Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и содержание права на жилище граждан, уволенных с военной службы 20-157
1.1. Сущность и основания возникновения права на жилище граждан, уволенных с военной службы 20-54
1.2. Становление и развитие законодательства о праве на жилище граждан, уволенных с военной службы, в России 55-118
1.3. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов военного управления по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы 119-157
Глава 2. Основные формы реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в Российской Федерации 158 - 226
2.1. Предоставление жилья гражданам, уволенным с военной службы, по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов 158 -186
2.2. Приобретение жилья гражданами, уволенными с военной службы, с использованием государственных жилищных сертификатов 187 - 212
2.3. Иные формы приобретения жилья гражданами, уволенными с военной службы 213 -226
Заключение 227-235
Библиографический список использованной литературы 236 - 271
Приложения 272 -285
- Сущность и основания возникновения права на жилище граждан, уволенных с военной службы
- Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов военного управления по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы
- Предоставление жилья гражданам, уволенным с военной службы, по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Одной из самых острых социальных проблем в жилищной сфере остается крайне неудовлетворительное положение с обеспечением жильем лиц, уволенных с военной службы в запас или отставку. Предусмотренные в 1993 - 1997 гг. в соответствующих федеральных целевых жилищных программах задания1 выполнены не более, чем на треть. Продолжает остро нуждаться в получении жилья свыше 150 тыс. семей военнослужащих, уволенных в запас или отставку после многолетней военной службы. Это объясняется прежде всего крайне ограниченными возможностями федерального бюджета, неполным и неритмичным финансированием, значительными трудностями многих регионов с инженерной подготовкой территорий под строительство жилья, недостаточной эффективностью использования многими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации выделяемых из федерального бюджета средств.2 По изложенным обстоятельствам проблема обеспечения жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы, еще более обострилась в последние годы, и приобрела поистине общегосударственный характер.3
1 См.: Государственная программа обеспечения в 1993-1995 годах жильем
военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников
органов внутренних дел, а также членов их семей. Утверждена постановлением
Верховного Совета Российской Федерации от 20 июля 1993 г. № 5467-1 // Ведомости
Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации, 1993, № 32, ст.1258; Государственная целевая программа обеспечения в
1996 -1997 годах жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы в запас
или отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей. Утверждена
постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. № 26 //
Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №4, ст. 287.
2 См.: Основные направления нового этапа реализации государственной целевой
программы "Жилище". Одобрены Указом Президента Российской Федерации от 29 марта
1996 года № 431 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 14,
ст. 1431.
3 См. напр.: Герасимов Ю. Трудные шаги жилищной реформы // Информационный
бюллетень "Президентский контроль". -1998. - № 3. - С. 11 - 16.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300,1 отмечено, что в качестве угрозы национальной безопасности государства выступает несовершенство нормативной правовой базы военного строительства, что на современном этапе проявляется, в том числе, и в крайней остроте социальных проблем в Вооруженных Силах Российской Федерации. В этой связи на первый план выдвигается задача осуществления комплекса мер по социальной защите военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Поэтому проблема совершенствования федерального законодательства о социальной защите граждан, уволенных с военной службы, и прежде всего, в области реализации их конституционного права на жилище является одним из важнейших направлений обеспечения проведения военной реформы в Российской Федерации.2
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 ноября 1996 г. № 1592 "О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации",3 разделом IV Плана мероприятий по обеспечению военного строительства в Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 января 1997 г. № 35-р4 и Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1997 г. № 1062 "О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан"5 в Российской Федерации начато осуществление комплексной системы неотложных мер по совершенствованию системы обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 января
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 52, ст. 5909.
2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
"Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях
политики Российской Федерации)". М.: Известия. - 1997. - С. 61 - 62.
3 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 49, ст. 5533; 1997,
№ 33, ст. 3856.
4 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 3, ст. 482.
5 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 40, ст. 4582.
5 1998 г. № 71 утверждена Федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты",1 которой придан статус президентской программы.2 Однако уже на первом этапе ее реализации наглядно выявились существенные недостатки в правовом обеспечении мероприятий по предоставлению жилья гражданам, уволенным с военной службы, с помощью государственных жилищных сертификатов.3
В этой связи необходима подготовка правовых основ внедрения принципиально новых форм обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, разработка и оперативная корректировка механизма их реализации, в том числе с использованием государственных жилищных сертификатов. Указанная проблема имеет крайне важное значение как для теории военного и жилищного права, так и для практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления и органов военного управления по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в новых условиях.
