрах, о животном мире, об атмосферном воздухе, лесное и водное законодательство, не лишая их при этом собственной внутренней структуры и определенной степени самостоятельности по отношению к экологическому законодательству. Российское природоресурсное законодательство базируется на конституционных нормах. В Конституции Российской Федерации 1993 г. содержится ряд норм, регулирующих использование и охрану природных ресурсов. Прежде всего, это ст. 9 ч. 1 Конституции Российской Федерации, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономических свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. С учетом роли природных ресурсов, как основы жизни и деятельности людей, государство призвано обеспечивать их рациональное использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.
В соответствии со ст. 9 ч. 2 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Отношения собственности на природные ресурсы, в частности на землю, регулируются также ст. 36 Конституции Российской Федерации, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства; собственники земли и других природных ресурсов вправе владеть, пользоваться и распоряжаться этими ресурсами свободно, если это не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Конституцией Российской Федерации в ст. 58 закреплены обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
С учетом федеративного устройства России Конституция Российской Федерации определила предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды.
Эколого-правовые основы формирования природоресурсного законодательства Саратовской области
Саратовская область по экономическому районированию входит в Поволжский экономический регион (ПЭР) в составе Астраханской, Волгоградской, Саратовской, Пензенской, Самарской, Ульяновской областей и двух республик - Калмыкии и Татарстана, который является одним из наиболее освоенных и экономически развитых регионов страны. Занимая в Российской Федерации среди одиннадцати расположенных на ее территории районов шестое место по площади (536,4 тыс. кв. км.) и четвертое место по численности населения (16,7 млн. чел.), Поволжье по объему совокупной продукции третий район в Российской Федерации.
По совокупности природных ресурсов Поволжье принадлежит к числу благоприятных для комплексного развития районов страны, однако существует ряд проблем, которые можно решить лишь общими усилиями России. В этом регионе отсутствуют собственные ресурсы для конверсии размещенного в Поволжье мощного промышленно-оборонного комплекса. Здесь мало возможностей собственными силами возродить экспортную славу Поволжской зерновой житницы России. В Поволжье недостаточно средств для осуществления природоохранных мероприятий по спасению и восстановлению среды Волжского бассейна. И еще целый ряд проблем1.
Учет социальных и экономических процессов в Поволжье в целом и в отдельных регионах в частности, представляет возможность государственным органам исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации проводить корректировку универсальных (слишком усредненных) решений федеральных органов государственной власти.
Длительное и активное хозяйственное освоение природных ресурсов привело к заметному их истощению и осложнению экологической обстановки в целом. А когда истощаются природные ресурсы, загрязняется и качественно изменяется окружающая природная среда, то нарушается физическое и нравственное здоровье людей, теряются эстетические ценности, утрачивается естественная связь между человеком и природой. В этой связи вполне оправданно стремление человечества овладеть ситуацией, наладить контроль, прогнозирование и мониторинг окружающей среды, поставить соответствующие технические и правовые барьеры нарушениям экологического законодательства. Будущее человечества напрямую зависит от того, насколько состояние природной среды учитывается в планировании развития национальных экономических систем и в структуре мирового хозяйства в целом.
Полная гармония между обществом и природой, на наш взгляд, в современном обществе недостижима. Однако без создания устойчивого баланса между способностью природы к самовосстановлению и антропогенным воздействием на нее нельзя вести речь о дальнейшем развитии человечества.
Особенно актуально это для России с ее кризисной экологической обстановкой. Необходим жесткий контроль за пользованием природными ресурсами, поведением человека в природной среде, научное обеспечение решения экологических проблем, для чего на государственном уровне следует принять целый ряд соответствующих мер.
Круг мер, направленных на сохранение, восстановление окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, является составляющей частью экологического аспекта концепции устойчивого развития.
Концепция устойчивого развития (sustainable development) - одна из современных, наиболее распространенных и поддерживаемых мировым сообществом концепций взаимодействия общества и природы. Ее появление, развитие и признание связано с природоохранительной деятельностью ООН. По инициативе Генерального Секретаря ООН в рамках программы подготовки ко второй после Стокгольмской Конференции ООН по окружающей среде в 1984 году была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию, которую возглавила премьер-министр Норвегии Харлем Брундтланд. В задачи Комиссии входила, в частности, выработка предложений долгосрочных стратегий в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие к 2000 году и на более длительный период; рассмотрение способов и средств, с использованием которых мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее» был представлен Генеральной Ассамблее ООН в 1987 году1.
Центральное место в этом документе занимает концепция устойчивого развития. Исходя из того, что основной задачей развития является удовлетворение человеческих потребностей и стремлений, устойчивое развитие определяется как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Устойчивое развитие включает такие основные понятия, как понятие потребностей, в частности потребностей, необходимых для существования беднейших слоев населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета, и понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии и организацией общества, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности.