Исследование различных вопросов, связанных с реализацией права на жилище граждан, уволенных с военной службы, осуществлялось в 60-80-х гг. и в начале 90-х гг. в научных работах Артамонова Д.Н., Артамонова Н.В., Котлярова И.И., Кузнецова Н.И., Ларкина И.И., Романова П.И., Синицы А.А. и других авторов. Указанными авторами был дан сравнительный анализ правовых норм об обеспечении жильем военнослужащих в действующем на тот период времени жилищном и военном законодательстве, а также в законодательстве России XIX - начала XX века и в советском военном законодательстве, рассмотрены некоторые теоретические и правовые аспекты права на жилище военнослужащих. При этом право на жилище граждан, уволенных с военной службы, рассматривалось ими факультативно, в контексте исследования
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 5. Ст. 615
2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 28 января 1998 г. № 102 "О
Президентской программе "Государственные жилищные сертификаты" // Собрание
законодательства Российской Федерации, 1998, № 5, ст. 567.
3 См. подробно об этом 2.2 гл. 2 настоящей работы.
жилищных прав военнослужащих, состоящих на военной службе.
Кроме того, имеющиеся научные исследования правового регулирования отношений, возникающих в связи с реализацией права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в основном касались изучения оснований и порядка обеспечения этих лиц жильем по договору найма из государственного жилищного фонда, и не затрагивали, что естественно, других форм реализации их права на жилье, характерных для современного этапа развития российского общества, условий военной реформы и расширения договорных начал в целом в сфере жилищных правоотношений после принятия Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 12 января 1996 г. № 9 - ФЗ и от 21 апреля 1997 г. № 68 - ФЗ),1 Основных направлений нового этапа реализации государственной целевой программы "Жилище", одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 года № 431,2 Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 -2000 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 222 (подраздел "Жилищная сфера" раздела X "Реформы в отраслях социальной сферы")3 и Гражданского кодекса Российской Федерации.4 Предметом глубокого анализа и специального научного исследования не являлись также и такие нормативные акты последнего времени по вопросам обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы, как Порядок выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации, 1993, № 3, ст. 99; Собрание законодательства Российской
Федерации, 1996, № 3, ст. 147; 1997, № 17, ст. 1913.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 14, ст. 143.
3 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 10, Ст. 1173.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // Собрание
законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301 - 3302; 1996, № 9, ст. 773;
№ 34, ст. 4026; 1997. № 43, ст. 4903. Часть вторая // Собрание законодательства
Российской Федерации, 1996, № 5, ст. 410 - 411; № 34, ст. 4025; 1997, № 43, ст. 4903.
7 гражданам, уволенным с военной службы, а также гражданам, подлежащим переселению из закрытых и обособленных военных городков, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 1998 г. № 320 (с изменениями, внесенными постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 июня 1998 г. № 581 и от 9 декабря 1998 г. № 1458)1, постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054 "О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства"2 и др. Требуют комплексного исследования и нормы нового Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» о праве на жилище военнослужащих при увольнении с военной службы и формах его реализации.3
В научной литературе не рассматривались и новые условия организации взаимодействия на федеральном уровне органов государственной власти, местного самоуправления и военного управления в области обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы, определенные в качестве важной задачи постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 г. № 443 «О координационных и консультативных органах, образованных Правительством Российской Федерации».4
Таким образом, существенное обновление военного, жилищного и гражданского законодательства необходимо тщательным образом исследовать и осмыслить с учетом современных социально-экономических и политических реалий, основных положений военной реформы и новых подходов к решению жилищной проблемы граждан, уволенных с военной службы.
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 14. Ст. 1577; № 25,
ст. 2903;
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 37. ст. 4627.
3 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 22, ст. 2332.
4 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 20, ст. 2158.
Кроме того, до настоящего времени не предпринималось попыток отдельного военно-правового исследования сущности права на жилище граждан, уволенных с военной службы, форм, организационно-правовых гарантий и порядка его осуществления, а также полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов военного управления в сфере реализации гражданами, уволенными с военной службы, права на жилище с точки зрения их полноты, согласованности и эффективности.
Названные обстоятельства определяют актуальность настоящего диссертационного исследования, имеющего своим предметом организационно-правовые основы реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в современных условиях.
Изучение всей совокупности проблем (теоретических, организационных, экономических, правовых), связанных с реализацией права на жилище граждан, уволенных с военной службы, входит в настоящее время в число современных задач военного права, из чего и исходил автор при выборе темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования
Цель настоящей диссертации заключается в исследовании организационно-правовых основ, специальной литературы и правоприменительной практики по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в Российской Федерации, а также новых форм реализации их права на жилище с учетом значительного обновления военного, гражданского и жилищного законодательства в новой социально-экономической обстановке и в условиях военной реформы, и на этой основе - в разработке предложений по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Для этого предполагается решение следующих основных задач: изучение действующего законодательства Российской Федерации о сущности, основаниях возникновения, порядке, гарантиях и формах реализации
права на жилище граждан, уволенных с военной службы, а также научных трудов по данным вопросам;
проведение сравнительного анализа закрепления права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в законодательстве СССР и Российской Федерации, в том числе последнего времени (1991 -1998 гг.);
рассмотрение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления и органов военного управления по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы;
исследование новых форм и особенностей реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в условиях коренных социально-экономических преобразований в обществе и проведения военной реформы (использование государственных жилищных сертификатов, оказание безвозмездной финансовой помощи на покупку (приобретение) жилья и др.);
изучение правоприменительной практики в рассматриваемой сфере;
осуществление анализа основных направлений развития законодательства субъектов Российской Федерации о формах обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы в современных условиях;
разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации об обеспечении жильем граждан, уволенных с военной службы, в ближайшей перспективе.
Постановка и комплексное изучение с учетом названных задач вопросов о сущности, формах, порядке и гарантиях реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в современных условиях, многие из которых ранее не исследовались, определяет теоретическое значение работы.
Практическое значение исследования определяется тем, что на его основе могут быть выработаны конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об условиях, гарантиях и способах обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы.
10 Результаты диссертационного исследования предполагается внедрить в учебный процесс с целью повышения уровня подготовки юридических кадров Вооруженных Сил Российской Федерации, органов военной прокуратуры и военных судов, а также использовать для написания учебной и монографической литературы по военной администрации и гражданскому праву, в том числе учебного пособия по курсу "Жилищное право".
Методология и методика исследования
Методологической основой исследования служат общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы: исторический, логический, социологический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное гражданское, жилищное и военное законодательство, а также законодательство об обеспечении жильем военнослужащих ряда субъектов Российской Федерации.
Теоретическую и информационно-аналитическую основу исследования составили научные работы и диссертации по военному праву, теории государства и права, конституционному праву, военной администрации, гражданскому, жилищному и семейному законодательства, в той или иной мере относящиеся к избранной автором теме, публикации в средствах массовой информации, статистические данные и другие источники.
Кроме того, диссертационное исследование основано на материалах правоприменительной практики, в том числе судебной (включая материалы Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации), и прокурорского надзора (Главной военной прокуратуры, военных прокуратур МВО, ЛенВО, СФ, БФ, ТОФ, армий и гарнизонов).
В ходе проведения диссертационного исследования использованы материалы коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законов органами местного
самоуправления и военного управления по обеспечению жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей» (1996 г.) и «О состоянии надзора за исполнением органами военного управления, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления законодательства о правах и льготах военнослужащих, в том числе уволенных с военной службы и членов их семей» (1998 г.), а также материалы проверок Главного контрольного управления Президента Российской Федерации. В Управлении Президента Российской Федерации по вопросам обращения граждан диссертантом проанализированы адресованные Президенту Российской Федерации письма, жалобы и заявления граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей по вопросам реализации их права на жилище.1
При рассмотрении сущности, оснований возникновения и содержания права на жилище граждан, уволенных с военной службы, учтены имеющиеся фундаментальные исследования в области военного права Ахметшина Х.М., Артамонова Д.Н., Артамонова Н.В., Загорского Г.И., Кобликова А.С., Кузнецова Н.И., Романова П.И., Старова Б.Ф., Стрекозова В.Г., Тер-Акопова А.А., а также научные работы по проблемам жилищных правоотношений Андрианова И.И., Басина Е.В., Гонгало П.В., Грибанова В.П., Корнеева СМ., Крашенинникова П.В., Красавчикова О.А., Ларкина И.И., Литовкина В.Н., Мартковича И.Б, Панайотова И.Г., Петрищевой Г.И., Седугина П.И., Синицы А.А., Толстого Ю.К. и других авторов. Приняты во внимание суждения и обобщения по отдельным аспектам предоставления жилищных льгот гражданам, уволенным с военным службы, отраженные в работах Коровникова А.В., Мигачева Ю.И., Назарчука А. П.
Теоретические данные, полученные автором в ходе диссертационного исследования, опубликованы в юридических журналах, а также в учебных и практических пособиях.