Основные направления развития природоресурсного законодательства Саратовской области
Особое место в законотворческом процессе Саратовской области занимает проблема регулирования земельных отношений, что объясняется несколькими причинами.
Во-первых, Саратовская область является одним из немногих регионов России, где имеются огромные площади достаточно плодородных земель при низкой плотности населения и малоэффективном использовании пашни. Это дает основания надеяться на выгодное включение пашни в производственный оборот при изменении форм собственности на землю и на приток в область больших финансовых средств при организации широкой купли-продажи земельных угодий.
Во-вторых, на федеральном уровне решение принципиальных вопросов, связанных с изменением форм собственности на землю, получило остро политическое звучание, что затормозило законотворческий процесс в этом направлении, а федеральное законодательство уже не удовлетворяло региональные власти многих субъектов Федерации.
В-третьих, политическая деятельность губернатора Саратовской области Д.Ф. Аяцкова быстро приобрела достаточно широкий масштаб, в том числе в обсуждении и принятии решений по сложным общероссийским проблемам. Одной из таких проблем как раз являются земельные отношения. Под руководством Д.Ф. Аяцкова областные структуры выступили с инициативой принятия региональных законов о земле с целью подтолкнуть назревшие процессы в реальной экономике и законотворческий процесс на федеральном уровне.
Впервые вопрос о региональном законодательстве по земельным проблемам был поднят в Саратовской областной Думе в декабре 1994 г.1 Однако за время работы Думы первого созыва (1994-1996 гг.) существенного движения в разработке земельных проблем не наблюдалось. Только 15 декабря 1996 г. было утверждено Положение о порядке и условиях выкупа земельных долей местными органами самоуправления у их собственников для пополнения фонда перераспределения земель . Да и его принятие было обусловлено подписанием Президентом РФ Указа от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю»3.
С опубликования этого Указа Президента РФ в газете «Саратовские вести» 2 апреля 1996 г. собственно и началась динамичная и целенаправленная работа областных властей по подготовке регионального закона «О земле». Причем основная работа по его разработке шла не в Думе, а в Правительстве области, а главным инициатором принятия этого закона был губернатор. В течение весны и лета 1996 г. он объехал большинство сельских районов, на многочисленных встречах с сельскими жителями выяснял их интересы и настроения в отношении земли, выступал с идеей более эффективного использования земли в сельскохозяйственном производстве4.
Следующий период активности в решении вопросов земельных отношений начался осенью 1997 г. в условиях, связанных с празднованием 200-летия Саратовской губернии и получением большого урожая зерновых. Здесь процесс законотворчества развивался стремительно, управляемый администрацией и лично губернатором. Создается рабочая группа по разработке проекта Закона «О земле»; 21 октября 1997 г. губернатор лично участвует в заседании Совета общественной палаты, посвященного разработке данного законопроекта; 28 октября 1997 г. Закон «О земле» принят в первом чтении.
12 ноября 1997 года Саратовская областная Дума приняла Закон Саратовской области «О земле»1, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земель, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для жизни и здоровья людей окружающей природной среды, защиту их прав на землю, совершенствование и государственное регулирование земельных отношений, дальнейшее развитие различных организационно-правовых форм хозяйствования на земле и рыночных отношений в Саратовской области.
Однако вслед за этим в судьбе Закона появились две проблемы: механизм его реализации в регионе и соответствие федеральному законодательству. Названные проблемы приобрели политический характер. А. Нестеров в «Саратовских вестях» так и писал: «Вопрос о земле стал заложником политических интриг. В московской печати появились многочисленные публикации, подвергающие сомнению саму возможность реализации этого закона»2.
С весны 1998 г. в области началась активная работа по реализации Закона «О земле». И главными ее направлениями стали: организация земельных аукционов, внедрение в постоянную практику процесса купли-продажи, введение земельных угодий в торговый оборот. Административными методами власти организовали аукционы в Саратове, Энгельсе, Балакове, Балашове, других районных центрах. В октябре 1998 г. 41 участок был выставлен на аукционе в Москве, из них 33 участка были проданы3. Областные газеты публиковали материалы об эффективности земельных торгов, чем укрепляли политический авторитет губернатора и проводимых в области преобразований в сфере земельных отношений.
Вместе с тем, пресса вникала в правовые, социальные, организационно-технические сложности этого процесса. На газетных страницах поднимались такие вопросы, как недостаточная разработанность нормативной правовой базы реализации Закона Саратовской области «О земле», отсутствие единых тарифов на услуги по землеустройству и оформлению соответствующей документации, бессистемность ценообразования в торговле землей и др.1 Обсуждение этих вопросов в прессе шло одновременно с их изучением в структурах областной администрации. 5 августа 1998 г. губернатор принял постановление «О ходе реализации Закона Саратовской области «О земле», стремясь активизировать земельную политику . Однако с осени 1998 г. реализация этой политики приняла устойчиво вялотекущий характер, что во многом объясняется последствиями финансового кризиса августа 1998 г., но также и более общими причинами социально-политического характера.