1 См. об этом подробно Приложение 3.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что данная диссертация представляет собой первую в военно-юридической науке попытку комплексного исследования организационно-правовых основ и форм реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, его фактического и юридического содержания на основе анализа существенно изменившегося конституционного, военного, гражданского и жилищного законодательства в России, практики его применения и имеющейся научной литературы.
Теоретическая значимость исследования определяется разработкой обладающих новизной научных положений, выводов и практических рекомендаций, включающих определение сущности, установление содержания и форм осуществления права на жилище граждан, уволенных с военной службы, выявление и анализ функций органов государственной власти различного уровня, органов местного самоуправления и органов военного управления по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, с точки зрения их полноты, согласованности и эффективности, а также формулирование предложений и выводов по совершенствованию законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Под правом на жилище граждан, уволенных с военной службы, следует понимать юридическую возможность (право):
а) получения жилья на определенных Федеральным законом «О статусе
военнослужащих» льготных условиях за счет средств федерального бюджета;
б) вступления в первоочередном порядке в жилищно - строительные
(жилищные) кооперативы;
в) получения земельных участков для строительства индивидуальных жилых
домов;
г) приобретения жилья в собственность с использованием государственных
жилищных сертификатов и субсидии (безвозмездной финансовой помощи);
д) безвозмездного получения в собственность занимаемых ими жилых
помещений в соответствии с действующим законодательством;
е) стабильного обладания имеющимся жильем, включая право владения,
пользования (с оплатой на льготных условиях жилых помещений и коммунальных
услуг) и распоряжения жильем.
Право на жилище фаждан, уволенных с военной службы, является неотъемлемым элементом их правового статуса и основано на положениях Конституции Российской Федерации, жилищного законодательства, Федерального закона «О статусе военнослужащих». Правовому механизму реализации права на жилище фаждан, уволенных с военной службы, присущи особенности по сравнению с другими гражданами. Главная из них - установление льготного порядка реализации права на жилище фаждан, уволенных с военной службы, который распространяется на них, как правило, при условии увольнения по установленным законом основаниям (по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно- штатными мероприятиями)1 и наличия определенной выслуги лет.
2. Льготы в сфере реализации права на жилище для граждан, уволенных с военной службы, следует рассматривать как установленные законодательством
1 В соответствии с подп. «а», «г», «д» п. 3 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53 - ФЗ "О воинской обязанности и военной службе в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 13, ст. 1475) такой же порядок распространяется на граждан, уволенных с военной службы в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении них условий контракта, осуществлением полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или избранием депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, главой исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, или депутатом представительного органа местного самоуправления либо главой муниципального образования и осуществлением указанных полномочий на постоянной основе.
14 Российской Федерации и субъектов Российской Федерации их преимущества перед другими гражданами Российской Федерации при предоставлении жилья по договору социального найма, приобретении жилья в собственность, а также при пользовании жилыми помещениями. Эти преимущества являются составной частью общего комплекса гарантий, льгот и компенсаций государственного характера, предоставляемых данным лицам в связи с особым характером военной службы.
3. Выбор форм реализации права на жилище гражданами, уволенными с
военной службы, нуждающимися в улучшении жилищных условий по критериям,
установленным федеральным законодательством и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, осуществляется в установленном
порядке и является личным субъективным правом указанных лиц,
рассматриваемым в теории военного права как гарантированную законом
возможность пользоваться определенным благом в установленной мере и
способами.
В связи с существующим в теории жилищного права различным толкованием особенностей предусмотренного законодательством Российской Федерации порядка реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, представляется целесообразным включение в проект Жилищного кодекса Российской Федерации специальной нормы, предусматривающей льготный (внеочередной или первоочередной) порядок обеспечения жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы.
В целях более глубокой предварительной подготовки, взаимного согласования между собой и с действующим законодательством нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в области обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы, необходимо введение на федеральном уровне комплексной предварительной экспертизы их проектов (юридической, финансовой, социально-экономической и др.) с участием субъектов Российской Федерации.
6. Финансирование мероприятий по реализации права на жилище граждан,
15 уволенных с военной службы, необходимо осуществлять в рамках первоочередных мероприятий либо защищенных текущих расходов, предусматривая отдельной строкой в федеральном бюджете.
7. Основными элементами совершенствования системы правового
регулирования обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы, с
помощью государственных жилищных сертификатов, являются:
определение механизма и условий продления срока действия ранее выданных государственных жилищных сертификатов;
индексация указанной в государственных жилищных сертификатах их первоначальной стоимости с учетом реальной стоимости жилья на первичном и вторичном рынках жилья;
развитие системы льготного долгосрочного банковского кредитования участников профаммы «Государственные жилищные сертификаты» для оплаты приобретаемого ими жилья в части, не покрываемой безвозмездной субсидией;
внесение соответствующих изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации (Закон Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2005 "О государственной пошлине" в ред. Федерального закона от 31 декабря 1995 г. № 226-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями1 и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122 - ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"2), а также законодательство субъектов Российской Федерации, которые предусматривали бы льготный порядок оформления гражданам, уволенным с военной службы, договоров купли-продажи жилых помещений с использованием государственных жилищных сертификатов, то есть их освобождение от уплаты пошлины в органы нотариата и платы в учреждения юстиции по регистрации прав за государственную регистрацию договора купли-продажи и прав на приобретенное жилое помещение.
8. Следует законодательно закрепить право граждан, уволенных с военной
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 1, ст. 19; № 35,
ст. 227; 1997, № 29, ст. 3506; 1998, № 30, ст. 3613.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3594.
службы, на компенсацию материального и морального вреда, причиненного им государственными органами и органами местного самоуправления неисполнением требований законодательства Российской Федерации об основаниях, порядке и сроках обеспечения их жилыми помещениями, для чего дополнить статью 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» новым пунктом 15 соответствующего содержания.1
9. С учетом необходимости усиления степени ответственности должностных
лиц государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение
права на жилище граждан, уволенных с военной службы, и установленных порядка
и сроков предоставления им жилых помещений, целесообразно внести изменения
в редакцию статьи 141 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.2
10. Для пресечения распространенных фактов нецелевого расходования
должностными лицами государственных органов и органов местного
самоуправления бюджетных средств, выделенных на строительство
(приобретение) жилья для граждан, уволенных с военной службы, следует ввести
уголовную ответственность за подобные действия, дополнив Уголовный кодекс
Российской Федерации новой статьей 2861 «Нецелевое расходование бюджетных
средств».3
11. С учетом недостаточного взаимодействия государственных органов,
органов местного самоуправления и органов военного управления по решению
вопросов обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы,
представляется целесообразным воссоздать Правительственную комиссию по
социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и
членов их семей, либо образовать консультативный орган при Президенте
Российской Федерации с функциями координирующего характера.4
1 См. об этом подробно: 1.3. главы 1 настоящей работы и Приложение 3.
2 См. об этом подробно: 1.3. главы 1 настоящей работы и Приложение 3.
3См. об этом подробно: 2.1. главы 2 настоящей работы и Приложение 3.
4 См. об этом подробно: 1.3. главы 1 настоящей работы.
17 Практическая значимость исследования и его апробация
Практическое значение исследования определяется тем, что конкретные выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы, регулирующей обеспечение жильем граждан, уволенных с военной службы, в Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования предполагается также внедрить в учебный процесс Военного университета при изучении таких учебных дисциплин, как "Военная администрация", "Прокурорский надзор в Российской Федерации", "Правовая работа в Вооруженных Силах Российской Федерации", «Жилищное право», «Гражданское право» слушателями и курсантами военно-юридических факультетов Военного университета, а также других военно-учебных заведений при изучении курса "Военное право".
Диссертация подготовлена на кафедре военной администрации, административного и финансового права Военного Университета. Результаты исследования и основные положения работы докладывались автором на заседании кафедры как по отдельным проблемам, так и в целом, а также при проведении учебных занятий на факультете переподготовки и повышения квалификации военных юристов (судей, прокуроров, следователей, помощников командиров по правовой работе) Военного университета.
Основные положения и выводы, а также рекомендации диссертации, изложены автором в таких учебных и справочных пособиях, как "Жилищное право",1 "Право на жилище",2 "Жилищные льготы",3 "Льготы, гарантии и компенсации для военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, приравненных к ним лиц и членов их семей",4 "Юридический справочник для военнослужащих"5 и в других публикациях.
1 М.: Международный независимый эколого-политологический университет. -1995.
2 М.: Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации. -1996.
3 М.: Инфра-М - Норма. -1996.
4 Санкт-Петербург: Альфа. - 1997.
5 М.: Издательство "Бек". -1997.
18 Объем диссертации и ее структура
Диссертация изложена на 285 листах машинописного текста. Она состоит из двух глав, введения, заключения, библиографического списка использованной литературы и нормативных актов, а также приложений.
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, указаны основные направления исследования, его цели и задачи, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, даны ссылки на методологическую основу и источники исследования. Здесь же сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе раскрываются сущность и основания возникновения права на жилище граждан, уволенных с военной службы. На основе сравнительного анализа военного, гражданского и жилищного законодательства России и некоторых зарубежных государств дано понятие права на жилище граждан, уволенных с военной службы, рассмотрено его конкретное содержание в различные исторические периоды. Подробно исследовано развитие жилищного законодательства в рассматриваемой области в СССР и в обновленной Российской Федерации, включая основные тенденции развития законодательства субъектов Федерации. Проанализирована возможность применения исторического опыта правового регулирования обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы, в современных условиях. Рассмотрены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления и органов военного управления по обеспечению жильем граждан, уволенных с военной службы и имеющих право на льготы. Представлены предложения по совершенствованию правовых основ реализации права на жилище гражданами, уволенными с военной службы.
Вторая глава исследования посвящена изучению основных форм реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы, в современных условиях. При этом особое внимание уделено изучению новых форм обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы, за счет средств федерального бюджета.
На основе анализа действующих нормативных правовых актов, регулирующих приобретение жилья гражданами, уволенными с военной службы, с помощью государственных жилищных сертификатов, и практики их применения разработаны рекомендации по внесению в них ряда изменений.
В заключении изложены основные выводы исследования, предложения и практические рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации об обеспечении жильем фаждан, уволенных с военной службы.
В приложениях приведены разработанные автором схемы, раскрывающие основания и порядок учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства (схемы № 1 - 9 в Приложении 1), таблица анализа содержания писем, жалоб и заявлений граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей по вопросам реализации их права на жилище, адресованных Президенту Российской Федерации (Приложение 2) и предложения о совершенствовании законодательства Российской Федерации, направленные на обеспечение фактической реализации права на жилище фаждан, уволенных с военной службы (Приложение 3).
Сущность и основания возникновения права на жилище граждан, уволенных с военной службы
В соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека1 жизненный уровень человека, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, включает такой обязательный компонент, как жилище. Неотъемлемое право каждого человека на жилище закреплено и в других основополагающих международно-правовых документах о правах человека, включая Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 10)2. Причем, как следует из п. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.3, право на жилище должно реапизовываться при условии свободы выбора человеком места жительства. Необходимость уважения жилища человека констатирована в ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.4
Естественно, что в различные исторические периоды и в разных странах критерии достаточной обеспеченности жильем являлись разными, а потому потребность человека в жилье удовлетворялась не одинаково и в различных формах. Причем необходимая степень обеспеченности жильем, как правило, зависела от уровня развития государства, его материальных возможностей и существующей в нем общественно-политической формы, являющимися определяющими для норм права, регулирующих основания и порядок обеспечения жильем граждан.1 Уже в XIX в. считалось практически общепризнанным, что степень удовлетворения потребности в жилье может служить мерилом того, как удовлетворяются остальные потребности человека.2
В СССР основной формой удовлетворения жилищных потребностей граждан являлось бесплатное предоставление жилья за счет государства нуждающимися в улучшении жилищных условий лицам по установленным действовавшим тогда законодательством нормам. Привлечение личных средств граждан для решения жилищной проблемы носило эпизодический характер и получило распространение в последний период существования СССР.
Исходя из закрепленного ст. 44 Конституции (Основного закона) СССР 1977 г. права граждан на жилище в советской юридической литературе под ним понималась гарантированная для каждого гражданина возможность быть обеспеченным (обладать) постоянным жилищем, отвечающим по размеру и качеству установленным требованиям,4 либо как право получить в установленном порядке жилое помещение в домах государственного или общественного жилищного фонда либо в домах жилищно-строительных кооперативов, а также иметь в собственности дом в соответствии с действующим законодательством.5
При этом Марткович И.Б. выделял в конституционном праве граждан на жилище два элемента, во-первых, юридическую возможность (право) стабильного обладания жильем, и во-вторых, юридическую возможность (право) получения при определенных условиях другого жилища в домах государственного или общественного жилищного фонда, в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов, либо приобретения жилья в собственность.1 Близкое к этому определение права на жилище давал и Грибанов В.П.2 В целом поддерживая указанную позицию, Корнеев СМ. в последующем развил это определение, выделив в качестве двух основных элементов права на жилище гарантированные государством: а) возможность пользования имеющимся жилищем; б) обязанность содействовать обеспечению каждого гражданина жильем.3
Вместе с тем в советской юридической литературе отмечалось, что хотя право на жилище и означает гарантированную возможность граждан удовлетворить жилищные потребности (которые могли выражаться в различных формах: в получении нового жилого помещения; в улучшении жилищных условий, постройке или приобретении жилого дома; бессрочном пользовании имеющейся жилой площадью), однако лишь при соблюдении определенных условий, при которых фажданин признается нуждающимся в жилье. Поэтому государством в соответствующих нормативных актах устанавливался критерий нуждаемости и порядок приема на учет, а также порядок предоставления жилых помещений.4
Отдельными авторами справедливо указывалось на необходимость предусмотреть гарантии реального осуществления права гражданина на жилье, как систему средств, направленных на обеспечение этого права, включая и экономические меры государственного характера. Подробная классификация подобных гарантий приводится в работах Мартковича И.Б., выделяющего среди них в качестве одной из основных гарантию беспрепятственного осуществления субъективных жилищных прав.1
В современной научной литературе к рассмотренным составным частям права граждан на жилище принято также дополнительно относить обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека, что соответствует нормам международного права.2 С учетом требований современного конституционного и жилищного законодательства обоснованно также обращается внимание на то существенное обстоятельство, что в Российской Федерации право на жилище охватывает не только возможность непосредственного улучшения жилищных условий, но также неприкосновенность жилища и свободу выбора места жительства гражданами.3 Кроме того, Седугиным П.И. отмечается, что право на жилище: а) по своей юридической природе является государственно-правовым институтом; б) имеет многоаспектный характер; в) является неотчуждаемым, поскольку относится к числу основных конституционных прав граждан.4 Рассматривая содержания права на жилище, Толстой Ю.К. обращает внимание на то, что данное право может возникнуть в силу разных оснований. Однако оно всегда является само по себе элементом жилищных правоотношений, которые являются собирательным понятием, охватывающим различные отношения (по эксплуатации и управлению жилищным фондом, обеспечению его сохранности и др.), но обязательно включающим отношения по предоставлению жилых помещений.5
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов военного управления по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих» обеспечение, правовой и социальной защиты граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, возлагается на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, федеральные суды общей юрисдикции, правоохранительные органы в пределах их полномочий. Вопросы социальной защиты указанных лиц находятся также в компетенции Правительства Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.
В этой связи необходимо отметить, что в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 31 мая 1996 г. № 61 - ФЗ «Об обороне»1 отсутствуют специальные нормы прямого действия, устанавливающие полномочия главы государства и высших органов государственной власти по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 16, 20)2 только в общем плане определяет полномочия Правительства Российской Федерации в данной сфере, указывая на необходимость проведения единой государственной социальной политики и реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения, а также обеспечения социальных гарантий для военнослужащих.
Вместе с тем принимая во внимание, что в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом прав и свобод человека и гражданина, а согласно ст. 3 Федерального закона "О статусе военнослужащих" правовая и социальная защита военнослужащих является функцией государства, не вызывает сомнения, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обязаны реализовать свои полномочия в области обеспечения законных прав и интересов граждан, уволенных с военной службы, путем издания обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации указов и распоряжений Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации) и постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции Российской Федерации). Такая деятельность ими осуществляется. Принятые Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации нормативные правовые акты по вопросам реализации права на жилище гражданами, уволенными с военной службы, подробно рассматриваются в главе 2 настоящего исследования.
В законодательстве отсутствует и специальная норма, определяющая полномочия Федерального Собрания Российской Федерации по реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы. Однако с учетом исключительного значения определения объема реального финансирования мероприятий, осуществляемых в рассматриваемой сфере, функции палат Федерального Собрания Российской Федерации могут заключаться в принятии и рассмотрении федеральных законов о федеральном бюджете (ст. 105 - 106 Конституции Российской Федерации), а также иных федеральных законов по вопросам обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы. Так, например, Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (п. «б» ст. 17) предусмотрено, что Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны готовит проекты постановлений по проблемам социальной защиты военнослужащих и членов их семей.1 Как следует из смысла ст. 109 - 111 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации1 в компетенцию Комитета Государственной Думы по обороне может входить подготовка к рассмотрению законопроектов по вопросам социальной защиты военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, включая и обеспечение их жилыми помещениями.
Выполнение на практике требований законодательства Российской Федерации по обеспечению жильем граждан, уволенных с военной службы, вызывало необходимость специального правового регулирования, направленного на разработку механизма и форм участия всех государственных органов различного уровня в данном процессе в пределах предоставленных им полномочий, а также определения условий и порядка их взаимодействия между собой.
Первым комплексным документом государственного уровня в данной области явилась разработанная в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 г. № 203-рп2 Государственная программа обеспечения в 1993 - 1995 годах жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей, которая была принята постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 июля 1993 г. № 5467-1.3 Государственной программой, как и ранее нормативными актами Президента Российской Федерации, вновь была подтверждена обязанность органов исполнительной власти регионов Российской Федерации в 1993-1995 гг. осуществить строительство жилых домов (с уточненной цифрой общей площади 10,8 млн. кв. м. или 180 тыс. квартир) за счет средств, выделяемых ежегодно из республиканского бюджета Российской Федерации.
Наряду с этой мерой с учетом остроты положения (на момент принятия Государственной программы бесквартирными являлись 77 тыс. граждан, уволенных с военной службы по недискредитирующим основаниям с перспективой роста их общей численности в 1995 г. на 120 тыс. семей)1 Программой предусматривались и другие положения, носящие на тот период времени в определенной степени новаторский характер, включая:
а) представление органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов через военные комиссариаты сведений в Министерство обороны Российской Федерации о количестве обеспеченных жильем фаждан, уволенных с военной службы, в целях контроля за расходованием выделяемых ассигнований и улучшения обеспечения жилой площадью этой категории лиц;
б) введение Государственным комитетом Российской Федерации по статистике ежеквартальной отчетности о выполнении заданий по вводу в эксплуатацию и выделению жилья для лиц, уволенных с военной службы.
в) разработку предложений о предоставлении льготных кредитов фажданам, уволенным с военной службы (имеющим выслугу 10 и более лет в календарном исчислении) для строительства (покупки) индивидуальных жилых домов.
Предоставление жилья гражданам, уволенным с военной службы, по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов
Как уже отмечалось в первой главе исследования, предоставление жилья гражданам, уволенным с военной службы, по договору найма в домах государственного жилищного фонда, являлось преобладающей формой реализации права на жилище данной категории лиц как в период существования СССР, так и в первые годы после образования Российской Федерации. Подобная форма обеспечения жильем военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и фаждан, уволенных с военной службы, за счет государственного, а также муниципального жилищных фондов, предусматривалась в качестве приоритетной и Законом 1993 г. Российской Федерации «О статусе военнослужащих».1
Федеральным законом «О статусе военнослужащих» (ст. 15) вновь гарантировано предоставление военнослужащим, имеющим общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно - штатными мероприятиями и членам их семей при перемене места жительства права на обеспечение не позднее чем в трехмесячный срок со дня прибытия на избранное место жительства органами местного самоуправления жилыми помещениями по установленным нормам (в том числе за счет государственных жилищных сертификатов на приобретение и строительство жилья, обеспечиваемых средствами из федерального бюджета), а также внебюджетных источников финансирования.
Государственные гарантии по обеспечению жилыми помещениями распространяются не только на самих граждан, уволенных с военной службы по вышеназанным основаниям, но и на членов их семей. В этой связи необходимо иметь в виду, что согласно п. 5 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» к членам семей граждан, уволенных с военной службы, на которых распространяются жилищные льготы, гарантии и компенсации (если иное не предусмотрено Федеральным законом «О статусе военнослужащих», федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации) относятся: а) супруга (супруг); б) несовершеннолетние дети; в) дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; г) дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения; д) лица, находящиеся на иждивении военнослужащих.
Переходя непосредственно к рассмотрению вопроса об основаниях и порядке предоставления жилья гражданам, уволенным с военной службы, по договору социального найма, автор полагает необходимым отметить, что под основаниями признания граждан нуждающимися в получении жилых помещений по данному договору в соответствии с требованиями ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР принято понимать следующие обстоятельства:
1) обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, установленного законодательным (нормативным) актом соответствующего субъекта Российской Федерации;
2) проживание в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям;
3) проживание в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно;
4) проживание в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии родственных отношений;
5) проживание в общежитиях;
6) проживаниее в течение длительного времени на условиях договора поднайма в домах государственного, муниципального жилищного фонда либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов или найма в мастном жилищном фонде (лиц, не имеющих другой жилой площади);
7) иные основания, предусмотренные законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Порядок и условия предоставления жилых помещений по договору социального найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий,1 исходя из требований федерального законодательства, определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих нормативных актах.2
При этом в юридической литературе в качестве основных предпосылок возникновения жилищных правоотношений по договору социального найма1 выделяются: нуждаемость гражданина в улучшении жилищных условий; постоянное проживание в данном населенном пункте; размер доходов на одного человека3 или отнесение законом гражданина к числу лиц, имеющих право на бесплатное получение жилья.4
